107 2.2 Les politiques nationales 2.2.1 La réforme administrative au

2.2
Les politiques nationales
2.2.1
La réforme administrative au Bénin : genèse et déploiement d’une
politique publique
Ousmane BATOKO, ancien Ministre de la Fonction publique du Bénin
Dans la conception et la mise en œuvre de son programme de redressement économique, le Gouvernement du
Bénin a fait de la Réforme et de la modernisation de l’administration l’une de ses priorités essentielles.
Mais pourquoi une telle préoccupation ?
La Réforme administrative en cours au Bénin tire sa source des décisions issues de la Conférence des forces
Vives de la Nation de février 1990, décisions ayant affirmé la nécessité de mener des actions hardies susceptibles d’élever le niveau de vie des populations et de conduire le pays à un réel développement socio-économique.
Il devra en être ainsi parce que l’Etat républicain choisi comme forme d’organisation politique depuis les indépendances en 1960 ne saurait demeurer statique, car tout bouge autour de lui.
Au Bénin, il y a environ quinze (15) ans encore, l’Etat national – le Gouvernement et le Parlement – avait en mains
presque tous les leviers de commande. Aujourd’hui, la société et l’économie béninoises se sont beaucoup
complexifiées, les pouvoirs sont davantage répartis : aux côtés de l’Etat, les collectivités locales ont acquis des
responsabilités importantes. Cela s’est concrétisé avec la décentralisation devenue effective en décembre 2002.
En outre, les partenaires sociaux et les associations aspirent à participer davantage à la vie de la nation, les
entreprises sont plus libres et contribuent de manière décisive au développement économique du pays. L’Etat
doit donc s’adapter à cette nouvelle donne.
De la même manière, et au niveau mondial, le pays est confronté à la globalisation de l’économie. Il reste pourtant un modèle de démocratie apaisé et fait partie des rares pays les moins avancés à disposer d’une vision et
d’un programme de perspectives à long terme. Il s’est ouvert au monde avec son adhésion à l’OMC et doit faire
face à la concurrence inéluctable.
Par ailleurs, l’Etat béninois doit tenir compte de la nécessité absolue de réduire le poids des dépenses publiques.
Il s’y est engagé dans le cadre des différents programmes d’ajustement structurel et, plus tard, au travers des
mécanismes communautaires de surveillances multilatérales au sein de l’UEMOA.
C’est parce que les Béninois, le Bénin et le monde changent que l’Etat doit aussi changer pour les accompagner
et faciliter leurs mutations. C’est la raison pour laquelle la réforme de l’Etat est, et demeure l’une des priorités de
l’action gouvernementale.
Enfin, l’Etat doit être réformé parce que le monde et la société changent, parce que de nouvelles technologies
apparaissent, parce que les administrations ne peuvent échapper, comme toutes les organisations, à la recherche
de la plus grande efficacité au moindre coût.
ACTES DE LA TABLE RONDE PRÉPARATOIRE N° 3 : LA BONNE GOUVERNANCE : OBJET ET CONDITION DU FINANCEMENT
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I. GENÈSE DE LA RÉFORME ADMINISTRATIVE AU BÉNIN
Il ne serait pas superflu de rappeler que les travaux de la réforme actuelle de l’administration tirent leur origine
de la Conférence des Forces Vives de la Nation de 1990. La Conférence avait en effet préconisé la convocation
des Etats Généraux de la fonction publique et de la modernisation administrative, après avoir constaté que les
objectifs visés par les deux premiers programmes d’ajustement structurel n’avaient pas été atteints qualitativement.
Dans le cadre de ces programmes d’ajustement structurel, trois séries d’action avaient été engagées, notamment :
– la réduction des effectifs de la fonction publique ;
– les mesures d’assainissement technique (harmonisation du fichier des Agents Permanents de l’Etat (APE)),
contrôle des diplômes, opération de billetage des APE en activité, billetage des pensionnés, mise à la retraite
effective des retraitables, clarification de la situation des APE en stage ;
– les audits de onze (11) ministère et de la Présidence de la République dont cinq (5) ont débouché sur des
réformes.
Les étapes des travaux de la Réforme actuelle
1. Du 12 au 16 décembre 1994, ont été organisés les Etats Généraux de la fonction publique
et de la modernisation de l’administration.
Ces assises avaient, dans leurs conclusions, assigné à la réforme administrative le passage d’une administration
de commandement à une administration de développement. Pour y parvenir, les recommandations suivantes
avaient été faites, à savoir :
– la clarification des missions et des objectifs de l’Etat ;
– la réorientation de la culture administrative vers le mérite, le service public et le contrôle de gestion et de
résultats ;
– l’utilisation dans l’Administration publique, des techniques du management privé ;
– l’organisation d’une Administration publique rationnelle, stable et adaptée aux missions qui lui seront
confiées ;
– la révision du dispositif législatif, réglementaire national qui doit être complété, correctement appliqué et
constamment évalué ;
– l’extension de ces mesures d’ordre général au niveau local en vue de la décentralisation et de la
déconcentration ;
– la modernisation et l’adaptation des méthodes de gestion publique avec pour centres d’intérêts prioritaires,
les ressources humaines, les finances publiques et l’information ;
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ACTES DE LA TABLE RONDE PRÉPARATOIRE N° 3 : LA BONNE GOUVERNANCE : OBJET ET CONDITION DU FINANCEMENT
– la restauration de l’image de l’Etat, grâce à une administration publique au service des usagers et respectueuse des lois de la République ;
– la séparation des fonctions politiques des fonctions techniques, pour garantir la continuité de l’Etat, protéger
son intégrité et son efficacité ainsi que le caractère républicain de l’Administration publique.
2. Le séminaire atelier sur le diagnostic de l’environnement institutionnel
Les travaux de la réforme se sont poursuivis avec la tenue, du 29 au 31 octobre 1996, du séminaire-atelier sur
le diagnostic institutionnel. En s’inspirant de la réforme au Ghana, en Ile Maurice, en Tunisie et au Mali, ce séminaire s’est focalisé sur quatre aspects que sont :
– la gestion des ressources humaines ;
– la gestion du processus des réformes ;
– la nouvelle politique de rémunération et autres mesures de motivation ;
– la gouvernance.
Il a abouti à vingt recommandations parmi lesquelles, celles déjà formulées au cours des Etats Généraux mentionnés ci-dessus.
3. Réalisation et adoption du document cadre de la Réforme administrative
La phase active du processus de la Réforme administrative s’est matérialisée en quatre étapes :
– la tenue, du 1er au 3 juillet 1998, du séminaire-atelier de validation du document portant Stratégie Nationale
de la Réforme Administrative ;
– la large diffusion de ce document validé pour recueillir des avis et observations et dont il a été tenu compte
pour sa finalisation, la publication d’une seconde version en décembre 1998 ;
– la validation du second document le 12 janvier 1999 et une large diffusion d’une troisième version publiée
en juillet 1999 ;
– la publication de la version finale en juin 2000 connue désormais sous le titre de « La Réforme Administrative au Bénin : document-cadre. »
II. VISION ET GRANDS CHANTIERS DE LA RÉFORME
1. La vision
La vision du Gouvernement repose sur trois grandes considérations majeures, à savoir :
– l’idée qu’il se fait de la société béninoise, ainsi que de la place et du rôle de l’administration en son sein ;
– les principes qui inspirent et orientent sa politique de réforme administrative ;
– le caractère global de la réforme administrative.
ACTES DE LA TABLE RONDE PRÉPARATOIRE N° 3 : LA BONNE GOUVERNANCE : OBJET ET CONDITION DU FINANCEMENT
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Cette vision tient à rester fidèle à l’esprit d’un Etat fort qui se veut un pays phare, bien gouverné, uni, à économie
prospère et compétitive, de rayonnement culturel et de bien être social. Un tel esprit conduit à une
administration :
– transparente et responsable ;
– ouverte aux valeurs positives de la société ;
– occupant une place centrale dans le dispositif de régulation du développement humain durable, ainsi que
dans le renforcement de la démocratie et de l’Etat de droit.
L’objectif ultime de la Réforme administrative au Bénin est de parvenir à mettre en place une administration à
l’image de cette vision.
2. Les chantiers retenus
Huit chantiers ont été envisagés pour reconfigurer l’Etat. Il s’agit de :
– la clarification des missions de l’Etat ;
– la rationalisation et la stabilisation des structures et de l’organisation administratives ;
– la mise en place, la stabilisation et l’application des règles, des normes et des procédures ;
– la déconcentration et la décentralisation ;
– le renforcement des capacités nationales au regard du nouveau paradigme de la réforme administrative ;
– le développement d’une nouvelle culture administrative centrée sur le mérite, le service public, le travail en
équipe et le contrôle de gestion ou des résultats ;
– l’instauration d’une gestion rationnelle de l’information ;
– la valorisation des ressources humaines et le renforcement des capacités nationales de gestion.
Préparée par d’importants travaux de concertation internes et externes à l’Administration, la réforme administrative dispose aujourd’hui d’un document-cadre depuis juin 2000 qui lui sert de repère.
III. OBJECTIFS GÉNÉRAUX ET SPÉCIFIQUES DE LA RÉFORME ADMINISTRATIVE
1. Les objectifs généraux
Conformément aux prescriptions contenues dans le document-cadre de la réforme administrative de juin 2000,
les objectifs généraux sont de deux ordres :
– amener l’Administration publique à assurer, en plus de la continuité de l’Etat, le développement du pays
selon les critères d’économie (coût-efficacité) et de qualité ;
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ACTES DE LA TABLE RONDE PRÉPARATOIRE N° 3 : LA BONNE GOUVERNANCE : OBJET ET CONDITION DU FINANCEMENT
– au plan stratégique, responsabiliser les cadres, mobiliser et utiliser de façon appropriée l’intelligence des
agents.
2. Les objectifs spécifiques
Les objectifs généraux ci-dessus énumérés sont subdivisés en objectifs spécifiques comme ci-après :
– la clarification des missions que l’Etat entend continuer à assumer totalement ou partiellement avec :
• une hiérarchisation de ces missions,
• la définition d’objectifs, de stratégies sectorielles pour chacune des missions retenues ou maintenues ;
– le développement d’une nouvelle culture administrative orientée vers la recherche continue de l’amélioration des performances individuelles ;
– le renforcement des capacités nationales de management appliqué à la Réforme administrative ;
– la consolidation et la modernisation du dispositif législatif et réglementaire visant, d’une part, à couvrir les
domaines qui ne le sont pas encore, d’autre part, à assurer l’application constante et rigoureuse des textes régulièrement adoptés de façon à parachever la construction de l’Etat de droit ;
– l’amélioration et la rationalisation de l’organisation (structures et procédures publiques) qui sera rendue
techniquement possible par la clarification des missions et objectifs et, en parallèle, par l’application rigoureuse
de la réglementation ;
– l’adaptation et la modernisation des modes de gestion en recherchant une meilleure adéquation des
moyens et surtout la reconstitution du cadre éthique ;
– la mise en œuvre de procédures de contrôle et de gestion de l’information efficace pour apporter au
Gouvernement d’indispensables outils de pilotage et de suivi de la bonne application de ses décisions ;
– l’accroissement des ressources de l’Etat et la maîtrise des coûts de fonctionnement de l’Administration
publique.
IV. PRINCIPES FONDAMENTAUX DE LA RÉFORME ADMINISTRATIVE
Les principes directeurs de la Réforme administrative sont les suivants :
La responsabilisation des cadres, la mobilisation et l’utilisation appropriée de
l’intelligence des agents
L’une des caractéristiques de l’Administration publique béninoise est en effet la culture du « patronage » qui, non
seulement, inhibe les initiatives des cadres et agents, mais développe aussi des comportements qui ternissent
l’image de l’Administration au sein de la population.
La réforme ne peut se faire qu’avec des agents conscients de leurs responsabilités et volontaires pour le progrès
de la société en général.
ACTES DE LA TABLE RONDE PRÉPARATOIRE N° 3 : LA BONNE GOUVERNANCE : OBJET ET CONDITION DU FINANCEMENT
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La mise en œuvre progressive des objectifs et des actions en s’appuyant sur les
valeurs de la culture béninoise et la recherche d’un large consensus (Etat – fonctionnaires – usagers – société civile)
La démarche retenue repose sur le choix d’une opération progressive, réalisée par étapes en tenant compte de
la disponibilité des ressources.
Elle repose également sur la recherche de consensus et l’internalisation du processus tant chez les agents
publics que chez les usagers, ce qui implique la nécessité d’une large et constante information sous-tendant une
politique volontariste de communication et de sensibilisation.
Elle intègre, dès le début, l’analyse de l’environnement socio-culturel en s’appuyant sur les aspects positifs de la
culture béninoise, pour atténuer les effets négatifs des comportements qui nuisent actuellement à l’efficacité et
à l’impartialité de l’action publique et contribuent à la dégradation du cadre éthique.
Au total, la Réforme administrative au Bénin se définit comme :
– une opération de mobilisation de la communauté nationale et internationale en faveur d’un indispensable
processus de refonte et d’adaptation des structures publiques ;
– une opération progressive et participative s’appuyant sur les valeurs de la culture béninoise et sur l’adhésion active des responsables et des citoyens.
Une démarche itérative
Le principe du réalisme affirmé ci-dessus nécessite qu’à chaque étape de la mise en œuvre des actions
programmées, des évaluations périodiques soient faites à partir des critères de performance retenus en vue de
propositions d’actions correctrices au moment opportun.
Une politique de formation comme élément de professionnalisation et de motivation des agents
La formation continue au profit des agents doit être organisée et réalisée en terme de :
– mise à niveau périodique ;
– recyclage régulier ;
– perfectionnement continu.
Elle doit contribuer à la qualification et à la motivation des agents.
La constitution d’un socle administratif stable et solide dans les domaines
d’actions constantes et prioritaires de l’Etat
Quelles que soient les conclusions du processus de clarification de ses missions, il est des secteurs dans lesquels
l’Etat interviendra toujours quoi qu’il arrive.
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Ces fonctions sont vitales et indispensables dans tout Etat. Leur bonne application garantit l’épanouissement de
la société civile et de l’entreprise privée. Ces fonctions prioritaires (justice, sécurité, défense nationale, définition
de politique extérieure, finances publiques, ressources humaines et information) constituent la base intangible de
toute organisation et action de développement.
La nécessité de créer les conditions favorables au développement des initiatives
privées
L’Etat s’est engagé à :
– créer un environnement propice au développement et au renforcement des initiatives privées et de la libre
entreprise d’une part ;
– veiller à la promotion du bien-être des populations par des services sociaux de qualité d’autre part.
Une réforme financée essentiellement par le Budget National
La volonté du Gouvernement de mener à bien la réforme se traduit par son engagement effectif à financer le
processus essentiellement par le Budget National.
Toutefois, l’aide extérieure pourra venir en appui aux efforts nationaux.
V. BILAN CRITIQUE ET PROSPECTIF DE L’ÉVOLUTION DE LA RÉFORME ADMINISTRATIVE
Il ressort de tout ce qui précède que la Réforme administrative est, et demeure une mission à la fois très difficile,
très délicate et de longue haleine.
➣ Très difficile elle l’est, parce que l’expérience au quotidien montre que les efforts de réforme déployés par
le gouvernement depuis les Etats généraux de la fonction publique et de la modernisation administrative, sont
très peu perceptibles au niveau de la majorité des agents de l’Etat comme des usagers de l’administration. Il ne
s’agit pas en effet d’actions physiques ou quantifiables comme le nombre de salles de classe construite, le
nombre de kilomètres de voie bitumée ou de pistes rurales ouvertes, le tonnage de coton ou de maïs produit...
Les actions hardies telles que la révision du statut général des agents permanents de l’Etat en vue d’y introduire
un nouveau système de carrière et de rémunération basé sur le mérite ont du mal à décoller. La clarification des
missions de l’Etat, la rationalisation et la modernisation des structures de l’Administration, la promotion et le
développement des ressources humaines, bref, l’appropriation des principes de la bonne gouvernance, de la
transparence et de la valorisation de l’homme au travail constituent autant de chantiers sur lesquels travaillent
avec plus ou moins de succès ou de visibilité les acteurs et animateurs de la Réforme administrative depuis bientôt une décennie.
L’implication de la Commission Nationale de la Réforme Administrative (CNRA) dans les prises de décisions
touchant à la Réforme administrative mérite d’être dynamisée de façon à conférer à cet organe d’intégration des
réformes sectorielles une existence efficace.
Mais ces résultats mitigés sont loin de conduire à un découragement, car il y lieu de reconnaître que l’effort et
l’engagement politiques du gouvernement sont demeurés constants et que, malgré tout, beaucoup de choses ont
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été faites et continuent de se faire. A ce jour, la décentralisation des structures de l’Etat est déjà devenue une
réalité sur le terrain. Le Fichier Unique de Référence en vue d’une gestion informatisée des personnels de l’Etat
est aussi opérationnel depuis mars 2003. Aujourd’hui, la plupart des agents de l’Etat et des usagers de l’administration savent parfaitement les principes sur lesquels reposent la gestion et le traitement au mérite des fonctionnaires et agents publics, même si la loi qui doit les instituer reste à voter.
➣ La Réforme administrative est aussi une mission très délicate parce que ses acteurs devraient se préoccuper d’abord et avant tout des circonstances et de l’état d’esprit du milieu social. Dans leurs actions, ils
doivent s’efforcer de rechercher des solutions pouvant être appliquées facilement en tenant compte des réactions des agents et des citoyens face aux insuffisances administratives, de leurs habitudes et de leurs croyances,
des coutumes et des modèles de comportement, le plus souvent séculaires.
➣ Enfin, la Réforme administrative est une œuvre de longue haleine parce qu’il s’agit d’agir sur la personne
humaine et sur son comportement social. Il doit donc lui être créé un climat favorable qui prédispose à de
nouvelles formes de pensée et d’action. Il s’agit en effet d’habituer progressivement les esprits à la réforme en
instaurant méthodiquement de nouvelles pratiques qui rompent durablement avec les veilles habitudes acquises.
Il se trouve malheureusement que les partenaires sociaux, en l’occurrence les organisations syndicales qui, pour la
plupart, ne justifient leur raison d’être que dans une logique de confrontation permanente avec l’Etat, s’inscrivent
difficilement dans cette dynamique de changement.
Le soutien, l’engagement et l’assistance presque au quotidien apportés par les partenaires au développement du
Bénin, notamment le PNUD, la coopération canadienne, la Banque Mondiale, la coopération française, la coopération allemande ou la coopération danoise sont autant de signes d’encouragement et d’assurance qui renforce
la volonté d’aller de l’avant. Le séminaire bilan organisé début août dernier par le nouveau ministre chargé de la
réforme administrative participe de cette même logique de confortement et de détermination.
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