comité d`évaluation et de suivi - Fédération nationale des sociétés

COMITÉ D’ÉVALUATION ET DE SUIVI
AGENCE NATIONALE POUR LA RÉNOVATION URBAINE
PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION
URBAINE
Bilan d’étape
Février 2005
PRÉAMBULE .......................................................................................................................... 4
INTRODUCTION.................................................................................................................... 5
I/ LES ENSEIGNEMENTS DU TERRAIN........................................................................... 7
A.
LA RÉVOLUTION DU GUICHET UNIQUE ............................................................. 7
1. Une sécurisation appréciée des financements, une visibilité accrue pour les élus, des projets plus
ambitieux .............................................................................................................................. 7
2. L’ANRU, un accélérateur de projets................................................................................... 8
3. Les opérations hors programme comme « soupape de sécurité » .................................................. 8
4. Les interrogations sur l’avenir de la Politique de la Ville ......................................................... 9
B. LES PRINCIPAUX FACTEURS DE RALENTISSEMENT DU PROGRAMME ..... 10
1. Le passage du GPV au PNRU : un risque de latence ? ....................................................... 10
2. La faiblesse de la maîtrise d’ouvrage et de l’ingénierie locale .................................................... 10
3. La pénurie de foncier ...................................................................................................... 11
4. Une attente de souplesse de la part de l’ANRU .................................................................. 12
a.
b.
c.
C.
1.
2.
3.
4.
Des réglementations jugées parfois excessives et changeantes ......................................................... 12
Des subventions versées de manière décalée et tardive.................................................................... 13
Les exigences de l’ANRU relatives au co-financement des collectivités ........................................... 14
DES EFFORTS INÉGAUX POUR RÉALISER LA MIXITÉ .................................... 15
Les effets pervers de la règle du 1 pour 1 en Ile-de-France : un risque de pérenniser l’effet ghetto ..... 15
Quelques projets intercommunaux exemplaires en province ..................................................... 16
Quelques bonnes pratiques pour développer l’accession à la propriété ......................................... 18
L’intervention des promoteurs privés : un signal fort pour la requalification des quartiers .............. 19
a.
b.
La Foncière : un effet d’entraînement des promoteurs immobiliers privés....................................... 19
Des efforts encore timides pour impliquer les promoteurs privés dans la rénovation urbaine .......... 20
a.
b.
La résidentialisation : les facteurs clés de réussite ............................................................................ 29
L’importance de l’aménagement des abords des écoles ................................................................... 30
D. L’IMPACT ÉCONOMIQUE LOCAL DU PNRU : UN ENJEU
INCONTOURNABLE......................................................................................................... 21
1. Le PNRU : un gisement d’emplois considérable................................................................... 21
2. La faible qualification : un obstacle au recrutement local........................................................ 22
3. Le rôle des associations pour développer l’emploi local : quelques exemples ................................. 22
E. L’IMPACT SOCIAL DU PNRU : LES CONDITIONS DU RELOGEMENT........... 24
1. La qualité de l’accompagnement effectué à l’échelle de l’agglomération........................................ 24
2. Les cas de relogement des habitants sur site ........................................................................ 26
F. DE L’INFORMATION À LA PARTICIPATION DES HABITANTS....................... 26
G. LA COHÉRENCE URBAINE DES PROJETS........................................................... 29
1. L’ environnement........................................................................................................... 29
2.
Renforcer le lien entre projet spatial et projet social ................................................................ 30
2
II/ RECOMMANDATIONS.................................................................................................. 32
A. AMÉLIORER L’EFFICACITÉ DE LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME
NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE.................................................................... 32
1. Assouplir la procédure ANRU ....................................................................................... 32
2. Organiser une concertation ANRU / régions...................................................................... 32
3. Pallier la faiblesse de l’ingénierie locale et de la maîtrise d’ouvrage ............................................ 33
4. Accélérer le règlement des subventions................................................................................. 34
5. Débloquer les situations d’urgence ..................................................................................... 35
6. Inscrire la convention ANRU dans un schéma d’aménagement à long terme .............................. 35
B. FAVORISER L’OBJECTIF DE MIXITÉ SOCIALE .................................................. 36
1. Favoriser la mobilisation des ressources foncières................................................................... 36
2. Améliorer la règle du 1 pour 1 pour favoriser la diversification sur site ..................................... 37
a.
b.
c.
Au plan de la répartition géographique : appliquer la règle du 1 pour 1 à l’échelle départementale ... 37
Au plan de la reconstitution numérique : tenir compte de la vacance et des acquisitions.................. 38
Accorder la priorité à la diversification de l’habitat sur les sites de renouvellement urbain ............... 39
3.
4.
5.
Renforcer l’article 55 de la loi SRU .................................................................................. 39
Prendre en compte la spécificité du cas de l’Ile-de-France......................................................... 40
Favoriser les programmes mixtes....................................................................................... 40
C. AMÉLIORER L’IMPACT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL DU PNRU ....................... 42
1. Relancer une dynamique éducative ..................................................................................... 42
2. Accroître l’impact économique des opérations de renouvellement urbain...................................... 43
b.
c.
3.
Optimiser la Charte nationale d’insertion établie par l’ANRU ......................................................... 43
Organiser des concours pour la création d’entreprises et ouvrir des postes de formation................. 44
Permettre aux habitants de s’approprier les projets................................................................ 44
a.
b.
c.
Elaborer une méthode de participation, un cadre d’appropriation des projets ................................. 44
Récolter et diffuser les bonnes pratiques......................................................................................... 45
Susciter et financer les micro-projets locaux.................................................................................... 46
LISTE DES DÉPLACEMENTS ET PRINCIPALES PERSONNES RENCONTRÉES 48
LISTE DES MEMBRES DU COMITÉ D’ÉVALUATION ET DE SUIVI...................... 51
3
Préambule
Le Comité d’Evaluation et de Suivi a été mis en place par Jean-Louis Borloo en juillet 2004. Le
CES souhaite souligner que ce premier bilan d’étape n’est pas le fruit d’une évaluation ni d’un
suivi au sens strict. A ce jour, aucun recours systématique n’a pu être fait à des indicateurs
d’objectifs ou de résultats chiffrés ni à des études statistiques.
Depuis le mois de décembre 2004, les membres du CES se sont déplacés pour visiter 15 sites, par
groupes d’au moins trois personnes, avec une grille d’évaluation, qui synthétise les interrogations
du Comité. Les interlocuteurs locaux ont été choisis en toute indépendance parmi l’ensemble des
acteurs de la Politique de la Ville et du programme de rénovation urbaine : élus, DDE, équipes
GPV, bailleurs, architectes, mais aussi associations et habitants.
Chaque déplacement a donné lieu à la rédaction d’observations et de commentaires, dont découle
ce rapport, qui n’a pas la prétention d’être exhaustif. Sur les 15 sites visités, dont près de la moitié
se situent en Ile-de-France :
-
7 sites ont conclu une convention avec l’ANRU (sur 31 conventions signées au total)
7 sites sont passés devant le Comité d’Engagement (sur 86 dossiers validés au total)
1 site (Villetaneuse) est en attente de la réunion de travail partenarial
Ce bilan d’étape résulte du croisement des regards de ses membres sur ces sites : celui de
l’architecte urbaniste, de l’associatif, de l’économiste, du sociologue et du politique.
Investi par le Ministre de l’Emploi, du Travail et de la Cohésion Sociale du rôle de « vigie
républicaine », le CES souhaite souligner les avancées spectaculaires accomplies par l’Agence
Nationale pour la Rénovation Urbaine, qui fête sa première année d’existence, mais également se
constituer en force de proposition pour lui permettre d’éviter certains écueils.
4
Introduction
L’objectif du Comité d’Evaluation et de Suivi est de veiller à ce que l’action de l’ANRU tienne
compte des préoccupations socio-économiques du Plan de Cohésion Sociale, à ce que les
projets urbains aient un impact réel sur les aspects humains, c’est-à-dire les perspectives de vie,
d’avenir des habitants. La capacité des projets de rénovation urbaine à « mettre en mouvement »
les habitants est donc une condition majeure pour la réussite du programme de rénovation
urbaine.
La révolution du guichet unique
L’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine est une révolution au plan de l’action publique.
L’ANRU est un grand pas dans la réforme de l’Etat : elle opère à grande échelle le
passage d’une logique de moyens à une logique de résultats, d’une logique de guichets
dispersés à une logique de projets.
Les projets les plus avancés constituent autant de réalisations éloquentes, appréciées par les
habitants, et créent un effet de contraste parfois spectaculaire avec le paysage urbain antérieur. La
transformation du cours Montaigne à Montereau ou le réaménagement du Moulin Neuf à Stains
témoignent du potentiel de succès du programme de rénovation urbaine. Les projets portés à
l’échelle de l’agglomération, comme Dijon ou Lyon, sont particulièrement prometteurs. Les
communes y assument alors une ambition collective de déségrégation. Ces premières
réalisations indiquent que la transformation des quartiers en profondeur, leur
banalisation, c’est-à-dire la création d’un tissu urbain mixte, reste possible.
Quel sera l’impact du projet urbain sur les conditions de vie et les perspectives des
habitants ?
Le bilan d’une année d’activité de l’ANRU est positif dans son ensemble, même si certaines
questions clés ne figurent qu’en creux dans ses objectifs. A cet égard, les membres du CES
expriment une double préoccupation : le risque que les dispositifs locaux ne parviennent pas à
assurer de perspectives aux habitants des quartiers en rénovation, tant au plan éducatif et scolaire
qu’au plan économique (emploi, formation, revenus). Alors que tous les indicateurs sont au
rouge, la faible emprise du PNRU sur les volets éducatif, social et économique de la rénovation
urbaine est inquiétante.
Quelle serait l’efficacité de la dépense publique si le taux de chômage des jeunes persistait autour
des 40% dans les quartiers, 50% pour les jeunes étrangers non européens, et sans doute
davantage pour les jeunes d’ascendance étrangère ; si la ségrégation sociale et ethnique reste la
règle dans les écoles, si les habitants ne sont pas parties prenantes aux projets ?
5
L’enjeu de la mixité sociale par la diversification de l’habitat
Le CES souligne d’autre part le risque, critique en Ile-de-France, de ne pas considérer l’un des
objectifs prioritaires de l’ANRU : réaliser la mixité sociale par la diversification de l’habitat. La
fréquente réticence des maires à construire des logements sociaux, la tentation de l’entre-soi, la
difficulté à mobiliser du foncier, de même que l’amalgame entre construction de logements
sociaux et relogement, parfois revendiqué électoralement par certains maires, mettent en péril à la
fois l’objectif national du Plan de Cohésion Sociale et la règle de reconstitution à 1 pour 1. Le
risque que certains projets franciliens se transforment en « Super Palulos1 », c’est-à-dire
surmultiplient les « couches » de réhabilitation, est donc bien réel. Réduites à reconstituer leur
offre sociale sur site, plusieurs communes diminuent fortement leurs opportunités de diversifier
leur habitat et d’y attirer des promoteurs privés.
L’intérêt croissant de communes à appliquer la loi SRU pourrait être toutefois une évolution
positive. Le nombre de logements sociaux construits en France, en très nette augmentation,
atteint en effet 20% de l’ensemble des logements construits en province en 2004 et 30% en Ilede-France.
Réconcilier projet urbain et projet humain
De toute évidence, toutes ces considérations recouvrent à la fois les champs urbain et humain. Or
depuis un an, le succès de l’ANRU comme « machine à rénover l’urbain » souligne que
l’accompagnement social de la transformation physique risque de ne pas « décoller » au
même rythme.
Cette désarticulation des volets urbain et sociaux ouvre une nouvelle fois le débat sur la Politique
de la Ville, absente des projets de rénovation urbaine. La Politique de la Ville doit-elle rester
l’affaire des maires ? Ne faut-il pas lui insuffler un nouvel élan pour qu’une vision plus vaste
anime les projets?
1
Prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale
6
I/ LES ENSEIGNEMENTS DU TERRAIN
A.
LA RÉVOLUTION DU GUICHET UNIQUE
Le guichet unique est à l’unanimité considéré comme une révolution : la sécurisation des
financements permet aux maires de bénéficier d’une forte visibilité par la réalisation de leurs
projets, qui gagnent en envergure et en ambition. L’ANRU est un véritable accélérateur de projets
et dans cette dynamique, l’exceptionnelle mobilisation des maires doit être soulignée.
1.
Une sécurisation appréciée des financements, une visibilité accrue pour les élus,
des projets plus ambitieux
Les acteurs de la politique de la Ville et des élus locaux soulignent leur adhésion au principe du
guichet unique.
L’ANRU globalise et sécurise les crédits et permet un financement dans la durée, avec la
fongibilisation des crédits et la sécurité financière et procédurale pour un élu dont le projet s’étale
sur quatre à cinq ans. Les autres contributeurs et financeurs (la commune, la communauté
d’agglomération, le département, la région, les bailleurs sociaux…) ont également l’obligation
d’intégrer des plans de financement sur cinq ans. Une vision pluriannuelle précise et
opérationnelle des projets de renouvellement urbain est alors possible.
Les GPV n’identifiaient pas de thématiques d’intervention assorties de crédits. Ils se contentaient
d’afficher des plans guides sans décliner d’opérations concrètes. Avec l’ANRU, le règlement
financier s’exécute sur justificatif, en fonction de l’avancement des travaux (tout retard doit être
justifié). Les opérations sont bien définies dans le cadre d’un programme. Le volet opérationnel
des projets est le pivot des opérations.
Le guichet unique bouleverse également l’échelle des projets. Pour le département de
Seine-Saint-Denis, l'apport de l'ANRU est estimé à 400 millions d’euros sur 5 ans, contre 150
millions prévus sur la période 2000-2006 sur la seule partie aménagement équipement, qui
représente environ 35% des dépenses. Dans le même temps l'effort des partenaires locaux est
considérablement amplifié. Le programme du GPV à Strasbourg représentait un investissement
de 135 millions d’euros. Avec l’ANRU, cette enveloppe est portée à 210 millions d’euros, avec
une part du financement ANRU accrue. Alors que le GPV ne concernait que le seul quartier du
Neuhof, le programme ANRU ne concerne pas moins de cinq quartiers. Il devient également
possible d’obtenir des taux de subvention dérogatoires pour les opérations ANRU. Les
fourchettes de variation des taux de subventions sont élargies. Les projets sont par conséquent
plus ambitieux.
Enfin, alors que la programmation GPV/ORU/Contrat de ville s’effectuait sur les
investissements en aménagements et équipements, l'intervention de l'ANRU permet dorénavant
de contractualiser sur d'autres domaines comme les commerces, l'ingénierie de projet et surtout le
logement (60 à 75 % du coût des projets).
2.
7
L’ANRU, un accélérateur de projets
L’ANRU fournit un effet de levier considérable sur les projets. Pour les collectivités qui portaient
depuis longtemps un projet urbain, l’ANRU a constitué une aubaine ; ce sont les premiers
dossiers traités par l’Agence. Pour la grande majorité des autres collectivités, l’ANRU a un rôle
déclencheur.
Mais surtout, l’agence crée une dynamique globale en exigeant l’implication des différents
acteurs :
-
l’élu : le plus souvent le maire, parfois le président du conseil d’agglomération
l’Etat : le préfet, le sous-préfet
le conseil général (maîtrise des services sociaux) ou régional (affaires financières)
le tissu associatif, dont l’implication dépend de celle de l’élu
Dans cette dynamique, les maires jouent un rôle pivot. Ils sont clairement les pilotes des
projets.
La forte mobilisation des maires
Extrait de la note de Michel Cantal-Dupart2 sur Béziers
Nous nous sommes rendus à Béziers de façon inopinée, le jour de la signature de la convention ANRU et nous
avons pu constater tout au long de la journée la forte mobilisation du Maire. Au-delà de ses réactions dans toutes
les réunions qu'il présidait, c'est lui qui a conduit toute la visite sur le site de la Devèze.
C'est une constante depuis que je suis au Comité d’Evaluation et de Suivi. Les élus et particulièrement les maires
sont, jusqu'à présent très impliqués, et, de mon expérience de la politique de la ville, c'est un comportement que l'on
n'avait pas vu depuis très longtemps. Une attention particulière devra être portée, dans le cadre de la mission du
CES, pour que cet enthousiasme ne s'atténue pas ; c'est la condition de la réussite de l'Agence.
La création de l’ANRU est de surcroît une révolution pour les porteurs de projets. Elle a
entraîné une réorganisation sans précédent des services et du suivi, qui a soulevé la question de
la maîtrise d’ouvrage, souvent insuffisante.
3.
Les opérations hors programme comme « soupape de sécurité »
Le guichet unique permet de financer des opérations urgentes et isolées, hors programme. Cellesci sont valorisées dans la mesure où elles permettent aux villes qui doivent présenter plus d’un
projet à l’ANRU, d’« avancer sur plusieurs fronts » et d’éviter ainsi d’éventuels retards.
Les opérations urgentes et isolées : une « soupape de sécurité »
Témoignage de M. Thénault, préfet de la région Alsace, Préfet du Bas-Rhin
Les opérations urgentes et isolées constituent une soupape importante. Il n’est pas possible de présenter l’ensemble
des dossiers en même temps. Il existe des quartiers relativement prioritaires (en terme de politique de prévention),
mais qui ne sont pas prêts et des quartiers plus difficile à gérer alors qu’ils sont modèles en terme de prévention.
Certaines opérations urgentes sont indispensables. Il existe par exemple un déficit important qui concerne la mise
aux normes, notamment sécuritaires, des écoles. Quelques opérations isolées nous ont permis de faire patienter,
dans certains endroits où la transformation était déjà suffisamment aboutie pour qu’elles puissent émerger.
2
Architecte urbaniste, membre du Comité d’Evaluation et de Suivi de l’ANRU
8
Notons pour finir l’importance des enveloppes des opérations urgentes et isolées, qui sont
supérieures à celles des opérations de droits communs des GPV. A Strasbourg, en 2004, 4,70
millions d’euros ont été engagés dans des opérations urgentes (logement, démolition, ingénierie)
et plus d’un million dans des opérations isolées (réhabilitations, constructions neuves, qualité de
service).
4.
Les interrogations sur l’avenir de la Politique de la Ville
La création de l’ANRU est concomitante avec une certaine dissolution des attributions du
Ministère délégué à la Ville. L’ANRU a repris les projets de Ville (Cf. contrats de ville, Grands
Projets de Ville), mais la Politique de la Ville n’est souvent pas réductible à la seule ANRU.
Il existe donc un déséquilibre quant au rôle de la Délégation Interministérielle de la Ville. Son
« noyau dur », dorénavant constitué par l’ANRU, est séparé de son « enveloppe périphérique »,
c’est-à-dire des volets économiques et sociaux. Aucune vision ne pilote l’ensemble du
programme.
De nombreux aspects de la Politique de la Ville ne sont pas du domaine de compétence de
l’ANRU. Or la rénovation urbaine sera d’autant plus performante que l’ANRU n’agira pas seule.
Les actions financées par l’ANRU pour réinsérer les quartiers dans la ville n’aboutiront que si les
problématiques urbaines s’articulent avec les problématiques économiques et sociales. Le Comité
d’Evaluation et de Suivi rappelle que le volet humain du programme de rénovation urbaine est
indissociable du volet urbain.
Plusieurs élus ont regretté l’abandon du volet social avec le passage des GPV au Programme de
Rénovation Urbaine (PRU). Certains, notamment au Havre où le chômage dans le quartier de la
Mare-Rouge atteint le taux record de 44%, ont suggéré que le Comité d’Evaluation et de Suivi de
pose la question de l’accompagnement social et économique vers l’emploi, et de son corollaire, la
qualité de l’éducation, de la formation et de la qualification dans les sites PRU.
Le constat que certains domaines pourtant essentiels au regard des enjeux de la déghettoïsation,
n’apparaissent, sauf exception, qu’en creux des projets de rénovation urbaine est patent :
-
l’insertion professionnelle et/ou qualifiante des habitants sur les sites de rénovation
urbaine, et notamment des jeunes
-
la participation des habitants, c’est-à-dire le travail, au-delà de la simple information,
d’aide à l’appropriation du projet urbain par les habitants et le milieu associatif
-
les liens entre l’école et le peuplement : l’impact du peuplement sur le niveau scolaire
des écoles situées dans les quartiers et inversement, l’impact des stratégies d’évitement
(contournement de la carte scolaire) sur les stratégies résidentielles
-
l’égalité des chances devant l’éducation, la formation et l’accès à l’emploi, selon l’origine
sociale, ethnique et le lieu de résidence
A ce titre également, quelques élus ont préconisé de faire évoluer la Politique de la Ville, afin de
reconstituer un pilotage politique fort des questions d’accompagnement humain dans les
opérations de rénovation urbaine.
B.
9
LES PRINCIPAUX FACTEURS DE RALENTISSEMENT DU PROGRAMME
Le passage du GPV au PNRU3 : un risque de latence ?
1.
Le passage du GPV au PNRU est parfois considéré au niveau local comme un facteur de
ralentissement de la mise en œuvre des projets. A Blois, le temps perdu par cette transition est
estimé à un an ; à Amiens, à un an et demi. Le GPV aurait été « arrêté dans son élan ». Le projet
ANRU est toutefois perçu comme « un mal pour un bien ».
Le passage du GPV au PNRU : une période de latence
Témoignage de Cécile Dublanche, Directrice de la Politique de la Ville à Blois
Depuis un an (la visite du Ministre et la signature du protocole a eu lieu en février 2003 et signature de la
convention est prévue en février 2005), les habitants ont le sentiment qu’ « il ne se passe rien ». Même si la
réhabilitation de quelques équipements a été réalisée, la dynamique de reconstruction des logements n’a pas été
enclenchée.
Les facteurs avancés par la Ville de Blois pour expliquer ce retard sont :
-
la réticence des communes alentour à construire des logements sociaux et accueillir
les « populations pauvres »
-
la situation monopolistique des trois bailleurs, qui sont les référents obligatoires pour
tous les logements sociaux situés sur les Quartiers Nord et Blois ; les bailleurs sont
réticents à la démolition de leurs « vaches à lait ». La concertation avec les bailleurs est un
facteur de ralentissement.
-
l’insuffisance des subventions de l’ANRU ; le maire et le préfet souhaitent que les
subventions des équipements soient portés à 50% contre 35% aujourd’hui. Cette question
donne lieu à des négociations avec les collectivités territoriales et la communauté
d’agglomération.
Alors que Blois comptait parmi les sites les plus avancés, ces facteurs semblent l’avoir emporté et
les SA d’HLM se sont engagées sur d’autres projets.
2.
La faiblesse de la maîtrise d’ouvrage et de l’ingénierie locale
Pour les collectivités, le passage du GPV au PRU va de pair avec des investissements très lourds.
Soulignons tout d’abord le soutien de l’ANRU aux collectivités en matière d’ingénierie. A
titre d’exemple, l’ANRU finance à Strasbourg 30% de l’ingénierie, qui représente une somme
importante compte tenu des effectifs de la Communauté Urbaine de Strasbourg (600 agents).
Cependant, de nombreux projets pourtant ambitieux et cohérents risquent d’être retardés par la
faiblesse de la maîtrise d’ouvrage.
A Reims, la nécessité de renforcer la maîtrise d’œuvre et le suivi technique a été soulignée. A
Montereau, la pénurie de ressources humaines est alarmante. Il manque moins de prestataires
pour réaliser les constructions, que de « matière grise », tant sur le plan de la conception
des projets urbains que celui de la maîtrise d’ouvrage opérationnelle. La ville ne dispose
que de 5 cadres de catégorie A. Moins la ville est importante, plus la maîtrise d’ouvrage pose
problème : ce sont les petites intercommunalités comme Clichy-Montfermeil qui souffrent le plus
de cette carence.
3
Programme National de Rénovation Urbaine
10
A l’identique, il existe à Strasbourg un manque d’opérateurs capables d’exécuter les projets. Le
chevauchement des calendriers des opérations ANRU et des opérations du volet logement du
Plan de Cohésion Sociale et l’importance des périmètres d’intervention ANRU et non ANRU sur
lesquels travaillent les mêmes opérateurs constituent un obstacle à la mise en oeuvre des projets.
3. La pénurie de foncier
Les communes expliquent souvent la difficile augmentation de leur parc social par la rareté des
terrains disponibles pour la construction. Or le foncier n’est pas physiquement rare. Seul le
foncier mis sur le marché dans le but de construire des logements est rare et cher, en zone
agglomérée. Si la plupart des communes ont des réserves foncières, elles n’ont pas
toujours de politique foncière active, a fortiori en faveur de la construction de logements
sociaux.
Pierre Pommellet souligne, au-delà des difficultés d’ordres politique (opposition des habitants) et
technique (complexité des procédures d’urbanisme opérationnel), l’obstacle financier auquel les
maires développeurs ont à faire face4. En effet, la construction de bureaux rapporte
immédiatement une taxe professionnelle et n’engendre pas de besoins d’équipements publics. A
l’opposé, la construction de logements induit la réalisation de crèches, d’écoles primaires etc. que
la taxe d’habitation ne suffit pas à financer.
Signalons toutefois quelques bonnes pratiques locales pour mobiliser des emprises foncières :
4
-
A Strasbourg, et plus généralement en Alsace, le foncier constitue l’enjeu majeur de la
production de logements. Le taux de vacance, frictionnel, est inférieur à 1% (les taux de
vacance élevés sont extrêmement localisés). Une détente du marché foncier permettrait
notamment d’aider les opérateurs à se rapprocher et ainsi à pallier la carence de la maîtrise
d’ouvrage. Le Préfet de la Région Alsace, M. Thénault, suggère ainsi de créer un
établissement public foncier avec le département, mais hors des limites de la
Communauté Urbaine de Strasbourg.
-
Dans le Grand Lyon, un repérage de l’ensemble du foncier disponible a été réalisé. Ce
recensement a donné lieu à un tableau fourni à l’ANRU, qui indique précisément le
foncier qui peut être mobilisé, assorti d’un échéancier. Un opérateur foncier a été
prédéterminé, de même que le nombre de PLS, PLAI, PLUS pouvant être associés à ce
foncier. Le Grand Lyon a renforcé sa politique d’intervention foncière grâce à
l’élaboration d’un outil. Un volet régional pour le développement de l’intervention
foncière a été inscrit dans le contrat d’agglomération. Il s'agit de mobiliser 20
millions d’euros par an (à partir de 2005, contre un million par an les années précédentes)
ainsi que des prospecteurs négociateurs fonciers du Grand Lyon, pour acquérir du foncier
qui sera mis à disposition des Bailleurs HLM sous forme de baux emphytéotiques.
-
A Dijon, le PLH a mis en place un programme de mobilisation du foncier, afin de pallier
le manque d’opportunités foncières et de réserves des organismes HLM sur le territoire
de l’agglomération, qui comprend :
o l’élaboration d’un schéma d’acquisition foncière, la constitution d’un
portefeuille foncier à destination de logements sociaux et le renforcement de
l’efficacité de la préemption foncière et immobilière
Relancer l’habitat en Ile-de-France par la mobilisation des actifs fonciers publics, Rapport à gilles de Robien, Octobre 2003
11
o une aide à la prise en charge des surcoûts liés aux déficits des opérations de
logements locatifs sociaux (construction ou acquisition-amélioration) qui atteint
jusqu’à 50%, dont le financement est partagé entre les communes et le Grand
Dijon. Sur 2004, l’agglomération a apporté 1,2 millions d’euros et les communes
800 000 euros, qui représentaient 27 opérations et 276 logements.
Enfin, au problème de la rareté s’ajoute celui du délai d’attente pour obtenir une réponse du
Domaine, qui s’élève à un an. A Montereau, une seule personne est en charge de l’évaluation du
foncier sur toute la région ! La question de l’externalisation de certaines tâches de l’administration
des Domaines est posée.
Notons que des emprises foncières qui appartiennent à des établissements publics ou
anciennement publics comme la SNCF ou RFF ou au Domaine de l’Etat restent
inutilisées alors qu’elles se trouvent parfois au cœur de projets urbains.
4.
Une attente de souplesse de la part de l’ANRU
Le guichet unique constitue à bien des égards une révolution. Toutefois, ce dispositif reste jeune.
Il peut, selon les inquiétudes locales exprimées, être amélioré. Le CES souligne les risques
susceptibles de nuire à l’efficacité de la mise en œuvre du programme de rénovation urbaine.
a.
Des réglementations jugées parfois excessives et changeantes
Les règles fixées par l’ANRU en matière de programmation de l’habitat et de relogement visent à
favoriser la diversification de l’habitat et la mixité sociale. Toutefois, leur complexification
progressive et leurs excès ont fréquemment été évoqués au niveau local.
A titre d’exemple, l’obligation récente imposée par l’ANRU d’effectuer la moitié des
relogements dans du neuf ou du logement récent (de moins de cinq ans)5 constitue une
contrainte difficile à appliquer, même si l’esprit de cette mesure est acquis. A Béziers, 180 familles
sont concernées ; or le chef de projet a fait valoir d’une part la difficulté à identifier 180 familles
suffisamment solides financièrement pour se loger dans du neuf ; et d’autre part, le rythme de
production de logements de l’OPAC, insuffisant pour assurer une telle offre.
L’excès réglementaire imposé par l’ANRU
Extrait de la note de Michel Cantal-Dupart sur Béziers
Dans les réunions que nous avons eu avec les maîtres d'ouvrages qui auront à mettre en œuvre le projet, en
présence du Secrétaire Général de la Préfecture, les difficultés ont été énoncées.
Ces difficultés, à leur dire, auraient été créées par l'excès réglementaire imposé par l'ANRU, surtout en
matière de programmation d'habitat.
Il semble que les règles imposées par l'Agence perturbent une réflexion urbaine et qu'une réglementation et une
codification trop strictes sont préjudiciables à nos objectifs.
L'Agence, stricte sur les principes, joue son rôle qui serait vraisemblablement battu en brèche, entre autres sur les
démolitions d'habitat social et les restitutions à un pour un.
Mais au-delà de ces fondamentaux, il semble que les règles administratives imposées, qui ont évoluées dans le
temps jusqu'aux quelques jours avant la signature de la convention, ont amené le maître d'ouvrage à présenter des
dispositions qu'il aura beaucoup de peine à tenir et à mettre en œuvre.
5
Circulaire ANRU du 28 décembre 2004
12
En plus d’être contraignantes, les réglementations sont évolutives. A Béziers, selon le principal
bailleur de la ville, les règles de l’ANRU ont évolué une dizaine de fois en dix mois, chaque
variation impliquant une refonte du budget (ajustement du retour sur investissement…).
Selon le bailleur, le changement d’une base de calcul du PLUS (ex : PLUS calculé sur 5% au lieu
de 10%), s’il ne change rien à l’équilibre financier, modifie la programmation de la construction
(PLUS/PLAI) et par conséquent le niveau des loyers et la politique de peuplement. Les
contraintes économiques prennent alors le pas sur les considérations sociales. Les
règlements, les taux de subventions sont en passe de modeler à eux seuls le paysage social des
quinze prochaines années.
« Des règles difficiles à comprendre et changeantes »
Témoignage de Daniel Martinez, Chef de projet PRU (Béziers)
Notre premier dossier faisait 300 pages, et représentait un an et demi de travail. Puis, lors
des discussions avec l’ANRU, on a essuyé les plâtres. Il a été difficile boucler notre dossier de façon cohérente alors
que des changements successifs nous ont été imposés en cours de route, et ce jusqu’à la veille de la signature, sans
que nous puissions renégocier l’enveloppe financière. La course contre la montre pour déposer le dossier a aussi été
difficile à gérer.
Toutes les opérations étaient présentées en PLUS CD et PLAI. Le Comité d’Engagement au niveau national a
validé le projet. Ensuite tout a évolué dans le cadre de discussions verbales.
J’aurais souhaité que le Ministre propose aux premières villes candidates de se réunir
avec l’ANRU pour en définir les règles.
Aujourd’hui cependant, le règlement général de l’ANRU est défini et appliqué, même s’il n’est pas
encore signé. Plusieurs acteurs locaux reconnaissent que les règles édictées sont à la hauteur des
enjeux, et soulignent cette forte exigence comme un élément positif de l’ANRU. Auparavant, des
fourchettes de subventions (concernant les opérations de démolitions, résidentialisation, la qualité
des services etc.) étaient divulguées par des circulaires envoyées par courrier. Selon les régions,
des écarts plus ou moins importants étaient observés entre les taux appliqués. Des stratégies de
précaution devaient être alors déployées. Dorénavant, la visibilité est plus grande.
b.
Des subventions versées de manière décalée et tardive
Un autre reproche de manque de souplesse de l’ANRU concerne le versement des subventions.
Les porteurs de projet attendent des procédures d’engagement et de mise en paiement
plus souples, afin de préserver leur trésorerie.
La nécessité pour les villes de recevoir des subventions concentrées
Témoignage de Fabienne Keller, Maire de Strasbourg
Il est important d’obtenir un financement suffisamment conséquent en une fois. On dépense en même temps pour le
tramway, les écoles etc. On a du mal à suivre. Des sommes très importantes sont engagées (une partie des
financements est portée en propre). Les subventions ne devraient pas être décalées, car cela pose d’une part des
difficultés de gestion, et d’autre part, seule une dynamique d’ensemble permet de changer un quartier. A un
moment, l’argent perd son effet incitatif, dynamisant.
13
Certains porteurs de projets rappellent l’organisation requise pour gérer l’administration des
paiements, sans laquelle il est bien entendu impossible d’effectuer la mise en paiement. Le délai
entre les promesses de subventions et leur versement réel dépend de la réactivité des porteurs de
projets pour la demande des crédits.
Le nouveau mécanisme des avances semestrielles de l’ANRU permettra d’obtenir le
paiement d’un acompte sur ordre de service. Aujourd’hui, un acompte est consenti au
démarrage des opérations, sur ordre de service, le paiement du solde s’effectuant sur facture. A
titre d’exemple, la durée des constructions de logements, d’équipements, des aménagements
s’étale sur plusieurs semestres, parfois jusqu’à deux ou trois ans. Il s’agit d’une révolution pour les
porteurs de projets.
Par ailleurs, la gestion « papier » actuelle des ordres de paiement conduit à des retards. Le
système d’information pour le suivi et le paiement des subventions ANRU par l’agent comptable
doit être mis en œuvre rapidement afin d’atteindre des délais de paiement de trois semaines
comme à l’ANAH, contre deux ou trois mois actuellement pour l’ANRU.
c.
Les exigences de l’ANRU relatives au co-financement des collectivités
Il est parfois difficile pour les villes de répondre aux exigences de l’ANRU relatives à
l’accroissement du co-financement des collectivités, en moyenne faible (la participation
moyenne respective des régions et des départements est de 5 à 6%). Les subventions de l’ANRU
étant arrêtées, les villes ne courent pas le risque d’être accusées de substituer les crédits des
collectivités à ceux de l’ANRU, mais il leur reste difficile d’exiger un accroissement de la
participation des régions.
En Alsace dans le Haut-Rhin à Strasbourg, la situation politique est originale puisque les trois
institutions (mairie, conseil général, conseil régional) sont membres de la majorité présidentielle.
Dans d'autres villes, il existe souvent un rapport politique d’opposition entre la collectivité
régionale ou départementale et la ville ou l'agglomération. Pourtant, à l’exclusion du territoire de
la Communauté Urbaine de Strasbourg, alors que l’Etat n’apporte que 6 millions d’euros, le
département, simple collectivité délégataire, en apporte 7 (les participations au projet sont de 3%
pour la Région et de 6% pour le Département). A Strasbourg, le problème n’est donc pas
d’ordre politique mais d’ordre territorial.
Enfin, les faibles ressources de la région rendent parfois malaisé l’accroissement de
l’investissement des collectivités. A Amiens, dont le dossier a été récemment soumis au Comité
d’Engagement, les taux de participation respectifs prévisionnels des Conseils Généraux et du
Conseil Régional sont inférieurs à 2%, celui de l’ANRU s’élevant à plus de 30%. La Picardie,
région la plus pauvre de la France métropolitaine, explique la faiblesse de ces taux. On observe
ainsi le désengagement des collectivités qui co-financent.
14
C.
DES EFFORTS INÉGAUX POUR RÉALISER LA MIXITÉ
Un changement des mentalités des acteurs de terrain s’est opéré. On parle désormais d’exporter l’habitat social en
dehors des quartiers, comme à Dijon, Blois ou Amiens ; ce discours était plus rare auparavant.
Reine-Claude Mader6
Réaliser la mixité sociale par la diversification de l’habitat est l’un des trois objectifs prioritaires de
l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine. A ce titre, l’agence veille à ce que la
reconstitution de l’offre sociale ne soit pas intégralement reconstruite sur site. Elle incite à la
recherche d’un équilibre à l’échelle de l’agglomération. Cependant, les efforts des villes pour
rééquilibrer les logements sociaux et diversifier l’habitat sont inégaux et se heurtent à l’absence de
solidarité intercommunale.
1.
Les effets pervers de la règle du 1 pour 1 en Ile-de-France : un risque de pérenniser
l’effet ghetto
Il existe une disparité entre l’Ile-de-France et les autres régions. En Ile-de-France, les
communautés d’agglomération, lorsqu’elles existent, n’ont pas la taille suffisante pour
assumer le 1 pour 1 sur leur territoire. C’est notamment le cas de Clichy-Montfermeil ou de
Plaine-commune. En dehors de l’Ile-de-France, au Havre, à Strasbourg ou à Dijon, les EPCI7 ont
pris en charge les objectifs de reconstruction de l’offre de logement sociaux et le droit au
logement.
En Ile-de-France, des communes qui localisent déjà entre 50 et 85% de logements sociaux
sur leur territoire n’ont que peu de prise sur la reconstruction de logements sociaux hors
de leur commune, sur le reste de l’agglomération, du département ou de la région. Les
communes saturées en logements sociaux supportent par conséquent seules l’obligation de
construire des logements sociaux sur leur territoire. Notons que certaines de ces communes ne
souhaitent pas avoir un parc social moins dense.
Dans la communauté d’agglomération de Clichy-Montfermeil, qui regroupe 50 000 habitants, le
transfert de logements sociaux au sein de l’EPCI, de Clichy à Montfermeil ou de Montfermeil à
Clichy, resterait sans effet. La pénurie du foncier sur le territoire des deux communes
s’ajoute à la forte réticence des élus et des populations alentour à accueillir sur leur
territoire des populations considérées comme indésirables. Cette situation conduit le projet
de rénovation urbaine à prévoir la reconstitution de la quasi intégralité des logements sociaux
démolis sur site (à 80%).
Dès lors, l’intérêt des promoteurs privés pour le site a toute chance d’être faible. L’effet
d’entraînement de la Foncière sera très insuffisant pour diversifier l’habitat et le risque de
transformer le PRU en « Super-palulos » reste entier. La reconstruction d’une trame urbaine faite
de logements sociaux en semi-collectif (R+2 et R+3) suffira-t-elle à inverser la dynamique des
quartiers ?
L’application de la règle du 1 pour 1 des projets de rénovation urbaine engendre ainsi en Ile-deFrance des effets pervers inquiétants. L’objectif de l’ANRU de réaliser la mixité sociale par la
diversification de l’habitat sera particulièrement difficile à atteindre sur les sites de rénovation
urbaine, dans le reste de la commune, de l’agglomération voire du département ou de la région
dans le cas de l’Ile-de-France, sans une politique fortement incitative de reconstitution et/ou tout
simplement de construction de logements sociaux.
6
Présidente de l’Association Consommation Logement, Cadre de Vie, membre du Comité d’Evaluation et de Suivi de
l’ANRU
7 Etablissement public de coopération intercommunale
15
Sur les sites où le foncier est tendu, l’ANRU est prisonnière d’une contradiction pour
l’application de cette règle. L’ANRU exige la reconstitution intégrale (1 pour 1) des
logements sociaux, qui peut être en contradiction avec son objectif de mixité par la
diversification de l’habitat.
2.
Quelques projets intercommunaux exemplaires en province
Il convient avant tout de noter un changement des mentalités des acteurs de terrain et
notamment des maires, qui dorénavant « jouent le jeu ». On parle désormais de relocaliser
l’habitat social en dehors des quartiers ; la procédure ANRU mise en place comporte ainsi un
effet déclencheur et suscite la réflexion.
Les villes porteuses de projets d’agglomérations et non de projets communaux affichent
les ambitions les plus élevées en matière de diversification de l’habitat et de mixité. Elle
ont généralement « négocié » une répartition harmonieuse des logements sociaux à
l’échelle intercommunale et sont attachées à ne pas reconstituer l’intégralité de leur offre de
logements sociaux sur site.
Le projet de rénovation urbaine de l’agglomération de Dijon (21 communes, 250 000 habitants)
couvre cinq sites SRU (Chenove, Le Mail, Dijon – Les Grésilles, Longvic – Le Bief du Moulin,
Quetigny – Centre-ville, Talant – Belvédère), qui feront bientôt l’objet d’une Convention ANRU.
Le Contrat d’agglomération et le PLH en ont constitué la feuille de route.
Sur 593 logements reconstruits, 349 seront reconstruits sur site et 244 hors site. Quelques 200
logements Foncière viendront contribuer à diversifier les statuts d’occupation sur trois des cinq
quartiers. Le PLH facilite la redistribution progressive du logement social entre les communes à
l’occasion des « déconstructions », ainsi que la coordination entre bailleurs sociaux (une réunion
mensuelle réunit les cinq bailleurs).
L’objectif que s’est fixé l’agglomération est de renforcer son attractivité, notamment pour les
familles modestes qui sont obligées de quitter l’agglomération pour se loger. L’agglomération
estime que, compte tenu de la pression de la demande, « pour gagner un habitant, il faut
construire trois logements ». Elle souhaite développer une offre sociale en accession à la propriété
et équilibrer son parc social. Le projet respecte les objectifs de l’ANRU. Il s’est fixé :
-
un objectif quantitatif de production annuelle de 1600 logements par an, dont 400
logements sociaux
-
un objectif d’équilibre spatial des logements sociaux qui engage les quatre communes en
SRU à comporter entre 20 et 30% d’habitat social
-
un objectif social qui oblige à développer le logement d’insertion et le logement très social
A Blois, la reconstitution de logements sociaux est également programmée à l’échelle de
l’agglomération. En raison du taux de vacance, la reconstitution du parc observe la règle des « 4
pour 5 » et non celle du « 1 pour 1 » : 4 logements (PLUS, PLUS CD, PLAI) sont reconstruits
pour 5 démolis. En octobre 2004, lors du comité d’engagement, de nombreux relogements
avaient été réalisés. Blois concentre 89% des logements sociaux de l’agglomération. Un des
objectifs de l’ANRU était de rééquilibrer la répartition des logements sociaux. Sur les Quartiers
Nord, la règle des trois tiers a été appliquée :
-
1/3 de logements sociaux de type PLUS CD, PLUS, PLAI
-
1/3 de logements sociaux de type PLS, en location-accession ou en accession sociale
à la propriété
-
1/3 de logements avec des loyers libres
16
Le rééquilibrage de l’offre de logement est conçu à l’échelle communale et intercommunale (avec
les 18 communes signataires du Programme Local de l’Habitat). Sur les 822 logements sociaux
reconstruits au titre de l’ANRU, 177 seront reconstruits sur le territoire de la ZUS et 244 sur
Blois, hors du quartier Nord.
Le PRU a permis d’exécuter le programme de construction de logements sociaux à
l’échelle de l’agglomération ; ce que ne permettait pas le GPV, qui bien que conclu avec
l’agglomération, excluait la collaboration avec les communes alentour.
Rompre avec la mono-occupation sociale des quartiers en zone urbaine sensible
Extrait de la note du Pierre Pommellet8
Il suffit d’étudier les causes de déréliction des quartiers en zone urbaine sensible, que ce soit à Montereau, Meaux
ou Clichy Montfermeil en Ile-de-France (de même qu’au Havre ou à Strasbourg) pour être convaincu d’une
apparence et d’une réalité.
L’apparence, ce sont l’urbanisme fonctionnaliste du passé, l’architecture banale et pauvre, les grands espaces vides
entre les tours, le manque d’équipements publics. Mais ces graves dysfonctionnements urbains peuvent facilement
être identifiés et traités dans le cadre des moyens considérables dégagés par l’ANRU dans le cadre du plan de
cohésion sociale.
Mais la réalité profonde des difficultés que connaissent ces quartiers, c’est la monooccupation sociale, puisque les immeubles en grande majorité locatifs (avec quelques
copropriétés dégradées) sont gérés par un ou plusieurs organismes HLM.
Comme les écoles ou même les collèges sont implantés dans la ZUS qui est souvent construite sur le plateau,
séparée de la ville centre par un no man’s land ou des autoroutes et mal desservie en transports en commun, tous
les éléments sont réunis pour un huis clos à la Jean-Paul Sartre où les mêmes populations se retrouvent dans les
mêmes immeubles, les mêmes écoles, les mêmes équipements publics, avec un espoir très mince, surtout pour les
garçons, de déclencher l’ascenseur social.
La démolition et la reconstitution de l’offre sociale le plus possible en dehors de la
commune est donc d’un intérêt central, de même que l’accession à la propriété et la
construction de logements privés par l’association Foncière sur les terrains mis à sa
disposition.
Malgré les efforts de certaines communes pour appliquer la loi SRU, qui évoluent favorablement,
le CES considère que le succès du volet urbain du Plan de Cohésion Sociale dépendra de la
capacité de l’outil productif (moyens industriels, financiers etc.) à répondre à la demande. La
montée en puissance et la possibilité donnée aux organismes HLM de commander en
VEFA9 (vente en état futur d’aménagement) des programmes sociaux aux promoteurs privés
deviennent à ce titre primordiaux.
8
Chargé de mission par le Ministre Délégué au Logement, membre du Comité d’Evaluation et de Suivi de l’ANRU
Instaurée par la loi du 3 janvier 1967, la VEFA est un contrat par lequel le vendeur transfère immédiatement à
l’acquéreur ses droits sur le sol, de même que la propriété des constructions existantes. L’acquéreur ne devient
propriétaire des constructions qu’au fur et à mesure de l’avancement des travaux.
9
17
3.
Quelques bonnes pratiques pour développer l’accession à la propriété
Au moment du relogement, l’accession à la propriété doit être favorisée pour les familles du quartier. Sinon, les
familles les plus stables quitteront le quartier.
Sidi El Haimer10
L’ANRU, consciente des risques de la mono-occupation sociale, demande à présent aux porteurs
de projets de reconstituer 50% de l’offre sociale et de diversifier à 50% (PLS, Foncière, accession
à la propriété, locatif privé). Dans cette diversification, l’accession sociale à la propriété joue un
rôle majeur de stabilité sociale. Sur ce sujet, le CES se contente de souligner deux bonnes
pratiques.
Le concept de la maison à 100 000 euros11
Montereau
La Ville de Montereau a développé le concept de la maison à 100 000 euros pour faciliter
l’accession sociale à la propriété.
L’objectif social est de proposer un produit à l’accession adapté aux besoins et aux
moyens d’une population déjà présente sur le quartier mais qui ne trouve pas de produit
« accession » sur le secteur. D’où un objectif de prix « clé en main » de 100 000 euros
comprenant les frais de notaire, la préparation du terrain, les honoraires de maîtrise d’œuvre et
assurances diverses, les frais de raccordements aux réseaux etc.
L’objectif urbain est d’obtenir à la fois une homogénéité et une cohérence dans la
perception depuis l’espace public de la rue, tout en conciliant cette répétitivité avec le besoin
de diversifier pour personnaliser chaque maison et rompre avec le lotissement uniforme pour
créer un aspect « village ».
Le projet de maison devra fonctionner en lotissement, avec un plan d’assemblage des parcelles
au 1/200ème :
- parcelles de 150 à 200 m²
- maisons de 70 à 90 m² comprenant séjour, cuisine, 3 chambres pour le modèle de base
- stationnement sur la parcelle pour 2 voitures
Outre la simplicité et la qualité de fonctionnement des cellules, une attention est portée à :
-
l’insertion des projets dans le contexte actuel de recherche de qualité environnementale
la perception depuis l’espace public et le traitement des limites
Une politique d’accession sociale pour les locataires des ZUS
Dijon
Le Grand Dijon mène une politique d’accession sociale à la propriété destinée en priorité aux
locataires des zones urbaines sensibles. Le Grand Dijon prévoit 144 logements destinés à
l’accession aidée sur les quartiers des Grésilles et de Chenôve. Les bénéficiaires prioritaires
en sont les locataires du quartier (de l’OPAC) et les enfants en couple des locataires. Une
ingénierie financière à l’accession à la propriété est mise en place, qui permet de
sécuriser l’accession en occasion par un accompagnement à l’achat et à la réhabilitation.
L’objectif est de vendre entre 300 et 400 logements en 10 ans dans des immeubles réhabilités et
« sans problèmes ».
10
11
Président de l’association « Mémoires Plurielles », membre du Comité d’Evaluation et de Suivi de l’ANRU
Informations délivrées par Sabine Couët, chef de projet ORU, GIP Montereau Cœur de Quartier
18
4.
L’intervention des promoteurs privés : un signal fort pour la requalification des
quartiers
a.
La Foncière : un effet d’entraînement des promoteurs immobiliers privés
La présence de logements de la Foncière dans des quartiers, c’est-à-dire de logements locatifs
privés, participe de la diversification de l’habitat. Elle possède de surcroît un effet d’entraînement
des promoteurs privés vers le site. Il est bénéfique que la foncière s’implante sur site, voire au
cœur des quartiers les plus difficiles, auxquels les promoteurs privés ne s’intéressaient pas dans
l’immédiat, afin de créer un effet de levier.
Contreparties de la Foncière12
Nombre de logements
Surface de SHON en m²
Proportion de logements individuels
Nombre de logements Foncière sur le nombre de logements reconstruits
1504
154 213
74%
12.1%
A Montereau, qui rappelons le toutefois est un site semi urbain bien que dans la « mouvance »
de l’Ile-de-France, le projet de locatif libre de la Foncière sur le quartier a déclenché l’intérêt des
promoteurs dès la mise en place de la première ZAC. On observe déjà un retour favorable du
marché. On notera la construction de logements en promotion privée (deux promoteurs privés
sont implantés), la hausse des prix du foncier et de l’immobilier, qui retrouvent des valeurs
« normales ». Un immeuble a été transformé en hôtel d’entreprises. Dans certains immeubles
réhabilités ou résidentialisés, les listes d’attente se multiplient (les taux variant au sein d’une même
rue), constituées à la fois par des habitants de la commune et des communes alentour. Pour la
première fois à Surville, les promoteurs privés répondent à cette demande et lancent des
programmes. L’immobilier privé y a atteint celui de la Ville Basse (les petites maisons à Surville se
vendent entre 1,2 et 1,4 millions de francs). Enfin, l’hypermarché Carrefour, qui devait quitter le
site il y a moins de deux ans pour finalement rester à l’annonce du projet de renouvellement
urbain porté par la mairie et du Plan de Cohésion Social, voit son chiffre d’affaires augmenter et
souhaite aujourd’hui s’agrandir.
Dans cette révolution, la Foncière joue un rôle entraînant. Mais malgré cette dynamique positive,
certaines villes sont réticentes à lui céder des contreparties trop importantes. Au Val
Fourré à Mantes-la-Jolie, l’EPAMSA (Etablissement Public du Mantois Seine Aval, chargé de la
restructuration urbaine) n’a cédé que 35 logements contre les 70 prévus initialement. L’EPAMSA
semble avoir adopté un principe de précaution, jugeant que la demande de logements privés au
Val Fourré n’était pas suffisamment forte.
Ailleurs, comme à Strasbourg, on reproche à la Foncière d’agir en « terrain conquis ». Les services
locaux de l’Etat seraient rarement associés aux négociations avec la Foncière, qui sont directes
avec la commune. Selon le délégué territorial, le montage financier (la participation du 1% et de la
Foncière à l’ANRU) n’est pas clairement présenté. La Foncière semblerait faire pression sur
les collectivités en considérant la délégation de terrains comme la condition même du
passage de leur dossier à l’ANRU. Les contreparties exigées par la Foncière font alors figure
d’une dîme arbitraire, a fortiori dans les agglomérations où le marché foncier est tendu.
12
Chiffres extraits des 27 premières conventions signées
19
Rappelons toutefois que la Foncière ne peut jouer son rôle d’« effet de levier » en terme de
requalification des quartiers et d’attraction des promoteurs privés, que si des contreparties
suffisamment conséquentes lui sont accordées. La Foncière cherche à casser l’effet de « grappe »
des logements sociaux. Elle propose même d’acquérir du foncier pour y implanter du logement
intermédiaire type PLS.
b.
Des efforts encore timides pour impliquer les promoteurs privés dans la rénovation urbaine
Si le retour des promoteurs privés est unanimement perçu comme un signe positif de la
requalification réussie d’un quartier, peu de mesures sont mises en oeuvre pour les inciter à
réaliser des programmes, comme si la présence de logements privés ne participait pas en ellemême de cette requalification.
Parfois cependant, un travail est réalisé en amont avec les promoteurs privés, pour combattre
l’image négative des quartiers :
-
A Toulouse, des visites de quartiers ont été organisées. Un groupe de travail a réuni
des promoteurs privés, regroupés en une fédération et les organismes HLM. Trois
promoteurs privés et un opérateur social associés pourront ainsi construire 200 logements
à la lisière du quartier pourtant stigmatisé du Mirail. Les promoteurs privés, qui pénètrent
un marché qu’ils ne connaissent pas, restent timides mais tentent ainsi de se regrouper.
-
Dans le quartier de La Duchère à Lyon, le travail avec les promoteurs privés, amorcé en
amont du projet, s’est fait par paliers. L’approche à la fois quantitative et qualitative a
donné lieu à un programme par seuils. 1500 logements seront démolis en deux temps
(en 2005 et en 2009-2010). 500 logements privés en accession à la propriété seront
construits, essentiellement après la première phase de démolition, pour traduire la
requalification du quartier.
Les promoteurs privés ont posé certaines conditions : obtenir des terrains géographiquement
regroupés et réaliser des programmes de 300 à 500 logements au minimum dans un
temps très court. Ces conditions satisfaites, ils ont pu construire des logements à la frange des
quartiers et contribuer à la diversification de l’habitat (Cf. projet de Nexity à Stains, p.41).
Malgré ces exemples, on observe une faible préoccupation concernant les promoteurs privés au
niveau local, alors qu’ils seront des relais essentiels de la dépense publique dans la rénovation
urbaine. Le partenariat public-privé, peu développé en France, pourrait, dès aujourd’hui sur les
quartiers à fort potentiel, « fongibiliser » l’action publique et privée au service d’un intérêt
commun évident : transformer en profondeur les quartiers sensibles en 7 ans. Par ailleurs, sans
les promoteurs privés, les bailleurs sociaux ne pourront assurer les besoins en
construction de logements sociaux dans les années à venir.
20
D.
L’IMPACT ÉCONOMIQUE LOCAL DU PNRU : UN ENJEU
INCONTOURNABLE
1.
Le PNRU : un gisement d’emplois considérable
Les groupes français de BTP font désormais généralement appel à une main d’œuvre
étrangère, originaire d’Europe de l’Est, qui travaille en sous-traitance. La plupart des chantiers de
construction en France n’emploient pas de main d’œuvre locale. Devant l’ampleur exceptionnelle
du PNRU (un budget de plus de huit milliards d’euros sur huit ans) par rapport au chiffre
d’affaires du bâtiment (150 milliards d’euros environ) soit plus de 5%, il semble nécessaire de
veiller à ce que ses effets soient sensibles sur le secteur du bâtiment et sur les localités
concernées : effets directs sur la qualité des logements et effets indirects sur l’emploi local.
Le PNRU : un contexte exceptionnel favorable à l’emploi local
Extrait de la note de Béatrice Majnoni d’Intigniano13
- une opportunité d’emploi local importante
Le secteur du bâtiment voit son emploi décliner depuis de nombreuses années (de 1,9 millions d’emplois à 1,35
entre 1978 et 1998), avec un redressement récent (1,65 million). Il est en situation de sous capacité par rapport
aux besoins. Il est concurrencé à la fois par le travail au noir et le bricolage. Après les tempêtes de 1999, les
programmes initiés par l’ANRU vont constituer pour le secteur du bâtiment un nouveau
choc de demande, surtout dans les trois régions concernées. On y rencontre déjà des difficultés de recrutement
qui pourraient s’accentuer. Il y a là un risque de hausse des coûts d’une part et de rejet local d’autre part si les
travaux doivent être réalisés par des employés du bâtiment venus d’ailleurs, surtout étrangers (Polonais ou
Portugais).
- une main d’œuvre potentielle et de temps libre en abondance dans les zones urbaines
sensibles
Les localités choisies pour ces programmes souffrent d’un fort chômage, des jeunes surtout. Chômage qui résulte
d’une reconversion inachevée de l’industrie. Les immigrés sont localisés là même où les usines ont fermé et ou elles
ne s’installent pas. Peuplées à l’origine en majorité par des ouvriers, souvent d’origine étrangère, ces zones n’offrent
pas assez d’emplois pour les nouvelles générations après la fermeture d’une partie des usines. Le rapport Fitoussi
pour le Conseil d’Analyse Economique évaluait ce chômage à 40% des 15-25 ans et 50% des jeunes
étrangers non européens.
- les métiers du bâtiment : des métiers à la fois traditionnels et modernes à revaloriser
On évoquera la participation des immigrés à la construction de leur propre logement aux Etats-Unis au XIX°
siècle ; celle des Castors ouvriers en France après la guerre de 1940-45, construisant leur maison avec l’aide
de l’Etat et des collectivités locales ; l’effort des Asiatiques victimes du Tsunami actuellement. La formation à
ces métiers relève surtout de l’apprentissage et s’acquiert en quelques années. Formés, des
jeunes d’aujourd’hui peuvent soit trouver un emploi, en particulier en province, soit créer une entreprise artisanale.
Les créateurs compétents de ce type ne rencontrent guère de difficultés à trouver une clientèle suffisante pour les faire
vivre avec quelques compagnons. Rappelons aussi l’esprit des Compagnons du Devoir, qui valorisent
l’image de l’artisanat du bâtiment. Ces métiers pourraient prendre le relais des emplois industriels disparus. Les
migration liées aux activités nouvelles (vers le Sud-Est et vers la ceinture des grandes villes), le vieillissement
général de la population, les nouvelles disposition fiscales, qui incitent les ménages à recourir plus à des
professionnels, tous ces facteurs génèreront une demande de construction et de rénovation importante à court terme
comme à long terme.
13
Membre du Conseil d’Analyse Economique et membre du Comité d’Evaluation et de Suivi de l’ANRU
21
« Nous manquons d’outils pour le suivi des créations d’entreprises »
Témoignage de Daniel Martinez, Chef de projet P.R.U (Béziers)
Les jeunes voient d’un très mauvais œil l’arrivée d’entreprises dans le quartier, si rien
n’est fait pour les intégrer vers l’emploi. Ce discours est assez contradictoire parce que peu d’entre eux
sont actifs dans la recherche d’emploi. Beaucoup ont tendance à tout attendre des autres.
Toutefois, nous ne pouvons déconnecter la question de l’arrivée de nouvelles entreprises dans le quartier (Skyrock,
etc.) de l’insertion économique des jeunes qui y résident. Plus le quartier va être rénové, plus il va
devenir urgent de mettre en place des outils efficaces –voire obligatoires- de formation et
d’accompagnement des jeunes vers l’emploi.
La charte d’insertion et la ZFU ne suffiront pas à permettre l’insertion économique des
jeunes. Le bilan des ZFU a montré que 75% ou 80% des créations d’emplois sont le fait de micro-entreprises.
Il existe un accompagnement à la création d’entreprise (boutiques de gestion, CCI…) mais après il n’y a pas
suffisamment de suivi. Les pépinières sont hors site. A terme, le risque est que la ZFU bénéficie avant tout aux
transferts d’activité et aux personnes qui ne sont pas réellement du quartier.
La charte d’insertion, qui part d’une intention louable, risque d’être difficile faire respecter par des entreprises déjà
surchargées de travail, et qui n’ont pas l’intention de faire œuvre sociale dans le cadre des chantiers ANRU, même
pour les postes pour lesquels des compétences particulières ne sont pas exigées. D’autre part, nous ne sommes pas
très sécurisés juridiquement, puisque la jurisprudence casse souvent les clauses de préférence. Faire travailler un
chantier d’insertion n’est pas non plus une solution simple, car les délais sont deux fois plus longs que les délais
habituels. Il faudrait que des jeunes qualifiés qui sont en mesure de créer eux-mêmes leur
activité, bénéficient d’un appui extrêmement solide dans l’accompagnement.
2.
La faible qualification : un obstacle au recrutement local
Sur de nombreux sites, les taux d’emploi sont particulièrement faibles. A Toulouse, le taux de
chômage sur le périmètre du GPV atteint 36%, alors que les zones d’activités proches génèrent
30 000 emplois. Ces quartiers regorgent ainsi d’une main d’œuvre non active.
Pourtant, les entreprises, en particulier celles de « second œuvre » (plomberie, électricité,
couverture, serrurerie…), éprouvent des difficultés à embaucher de la main d’œuvre locale,
en grande partie pas ou peu qualifiée, et déconnectée du monde du travail. Ainsi, à Amiens,
on observe des retards sur tous les chantiers (les appels d’offres restent en grande partie
infructueux), liés à la faible, voire l’absence de qualification de la main d’œuvre. S’il est
envisageable d’embaucher de jeunes chômeurs pour des travaux de ravalement de façade ou de
peinture, pour tous les travaux de rénovation de haute technicité et notamment la plomberie, il
paraît difficile aux entreprises de recourir à cette main d’œuvre.
3.
Le rôle des associations pour développer l’emploi local : quelques exemples
A Amiens, les associations jouent un rôle significatif pour l’insertion des jeunes par l’économie.
Ces associations sont très présentes dans les quartiers et jouent le rôle d’intermédiaires entre les
entreprises et les jeunes.
22
L’association Amiens Avenir Jeunes dont le but est « l’ouverture de stages de formation ainsi que
tout autre action, qui permettent à toute population en difficulté, au-delà de l’obligation de
scolarité, de réaliser son insertion sociale et professionnelle, ainsi que la gestion d’un foyer de
Jeunes Travailleurs », signe des conventions sur des opérations liées au bâtiment et notamment
aux démolitions (lorsqu’il s’agit de fermer, cloisonner des immeubles). L’OPAC leur confie
également des travaux en proximité dans les cages d’escalier (travaux, peinture)
Les associations sont localisées dans les quartiers et servent d’intermédiaire entre
entreprises et habitants des quartiers.
Au Havre, l’association Emergence14 est née pour créer du lien social autour du sport. Elle a
conçu et gère une salle de sport consacrée à la boxe et à la gymnastique. Puis elle a commencé à
accompagner jeunes et adultes sur le marché du travail ; elle effectue également de la médiation
familiale. L’équipe considère que ce ne sont pas les moyens qui manquent mais un « maillon » à la
chaîne de l’insertion des demandeurs d’emploi, qui ne sont pas repérés puis aidés au bon
moment.
L’association se veut en rupture avec l’esprit « travailleur social ». L’équipe, après avoir longtemps
côtoyé l’univers associatif et celui des travailleurs sociaux, affiche sa volonté d’« introduire l’esprit
de rentabilité au sein du monde associatif » :
-
Un chef d’entreprise a été sollicité pour présider l’association.
Des financements privés sont recherchés.
Le conseil d’administration a été élargi au Centre des Jeunes Dirigeants d’entreprises
locales.
Les actions de l’associations touchent à :
-
l’information
la socialisation
la formation à des métiers à forts débouchés sur le marché local
la signature de conventions avec les secteurs offreurs d’emploi pour lesquels
l’association peut répondre à une demande
Une cinquantaine de jeunes ont été placés dans le cadre de conventions qui ont été signées avec
une entreprise de transport, l’hôpital et EDF (releveurs de compteurs). A titre d’exemple,
l’association a placé 15 jeunes sur une activité recherchée – et bien rémunérée- de désamiantage.
Soutenir des associations qui obtiennent des résultats en matière d’éducation et d’emploi
Extrait de la note de Jean-Marie Petitclerc
Au Havre, le quartier de la Mare-Rouge connaît un taux de chômage qui avoisine les 44% et qui correspond à un
taux de scolarisation des 20-24 ans le plus faible. La jeunesse est désoeuvrée et en trop souvent en échec scolaire au
collège ; 37,5% des 15 ans et plus sont sans diplôme. Enfin 83,2% des ménages ont des ressources inférieures à
60% du Plafond PLA. Si rien n’est fait dans le registre de l’éducation et de l’emploi, tous les
efforts d’ordre urbanistique paraissent vains. Il doit s’agir d’une priorité d’action. La mise
en œuvre de la loi de programmation pour la cohésion sociale peut être synonyme de pistes d’ouverture.
L’association Emergence explore des pistes très intéressantes, et obtient des résultats sur
les parcours d’insertion. Ils conjuguent notamment, dans une même équipe éducative qui fait référence, un
accompagnement sportif et un accompagnement vers l’insertion professionnelle. L’idée de former simultanément un
jeune à un BP sportif et à un CAP dans les métiers du bâtiment, par exemple, paraît une excellente idée.
14
Dont le budget de fonctionnement est de 150 000 euros
23
E.
L’IMPACT SOCIAL DU PNRU : LES CONDITIONS DU RELOGEMENT
Dans les opérations de relogement, l’urbain et la dimension humaine et sociale sont intimement
imbriqués. Les démolitions posent la question des modalités et des conditions de relogement des
ménages « délogés ». Il importe donc de s’assurer que l’obligation légale de relogement se
déroule dans des conditions respectueuses des attentes et des profils socio-économiques
des ménages concernés, tant en ce qui concerne la taille, la localisation que le loyer du nouveau
logement.
Une observation empirique ne permet pas de dégager des tendances de fond ; c’est pourquoi une
mission d’évaluation sera nécessaire pour établir une vue d’ensemble sur la mise en œuvre du
relogement.
1.
La qualité de l’accompagnement effectué à l’échelle de l’agglomération
Les équipes du PRU ont investi dans la qualité de l’accompagnement des résidents lors du
relogement. Les enquêtes de satisfaction attestent cette qualité, notamment dans le cadre des
projets intercommunaux, qui mutualisent les responsabilités, non seulement en matière de
reconstitution de l’offre sociale, mais aussi de relogement.
A Dijon, l’agglomération a souhaité que les relogements s’effectuent rapidement, et sans effet
« tiroir ». Au total, 120 familles ont été relogées en 2004. Le relogement s’est caractérisé par
plusieurs bonnes pratiques.
-
Un protocole inter-bailleurs relatif au relogement a été conclu. L’ensemble des bailleurs
sociaux de l’agglomération a été sollicité pour mieux satisfaire les souhaits de relogement
des ménages. Les six bailleurs s’engagent, sous réserve de l’approbation des dossiers par
leurs commissions d’attribution, à instruire en priorité les demandes émanant des
ménages issus des immeubles devant être démolis. Un Comité de pilotage du protocole
regroupe les opérateurs HLM concernés, les communes de Dijon et de Chenôve, le grand
Dijon, et se réunit tous les deux mois.
-
Un système de minoration de loyers a été mis en oeuvre. Les prix de l’immobilier
varient de 700 euros à 2300 euros le mètre carré et y atteignent parfois ceux de Paris intra
muros au cœur de l’agglomération. C’est pourquoi l’agglomération de Dijon compense les
surcoûts de réalisation de logements sociaux hors périmètre ZUS. Pour obtenir des
sorties de loyers compatibles avec les revenus des ménages éligibles aux logements
sociaux, l’agglomération finance la surcharge foncière à hauteur de près de 10 000 euros
par logement construit. L’apport du Grand Dijon s’est élevé à 1,2 millions d’euros en
2004.
-
Une MOUS Relogement d’agglomération a été mise en place suite à une démolition mal
vécue par les habitants il y a quelques années. Elle assure la qualité de l’accompagnement
individuel dans le relogement, en raccourcit les délais et favorise la mutualisation du
relogement des familles au sein des différents organismes par le biais d’un protocole entre
les bailleurs sociaux. Le coût de la MOUS s’élève à 125 000 euros (financée à 20% par
l’agglomération, 40% par l’Etat, 10% par l’USH) ; la mission a été confiée à une
association.
Les acteurs du relogement insistent sur l’importance de procéder à un travail de mémoire autour
des immeubles prévus à démolition, avec les habitants. A Dijon, ce travail de mémoire a été mené
à l’initiative du bailleur.
24
L’OPAC de Dijon travaille sur la mémoire du quartier des Grésilles
A l’occasion de la démolition de la barre Billardon, l’OPAC de Dijon a réalisé avec la DRAC un
travail de mémoire remarqué. Pour valoriser la mémoire et les souvenirs des habitants de cette
cité symbole du quartier des Grésilles, ils ont fait appel à un sociologue et une photographe, avec
l’Association Promotion par l’image de la citoyenneté, familière de ce type d’intervention, qui, à
partir de photos, d’entretiens, de paroles de chansons, ont permis aux habitants d’accepter, bien
vivre et « faire le deuil » de leur immeuble.
Une quantité de témoignages, de souvenirs, d’histoires et d’objets ont été réunis et ont donné lieu
à un livre «Billardon, histoire d’un grand ensemble » édité en librairie.
Les témoignages ont inspiré une mise en musique réalisée par des groupes locaux, qui ont donné
lieu à plusieurs concerts et à la sortie d’un CD.
Une exposition au Musée de la vie bourguignonne, intitulée « Billardon 2003 » a été réalisée
à partir d’objets du quotidien apportés par les habitants de Billardon. Cette exposition qui
racontait la mémoire de la cité Billardon, a pu être appropriée par l’ensemble de la ville.
A La Duchère à Lyon (600 familles à reloger en deux ans), le relogement présente des
caractéristiques similaires :
-
Un accord a permis de fédérer l’ensemble des bailleurs du site et de
l’agglomération et l’ensemble des réservataires, dans le cadre d’une stratégie déployée
sur l’ensemble de la ville de Lyon et du Grand Lyon. Un fort engagement politique avec
une implication des élus d’arrondissements et de la mairie centrale a permis de rendre
cette opération prioritaire.
-
Des équipes relogement dédiées (chargés de relogement, équipes techniques et
conseillères) ont été constituées chez chaque bailleur et de manière fédérale (au niveau de
la mission GPV). Un outil de suivi mensuel de cette opération a été mis en place, en
appui avec des bureaux d’études.
-
Les souhaits des habitants ont été pris en compte dès l’amont du projet. Une enquête
sociale (de trois ou quatre mois) a été réalisée pour identifier la demande. Suite à cette
enquête, un dispositif d’accompagnement et d’évaluation (mis en place trois mois
après le relogement) a permis de vérifier que l’adaptation s’était faite correctement.
-
Le taux d’effort des ménages a été systématiquement pris en compte dans l’attribution de
nouveaux logements. Le financement de minorations de loyers sur cinq ans, inscrit
dans le protocole de relogement, a permis à quelques familles d’accéder à de meilleurs
logements.
Selon l’enquête de satisfaction15 du relogement menée par la mission GPV, 81% des personnes
interrogées se sont déclarées satisfaites des conditions de leur relogement; les principaux motifs
de satisfaction étant la prise en charge et la qualité du déménagement, la qualité des appartements
proposés, l’appréciation de la localisation des relogements, l’écoute et l’accompagnement.
15
Sur la base de 105 réponses
25
2.
Les cas de relogement des habitants sur site
Plusieurs communes, notamment franciliennes, relogent la grande majorité des habitants sur site.
Cette pratique, fréquente, s’explique par trois motifs :
-
La volonté des habitants de rester sur le site, en particulier en Ile-de-France. En
Seine-Saint-Denis, 80% des personnes concernées souhaitent être relogées sur leur
quartier. Le responsable du Service Habitat et Renouvellement Urbain (SHRU) de la
DDE de Seine-Saint-Denis explique ces choix sédentaires par la faible solvabilité des
ménages et la peur de l’inconnu (« où est-ce qu’ils vont nous mettre ? »), mais aussi par
l’attachement aux habitudes et l’existence de réseaux (familiaux, amicaux, professionnels)
au sein des quartiers.
-
L’absence de logements disponibles sur le parc social sur la commune ; rappelons qu’à
La Duchère, le relogement de la moitié des habitants hors site et l’absence de relogements
à tiroirs ont été rendus possibles par l’existence d’un parc de 40 000 logements, pour
seulement 600 familles à reloger.
-
L’absence de logements accessibles financièrement sur la commune ; le système de
minoration des loyers (versement d’une enveloppe aux bailleurs pour aider les ménages
financièrement fragiles) restant peu mis en pratique.
Soulignons enfin que le relogement qui s’effectue hors site offre une faible visibilité. Les données
disponibles ne permettent pas pour le moment de dégager une tendance. Certaines associations
soulignent la volonté de communes, comme Poissy, dont les quartiers sont situés sur des zones à
fort potentiel foncier, de tirer partie des projets de rénovation urbaine pour modifier leur
peuplement et reconstruire des logements financièrement inaccessibles aux anciens habitants.
F.
DE L’INFORMATION À LA PARTICIPATION DES HABITANTS
Les habitants eux aussi ont une expertise, celle de l’usage.
Aminata Kone16
Comparativement aux pays anglo-saxons, la France reste très en retard pour la participation des
habitants. Peu d’efforts sont déployés pour que les habitants s’approprient les projets. Si les outils
de communication (boutiques de projets urbains, réunions d’information, conseils de quartiers,
périodiques, CD-Roms etc.) sont nombreux, il n’y a pas de processus d’échanges sur les
décisions entre le niveau politique, administratif et celui des habitants. Les habitants sont
informés des projets de rénovation urbaine, qui font l’objet de concertation, mais leur
participation à la construction du projet, aux décisions, en reste le plus souvent au stade des
doléances.
Cette faible participation des habitants se caractérise par :
-
L’absence de prise en compte effective de l’avis des habitants sur les opérations
de rénovation ; à titre d’exemple, les habitants dont l’immeuble est résidentialisé n’ont, le
plus souvent, aucune idée de la nature des travaux, de leur échéancier et participent
rarement aux programmes ; cette participation nécessitant un accompagnement
pédagogique.
-
Le manque de cadres de concertation, dans lesquels les habitants et associations
pourraient s’approprier le projet dans la durée (lieux d’habitants, rencontres avec les
professionnels, ateliers)
16 Secrétaire générale adjointe de la Confédération syndicale des familles (CSF), membre du Comité d’Evaluation et
de Suivi de l’ANRU
26
-
L’insuffisante concertation en amont ; les maires justifient parfois ce retard par
l’incertitude qui pèse sur le financement du projet, argument qui n’est plus de mise.
Par conséquent, les habitants ne sont pas les acteurs de la transformation de leur quartier. Au
mieux, ils sont consultés comme locataires, mais leur participation effective comme citoyens n’est
pas entrée dans les mœurs et effraie toujours les maires.
La consultation et la validation des projets par les locataires : des procédures à optimiser
Extrait de la note de Patrick Doutreligne17
S’il existe bien, dans le cadre de la mise en œuvre des opérations de renouvellement urbain, une phase de
consultation des habitants, on rencontre rarement de délibération collective permettant aux
habitants de faire valoir leur point de vue au moment de la prise de décision de la
démolition. Celle-ci est d’ailleurs le plus souvent antérieure à la consultation.
La démolition avec le relogement qui l’accompagne modifie pourtant substantiellement les termes du contrat passé
entre le bailleur et le locataire. Elle substitue à une négociation entre l’un et l’autre, encadrée par une
réglementation précise, un débat entre le pouvoir politique local et le citoyen dont les termes demeurent
particulièrement flous puisque les droits et devoirs des deux parties ne sont pas clairement établis et que les
habitants ont dans certains cas le sentiment que tout est joué quand s’ouvre le débat et qu’ils pourront juste
négocier, dans le meilleur des cas, les conditions de leur relogement.
A Strasbourg, la concertation se décline sous trois formes :
-
une concertation réglementaire, conforme aux procédures légales : pour un projet,
plusieurs procédures sont utilisées (enquête publique, concertation…)
-
une concertation générale conduite par les conseils de quartiers, qui effectuent un travail
d’animation et de prévention ; cette forme de concertation permet de diffuser
l’information et de recueillir les avis
-
une concertation par immeuble ou par îlot, plus ponctuelle, sur la réhabilitation
Cette concertation se révèle faiblement efficace, en raison de l’absence de pédagogie déployée
pour les projets.
17
Délégué général de la Fondation Abbé Pierre, membre du Comité d’Evaluation et de Suivi de l’ANRU
27
Un manque de pédagogie sur les projets
Extrait de la note de Michel Cantal-Dupart sur Strasbourg
La difficulté d’une concertation efficace a été remarquée d'autant que le conseil de quartier ne
s'intéresse qu'au plan général (démolitions, reconstructions…) et très peu aux objectifs de
proximité.
Cet état de fait marque le manque d'intégration d'une pédagogie de projet et, en fin de compte, un
manque de compréhension de ce qui est en train de se passer. Je sais parfaitement que dès les travaux commencés,
les discours vont se recentrer, mais ce manque de pédagogie a entraîné une annulation de la Déclaration d'Utilité
Publique du tramway prévu pour 2006 par le Tribunal Administratif. C'est pourtant une des clés de voûte du
dispositif de rénovation urbaine.
Qu'en l'occurrence, ce retard, qui sera d'environ une année, ait pu être possible sans que la Ville soit accompagnée
par le plus grand nombre, l'intérêt général contre l'intérêt particulier, est significatif des embûches qui peuvent
apparaître sur l'ensemble de nos projets.
Un exemple de pédagogie de projet est Toulouse, où une maison de l’urbanisme va être
établie. Elle sera un lieu de débat tant pour la population que pour les professionnels ainsi qu’un
lieu de formation. Elle sera située au cœur du quartier et constituera un symbole fort de sa
mutation.
A La Duchère à Lyon, l’opinion de habitants a pu être renversée par la concertation. Lors des
premières démolitions, aucun débat de fond n’a été engagé. Or une fraction de la population,
encore porteuse de l’utopie urbaine (des idées de confort, de modernité liées aux HLM des
premiers temps) s’est opposée à ces démolitions. Des rumeurs ont été diffusées par les
prescripteurs d’opinion et la presse. Un processus de concertation sur le GPV a été lancé avant
son démarrage, selon une méthodologie d’enquête audio-visuelle. A partir d’un échantillon de
600 personnes, une centaine ont été interviewées, sur la base de quelques questions simples (Cf.
« La Duchère pour vous c’est quoi ? »).
Après la sortie du film réalisé sur la base de ces réponses, cinq réunions publiques ont été
organisées, caractérisées par une faible fréquentation.
Le sentiment de dépossession des habitants
Témoignage de Gérard Claisse, Vice-président du Grand Lyon,
chargé de la participation citoyenne et du Conseil de Développement
Les habitants avaient acquis le sentiment que le projet n’était pas pour eux, que La Duchère allait être
transformée en quartier « bobo » et qu’ils en seraient « chassés ». Le GPV leur apparaissait comme une grosse
machine technocratique, un rouleau compresseur et ils s’interrogeaient sur la manière dont ils pourraient en être les
acteurs.
Ainsi, huit groupes de propositions ont été constitués, sur quatre thématiques (ex : « Réussir à La
Duchère », « Dialoguer à La Duchère »), qui ont donné lieu à 272 propositions et à 60
engagements. Le dialogue a été ainsi rétabli. La conviction que La Duchère resterait un quartier
populaire a pu être partagée.
28
L’appropriation des projets par les habitants est une condition majeure de la réussite du
programme de rénovation urbaine. Le débat public et la concertation préalable et
permanente constituent un investissement qui permet de gagner du temps et d’éviter les
rapports de force.
G.
LA COHÉRENCE URBAINE DES PROJETS
Le vrai programme est le suivant : on démolit pour construire un programme économique et social. On démolit pour
sauver ce qui reste, pour améliorer l’existant.
Bernard Reichen18
L’ANRU permet le désenclavement physique des quartiers, l’amélioration de la structure urbaine
et notamment de la liaison entre les quartiers et le reste de la ville. Elle améliore l’habitat et la
qualité de vie grâce à la résidentialisation, qui restaure la séparation entre les espaces public et
privé autour des immeubles.
Cette transformation physique des quartiers joue un rôle majeur. Il est fondamental de changer
l’espace, d’agir sur le bâti, car le changement de l’espace et celui de l’environnement
socio-économique sont intimement liés. Mais changer l’espace ne suffit pas ; c’est
pourquoi le CES s’est interrogé sur la manière de renforcer cette interaction.
1.
L’ environnement
a.
La résidentialisation : les facteurs clés de réussite
Financées par l’ANRU à hauteur d’un plafond de 5000 euros par logement, quelques 75 000
résidentialisations sont engagées.
L’absence de réflexion sur la notion de clôture
Extrait de la note de Bernard Reichen sur Le Havre
Le rapport de 1 à 10 des budgets de résidentialisation, selon les opérateurs et les bailleurs, illustre la disparité des
actions et d’une certaine façon l’absence de projet.
La résidentialisation délimite effectivement l'espace privé de l'espace public, mais aucun travail n'est fait sur
la clôture. Le Havre offre un contre-exemple de réalisation: une clôture de type aéroport et une organisation des
parkings dévoreuse d’espace attestent que la résidentialisation n'a pas fait l'objet d'un travail raisonné. Clôturer
un immense parking en pied d’immeuble revient à protéger les automobilistes plutôt qu’à créer une sensation de
« chez soi ». Par conséquent, l’appropriation de ce jardin par les locataires risque d’être difficile.
A Béziers comme au Havre, dans les nouveaux aménagements et particulièrement sur la zone
d'activité, on observe un excès de protection des parkings, qui semble révéler les doutes des
maîtres d'ouvrage sur la possibilité d’une évolution profonde du quartier.
Les communes et les bailleurs qui ont associé les résidents à l’élaboration de leur espace
privatif détiennent les clés d’une résidentialisation réussie. Et si l’on se réfère à l’enquête
qualitative menée par le GIP de Montereau et IPSOS, les résidentialisations s’avèrent, contre
toute attente, être la composante du projet urbain dont les habitants tirent le plus de satisfaction.
18
Architecte urbaniste, membre du Comité d’Evaluation et de Suivi de l’ANRU
29
Une pédagogie reste à conduire sur ce sujet. La compétence d’usage des habitants devrait être
exploitée et les bonnes pratiques généralisées.
b.
L’importance de l’aménagement des abords des écoles
Des efforts sont déployés pour accompagner la rénovation urbaine au sein de l’école sur les
différents sites. Mais tant que ces transformations seront limitées à l'intérieur de la clôture de
l'établissement, les effets de ces transformations resteront invisibles.
Il est important d’être attentif à l'aménagement du périmètre extérieur qui borde l'école
entraîner une meilleure lecture de l'usage : collecte des enfants par les parents, rencontre des
parents, dialogue avec les enseignants sur le parvis, autant de possibilités dans les écoles des
centre villes et inexistants dans les quartiers.
On remarquera que les maires rencontrés se sont montrés dans l’ensemble très sensibles à cette
nécessité d’aménager les abords des écoles.
2.
Renforcer le lien entre projet spatial et projet social
Les habitants expriment des difficultés à partager l’espace public ou plutôt à partager la « ville
basse » qui inclut de fait les rez-de-chaussée, les halls d’immeubles et toutes les fonctions
collectives. Pourtant, à la faveur de ses déplacements sur site, le Comité d’Evaluation et de Suivi a
observé une mise en avant prépondérante du programme immobilier au détriment de
l'aménagement des espaces publics et du logement par rapport à l'urbanisme.
Au Havre, les premières initiatives ont porté sur le plan de circulation : désenclavement par une
rocade nord, remise à niveau des voiries décaissées, suppression des passerelles, etc. Le réseau de
circulation est simple, efficace et pacifié ; mais les menaces de « caillassage » ou l’occupation de
certains halls d’immeubles, premiers symptômes d’une « appropriation hostile » de l’espace
public, ne sont pas résolus. Les habitants ont évoqué le fait que les jeunes ou les bandes « se
déplacent » en fonction du chantier. Ces craintes illustrent la difficulté du projet à donner une
place à ces jeunes dans leur environnement.
Permettre aux habitants de s’approprier l’espace public
Extrait de la note de Bernard Reichen sur Le Havre
Il est primordial de relier un projet de conception de l’espace public avec l’approche socioéconomique d’un grand projet urbain. Pour cela, l’espace public doit tout d’abord être pensé en terme
« d’appropriation positive » et non seulement en terme de dessein ou de conception. L’occupation de l’espace
ne doit pas être « sans projet », sous peine d’être vécu comme un facteur d’insécurité.
Les jeunes âgés de 15 à 20 ans, qui sont nés avec la Politique de la ville, sont aujourd’hui oubliés. La concertation
est efficace sur les questions d’usage, mais ne participe pas d’une logique d’appropriation. Elle ne permet pas aux
habitants de construire des actions qui leur permettent de s’approprier leur projet et pas seulement leur logement.
Un principe d’amodiation de secteurs de l’espace public devrait être appliqué à destination des
associations, des acteurs économiques de la ville, des entreprises du bâtiment ou des structures éducatives. La
diversité des usages de l’espace public permettrait de recréer une présence humaine dans les quartiers.
Si la transformation urbaine est envisageable dans un temps court justifié par la dynamique d’un « plan
Marshall », la transformation sociale nécessite une génération. Plutôt que de vouloir figer l’espace selon des critères
et avec des moyens souvent difficiles à mettre en œuvre il serait possible d’accompagner la transformation
sociale par un projet « spatial » adapté aux besoins spécifiques d’un moment de l’histoire du quartier. Il
s’agit d’« occuper le terrain », de favoriser le sentiment de sécurité, de contribuer à donner un espoir aux jeunes en
structurant progressivement l’espace dès qu’une fonction pérenne est possible à implanter.
30
La notion d’« usage », lorsqu’il s’agit d’espace, est donc une notion clé, dont on parle peu.
Affecter un usage à l’espace, c’est assurer des déplacements de populations, des centre
villes aux quartiers et des quartiers aux centre villes.
Enfin, il est important d’assurer la présence d'un secteur économique qui bouleverse la
fonction résidentielle. A Béziers, un mail a été créé, qui concentrera les activités économiques
du quartier et sera l'armature principale de son ouverture sur les avenues d'accès au centre ville.
Grâce à la zone franche urbaine, une zone d'emploi est en train de se mettre en place aux
abords de ce mail, des entreprises font la démarche de s'y installer. Notons l’implantation d’une
entreprise médiatique (la radio Skyrock), qui contribuera au renouveau de l'image du quartier.
31
II/ RECOMMANDATIONS
A.
AMÉLIORER L’EFFICACITÉ DE LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME
NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE
1.
Assouplir la procédure ANRU
L’ANRU, en tant qu’Agence, a affiché une volonté de souplesse, dès le départ. Elle se situe en
rupture avec les formes de gestion classiques des administrations. La complexité des enjeux
urbains et la difficulté à élaborer un projet urbain conforme aux objectifs de l’ANRU (mixité
sociale par la diversification de l’habitat, cohérence urbaine etc.) ont cependant conduit l’Agence
à se doter de règles de plus en plus sophistiquées, pour éviter certaines dérives. Certains délégués
territoriaux relèvent une tendance des acteurs locaux à « censurer » leurs projets avant même leur
passage en Comité d’Engagement, afin d’anticiper sur les exigences de l’ANRU.
Le CES propose de responsabiliser le niveau local de l’ANRU en lui conférant un pouvoir
d’adaptation de la convention pendant la durée de celle-ci ; car contrairement au dispositif de
l’ANAH, aucune fongibilité n’est possible. Le délégué local, qui est au plus près des projets,
pourrait avoir une marge de manœuvre par rapport aux exigences de l’Agence, en
fonction de la réalité du terrain.
Proposition : Responsabiliser le niveau local de l’ANRU. Donner au délégué territorial une
marge d’adaptation de la convention à hauteur d’environ 10% sur les objectifs chiffrés des
différentes opérations, tous maîtres d’ouvrage confondus, dans le respect de l’enveloppe globale
d’engagement.
2.
Organiser une concertation ANRU / régions
Les élus régionaux se plaignent de ne pas être suffisamment impliqués dans les projets
ANRU ni même informés de leur développement, alors même que les régions participent à leur
financement. La relation ANRU-régions n’est donc pas organisée. L’ANRU ne s’adresse qu’à des
communautés d’agglomérations ou à des communes. Les relations entre l’ANRU et les présidents
de région pâtissent de cette absence de concertation.
L’ANRU et les régions doivent agir en étroite concertation, dans un cadre contractuel.
Les régions pourraient notamment avoir la charge de repérer les quartiers qui ne sont pas encore
classés « zones urbaines sensibles », mais risquent de basculer.
Proposition : Engager la concertation avec les régions et en premier lieu l’Ile-de-France qui a une
section ville importante, en vue de l’établissement de conventions pluriannuelles et d’une action
conjointe.
32
3.
Pallier la faiblesse de l’ingénierie locale et de la maîtrise d’ouvrage
La faiblesse de l’ingénierie locale pour faire face aux enjeux du renouvellement urbain devient
préoccupante pour la qualité des projets de renouvellement urbain. Le manque de personnel de
Catégorie A dans les communes est un frein à la conception même des projets. Il paraît
indispensable de permettre aux communes ou structures intercommunales qui ont des
projets ZUS/ANRU de bénéficier d’un vivier de compétences dont les prestations seraient
finançables par l’ANRU.
Proposition : Faire élaborer par l’ANRU une liste d’AMO19 publiques ou privés selon des
critères de moyens et de capacités, et adhérentes à des contrats d’objectifs, qui serait proposée
aux collectivités locales, pour accéder à l’expertise nécessaire à la conception et à la conduite
opérationnelle des projets.
Ces équipes pourraient notamment réaliser l’expertise et la contre expertise des dossiers.
Alors que les préfectures de département sont devenues des interlocuteurs pivots dans le cadre
du programme de renouvellement urbain, la plupart des DDE ne disposent pas des
compétences et capacités indispensables pour faire face aux enjeux et aux besoins du
PNRU. Les agglomérations importantes elles-mêmes ne bénéficient pas toujours d’une expertise
spécifique au renouvellement urbain.
Le Service Habitat et Renouvellement Urbain
DDE de Seine-Saint-Denis :
véritable assistant à maîtrise d’ouvrage des projets
Avec 27 villes, 53 quartiers en rénovation urbaine et un milliard d’euros d’investissement, la
Seine-Saint-Denis est particulièrement concernée par le dispositif ANRU. Suite à la création de
l’ANRU, la DDE a réorganisé ses services pour gagner en efficacité.
Les deux services Habitat (2 cadres) et Politique de la ville ORU/GPV (3 personnes) ont été
réunis dans un même service, sous l’autorité du délégué territorial adjoint de l’ANRU (auprès du
Préfet). Le personnel se consacre essentiellement à la mise en œuvre des projets ANRU. Le chef
du Service Habitat et Renouvellement Urbain (SHRU)20, souligne « le fossé entre le beau projet
couché sur le papier et la réalité du pilotage opérationnel de projets d’une ampleur considérable
pour les communes ». Les élus et les bailleurs attendent à la fois de la DDE :
- des procédures d’urbanisme (cadre légal, déclarations d’Utilité Publique, etc.)
- le montage financier des projets (les villes travaillent indépendamment des bailleurs)
- la conduite des projets et leur réalisation opérationnelle
Proposition : Après étude des bonnes pratiques21 créer un pôle administratif Ville-Habitat fort
pour le renouvellement urbain au sein de chaque DDE. Ces pôles détiendraient des compétences
transversales (non uniquement DDE) pour traiter les questions relatives notamment au transport
et aux services publics dans les zones de renouvellement urbain.
La constitution de ces pôles est aussi fondamentale pour renforcer la maîtrise d’ouvrage locale.
Assistance à maîtrise d’ouvrage
Arnaud Cursente
21 Voir l’exemple du Service Habitat et Renouvellement Urbain (SHRU) de la DDE de Seine-Saint-Denis
19
20
33
Enfin, le problème de l’inorganisation de la profession de la maîtrise d’ouvrage doit être
traité. En Allemagne, les IBA22 (expositions internationales de l’architecture) ont une durée de
vie de 10 ans (cinq ans pour la constitution du projet et cinq ans pour sa réalisation) ; elle savent
passer le relais aux collectivités.
Proposition : Créer, lorsque nécessaire, des établissements publics d’Etat comme l’EPAMSA à
Mantes-la-Jolie pour traiter les cas les plus difficiles, notamment en Ile-de-France où les
intercommunalités sont généralement de petite dimension.
4.
Accélérer le règlement des subventions
Le manque de crédibilité de l’ANRU pour ses versements fait l’objet d’une inquiétude
récurrente de la part des porteurs de projets. Si l’ANRU impose un plan de financement, elle
doit en contrepartie garantir le demandeur pour les règlements planifiés.
Pour offrir davantage de visibilité aux porteurs de projets, une planification des versements
devrait être établie et communiquée dès la signature de la convention. 5% du montant total
devrait être immédiatement versé (la règle des 45 jours doit être respectée).
Proposition : Afin d’optimiser le guichet unique, mettre en place le « chèque unique », qui
permettrait de simplifier le dispositif de versement et de garantir le financement de l’ensemble des
partenaires.
Cette technique permettrait notamment que les crédits de paiement soient consommés
rapidement.
L’intervention de l’ANRU serait établie sur la base d’un minimum de subvention afin :
-
d’évaluer le déficit par action
-
d’anticiper le taux de participation de tous les partenaires sollicités : département, région,
Fisac, fonds européens etc.
Le système du chèque unique présenterait un double avantage :
-
comparer l’intervention des partenaires au regard des règles de base qu’ils se sont fixées
-
déterminer l’intervention souhaitable de l’ANRU et sa compatibilité avec le cahier des
charges» de l’ANRU
Ces deux points devraient être examinés par le délégué territorial afin d’éviter la déception
immédiate.
En outre, il faudrait passer d’une obligation de décaissement à une obligation
d’engagement. A ce titre, l’exemple du dispositif mis en place par l’UESL par le concours «1%
relance» se montre instructif. A l’ouverture de chantier, une somme de 50 % est attribuée, les 50
% étant libérés après travaux.
22
International Bau Auftellung
34
Ce dispositif peut faire naturellement l’objet d’aménagement comme pour les VEFA avec par
exemple :
-
30% à l’O.S à l’entreprise
30% lors de la réalisation du gros œuvre ou mise hors d’eau pour construction
30% à la réception
10% en réserve jusqu’au décompte définitif
L’ANRU serait le garant des versements des organismes parties intéressées à la convention signée
hors collectivité territoriale.
5.
Débloquer les situations d’urgence
Le « timing » est déterminant pour la réussite des projets de rénovation urbaine. Il existe une
dizaine de sites dont les situations de blocage sont telles, qu’une force d’intervention –quasi
d’Utilité Publique- dotée de pouvoirs importants serait nécessaire pour lever les obstacles d’ordre
juridique, administratif ou politique qui affectent gravement la mise en oeuvre du Projet de
Rénovation Urbaine. Parmi ces sites, citons :
-
Clichy-Montfermeil, où se pose un grave problème de « squats », qui ralentit
l’organisation de la vacance des immeubles à démolir (130 des 1000 logements sociaux à
Montfermeil sont squattés)
-
Aulnay-sous-Bois, où le démarrage des travaux de la RN2, qui dépend du Ministère des
Transports, conditionne le projet
-
Villetaneuse, où la mise en œuvre de la tangentielle, clé de la desserte des transports en
commun, est bloquée
-
Toulouse, où les partenaires de la région et du Conseil Général reviennent sur leur
engagement initial
Proposition : Mettre en place un dispositif de mission unique et temporaire (une task force
mobilisable à tout moment) doté de pouvoirs renforcés dont l’objectif serait de détecter les
problèmes sur site et de débloquer des situations d’urgence, avec ou sans accompagnement de la
mission de l’ANRU.
6.
Inscrire la convention ANRU dans un schéma d’aménagement à long terme
Ce n’est pas dans la durée d’une convention que sera réglé l’ensemble des problèmes d’un
quartier. Il faut donc inscrire le projet dans une perspective plus générale à moyen terme (15 ans)
pour faire entrer le quartier dans la normalité de la ville et pour cela assurer la liaison urbaine avec
la ville ancienne.
Proposition : Elaborer, parallèlement au projet urbain financé par l’ANRU, un schéma général
d’aménagement planifiant à 10 ou 15 ans les actions relatives à l’urbanisme, au transport, à
l’économie, à l’environnement, pour intégrer définitivement le quartier dans la commune ou
l’intercommunalité.
35
Cette démarche prospective doit aboutir à l’établissement d’un schéma général d’aménagement
(ou schéma de cohérence urbaine) sur une échelle spatiale et une échelle temporelle ainsi que sur
des champs thématiques qui dépassent le projet :
B.
-
Echelle spatiale : le projet concerne un ou plusieurs quartiers ; le schéma de cohérence
urbaine (SCU) concerne l’ensemble de la commune, voire sur des territoires de
communes limitrophes.
-
Echelle temporelle : le projet financé par l’ANRU couvre une période de 5 ans ;
l’analyse prospective effectuée pour l’élaboration du SCU porte sur un horizon de 10 ans,
voire de 15 ans. Le projet correspond ainsi à une première tranche prioritaire du schéma
directeur d’aménagement dans le SCU (transport, économie, environnement, etc.).
FAVORISER L’OBJECTIF DE MIXITÉ SOCIALE
Le succès de l’ANRU en Ile-de-France se jugera à sa capacité à reconstituer l’offre de logements sociaux après
démolitions, à une échelle plus vaste, départementale ou régionale.
Pierre Pommellet
1.
Favoriser la mobilisation des ressources foncières
La question du foncier est souvent au cœur des problématiques de mixité. La mobilisation des
ressources foncières implique le recours à des moyens coercitifs administratifs et légaux
semi autoritaires, en l’absence d’une politique foncière active et solidaire des communes.
L’efficacité des établissements publics fonciers pourrait être accrue. Les EPCI télescopent les
structures intercommunales projetées ou mises en place pour développer l’offre foncière.
Proposition : Favoriser la création d’EPCI en l’élargissant au syndicat mixte afin de faciliter les
participations du Département, voire de la Région.
En outre, l’efficacité des établissements fonciers ne sera pas conforme aux objectifs poursuivis si
le DPU ne le leur a pas conféré tout particulièrement pour les communes SRU a fortiori celle qui
comptent moins de 10 % de logements sociaux.
Proposition : Les communes SRU qui ont moins de 10 % de logements sociaux pourraient
porter à connaissance du Préfet, l’existence de terrains, dont la surface de la parcelle, avant
division éventuelle, génère une constructibilité de 2 000 m² de SHOB ou 720 m² de surface
habitable. L’autorité compétente pourra se substituer au Maire pour mettre en œuvre le droit de
préemption urbain.
En Ile-de-France, le marché foncier est particulièrement tendu ; et l’association Foncière
Logement y dispose de très peu de ressources foncières.
Proposition : Dans le cadre des PLU, les préfets, dans les zones carencées en logements sociaux,
devraient signaler les terrains qui pourraient être préemptés par la commune au titre de l’article
L123.2 du code de l’urbanisme. Ils mettraient alors éventuellement en application le droit de
substitution prévu par la loi SRU et d’une information, en cas de cession, pour faire exercer le cas
échéant, une préemption.
36
2. Améliorer la règle du 1 pour 1 pour favoriser la diversification sur site
a. Au plan de la répartition géographique : appliquer la règle du 1 pour 1 à l’échelle
départementale
La réussite du programme de rénovation urbaine se jouera en grande partie sur le nombre et la
nature des reconstructions. Les démolitions sont un préalable au désenclavement mais aussi à la
diversification sociale du quartier. L’enjeu majeur du PNRU est bel et bien de diversifier les types
d’occupation et d’habitat dans les quartiers en rénovation urbaine (PLS, Foncière, locatif privé,
accession à la propriété). Il est donc capital de réaliser la reconstitution de l’offre de
logements sociaux majoritairement en dehors du quartier réhabilité. Il convient de donner
à l’ANRU les moyens de relever ce défi.
En l’absence d’intercommunalité constituée et suffisamment solide pour définir la politique
d’habitat à l’échelle de l’agglomération, la règle du 1 pour 1 se heurte à la difficulté de reconstruire
du logement social hors du périmètre de la commune qui a procédé à des démolitions.
Particulièrement en Ile-de-France, où les solidarités intercommunales sont moins présentes qu’en
province, les communes dont la proportion de logements sociaux dépasse 40% sont
généralement contraintes de reconstituer cette offre à l’intérieur de leur commune.
La difficile reconstitution hors commune :
l’exemple des 179 logements d’Aulnay-sous-Bois
Les services de l’État en Seine-Saint-Denis ont tenté l’expérience, fructueuse mais difficile de
reconstituer une cinquantaine de logements hors commune. Sur 821 démolitions, la
Convention d’Aulnay-sous-Bois prévoit en effet que le bailleur Logement Français
reconstruise 179 logements sociaux hors commune, à l’échelle du département.
Convaincre un maire hors PRU de construire des logements sociaux en application de la règle du
1 pour 1 peut être une tâche politiquement difficile. L’élu se heurte souvent à des réticences et
des oppositions locales, liées à la « renommée » du quartier qui fait l’objet du PRU et à la crainte
d’assister à un transfert massif d’habitants de ces quartiers sur les opérations en question. Or la
convention-type de l’ANRU, qui associe les « communes d’accueil »23 à la signature d’une
convention spécifique sur leur participation à la reconstitution de l’offre, ne facilite pas la tâche
des acteurs locaux. La convention-type conduit en effet les maires « consentants » à donner leur
accord et donc à délibérer le plus souvent d’une telle convention en conseil municipal. Le
bailleur devrait donc être investi de la mission de reconstituer une partie de son
patrimoine à l’échelle du département. Le maire de la commune d’accueil ne devrait pas
avoir à signer un avenant à la Convention du PRU, car le plus souvent, ces
reconstructions ne participent que marginalement à l’effort de relogement.
Il semble indispensable de conférer aux bailleurs la mission de reconstituer une part des
logements sociaux sur le périmètre départemental. Le représentant local de l’ANRU devrait
s’assurer, dans le cadre du suivi de la convention, que les engagements sont respectés et que la
reconstitution est effectuée, indépendamment du développement de l’offre nouvelle dans le cadre
du Plan de Cohésion Sociale.
La convention-type de l’ANRU stipule que « Toutes les opérations de reconstitution ou création de logements sociaux lancées
durant les trois premières années d’exécution de la présente convention sont localisées précisément dan la note prévue à cet effet dans
l’annexe 1. Une modification de l’annexe 1 interviendra dans un délai de 18 mois à compter de la signature de la présente convention afin
de localiser la totalité de la reconstitution de l’offre. Une convention spécifique entre le porteur de projet, les
23
communes d’accueil et les maîtrises d’ouvrage sera signée à la même échéance. Cette précision ne porte
que sur les logements sociaux »
37
Le bailleur qui démolit pourrait, dans le cadre des conventions, avoir la responsabilité de
reconstituer une partie de son patrimoine démoli au-delà du périmètre de la convention, sur le
reste du département. Le Préfet, en tant que délégué territorial de l’ANRU et représentant des
services de l’État, s’assurerait du respect des engagements du bailleur à reconstituer les logements
sociaux sur l’ensemble du département. Pour cela, il conviendrait de supprimer l’obligation pour
la commune d’accueil de signer un avenant à la Convention, en supprimant de la Conventiontype de l’ANRU la mention engageant « les communes d’accueil » à signer une convention spécifique
avec le porteur de projet et les maîtrises d’ouvrage.
Dans le cas des offices publics communaux, l’ensemble des bailleurs sociaux, via leur association
régionale, pourraient s’engager à compenser, à l’échelle départementale, le déficit de
reconstruction lié au projet porté par l’office communal.
Proposition24 : Donner au bailleur la responsabilité de reconstituer une partie de son patrimoine
démoli sur le reste du département et pour cela, supprimer de la Convention-type de l’ANRU la
mention engageant « les communes d’accueil » à signer une convention spécifique avec le porteur de
projet et les maîtrises d’ouvrage.
b. Au plan de la reconstitution numérique : tenir compte de la vacance et des acquisitions
Très souvent, les logements qui doivent être démolis présentent des taux très importants de
vacance. Dans le quartier du Balesdorf à Strasbourg, seuls 40 des 300 logements sont occupés. Il
n’y a donc pas une famille à reloger pour un logement démoli. Dans ce cas, il paraîtrait logique
que la démolition d’un immeuble vide ne soit pas comptabilisée pour la reconstitution du 1
pour 1.
La vacance existante devrait être prise en compte sur le secteur d’intervention,
éventuellement au regard du taux moyen communal :
-
8 % en ZUS
3 % en moyenne communale
Un équivalent de 5 % de logements en ZUS serait donc pris en compte pour définir l’obligation
normale de reconstitution de l’offre (1-x). Cette disposition pourrait revenir à tenir compte de la
vacance « créée» et non la vacance existant avant l’intervention de l’ANRU pour la détermination
de la reconstitution de l’offre (et non le nombre de logements démolis).
D’autre part, les collectivités locales devraient pouvoir comptabiliser pour la reconstitution de
l’offre de logements sociaux :
-
les logements neufs à construire
-
les logements acquis par les bailleurs sociaux, les communes ou les EPCI dans le
cadre de l’acquisition avec ou sans travaux dans le but de les «affecter» au logement social.
-
l’intervention de l’Association Foncière Logement, qui acquiert des logements avec
un financement PLS pour accueillir des salariés qui travaillent dans des activités relevant
du 1% et qui entre dans les plafonds «PLUS», pour peu que ces salariés soient à reloger
(habitant des logements à démolir dans le cadre ANRU).
Proposition : Tenir compte de la vacance existante sur le secteur d’intervention et des
acquisitions d’immeubles dans la reconstitution à 1 pour 1 de l’offre de logements sociaux.
24 Proposition élaborée avec l’aide du Service Habitat et Renouvellement Urbain, Direction Départementale de
l’Equipement de Seine-Saint-Denis
38
Dans le même sens, les communes qui localisent des quartiers en rénovation urbaine n’ont pas la
possibilité d’intégrer des PLS dans le 1 pour 1, au motif que ces logements sociaux ne sont pas
financés par l’ANRU d’une part et que d’autre part ils ne constituent pas une offre à « bas loyer ».
Les PLS sont pourtant considérés comme des logements sociaux au sens de la Loi SRU. Dans
les quartiers en rénovation urbaine, les PLS pourraient contribuer à l’effort de
diversification.
Proposition : Pour les communes concentrant un taux important de logements sociaux (par
exemple supérieur à 40% ou 50%), qui souhaitent reconstruire des PLS sur le quartier en projet
de rénovation urbaine, tenir compte, dans l’appréciation du 1 pour 1, des logements PLS à
hauteur par exemple de 20% maximum de la reconstitution.
c.
Accorder la priorité à la diversification de l’habitat sur les sites de renouvellement urbain
Une volonté politique forte de reconstitution de l’offre sociale hors site recommanderait de faire
de la diversification de l’habitat une priorité. Réaliser la mixité sociale par la diversification de
l’habitat est un objectif majeur de l’ANRU. Ainsi, l’ANRU demande que les projets prévoient
que les reconstructions sur site privilégient la diversification des statuts d’occupation des
logements proposés (PLS, Foncière, accession à la propriété, locatif privé). Un objectif
chiffré permettrait éventuellement aux projets de se construire avec un point de référence mais il
conviendrait que l’ANRU, si elle formalise ce chiffre, ne le « sacralise » pas.
Proposition : Réaffirmer, notamment dans le Règlement et dans le cadre de la mission
d’accompagnement à l’élaboration des projets, l’importance de la démarche de diversification de
l’habitat qui doit être au cœur des PRU, en particulier par le biais de la construction neuve sur les
sites de démolition. Laisser au Délégué territorial dans le cadre de l’élaboration du projet, puis au
Comité d’Engagement dans le cadre de son examen et de son appréciation, le soin de réaliser le
bon arbitrage en fonction des réalités et contraintes de chaque projet.
3. Renforcer l’article 55 de la loi SRU
« Il faut aider les élus des communes SRU qui jouent le jeu. Réciproquement, il faut instaurer une amende forte,
réellement dissuasive, pour les communes qui n’ont déployé aucun effort pour construire des logements sociaux. »
Bernard Loth25
Malgré les difficultés auxquelles elle est confrontée en Ile-de-France, le CES ne propose en aucun
cas de déroger à la règle du 1 pour 1. Le cas des maires, qui de « bonne foi », n’atteignent
pas leurs objectifs malgré leurs efforts doit être dissocié du cas des maires qui s’opposent
délibérément à la construction de logements sociaux sur leur commune. Pour ces
communes récalcitrantes, le système doit être plus coercitif avec un renforcement des pénalités.
Un décret d’application de la loi SRU prévoit en effet la possibilité de doubler la pénalité au bout
de trois années, si le maire n’a pas engagé de dépenses pour pallier son retard dans la construction
de logements.
25
Force Ouvrière, directeur général des services de la mairie d’Asnières, membre du Comité d’Evaluation et de Suivi
de l’ANRU
39
Proposition : Renforcer l’article 55 de la loi SRU en :
- déduisant l’indemnité de la dotation globale de fonctionnement (DGF), a fortiori si son
montant par habitant est supérieur à la moyenne de strate
- indexant les prélèvements sur le potentiel fiscal par habitant, même lorsque celui-ci est
en dessous de 840 euros et en relevant les barèmes pour maintenir la recette
- donnant au Préfet la possibilité d’exempter les communes qui ont engagé de réels
efforts et a contrario, de tripler le prélèvement pour les communes délibérément
récalcitrantes
Le CES propose donc de compléter l’article L302-7 pour y insérer (après 4è alinéa) : « le
prélèvement auquel il doit être procédé vient à titre définitif en déduction de la DGF dans la
limite de la valeur moyenne de la strate de laquelle relève la commune concernée, et ce
nonobstant les dispositions ci-après ».
4. Prendre en compte la spécificité du cas de l’Ile-de-France
Le PNRU joue son avenir en Ile-de-France, région particulièrement riche de contrastes et
symbolique à plus d’un titre. Or les objectifs de la rénovation urbaine risquent d’être atteints en
régions et d’échouer en Ile-de-France. La moyenne des démolitions y est de 15%, alors que la
moyenne nationale s’élève aujourd’hui à 25%. Si l’on veut éviter de faire une énième campagne de
PALULOS, il serait nécessaire, pour avoir une politique équilibrée de logement social et pour
assurer l’objectif du Plan de Cohésion sociale, de passer d’une compétence départementale à une
compétence régionale en matière de logement.
Pour assurer cet objectif, la région Ile-de-France devrait détenir la compétence logement.
Or bien que son budget logement ville soit deux fois plus élevé que celui des autres régions, l’Ilede-France ne détient pas la compétence logement.
Proposition : Les départements devraient assurer, dans le cadre de la convention de délégation,
la reconstitution de 30% des logements à l’extérieur de la commune. Dans le cas de l’Ile-deFrance, cette compétence pourrait être conférée à la région ; la loi Libertés et responsabilités
locales pourrait être alors modifiée en conséquence.
5.
Favoriser les programmes mixtes
Le plan local d’urbanisme (PLU) de Paris comprend une nouvelle règle qui dispose que tout
programme immobilier devra comprendre 25% de logements sociaux. Une convention entre
l’Etat et les collectivités locales d’Ile-de-France comporte une obligation d’inclure 25% de
logements sociaux dans tout programme immobilier.
Proposition : Généraliser l’obligation d’inclure 20 à 25% de logements sociaux dans tout
programme de logement dans toutes les communes concernées par l’article 55 de la loi SRU en
l’intégrant dans la loi Habitat pour tous.
Les programmes mixtes permettent à la fois :
-
de promouvoir la mixité : ils contribuent à l’« invisibilité » de l’occupation, sociale ou
non, du logement. Ils permettent d’éviter les « quartiers HLM » et assurent une mixité
sociale à l’échelle de l’îlot, au minimum.
-
aux promoteurs privés de vendre un îlot en une seule fois. La réalisation de
programmes mixtes par les promoteurs privés ne répond pas seulement à des contraintes
politiques (demandes formulées par les maires), mais répond également à des objectifs
commerciaux.
40
Proposition : Permettre aux promoteurs de réaliser des programmes mixtes, sous condition de
minorité sociale (logements étudiants ou apprentis par exemple).
Proposition : Généraliser la possibilité de vente aux organismes HLM en VEFA (vente en état
futur d’aménagement).
Proposition : Permettre aux organismes HLM de gérer dans son ensemble une minorité de
logements privés et réciproquement.
Un exemple de programme mixte réussi :
l’implantation de Nexity Apollonia à Stains (Seine-Saint-Denis)
Apollonia (filiale de Nexity) propose un programme de maisons de ville à Stains à la limite de
Saint Denis.
Caractéristiques de l’opération :
-
superficie du terrain : 5 hectares
prix du mètre carré en moyenne (égal à la moyenne nationale) : 2.200 euros
300 maisons à vendre
desserte : bus 150 (porte de la Villette – Saint-Denis)
proximité du parc
Dans un souci de mixité sociale, et en concertation avec le maire, Apollonia établit des
programmes mixtes : sur les 5 hectares de terrain, deux tranches de logements sociaux ont été
construites. On dénombre 50 logements sociaux sur un total de 300 logements qui doivent être
occupés par 1300 habitants. Le pourcentage de logements sociaux s’élève ainsi à 15%.
Sur l’ensemble des opérations d’Apollonia, la proportion de construction de logements sociaux
se situe entre 0 et 30%.
Pour éviter que ces logements soient acquis en majorité par des investisseurs (la location
peut entraîner une dégradation accélérée des logements), Apollonia propose des produits
familiaux (3-4 pièces). Il est préférable d’attirer les propriétaires occupants, mais les
investisseurs ne sont pas rejetés. Ces investisseurs font partie de la population locale ; ce sont des
particuliers. Apollonia présente le plus faible taux d’investisseurs.
Profil socioprofessionnel des réservataires et investisseurs26 :
26
Résultats établis sur les 100 premières maisons vendues
41
Les demandes d’accession à la propriété sont essentiellement locales : environ 45% des
réservataires viennent de Stains et de Garges ; quelques investisseurs viennent de Paris.
C.
AMÉLIORER L’IMPACT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL DU PNRU
Le remodelage urbain est insuffisant pour résoudre les problèmes socio-économiques. La réussite du programme est
indissociable d’une dynamique éducative qui donne aux jeunes de réelles opportunités sur le marché de l’emploi.
Jean-Marie Petitclerc27
La nouvelle dynamique urbaine ouvre des perspectives extrêmement intéressantes pour
l’insertion économique et sociale des habitants des quartiers en rénovation urbaine. Le CES
estime urgent de concilier les missions de l’ANRU avec les préoccupations socio-économiques du
Plan de cohésion sociale.
1.
Relancer une dynamique éducative
Ce premier bilan d’étape du Comité d’Evaluation et de Suivi n’a pas pour objet d’émettre des
propositions sur les questions liées à l’école et à la formation, mais il souhaite émettre des
suggestions d’orientation.
Des politiques d’équité, ciblées sur des territoires mais aussi sur des individus, devraient être
mises en œuvre, en complément de la dynamique urbaine et il semble urgent :
-
de mettre en place une dynamique emploi formation : les chantiers ANRU des 4 ou
5 prochaines années doivent bénéficier aux habitants. Des programmes de formation
devraient être mis en place.
-
d’impulser une dynamique éducative : le rapport Thélot préconise des dérogations à la
carte scolaire dans les quartiers, qui pourraient être expérimentées prioritairement sur les
quartiers en rénovation urbaine. Un enfant résidant dans un quartier prioritaire devrait
avoir la possibilité d’être scolarisé en dehors de celui-ci et en aucun cas effectuer
l’ensemble de sa scolarité dans le quartier.
Parallèlement, la politique ZEP devrait être renforcée sur les sites prioritaires de l’ANRU
afin de rendre les écoles attractives, et donner l’envie aux familles d’y scolariser leurs
enfants.
27 Sociologue, directeur de l’association de prévention Le Valdocco, membre du Comité d’Evaluation et de Suivi de
l’ANRU
42
2.
Accroître l’impact économique des opérations de renouvellement urbain
Confrontées au rythme croissant des constructions dans le cadre du programme de rénovation
urbaine, les capacités de l’industrie du bâtiment risquent d’être insuffisantes. Le recours
exclusif et massif à une main d’œuvre migrante comme c’est aujourd’hui le cas, menace de se
pérenniser. Le problème de la qualification en France sur les secteurs du Bâtiment met en péril la
mise en œuvre du programme de reconstruction, notamment de logements sociaux. Trop
d’appels d’offre restent infructueux.
Il faut former une part significative des jeunes inactifs des quartiers concernés. Le
bâtiment requiert une forte composante en emploi par unité de chiffre d’affaires. Ce secteur
compte environ 300 000 entreprises de moins de 10 salariés qui réalise la moitié de la valeur
ajoutée. L’opération serait visible et motivante pour la valorisation du travail manuel.
b.
Optimiser la Charte nationale d’insertion établie par l’ANRU
Plusieurs élus ont alerté le CES sur la difficulté persistante à mobiliser les entreprises pour
les chantiers locaux de rénovation urbaine. Il existe une carence de main d’œuvre et
d’entreprises. Dans ce contexte, la Charte nationale d’insertion ne sera que d’un secours limité
face à l’insuffisance des capacités de production de l’industrie du BTP. La vitesse d’exécution et
des coûts élevés caractériseront les conditions auxquelles les entreprises remporteront les
marchés.
La Charte nationale d’insertion de l’ANRU : une bonne initiative à optimiser
Extrait de la note de Béatrice Majnoni d’Intigniano
1. La Charte souligne les effets directs des programmes (amélioration de l’habitat) mais pas assez les effets
indirects : emploi local, formation professionnelle, ouverture d’une opportunité pour les jeunes en difficulté. Parmi
les objectifs, ne pourrait-on inclure les personnes non occupées qui désirent acquérir une
formation professionnelle dans un ou plusieurs métiers du bâtiment. On ne devrait pas se
contenter des vocations existantes mais en susciter en nombre plus important. Puis embaucher des populations
résidentes pour la gestion des réalisations, envisager de les employer dans des opérations ultérieures une fois formés.
Les 5% de l’emploi ou 10% des embauches paraissent trop faibles dans cette optique. Ne pourrait-on alors
envisager aussi de moduler la participation de l’ANRU selon l’ effort d’embauche et de formation dans les
quartiers concernés par l’entreprise contractante avec des objectifs plus ambitieux ?
2. Pourquoi exclure les petits marchés, donc les entreprises locales ? Un sur-coût pourrait être
accepté dans certains cas pour intégrer les petits créateurs d’entreprises, en particulier à l’avenir, ceux formés dans
le cadre précédent. Les actions de formation nécessaires devraient être significatives, en accord avec les professionnels
et les écoles. Mais l’action sur le contenu doit être ambitieuses et novatrice.
3. Les articles 14 et 30 du Code des marchés publics doivent être mis en avant. Mais les structures
d’insertion locales doivent être complétées par l’apprentissage. Les métiers du bâtiment s’y
prêtent en général bien. Un contrat spécifique pourrait être proposé aux jeunes en ce sens.
43
c.
Organiser des concours pour la création d’entreprises et ouvrir des postes de formation
Proposition : Ouvrir un concours (sous l’égide d’un jury local) à la création d’entreprises sur les
secteurs BTP en forte demande. Ce concours serait ouvert aux projets d’entreprises qui
répondent à une forte demande dans le BTP et présentent des garanties minimales de solidité
(qualification, garanties bancaires). Environ 25% des marchés locaux de rénovation urbaine
pourraient être attribués, dans le cadre d’une clause de préférence, à ces entreprises. Des postes
de formation nécessaires à la qualification d’une main d’œuvre locale seraient ouverts en
conséquence.
3.
Permettre aux habitants de s’approprier les projets
L’objectif de participation des habitants devrait occuper une des premières places parmi les critères d’exigence de
l’ANRU, et non la 8è ou la 9è place.
Joël Thoraval28
La participation des habitants avant, pendant et après la mise en œuvre d’un projet est la condition de son
appropriation. L’ingénierie sociale doit conduire au renforcement de l’autonomie. Il s’agit de donner les moyens aux
associations existantes et notamment aux petites associations d’être les acteurs de l’ingénierie locale. Leur travail
serait moins technique mais socialement plus efficace.
Reine-Claude Mader
« Les habitant veulent participer comme citoyens de leur quartier, de leur
agglomération, et non seulement comme locataires de leur immeuble »
Extrait de la note de Sidi El Haimer
Il est important, pour éviter d’accroître la stigmatisation des quartiers, que lors des concertations de quartiers, les
habitants soient également informés de « ce qui marche », des transformations réalisées dans les autres quartiers
notamment en centre-ville. Des représentants des différents quartiers devraient être présents dans les comités. Un
lieu central d’exposition devrait être mis en place.
Cette transversalité permettrait d’offrir aux habitants une vision globale de leur agglomération. Prenons garde à ne
pas réduire les habitants à leur seul statut de locataire d’un immeuble donné ; et pour cela, que l’on ne se contente
plus de leur demander de choisir le nom du square au pied de leur immeuble.
a.
Elaborer une méthode de participation, un cadre d’appropriation des projets
Un cadre formel de concertation devrait être élaboré, qui permettrait d’obtenir l’avis des habitants
sur les opérations de rénovation urbaine. Il ne s’agit cependant pas de basculer dans un régime
d’autogestion où les habitants seraient impliqués dans les décisions de démolitions
reconstructions (lorsque l’on construit une autoroute, les populations ne souhaitent pas être
déplacées, mais malgré les résultats des enquêtes d’utilité publique, ces populations doivent
l’accepter, au nom de l’intérêt général). Dans le quartier de La Duchère à Lyon, la concertation a
été rétablie après la prise de décision et suscite des oppositions. Certains habitants se plaignent en
effet d’avoir été concertés sur les aménagements, mais non sur le « dur ». Un cadre de
concertation devrait être crée pour que les habitants d’un quartier puissent soutenir une
démolition au titre de l’intérêt général.
Proposition : Elaborer un cadre de participation et d’appropriation qui permette aux habitants
d’être parties prenantes des processus de décision.
28 Président de la Commission Nationale Consultative des Droits de l’homme (CNCDH), membre du Comité
d’Evaluation et de Suivi de l’ANRU
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Ce cadre permettrait de sécuriser le déroulement d’un projet, de mutualiser les responsabilités et
de donner une place prépondérante aux habitants (majoritaires). Il pourrait être expérimenté dans
un premier temps à l’échelle de l’immeuble, à travers un concept d’Ateliers en pied d’immeuble.
L’élaboration d’un tel outil devrait faire l’objet d’une mission d’évaluation.
L’expertise populaire : une porte d’entrée pour la participation des habitants
Extrait de la note d’Aminata Kone
Mettre les habitants au cœur des projets, c’est reconnaître l’usage, donner la légitimité
du vécu à l’habitant. Au-delà d’une simple communication avec les habitants, il faut les considérer comme
des partenaires à part entière et donc favoriser leur implication dans l’élaboration et le déroulement des projets,
facteur essentiel de succès. Qui pourrait avoir une connaissance plus vraie des attentes et des besoins d’un quartier
que ceux qui l’habitent ?
Il s’agit tout d’abord de reconnaître aux habitants une capacité d’experts de l’usage. L’expertise populaire doit
permettre de réduire la fracture entre le politique et le terrain.
Pour rétablir le lien entre les professionnels, les politiques et les habitants, des espaces de citoyenneté doivent être
aménagés. Il faut un lieu pour comprendre les significations de l’usage, fédérer les analyses et les points de vue et
élaborer un processus de prise en compte de l’usage. Il faut également un porteur institutionnel du projet de
participation des habitants.
Cela permettra de construire ensemble des valeurs de références communes, condition
de l’appropriation et de l’acceptation de la décision.
Le problème rencontré aujourd’hui est un problème de méthodologie, il faut trouver une stratégie permettant de
conduire des projets d’actions et de mieux gérer les énergies dans une dynamique collective.
Cette méthode doit permettre :
-
de favoriser la participation réelle des habitants en permettant une meilleure connaissance
de leurs attentes et de leurs besoins (de développer leur capacité d’analyse, de réflexions et de propositions)
-
de briser les barrières qui peuvent exister entre les différents acteurs (les craintes des
élus, la méfiance des habitants) et de réfléchir à des solutions communes mais à partir du diagnostic établi
par les habitants ; ce qui permettra aux habitants d’avoir une vision d’avenir partagée avec d’autres
acteurs et de se reconnaître dans le projet
-
aux habitants de suivre le projet, son évolution de contrôler que l’on ne s’éloigne pas des
décisions de départ
b.
Récolter et diffuser les bonnes pratiques
De pair avec cet outil de concertation, il est important de collecter et généraliser les bonnes
pratiques locales.
Proposition : Réaliser un « Guide des bonnes pratiques » de participation des habitants incluant
des exemples étrangers, accessible sur le site Internet de l’ANRU.
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c.
Susciter et financer les micro-projets locaux
La participation des habitants procède également de l’émergence de micro-projets, élaborés par
les habitants. Si la « feuille de route », les opérations « militaires » (démolitions-reconstructions)
sont programmées sur cinq ans, il existe une mosaïque d’actions simples, intelligentes et
peu onéreuses à mener, dans l’immédiat et à long terme. L’ANRU devrait susciter et
financer une série de micro-actions qui permettraient aux habitants de s’approprier le projet.
Proposition : L’ANRU devrait susciter et financer des micro-projets locaux qui permettraient de
favoriser l’appropriation des projets par les habitants et l’aider à se défaire de l’image
technocratique des opérations de démolitions/reconstructions.
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ANNEXES
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LISTE DES DÉPLACEMENTS ET PRINCIPALES
PERSONNES RENCONTRÉES
- AMIENS
Yves Cordier, Maire-Adjoint
Jean-Yves Bourgois, Maire- Adjoint
Bernard Nemitz, Vice-Président d’Amiens Métropole
Henri Montigny, Chef de Projet
Mohammed Rahfradi, Président du comité de quartier
Dominique Carpentier, Directeur de l’association Amiens Avenir Jeunes
- AULNAY-SOUS-BOIS
M. Gérard Gaudron, Maire d’Aulnay-sous-Bois
M. Venturino, Directeur de cabinet du maire
Mme Rouvet, chargée de mission PRU et directrice par intérim du GIP d’Aulnay-Sevran
M. Cruse, Chargé de mission au GIP d’Aulnay-Sevran
M. Adelrieux, Directeur Régional du Logement Français
Daniel Joret, Directeur du Renouvellement urbain au Logement Français
M. Koïta, Directeur de la Plateforme d’Insertion Multiservices
Pierre-François Clerc, Chef d’Unité DDE
Pascale Deliancourt, habitante, membre du conseil de quartier
- BÉZIERS
Francis Idrac, Préfet de l’Hérault
Raymond Couderc, Maire de Béziers
Bernard Huchet, Sous-Préfet
Daniel Martinez, chef de projet PRU
Fabrice Séguier, Ingénieur PRU
M. Orlando, OPAC
Philippe Galli, Secrétaire Général de la préfecture de l’Hérault
- BLOIS
Cécile Dublanche, Direction Politique de la Ville
Pierre Brac de la Perrière, Grand Blois Développement
François Bodet, DSGTM Ville de Blois
Jamal Ben Bouabid, Directeur de l'Urbanisme – Ville de Blois
Dominique Lenglet, Directeur du service Financiers – Ville de Blois
Virginie Aubry, Service Politique de la Ville – Ville de Blois
François Bodet, Directeur des Services Techniques Municipaux – Ville de Blois
- CLICHY-MONTFERMEIL
Vincent Bourjaillat, Directeur du PRU de Clichy/Montfermeil
M. Mégret, Directeur opérationnel
M. le Sous-préfet de Seine-Saint-Denis
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- DIJON
Pierre Pribetich, Maire adjoint délégué à l’urbanisme et à la politique de la ville, VicePrésident de la communauté d’agglomération du Grand Dijon
Jean-Claude Girard, Directeur général de l’OPAC de Dijon
Myriam Guermonprez, Direction Habitat et Renouvellement Urbain Communauté de
l'agglomération dijonnaise
- LE HAVRE
Antoine Rufenacht, Maire du Havre
Agathe Cahierre, premier adjoint au Maire
Patrick Prioleaud, Sous-Préfet à la ville
M. Rauch, Directeur Adjoint DDE
M. Delamaire, Directeur Général des Services
Théodore Trubert, Directeur GPV
Marie-Annick Leroy, manager GPV Mare-Rouge
Allaoui Guenni, Président de l’association Emergence
Associations de la Mare-Rouge (AHAPS, AGEMAR, Espoir Mare-Rouge, ATD Quart
Monde, Trait d’Union, Amicale des locataires)
- LYON
B. Badon, Directeur GPV
M. Claisse, Vice-président du Grand Lyon, chargé de la participation citoyenne et du
Conseil de Développement
L. Levêque, Adjoint au Maire de Lyon chargé de la Politique de la Ville
H. Julien-Laferrière, Maire du 9ème arrondissement
Maurice Charrier, Vice-président du Grand Lyon
D. Mouillaux, DDE
R. Nouveau, Grand Lyon
M. Godet, Directeur OPAC Grand Lyon
M. Fort, Directeur OPAC du Rhône
- MANTES-LA-JOLIE
Pierre Bédier, Maire de Mantes la Jolie
M. Samsung, Directeur général de l’EPAMSA
Vladimir Boric, Directeur adjoint au développement social et projet urbain
D. Boutier, chargée de mission en charge du dossier ANRU
Bernard Claux, Principal du collège Paul Cézanne
Jean-Luc Sarrazin, Directeur de l’Agence Opievoy
Association des jeunes entrepreneurs du Mantois
- MONTEREAU
Yves Jégo, Maire de Montereau
Guillaume Forrestier, Directeur du GIP
Sabine Couët, Chef de projet ORU, GIP Monterau Cœur de Quartier
Groupe d’habitants du quartier de Surville
- REIMS
Jean-Louis Schneiter, Maire de Reims
Catherine Vautrin, Secrétaire d’Etat aux personnes âgées
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- STAINS
Michel Beaumale, Maire de Stains
Séverine Rommé, Directrice Générale des Services
Philippe Denis, Directeur Adjoint chargé de l’habitat et du renouvellement urbain à Plaine
Commune
Emmanuel Baunard, Directeur du GIP-GPV
Gilles Bouvelot, Directeur de l’aménagement d’Apollonia (Nexity)
Joëlle Le Mouel, Sous-préfète de l’arrondissement de Saint-Denis
- STRASBOURG
M. Thénault, Préfet de la Région Alsace, Préfet du Bas-Rhin
Fabienne Keller, Maire de Strasbourg
Mme Jurdant-Pfeiffer, Maire adjointe de Quartier
M. Adam, Délégué Territorial de l’ANRU
M. Pailhes, Directeur du GPV
M. Debeaux, Directeur de la Communauté Urbaine de Strasbourg
M. Laurent Schleret, Directeur Général Adjoint au Département
M. Fabien Weiss, chargé de mission au Département
Claire Pinguet, architecte
Alexandre Perrat, DDE du Bas-Rhin
- TOULOUSE
Françoise de Veyrinas, maire adjointe à la ville de Toulouse
Martine Koenig, DDE
Martial Lorenzo, DDE
Pascal Héral, Chef de projet PRU
- VILLETANEUSE
Jacques Poulet, Maire de Villetaneuse et président de la communauté d’agglomération de
Plaine Commune
Amélie Pruvost, DDUS – chargée de projets Secteur Nord à la communauté
d’agglomération de Plaine commune
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LISTE DES MEMBRES DU COMITÉ D’ÉVALUATION
ET DE SUIVI
Yazid SABEG, Président
Président de CS Communication & Systèmes
Michel CANTAL-DUPART
Urbaniste-architecte
Patrick DOUTRELIGNE
Secrétaire Général de la Fondation Abbé Pierre
Sidi EL HAIMER
Président de l’Association « Mémoires Plurielles », Mantes-la-Jolie
Aminata KONE
Secrétaire générale adjointe de la Confédération Syndicale des Familles
Bernard LOTH
Force Ouvrière, Directeur général des services de la mairie d’Asnières
Reine-Claude MADER
Présidente de l’Association Consommation Logement, Cadre de Vie
Béatrice MAJNONI d’INTIGNIANO
Economiste, membre du Conseil d’Analyse Economique (CAE)
Jean-Marie PETITCLERC
Sociologue, directeur de l’association de prévention Le Valdocco
Pierre POMMELLET
Chargé de mission par le Ministre Délégué au Logement
Bernard REICHEN
Architecte (Reichen & Robert)
Joël THORAVAL
Président de la Commission Nationale Consultative des Droits de l’homme (CNCDH)
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