Priorités pour la réforme et l`innovation de l`administration publique
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Priorités pour la réforme et l`innovation de l`administration publique
1 METTING ON PRIORITIES IN INNOVATING GOVERNANCE AND PUBLIC ADMINISTRATION IN MEDITERRANEAN REGION NAPLES, 17-20 May 2004. REFORME ADMINISTRATIVE ET GOUVERNANCE EN ALGERIE : DEFIS ET OPTIONS PRIORITAIRES. Azeddine ABDENNOUR, expert national. La présente étude a pour objet de reconstituer les priorités de l’Algérie en matière de réforme administrative et de gouvernance, à partir du discours politique, des actions de réforme engagées et des travaux de réflexion sur la gestion publique. Un tel exercice s’impose, dès lors qu’on admet que l’administration est de plus en plus soumise a comparaison, du fait de son ouverture et de la multiplication des indicateurs de performance et que l’on s’inscrit dans une démarche d’échange d’expériences et de mutualisation des pratiques innovantes, en vue de stimuler l’adaptation administrative et de renforcer, ce faisant, l’efficacité et la légitimité de l’action publique. 1- Le contexte général : Les mutations en cours, qu’il s’agisse de la mondialisation ou de l’essor des nouvelles technologies de l’information et de la communication, créent une situation nouvelle, marquée par l’exacerbation des contradictions entre l’inclusion des uns et l’exclusion des autres, le devoir de solidarité et la logique de marché, le développement des réseaux et la montée des particularismes, le local et la global ou encore le culte de la croissance et la nécessité d’une gestion durable des ressources. Face a cette situation, les hypothèses de base de l’action administrative, tout comme ses instruments traditionnels s’avèrent sinon obsolètes, du moins insuffisants. Une nouvelle perception de la gestion publique devient, dès lors, nécessaire pour administré et gouverner. 2 C’est précisément dans ce nouveau contexte que la gouvernance s’est imposée en tant que nouveau paradigme de la gestion publique et qu’elle a donné lieu, un peu partout dans le monde, a des expériences inédites de réforme et de modernisation de l’administration publique, en rupture avec le modèle wébérien de l’Etat. L’espace public se recompose en profondeur, autour d’un ensemble de pratiques politiques et gestionnaires, fondées sur la décentralisation et la participation citoyenne à la gestion des affaires publiques, la transparence et la légitimité des institutions et du leadership, la consolidation de l’Etat de droit et une gestion économique comptable. Le renouvellement de la demande sociale en termes de démocratisation et de moralisation de la vie publique incite, plus que jamais, au développement des pratiques de bonne gouvernance, non seulement pour des raisons éthiques mais également pour des raisons d’efficacité de la gestion publique. L’administration publique à l’ère de la gouvernance, on l’a bien compris, est à l’opposé de la bureaucratie, de la centralisation et de la décision unilatérale. Elle est synonyme de vision partagée, d’acceptabilité sociale des décisions publiques, de proximité ou encore de référence à des valeurs morales et civiques, qui font la noblesse et la grandeur du service public. A priori, ce modèle d’une administration rénovée, au service de l’Etat stratège s’applique a tout les pays. En réalité, les réformes engagées par les pays en développement n’ont pas toujours été couronnées de succès, par insuffisance d’ancrage dans les réalités propres de ces pays. L’un des principaux facteurs d’échec, réside probablement dans la forte prégnance du politique sur le fonctionnement de l’administration, une surpolitisation qui non seulement affaiblit l’enracinement social de l’administration mais porte atteinte a sa neutralité et au professionnalisme de ses agents, tout en diminuant sa capacité à s’adapter au changement et à intégrer l’innovation. Cette réalité historique, tout autant que l’absence d’une culture administrative ne peuvent être évacué dans une démarche crédible de renouvellement du service public dans ces pays. S’agissant de l’Algérie, en particulier, force est de reconnaître le retard pris dans l’adaptation de son administration aux nouvelles réalités, qu’il s’agisse de la mondialisation et de ses implications en termes de compétitivité des organisations, de l’essor des technologies de l’information et de la communication et de leurs conséquences sur le travail administratif ou encore de la gouvernance et de ses effets sur la gestion publique. L’administration algérienne a longtemps d’immobilisme, qui tranche non seulement renvoyé une image avec le foisonnement 3 d’expériences innovantes, au niveau international, mais aussi, avec le rythme nettement plus soutenu des réformes économiques et politiques entreprises, au niveau national. Transformer ce retard pénalisant en une force de remise en cause des archaïsmes et des cadres traditionnels de travail, constitue un vrai défi que l’Algérie se devait d’affronter pour renouer durablement avec la croissance économique et le progrès social. 2- La genèse de la reforme administrative : L’Etat et l’administration publique, leur organisation, leur rôle, leur mode de fonctionnement et leur rapport à la société et à l’économie ont, de tout temps, été au centre des préoccupations des pouvoirs publics algériens. 1- Au lendemain de l’indépendance, alors que le mot d’ordre était à la construction de l’Etat, avec une fonction publique naissante comme acteur-clé, la dynamique de réforme s’est focalisée, pour des raisons historiques évidentes, sur l’affirmation de la souveraineté, a travers notamment l’algérianisation de l’encadrement de l’appareil administratif hérité et l’adaptation du cadre normatif régissant son fonctionnement. L’influence prépondérante du parti unique devait se traduire, à cette époque, par une politisation du comportement administratif, qui perdurera jusqu’a l’avènement du multipartisme, au milieu des années 80. 2- Les années 70, marquées au plan mondial par la première décennie de développement, ont été pour l’Algérie, celles de la construction d’une base industrielle relativement développée, centrée sur l’entreprise publique, et de la mise en œuvre de la planification centrale, à travers des plans successifs de développement consacrant l’emprise de la décision administrative sur l’affectation des ressources. La logique de l’Etat providence, qui découle de ce choix systémique, a profondément influencé la gestion publique, durant cette période. Devant la faiblesse du secteur privé et l’inexistence d’une société civile organisée, l’Etat et l’administration ont constitué l’unique vecteur du développement économique et de la cohésion sociale. 3- Les années 80, avec la crise de la dette et le retournement du marché pétrolier et ses conséquences dramatiques sur les pays exportateurs, ont été celles du doute quant à la capacité de l’Etat à gérer seul l’économie et la société. Le déclin du 4 dirigisme et la montée des valeurs du marché, devaient plonger l’administration dans une profonde crise d’identité, que les pouvoirs publics tentèrent de surmonter, dans l’urgence, par des mesures de stabilisation conjoncturelle, jugées courageuses. 4- Les années 90, enfin, ont été celles des transitions économiques et politiques difficiles. C’est sur fonds de violence terroriste infligée au peuple algérien et à ses institutions, de récession économique et d’épuisement social que les premières mesures structurelles ont été volontairement engagées par les pouvoirs publics, avant d’être relayées, à partir de 1994, par le programme d’ajustement structurel, dont les effets se sont fait sentir en termes de réduction des effectifs du secteur public et de tarissement de certaines sources de rente. Le constat qui s’impose, par conséquent, est celui de l’absence d’une démarche d’ensemble, posant la problématique des finalités de la réforme, du champ et des moyens d’intervention de l’administration et de la nature de ses rapports avec le citoyen, d’une part, et la société globale, d’autre part. Les actions de réforme engagées, au cours de la décennie 90, relèvent davantage de la recherche d’une issue contrôlée aux contradictions d’une administration soumise a de fortes contraintes économiques et a des pressions en faveur de l’ouverture politique et sociale, que d’une stratégie délibérée. Ces mesures restent globalement conservatrices de l’ordre administratif établi, au sens ou évacuent totalement la dimension « ajustement culturel », c'est-à-dire de l’émergence de nouveaux comportements administratifs, fondés sur l’efficacité, l’équité et la transparence. 3- Le recentrage de la démarche de réforme administrative sur la gouvernance : A la fin des années 90, le périmètre de la réforme de l’Etat et de l’administration est redéfini de manière plus ambitieuse. Un projet global prend forme, en réponse à un besoin pressant de cohérence et d’adéquation entre les structures et les missions de l’administration, la gestion de l’urgence et la maîtrise du long terme ou encore l’unité de son action et la liberté des acteurs de la vie publique. 5 Le projet, impulsé par une réelle volonté politique, est porteur d’une perception rénovée de la gestion publique, dont on peut percevoir les signes précurseurs dans la Constitution de 1996, qui consacre l’impartialité de l’administration et clarifie ses responsabilités. L’intervention, au milieu des années 90, du programme d’ajustement structurel, constitue une seconde inflexion, au sens ou il dresse, pour la première fois, le constat de la centralisation excessive du processus de décision, du coût élevé de fonctionnement de l’appareil administratif et de l’inefficacité du processus d’élaboration, de suivi et d’évaluation des politiques publiques. L’appui international, (Union Européenne et le PNUD en particulier) au processus de modernisation administrative et de concrétisation des principes de bonne gouvernance a eu, enfin, pour effet, au delà des ressources mobilisées, de renouveler la réflexion sur la réforme administrative et d’élargir son champs a des thématiques nouvelles. La bonne gouvernance est désormais au coeur de la réforme de l’Etat et de l’administration. Elle constitue le principal déterminant d’une démarche visant à doter l’Algérie d’un socle administratif stable, efficace et harmonieusement inséré dans son environnement socio-économique. C’est là une condition essentiel pour affronter les principaux défis de la transition que sont : • La relance du processus de développement sur la base d’un partenariat actif entre l’Etat, créateur d’un environnement politique et juridique favorable, le secteur privé, principal créateur d’emploi et de revenus et la société civile, créatrice de synergies entre le politique et le social et selon un mode de développement ouvert, reposant sur la réduction de la dépendance vis à vis des hydrocarbures et une insertion avantageuse de l’Algérie dans les courants d’échange mondiaux (accord d’association avec l’Union Européenne, accession à l’Organisation Mondiale du Commerce….). • La consolidation de la paix civile, de la sécurité et de la stabilité des institutions, en tant que condition essentielle a la poursuite de la construction démocratique, de l’amélioration de la gestion des affaires publiques et de renforcement de l’Etat de droit. • L’amélioration de la situation sociale, dans des conditions financières viables, à la fois par l’approfondissement de la réforme des secteurs sociaux et par la création de conditions favorables a une croissance soutenues et durable, créatrice d’emploi. 6 4- Les priorités stratégiques : Même si la lisibilité de cette stratégie reste imparfaite, du fait qu’elle est encore en phase d’opérationnalisation, nous tenterons une lecture des priorités entrant dans le cadre de la construction d’une administration publique algérienne, transparente et responsable, ouverte sur les valeurs positives de la société, au service du développement économique et social, de la construction démocratique et du renforcement de l’Etat de droit. 1- La première priorité concerne la restructuration de l’administration, en fonction des nouvelles missions de l’Etat et de l’impératif de la modernisation de son fonctionnement interne. Le champ de l’action publique connaît des transformations majeures avec le désengagement de l’Etat de la sphère économique, d’une part, et une transversalité croissante, conséquence des nouvelles préoccupations de l’environnement, du développement durable ou, encore, de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion, d’autre part. Ces évolutions déterminent une configuration de l’administration, du niveau local au niveau gouvernemental, plus allégée et plus flexible. L’Algérie a opté, dans le cadre de cette priorité de réforme, pour une démarche itérative, tenant compte du poids réel de la bureaucratie, de l’absence d’une culture administrative fondée sur la performance et des lacunes en termes de professionnalisme de la fonction publique. Le processus de restructuration de l’administration algérienne est aujourd’hui largement engagé avec : • Une structure gouvernementale intégrant, de façon explicite, les dimensions, désormais stratégiques de l’environnement, du développement durable, des nouvelles technologies de l’information et de la communication ou encore du traitement de la pauvreté, dans le cadre d’une inter ministérialité renforcée du travail gouvernemental. Le ministère de la poste et des technologies de l’information et de la communication illustre, par la profondeur des changements qu’il a connu, au cours des trois dernières années, la mise en œuvre de cette priorité. 7 • Une administration centrale libérée du poids de tutelle sur les entreprises publiques et dotée d’organigrammes allégés, en rapport avec ces missions stratégiques. • Une administration locale et des services déconcentrés, dont le réajustement organisationnel et fonctionnel interviendra dans le cadre du code annoncé de la wilaya et de la commune et du projet de réforme des finances locales, autour de l’idée de la réhabilitation du centre de décision locale en contrepartie d’une responsabilisation accrue des élus. 2- La seconde priorité a trait à l’approfondissement du processus de décentralisation/déconcentration, afin d’assurer une plus grande proximité de la décision publique et une meilleur prise en compte des réalités locales. Le processus administratif de déconcentration découle de l’option en faveur de la séparation des fonctions stratégiques et des fonctions d’exécution. L’objectif est de parvenir, a travers la délégation de ressources, à une autonomie accrue dans la gestion des services et des programmes publics et a l’exercice effectif des responsabilités opérationnelles par les niveaux administratifs déconcentrés. Le processus de décentralisation, est perçu, quant à lui, comme une réponse politique à une demande sociale pressante, de démocratisation et d’engagement citoyen. Le problème du transfert de compétences est posé en termes de participation citoyenne, de mobilisation optimale des ressources et des énergies et de développement de synergies nouvelles entre le niveau national et le niveau local, dans une perspective de bonne gouvernance et de la démocratie. Largement entamé en Algérie, le processus de décentralisation/ déconcentration conserve un caractère éminemment prioritaire dans la démarche de réforme de l’Etat et de l’administration publique. 3- La troisième priorité concerne le renforcement de la capacité de prise de décision, de suivi de l’exécution et de contrôle public, pour une utilisation plus efficace des ressources de la nation. 8 Cette priorité concerne d’abord, la réhabilitation de la dimension du long terme dans la gestion des affaires publiques, après l’abandon de la planification centrale, à la fin des années 80, et la crise de temporalité qui s’en est suivi. Outre le souci d’assurer une allocation optimale des ressources de la nation, cette priorité trouve sa justification dans une quête de consensus social autour des grands choix collectifs, un consensus qui revoit a une représentation claire de l’avenir commun, avec ses enjeux et ses défis, ses opportunités et ses menaces. La volonté de réhabiliter le long terme dans la démarche de développement s’est traduite par la création, en 2002, du Commissariat Général a la Planification et a la Prospective, La priorité porte, par ailleurs, sur le renforcement, au niveau des administrations centrales, des capacités de pilotage des politiques publiques, pour un meilleur suivi de leur exécution et l’évaluation de leur résultats. La priorité concerne, enfin, le renforcement des capacités de production et d’analyse de l’information économique et sociale en tant qu’aide a la décision publique. 4- La quatrième priorité concerne la professionnalisation de la fonction publique et l’adaptation des méthodes de gestion publique, avec pour centre d’intérêt prioritaires, les ressources humaines et la communication. A l’ère de la gouvernance, la dimension civique prend un relief particulier dans la relation entre l’administration et le citoyen, considéré désormais comme « client » avec ses exigences, en termes de qualité et de rapidité du service public et ses implications sur le fonctionnement de l’administration, dont la prestation est jugée au regard des critères de management, de professionnalisme d’expertise et d’aptitude psychologique, en vigueur dans le secteur privé. L’enjeu, à ce niveau de priorité, est de restituer au service public sa vocation, grâce a une administration publique compétente, au service de l’intérêt général. La politique des cadres joue un rôle décisive, a cet égard, car c’est par leur exemplarité que sont promues les valeurs fondatrices de la bonne gouvernance, que sont la loyauté, le professionnalisme, l’intégrité et la neutralité. Les action entreprises, ou envisagées, dans ce cadre, portent, dans la phase actuelle, sur la refonte du statut de la fonction publique, dans le sens d’une plus grande flexibilité dans la 9 gestion de la ressource humaine, l’intensification des efforts en matière de formation, pour permettre à l’administrateur de faire face à la complexité de sa nouvelle mission et, enfin, sur un effort de communication pour rétablir les ponts entre l’administration et le citoyen. 5- La cinquième priorité porte sur le renforcement de la gouvernance économique dans une perspective de développement durable. Il s’agit, sans doute, de la tache la plus ardue, s’agissant d’une économie administrée tris décennies durant et confrontée a des crises a répétition, durant les années 80 et 90 avec leurs effets dépressifs et leurs thérapies contraignantes. Les actions prioritaires, entreprises ou envisagées, portent sur : • La modernisation du système bancaire et financier, par la professionnalisation de son encadrement, son ouverture au secteur privé et le développement de nouveaux instruments pour drainer l’épargne nationale vers l’investissement productif. • La restructuration industrielle et la privatisation en vue d’assoire les bases d’une offre nationale diversifiée et compétitive. • La création d’un environnement propice a l’investissement, a travers notamment l’allégement des procédures administratives, un meilleurs accès au foncier industriel et des services d’appui efficace. • Le revalorisation du contrôle public, dans ses composantes interne, politique et juridictionnelle, en privilégiant le contrôle a posteriori et en dépassant la logique de la reddition comptable des comptes publics pour s’intéresser a la qualité de la gestion et faire le lien avec l’évaluation du résultat. • La refonte du cadre budgétaire et comptable de l’Etat afin d’assurer une meilleur lisibilité de la politique budgétaire, une visibilité pluriannuelle du budget une plus grande cohérence entre celui-ci et l’action de l’Etat. 10 6- La sixième priorité concerne la modernisation de la justice, en tant que fondement de l’Etat de droit. Cette priorité trouve sa justification dans le rôle déterminant que joue la justice dans la préservation des fondements de la société et dans la légitimation de l’Etat. Dans le prolongement des recommandations de la commission de réforme de la justice, la priorité, dans la phase actuelle, est accordée à l’institutionnalisation du respect et de la protection des droits de l’homme dans l’exercice de la justice et le fonctionnement du système pénitentiaire, en vue de regagner la confiance du citoyen et enclencher une dynamique vertueuse de consolidation de la souveraineté du droit. Conclusion : La démarche de réforme de l’Etat et de l’administration, dans une perspective bonne gouvernance, définie dans ses grandes lignes, reste à parachever quant a ses modalités et son instrumentation de mise en œuvre. Les pouvoirs publics s’y emploient avec d’autant plus de détermination que l’immobilisme de l’administration, dans un environnement interne et externe qui bouge, constitue une contrainte majeure pour le développement économique et social du pays. Sans attendre l’aboutissent du processus plusieurs initiatives ont été prises dans le sens de l’amélioration de la qualité du service public et de la décentralisation du pouvoirs de décision, notamment dans le domaine économique. C’est ainsi que : • Certains contrôles a priori ont été supprimés ou allégés. • La contractualisation se généralise, au détriment de l’injonction, entre l’administration et les entreprises et organismes publics assujettis à des services publics. • Les procédures de préparation du budget sont revues dans le sens d’une responsabilité accrue des gestionnaires en matière de répartition des enveloppes financières. • Allégement de la procédure de passation des marchés publics. 11 • L’initiative est redonnée au niveau local, en matière d’investissement public, à travers notamment le plan de soutien à la relance économique, le fonds spécial de développement des régions du Sud et la transfert vers les walis de l’essentiel des opérations centralisée. Si ces initiatives, s’insèrent dans le cadre de la nouvelle vision de la réforme de l’Etat et vont globalement dans le sens de la refondation de l’administration publique algérienne, il reste a formaliser une stratégie de mise en œuvre, qui fait aujourd’hui défaut. C’est là une priorité qui vient s’ajouter a celles déjà énoncées. Achevé de rédiger le 10 mai 2004 Azeddine ABDENNOUR.