La Constitution japonaise de 1946 et la démocratie directe OKADA

La Constitution japonaise de 1946 et la démocratie directe
OKADA Nobuhiro
Université de Hokkaido
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Avant-propos
Dans son préambule, la Constitution du Japon dit que « le peuple japonais agit par l'intermédiaire de
ses représentants dûment élus à la Diète » et en même temps que « le gouvernement est le mandat sacré
du peuple que son autorité vient du peuple que ses pouvoirs sont exercés par les représentants du peuple
et que ses bénéfices sont à la jouissance du peuple ». À partir de ces prescriptions, on a compris que, de
façon générale, la Constitution du Japon adoptait en tant que « modèle gouvernemental » un régime de
démocratie représentative1.
Il nous semble cependant qu’une telle interprétation demande un examen un peu plus approfondi. Ceci
parce que, dans la réalité, le régime de démocratie représentative est un « modèle gouvernemental »
possédant des nuances extrêmement variées. En effet, le régime de démocratie représentative présente un
large éventail de situations, allant du cas où elle limite le rapport du peuple avec le gouvernement à la
simple élection de ses représentants, et, jusqu’au cas où, sans se limiter à cela, elle établit, en introduisant
un système de type démocratique direct une relation plus directe et plus étroite entre le peuple et le
gouvernement. À quel niveau de ce large éventail pouvons-nous placer le régime démocratique
représentatif de la Constitution du Japon?
Ⅰ Où situer le « modèle gouvernemental » dans la Constitution du Japon?―Régime semi-représentatif
ou régime semi-direct?
À partir des dispositions que nous avons vues plus haut, dans son préambule, la Constitution du Japon,
tout en stipulant dans son article 41 que la Diète est « le seul organe du pays élaborant les lois », énonce à
l’article 59 que « les projets et les propositions de loi, à l’exception des cas prévus dans cette Constitution,
deviennent lois lorsqu’elles sont adoptées par les deux chambres ». Autrement dit, les lois sont adoptées
sans avoir besoin de l’intervention d’institutions autres que la Diète. Il s’agit là d’un aspect où l’élément
représentatif se trouve renforcé. Cependant, comme nous le verrons un peu plus en détail plus loin, la
Constitution du Japon introduit un système démocratique direct bien que sous une forme limitée. Il s’agit
du vote des citoyens concernant l’adoption d’une loi spéciale sur l’autonomie locale (article 95) et de la
1
Par ex.Ashibe Nobuyoshi, Kenpô (La Constitution) (5e éd.) (revue et enrichie par Takahashi Kazuyuki),
éd. Iwanami Shoten, 2011, p.266.
mise en place d’un système de vote populaire pour les révisions de la Constitution (article 96) . Le
référendum pour les lois ordinaires n’est pas défini.
Maintenant, où pouvons-nous situer ce modèle gouvernemental de démocratie représentative de la
Constitution du Japon, en nous fondant sur le débat en France? Le professeur Oishi Makoto (Université
de Kyoto) pense que c’est dans la catégorie du régime semi-direct2. Et par la même occasion, on peut
penser qu’il accorde une grande importance à l’existence du système de vote populaire pour les révisions
de la Constitution. En effet, il écrit que « (dans le cas du vote populaire pour la révision de la
Constitution) malgré le fait qu’une majorité exceptionnelle des deux tiers de l’ensemble des membres de
chaque assemblée soit nécessaire, comme la seule majorité ordinaire suffit dans le cas du vote populaire,
présentant ainsi l’aspect d’une exclusion de la logique du régime politique représentatif, cela fait
fortement jouer le principe de la démocratie » 3.
Cependant, ce n’est pas pour autant qu’aucun doute n’existe quant à la théorie du professeur Oishi. Et
ce doute est intrinsèque à son discours. Nous voulons dire par là que le fait que le professeur Oishi, tout
en considèrant que « pour les systèmes du genre dit ‘semi-direct’ qu’on doit différencier du régime
représentatif, il s’agit plutôt d’un rapport de répartition de pouvoir entre le peuple et le parlement –en
particulier autour de la légifération- », il qualifie de régime semi-direct la démocratie représentative de la
Constitution du Japon qui ne détermine pas sous une forme générale un système de référendum portant
sur la légifération. Si nous pouvions parvenir à trancher en accordant plus d’importance au système du
vote populaire concernant la loi spéciale de l’autonomie locale -qui constitue un cas de légifération, nous
pourrions arriver à une adéquation avec notre hypothèse de départ mais, dans le cas du professeur Oishi,
ainsi que nous venons de le voir, le débat reste ouvert, dans la mesure où il accorde une grande
importance au système de vote populaire pour les révisions de la Constitution.
Si nous réfléchissons à la classification en régime semi-direct et régime semi-représentatif en focalisant
notre attention sur « une répartition des pouvoirs entre le peuple et le parlement autour de la légifération »,
la structure du régime démocratique représentatif de la Constitution japonaise ne peut-elle pas être
considérée, sans restriction, comme proche du régime semi-direct? Mais pour situer en tant que régime
semi-direct le système de vote populaire en rapport avec la révision de la Constitution tout en le
renforçant, ne faudrait-il pas alors reconstruire notre hypothèse de départ comme une relation entre
l’ensemble des décisions du « modèle gouvernemental » et le peuple, ainsi que nous l’avons émise?
Seulement, le professeur Oishi, lui aussi, estime que le régime démocratique semi-direct de la
Constitution du Japon « n’en est encore qu’au stade élémentaire » 4.
En tout cas, il semble difficile de classer en tant que régime semi-direct le régime de démocratie
représentative de la Constitution du Japon après une comparaison avec les modèles gouvernementaux des
2
Oishi Makoto, Rikken minshusei (La Démocratie constitutionnelle), éd. Shinzansha, 1996, p. 108, p.
166.
3 Voir Oishi, note (2), op. cit., p. 108.
4 Voir Oishi, note (4), op. cit., p. 167.
divers pays européens. La situer comme « une démocratie représentative entre le régime
semi-représentatif et le régime semi-direct » est peut-être aussi une des manières de voir possibles.
Ⅱ
La démocratie directe dans la Constitution japonaise de 1946
１
Le référendum de la révision de la Constitution
Comme nous l’avons indiqué plus haut, il est incontestable que la Constitution du Japon possède une
structure ayant pour principe un régime démocratique représentatif complété par un système
démocratique direct. Nous allons maintenant passer en revue les uns après les autres ces différents
systèmes démocratiques directs considérés comme des compléments au régime de démocratie
représentative.
La Constitution du Japon, à l’alinéa 1 de l’article 96 énonce : « Les réformes à la présente Constitution
sont introduits sur l'initiative de la Diète, par vote des deux tiers au moins de tous les membres de chaque
chambre ; après quoi ils sont soumis au peuple pour ratification » et que pour cette ratification « est requis
un vote affirmatif d'une majorité de tous les suffrages exprimés à ce sujet, lors d'un référendum spécial ou
à l'occasion d'élections fixées par la Diète ».
Il estime que cette méthode de révision de la Constitution au moyen de ce type de vote populaire « est
la méthode la plus noble pour satisfaire à la fois le principe de la souveraineté du peuple et la demande de
légitimité démocratique par l’expression de la volonté populaire incluse dans la Constitution en tant que
loi suprême »5 mais, jusqu’à maintenant, ce vote populaire n’a jamais été mis en pratique, et, la loi
déterminant de manière concrète la méthode et les formalités à suivre pour ce vote populaire, autrement
dit, la loi du vote populaire en vue d’une révision de la Constitution, n’a été établie que tout récemment.
２
Le référendum de la loi spéciale de l’autonomie locale
L’article 95 de la Constitution dit qu’ « une loi spéciale s'appliquant exclusivement à une seule
collectivité locale ne peut être adoptée par la Diète, sans le consentement de la majorité des électeurs de la
collectivité locale en cause, lequel est obtenu conformément à la loi » et il comporte le système de vote
des citoyens en rapport avec la loi spéciale de l’autonomie locale. Cette disposition, est généralement
comprise comme la mise en place d’une exception au « caractère de seul organe légiférant de la Diète »
tel qu’il est défini par l’article 41.
Les objectifs législatifs de cet article sont les suivants : 1. la prévention d’atteintes aux droits de
l’autonomie locale par une loi spéciale nationale, 2. le respect des particularités des collectivités locales, 3.
le respect du droit à l’égalité des collectivités locales, 4. le respect de la volonté populaire par les
administrations locales. On considère que, de ces quatre points, l’élément central est le premier qui
5
Voir Ashibe, note (1), op. cit., p. 384.
prévoit la prévention des atteintes aux droits de l’autonomie locale par une loi spéciale nationale 6. Il faut
cependant prêter attention au fait que, dans les débats récents de spécialistes de science politique sur les
réformes de décentralisation, c’est aussi sur le point 2 qu’est mis l’accent. Parce que, par exemple, à
propos de l’article 95, le professeur Yamaguchi Jirô, mon collègue, propose de « passer de la lecture
d’une règle de protection passive à une règle active fondamentale développant l’autonomie locale ». Il
estime qu’il serait ainsi du domaine du possible qu’ « avec l’assentiment des citoyens, on attribue un
pouvoir exceptionnel à une autonomie locale particulière et qu’on crée une nouvelle catégorie
d’administration locale » car il prône ce que l’on peut nommer « la théorie d’un pays à systèmes multiples
»7.
On peut aussi donner comme exemples concrets de la loi sur l’autonomie locale, de 1949 à 1951, le fait
qu’on a dénombré 18 villes ayant fait l’objet d’une création par une quinzaine de lois avec, entre autres, la
loi de construction de la ville-mémorial d’Hiroshima. Cependant, aucune nouvelle création n’a eu lieu par
la suite.
３
Le référendum concernant des problèmes particuliers ou la légifération
Ainsi que nous venons de le constater par cette vue d’ensemble, la Constitution du Japon, prévoit un
référendum décisionnel uniquement en rapport avec une révision de la Constitution et la loi spéciale de
l’autonomie locale. Par conséquent, si nous réfléchissons aux dispositions des articles 41 et 59, il est
probablement impossible, sans effectuer de révision de la Constitution, de reconnaître le caractère
décisionnel du référendum concernant des problèmes particuliers ou concernant la légifération.
Le problème est de savoir si l’on reconnaît ou pas le caractère consultatif du référendum. Ce point a pu
être étayé non seulement par les doctrines théoriques mais aussi par la pratique. En effet, le fait qu’un
référendum consultatif ne contraint pas le parlement, sur le plan juridique, est interprété comme ne
pouvant être qualifié d’anticonstitutionnel, dans la mesure où il ne déroge pas au principe du caractère de
seul organe législateur du parlement8. Cependant, dans la réalité, aucun système qui en rendrait possible
la réalisation n’a été aménagé. Et force est de constater que cette démocratie représentative dotée du
modèle de référendum le plus modéré, à savoir le référendum consultatif toujours endigué, s’est
considérablement éloignée du régime semi-direct.
C’est la raison pour laquelle on voit apparaître dans certaines doctrines affirmant qu’il faut examiner
plus activement, après avoir tenu compte de diverses conditions de mise en vigueur, le fait que « pour
6
Nakamura Mutsuo, Ronten kenpô kyôshitsu (Cours sur les points de débat de la Constitution), éd.
Yûhikaku, 1990, p. 230.
7
Yamaguchi Jirô, Ikkoku tasei (Un pays à systèmes multiples), Matsushita Keichi et all., éd. Iwanami
Shoten, 2002, p. 47.
8 Par ex., Nakamura, note (6), op. cit., p. 232; Satô Isao, Kokumin tôhyô seido to kenpô (Le référendum
et la Constitution), Hô seminâ (Séminaire de droit) No 289, pp 34-35. De plus, en tant qu’expression de la
position gouvernementale, on trouve les réponses de M. Sanada, Directeur du Cabinet pour la Législation
aux questions posées en Commission du Budget de la Chambre des Représentants, le 3 février 1987 (Satô
Isao, art. cit., p. 29).
dynamiser la fonction de légifération du parlement et faire se refléter la volonté populaire dans les débats
et décisions parlementaires, il faut réaliser un système de référendum de type consultatif et de conseil
auprès du parlement » 9.
L’autonomie locale et la démocratique direct
Ⅲ
１
Le but de l’autonomie locale et le régime démocratique direct
La Constitution du Japon, possède un chapitre sur l’indépendance de « l’autonomie locale ». Dans
l’article 92 du début de ce chapitre est écrit : « Les règlements concernant l'organisation et le
fonctionnement des administrations locales sont fixés par la loi, en application du principe de l'autonomie
locale. ». On interprète que dans le principe de l’autonomie locale est inclus le principe de l’autonomie
des collectivités ainsi que celui de l’autonomie des citoyens, l’autonomie des citoyens étant elle-même
interprétée comme le fait que l’autonomie locale doit être basée sur la volonté des citoyens.
Cette autonomie des citoyens étant ainsi posée, il est généralement admis que le degré de tolérance
d’un système de type régime démocratique direct au sein de l’autonomie locale est plus large qu’au
niveau national. Autrement dit, cela signifie qu’on interprète que « la Constitution du Japon adopte
également pour les organisations des gouvernements locaux un régime représentatif complété par (un
ensemble de systèmes) de démocratie directe mais, si l’on compare avec les organisations
gouvernementales centrales, elle reconnaît à ces gouvernements locaux une bien plus large
complémentarité au moyen de divers systèmes de type démocratie directe »10.
２
Le régime démocratique direct dans la loi sur l’autonomie locale
① Le système d’assemblée générale des communes
La loi sur l’autonomie locale, à l’article 94, reconnaît la mise en place d’une « assemblée générale des
communes » composée de l’ensemble des citoyens des petites (« son ») et moyennes (« chô ») communes
ayant droit de vote, en remplacement de l’assemblée locale définie à l’alinéa 1 de l’article 93 de la
Constitution. C’est la reconnaissance du fait que les citoyens deviennent
législateurs, et, en ce sens, on
peut dire qu’il s’agit bien d’un régime direct. Toutefois, en tant qu’exemple d’assemblée générale des
communes, assemblée consécutive à la mise en place de la loi sur l’autonomie locale, on ne peut citer
dans le passé que le cas de la commune de Utsuki située dans la juridiction de la subdivision de (l’île)
Hachijô rattachée elle-même à la Métropole de Tokyo. Il n’y a pas actuellement d’exemple d’asssemblée
9
Voir Tsujimura Miyoko, Referandamu to gikai no yakuwari (Le Référendum et le rôle du parlement),
revue Jurisuto, No 1022, p.124.
10 Akasaka Masahiro, Daihyô minshusei to kokumin tôhyô (La démocratie représentative et le
référendum); Akasaka Masahiro et autres, Fâsuto suteppu kempô (La Constitution pour débutants), éd.
Yûhikaku, 2005, p. 229.
générale des communes11.
② Le système de requête directe
La loi sur l’autonomie locale introduit un droit de requête de promulgation d’arrêtés ou de leur
abrogation, un droit de requête d’audit des bureaux administratifs, un droit de requête de dissolution de
l’assemblée, un droit de requête de révocation du président de l’assemblée ou d’un de ses membres, pour
ne citer que ces cas, autrement dit, ce que l’on appelle le système de « requête directe des citoyens »
(articles 12 et 13). À titre d’exemple, au sujet du droit de requête de promulgation d’arrêtés ou de leur
abrogation, l’alinea 1 de l’article 12, stipule que « les citoyens japonais appartenant aux collectivités
locales ordinaires, en vertu des dispositions de la présente loi, possèdent le droit de demander la mise en
place ou l’abrogation des arrêtés des collectivités locales ordinaires auxquelles ils sont rattachés (à
l’exception des dispositions concernant l’imposition, la perception ainsi que la répartition de la charge des
impôts locaux, les frais de location et les droits), et on reconnaît, à l’article 74, qu’un cinquantième des
électeurs de ces collectivités locales a le droit, par une signature collective (pétition), de demander à
l’assemblée locale la mise en place ou l’abrogation d’un arrêté.
Un tel système, étant donné qu’il n’est pas un moyen d’établir ou d’abroger les arrêtés eux-mêmes par
le vote des citoyens, ne peut être qualifié de régime démocratique direct mais il est sans doute possible de
le situer en tant que système de type démocratique direct au sens large du terme. En tant que système de
type plutôt démocratique direct, le référendum local pose problème.
③ Le référendum local
En tant que concrétisation d’une gouvernance citoyenne fondée sur l’idée du régime démocratique
direct, les regards se sont portés sur la mise en vigueur d’une systématisation du vote des citoyens établi
par arrêté.
Ce sont deux votes des citoyens ayant eu lieu en 1996 qui ont constitué le point de départ. Il s’agit,
d’une part, du premier vote des citoyens autour de la contruction d’une centrale nucléaire ayant eu lieu
dans la commune de Makimachi du département de Niigata et, d’autre part, du vote des citoyens du
département d’Okinawa qui devaient se prononcer pour ou contre la réduction et la restructuration des
bases américaines dans le cadre de la reconsidération des accords nippo-américains. Dans le premier cas,
le taux de vote avait atteint 88% et le nombre des opposants à la construction de la centrale
dépassait les
60%. Pour le deuxième vote, le nombre des partisans d’une révision des accords et d’une restructuration
accompagnée d’une réduction des bases avait atteint près de 90%.
Il faut préciser, en outre, que les résultat de ces votes de citoyens n’a pas été reconnu comme possédant
une contrainte légale mais, qu’en revanche, les collectivités publiques locales les ont respectés. Dans le
11
Matsumoto Hideaki, Shinpan chikujô chihô jichi hô (Dai san ji kaiteiban) (La loi sur l’autonomie
locale, article par article, nouvelle éd.[3e rév.]), éd. Gakuyô Shobô, 2005, p. 325.
cas du référendum local décidé par arrêté, dans la mesure où il n’y a pas atteinte aux pouvoirs de
l’assemblée et de son président tels que définis dans l’autonomie locale, et dans la mesure où il s’agit
d’un vote n’ayant pas force de loi, la plupart des doctrines reconnaissent qu’on peut l’autoriser 12.
Toutefois, dans ces doctrines, même pour le référendum local ayant valeur de contrainte légale, à la
différence du référendum national en relation avec une légifération particulière, comme on pense qu’il n’y
a pas atteinte à la Constitution, l’idée prédomine qu’il serait possible de les introduire 13 si on révisait la
loi de l’autonomie locale, et certains vont même plus loin en affirmant que ces votes de citoyens ne sont
pas en contradiction avec la loi actuelle sur l’autonomie locale.
En guise de conclusion
Nous avons présenté une vue d’ensemble du type de rapport entre la démocratie représentative et la
démocratie directe dans la Constitution japonaise de 1946 en y apportant l’éclairage des théories de
« modèle gouvernemental » du droit constitutionnel français. Nous pensons ainsi avoir clairement
démontré que la Constitution du Japon peut être située comme beaucoup plus proche du régime
semi-représentatif que du régime semi-direct et que le débat s’oriente nettement vers une nécessité de
changer progressivement cet état, dans son application, en un système semi-direct. Il nous faudra pour
cela réfléchir au référendum national et local de type consultatif, et porter également notre attention au
débat concernant la loi de référendum pour la révision de la Constitution dont on peut penser qu’elle
posera problème.
12
Takami Katsutoshi et autres, Kenpô II (Dai san ban) (La Constitution II, 5 e éd.), éd. Yûhikaku, 2012, p.
391.
13 Voir Akasaka, note (10), op. cit., p. 230.