INTRODUCTION La publication de cet ouvrage dans la nouvelle

INTRODUCTION
Marc Leroy
Professeur, Université de Reims
Gilbert Orsoni
Professeur, Université d’Aix-Marseille
La publication de cet ouvrage dans la nouvelle collection
« Finances Publiques/Public Finance » des Éditions Bruylant
est justifiée par la volonté de croiser les deux champs d’études,
habituellement séparés, constitués par les finances publiques (et
la fiscalité) et les politiques publiques. En effet, les manuels de
finances publiques se concentrent, ce qui n’est déjà pas une mince
tâche (1), sur les règles du droit ou de l’économie budgétaire, alors
que les spécialistes de l’analyse des politiques publiques, qui s’intéressent à l’action des autorités pour traiter des enjeux publics
tels l’éducation, la santé, la protection sociale, etc., accordent
souvent une place secondaire aux aspects financiers (2).
Ainsi, l’originalité de cette publication est de proposer une
approche comparative du financement des politiques publiques
en exposant pour chaque politique sectorielle et pour chaque pays
retenu des données sur : les volumes et les types de ressources et
de dépenses, l’évolution des enjeux et des priorités, les grandes
réformes, le cadre juridique lié à la répartition des compétences,
l’impact du contexte et de la crise internationale, les procédures
et les outils de gestion, l’évaluation des résultats, les perspectives.
(1) G. ORSONI, Science et législation financières, Paris, Economica, 2005 ; Les finances publiques en
Europe (dir.), Paris, Economica, 2007 ; J.-L. ALBERT (avec la collaboration de L. SAÏDJ), Finances
publiques, Paris, Dalloz, 2013.
(2) À l’exception notable des travaux classiques de la sociologie historique des finances : G. ARDANT,
Histoire de l’impôt, Paris, Fayard, 1971 (t. 1), 1972 (t. 2) ; A. WILDAVSKY, Budgeting : A Comparative
Theory of Budgetary Processes, Boston, Little Brown, 1975 ; C. WEBBER et A. WILDAVSKY, A History
of Taxation and Expenditure in the Western World, New York, Simon and Shuster, 1986. Le renouveau
est venu de la sociologie financière à partir des années 1990 : M. LEROY, L’organisation du contrôle fiscal, Paris, L’Harmattan, 1993 ; J.L. CAMPBELL, « The State and Fiscal Sociology », Annual Review of
Sociology, 1993, no 19, pp. 163-185 ; M. LEROY, La sociologie de l’impôt, Paris, PUF, 2002 ; W. MARTIN,
A.J. MEHROTRA et M. PRASAD (éd.), The New Fiscal Sociology, Cambridge, Cambridge University
Press, 2009 ; M. LEROY, L’État, l’impôt et la société, Paris, Economica, 2010.
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Illustrée par des tableaux et schémas qui en facilitent la lecture,
cette feuille de route commune confère aux études réunies son
caractère de manuel à l’usage des étudiants, des enseignants et des
chercheurs, mais aussi pour les citoyens curieux de connaître les
clés financières de l’action publique et pour les décideurs soucieux
de comparer leur expertise particulière à celle d’autres secteurs ou
d’autres pays. Il s’agit d’offrir au lecteur un état des lieux le plus
complet possible de la dimension financière qui, au fondement de
l’action publique, structure les politiques publiques.
L’objectif est donc de traiter sérieusement du noyau dur financier
des politiques publiques, et non de rendre compte directement des
débats d’une science politique travaillant à théoriser à l’intérieur
de ses paradigmes les politiques publiques. Non pas que les facteurs
structurants ces débats – notamment le célèbre triptyque (les trois
« I ») des idées (et idéologies), des intérêts et des institutions – soient
négligés ; mais ils ne sont pas l’objet premier de cette somme qui,
après une présentation générale des instruments fiscaux et budgétaires, compare neuf politiques sectorielles en France puis étudie le
cadre financier global, spécifié par des exemples sectoriels, de douze
pays. L’ambition théorique est également présente puisque, dans
le cadre d’analyse résumé ci-dessus, chaque contributeur avait la
liberté de développer les problématiques spécifiques à son sujet et à
sa discipline. L’ouvrage permet d’accéder à un ensemble significatif
de données, d’informations et d’analyses croisant les finances et les
politiques publiques, que l’on ne peut trouver réunies ailleurs dans
un même document ; il suscite aussi une réflexion sur les choix politiques de l’État et des autres administrations publiques, les modes
de gouvernement et les instruments de l’action publique dans le
contexte de la crise internationale.
Il convient de rappeler que le contexte a profondément évolué.
Le développement de l’interventionnisme public et de l’Étatprovidence à la suite des deux guerres mondiales et de la crise des
années 1929-1930 a modifié le niveau et la structure des finances
publiques. On sait aussi que facilitées par certaines impasses nées de
la crise du milieu des années 1970 (crise pétrolière, stagflation) et de
limites déjà rencontrées par les politiques de Welfare State, eurent
lieu de profondes ruptures, notamment dans les années 1979-1980
avec Margaret Thatcher au Royaume-Uni et Ronald Reagan aux
États-Unis. De façon idéologique et/ou plus atténuée, des politiques néo-libérales furent à l’œuvre dans une majorité de pays
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dans les années 1980 (en France à partir de 1984), tandis qu’à la
suite de l’effondrement du système soviétique, les gouvernements
des anciennes démocraties populaires s’orientèrent, dans les années
1990, vers des politiques néo – pour ne pas dire ultra – libérales.
Ce triomphe des thèses de l’économie de l’offre se traduisit par des
reculs de l’État-providence, des privatisations parfois massives et
des politiques fiscales marquées par de fortes diminutions des prélèvements : atteintes sensibles à la progressivité de l’impôt sur le
revenu, allègement des impositions de l’épargne, diminution des
taux de l’impôt sur les sociétés, rôle accru des dépenses fiscales.
Il ne faut toutefois pas se méprendre sur des évolutions qui, certes,
ont vu la remise en cause de plusieurs politiques emblématiques du
Welfare State, mais qui, malgré parfois leur brutalité, n’ont pas pour
autant fait disparaître le concept de politique publique ni fait retour
à la situation prévalant à l’État-gendarme et au libéralisme classique
du XIXe siècle. Même avant que d’autres crises (celle de 2008 notamment) conduisent des deux côtés de l’Atlantique les États à intervenir massivement pour éviter la faillite de leurs banques et donc de
leurs économies, les politiques néo-libérales illustraient, elles aussi,
des formes d’interventionnisme. Autrement exprimé, l’interventionnisme public se transforme mais demeure un interventionnisme
et la part des ressources et des charges publiques dans la richesse
nationale, pour avoir connu un coup d’arrêt et même, dans certains
pays, des reculs, n’en reste pas moins conséquent (cf. tableaux 1 et 2
et chapitre 1) par-delà les différenciations rencontrées : au début du
e
XX siècle, le poids de la dépense et de la ressource publique dans
le produit intérieur brut avoisinait en France, sans être plus élevé
ailleurs, les 10 %, montants qu’il faut aujourd’hui, selon les cas, tripler ou quintupler. L’État qualifié parfois de stratège (si l’on suit
certains commentateurs), l’État du New Management Public n’a
sans doute pas ou plus vocation à tout faire, tout produire et tout
assurer par lui-même. Il demeure éminemment présent, jusque dans
sa volonté d’opérer des économies (faire avec moins ou faire faire par
d’autres) ou de performance (être efficient, c’est-à-dire parvenir au
meilleur résultat possible à un coût minimisé).
On a certes pu chercher à démythifier l’État-Léviathan, particulièrement dans un contexte d’économie mondialisée où
la santé des États et de leur système bancaire et financier, et,
partant aussi, de l’ensemble de leur système productif, dépend
grandement de données exogènes dont la capacité à se financer
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sur les marchés n’est pas la moindre. Il n’en demeure pas moins
que l’État, associé aux autres administrations publiques, collectivités territoriales et régimes sociaux, réalise, impulse et finance,
fût-ce parfois avec des difficultés croissantes au regard de la crise
des dettes souveraines et des exigences accrues de rigueur budgétaire, de très nombreuses politiques (3).
Fruit quelque peu amer du poids de la dette et des déficits
publics, très au-delà des critères établis par l’Union européenne,
les finances publiques occupent aujourd’hui une place prépondérante tant dans la vie que dans le débat public. D’où les efforts
marqués de limitation des dépenses et d’accroissement des
recettes, qui alimentent les débats sur le poids des prélèvements
obligatoires et les critiques de mesures que l’on qualifiera selon
les cas de rigueur ou d’austérité, de leur impact négatif sur la
croissance, donc aussi sur les rentrées fiscales.
Si les réponses à ce type de débats varient (4), il ne faut pas oublier
tout de même que nos économies sont de plus en plus interdépendantes, et qu’engagée dans des traités européens, la France, comme
ses partenaires, peut difficilement se soustraire aux contraintes ou
obligations qui en découlent. Encore qu’en dépit de l’accent prioritairement placé (5) en 2012 sur la réduction des déficits et la « rigueur
subséquente », l’année 2013, tout en ne revenant pas sur les objectifs fixés pour le moyen terme, a vu, pour la France comme pour
quelques-uns de ses partenaires, les instances européennes accepter
que des délais supplémentaires soient accordés afin de lisser davantage les mesures adoptées et limiter leur aspect récessif (6).
Par-delà le passage de budgets de moyens à des budgets d’objectifs et la recherche de la performance de l’action publique, il n’en
reste pas moins que ce sont toujours très largement les budgets et
comptes des administrations publiques qui financent la plupart
des politiques publiques mises en œuvre. D’où le nécessaire rap(3) On pourrait même considérer que le poids de la dette n’est pas sans lien avec certaines formes d’interventionnisme public et/ou la conduite de politiques publiques, celles-ci ayant d’ailleurs pu se traduire
(États-Unis, Espagne) par une forme de laisser-faire délibéré ayant conduit à un endettement massif
de particuliers permettant une croissance aussi excessive que dangereuse du secteur de l’immobilier.
(4) M. LEROY, « Réflexion sur la crise des financements », Revue française d’administration
publique, 2012, no 144, pp. 1025-1034.
(5) Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (T.S.C.G.) de l’U.E. (« Pacte budgétaire » du 2 mars 2012), loi organique relative à la programmation des finances publiques du
17 décembre 2012 et loi de programmation des finances publiques 2012-2017 du 31 décembre 2012.
(6) Rappelons aussi que l’Allemagne et la France, malgré des déficits supérieurs en 2003-2004
supérieurs à la limite de 3 % du PIB fixé par les traités européens, avaient échappé à toute sanction.
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pel des données statistiques concernant les dépenses publiques
(U.E.), les déficits de la zone Euro et les dettes publiques
(tableaux 1, 2 et 3) même si, naturellement, ces données chiffrées
générales ne remplacent pas les analyses détaillées que chaque
chapitre propose. La situation des ressources publiques est étudiée au chapitre 1 avec des tableaux statistiques des prélèvements obligatoires des pays de l’O.C.D.E.
Tableau 1 : Dépenses publiques au sein de l’Union européenne en 2010
Pays
Irlande
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en % du PIB
67 %
Danemark
58,4 %
France
56,2 %
Finlande
55,3 %
Belgique
53,1 %
Autriche
53,0 %
Suède
53,0 %
Pays-Bas
51,2 %
Portugal
50,7 %
Zone Euro à 17
50,6 %
Royaume-Uni
50,6 %
U.E. à 27
50,3 %
Italie
50,3 %
Grèce
49,5 %
Slovénie
49,0 %
Slovaquie
54,9 %
Hongrie
48,9 %
Allemagne
46,6 %
Chypre
46,6 %
Pologne
45,7 %
République tchèque
45,2 %
Espagne
45,0 %
Lettonie
42,9 %
Malte
42,3 %
Lituanie
41,3 %
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Pays
en % du PIB
Luxembourg
41,2 %
Slovaquie
41,0 %
Roumanie
40,8 %
Estonie
40,0 %
Bulgarie
37,7 %
Source : Eurostat.
Tableau 2 : Déficit public en 2012 des pays de la zone Euro
Pays
Espagne
en % du PIB
– 10,6 %
Grèce
– 10 %
Irlande
– 7,6 %
Portugal
– 6,4 %
Chypre
– 6,3 %
France
– 4,8 %
Slovaquie
– 4,3 %
Pays-Bas
– 4,1 %
Slovénie
– 4,0 %
Belgique
– 3,9 %
Malte
– 3,3 %
Italie
– 3,0 %
Autriche
– 2,5 %
Finlande
– 1,9 %
Luxembourg
– 0,8 %
Estonie
– 0,3 %
Allemagne
+ 0,2 %
Source : Eurostat.
Tableau 3 : Dettes publiques des pays de l’U.E. (Premier trimestre 2013)
Pays
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en % du PIB
Grèce
160,5 %
Italie
130,3 %
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INTRODUCTION
Pays
en % du PIB
Portugal
127,1 %
Irlande
125,1 %
Belgique
104,5 %
France
91,9 %
Espagne
88,2 %
Royaume-Uni
88,2 %
Chypre
86,9 %
Hongrie
82,4 %
Allemagne
81,2 %
Malte
75,4 %
Autriche
74,2 %
Pays-Bas
72,0 %
Pologne
57,3 %
Slovaquie
54,9 %
Finlande
54,8 %
Slovénie
54,5 %
République tchèque
47,8 %
Danemark
44,7 %
Lituanie
40,8 %
Suède
39,4 %
Lettonie
39,1 %
Roumanie
38,6 %
Luxembourg
22,4 %
Bulgarie
18 %
Estonie
10 %
Source : Eurostat.
La signification de ces chiffres n’est pas douteuse et l’on peut
très logiquement considérer qu’à un haut niveau de prélèvements obligatoires et de dépenses publiques correspondent des
politiques publiques nombreuses et actives. D’autant que le haut
niveau de prélèvements obligatoires s’explique généralement par
un très important degré de financement des politiques sociales,
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qu’un tel financement prenne la forme de cotisations sociales
(comme en France, même si avec la montée en puissance de la
CSG, la part de la fiscalisation a nettement progressé) ou d’impôts
(Danemark). Quant aux déficits et dettes publics, s’ils n’illustrent
pas nécessairement de façon automatique la hauteur précise à
laquelle sont conduites les politiques publiques, ils pèseront sans
conteste sur les marges dont disposent les États, celles-ci s’avérant d’autant plus réduites que leur importance est grande.
Deux précisions interviennent néanmoins. La première
concerne les prélèvements obligatoires. Cette notion, de
préférence à la seule référence à la « pression fiscale » s’est
logiquement imposée dès lors que l’on s’attache à des comparaisons internationales. D’une part, parce que l’on raisonne de plus en plus en termes d’administrations publiques.
Or l’impôt est la ressource privilégiée des budgets étatiques
et, à un degré moindre, locaux (cf. chapitre 1). D’autre part,
parce que (l’exemple français est éclairant) le poids des cotisations sociales peut s’avérer très lourd dans le financement
de la protection sociale. La notion de prélèvements obligatoires n’échappe pas toutefois à quelques approximations ou
divergences d’appréciations. Déjà le terme d’imposition luimême (7) peut connaître des appréhensions diverses, la frontière entre ce qui relève du fiscal ou ce qui n’en relève pas
n’ayant pas été toujours parfaitement tranchée, à commencer même dans les droits nationaux (8), à plus forte raison si
l’on procède à des comparaisons d’un pays à l’autre. Ensuite,
s’agissant des cotisations sociales, les frontières peuvent s’avérer encore plus floues. Ainsi, la France considère comme relevant des prélèvements obligatoires les cotisations aux caisses
de retraite complémentaire qui sont des organismes de droit
privé, alors qu’en Grande-Bretagne, les sommes épargnées
par les salariés dans des fonds de pension n’en sont pas. Il
existe également, dans les recettes de la protection sociale, des
cotisations dites « fictives » (qui correspondent à des prestations non directement financières des employeurs et résultant
généralement de conventions collectives) qui intègrent les
(7) Cf. le débat qu’a pu susciter l’expression « imposition de toutes natures » de l’article 34 de la
Constitution.
(8) Cf. les prélèvements « quasi fiscaux » mis en exergue par Paul Amselek et la situation ambiguë
de certaines taxes, fiscales ou non fiscales, y compris après la disparition voulue par la LOLF des
taxes parafiscales.
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INTRODUCTION
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prélèvements obligatoires en France mais pas en Allemagne
ou aux Pays-Bas alors que leur part est loin d’être négligeable.
Certes, ces considérations ne bouleversent sans doute pas
profondément les données statistiques globales connues ; elles
pourraient néanmoins conduire à baisser ou augmenter quelque
peu, selon les cas, les montants affichés par certains pays.
La seconde précision tient aux liens entre prélèvements obligatoires et dépenses publiques. Une grande part des différences
observées tient en effet dans le degré de financement « public »
de la protection sociale. Tout le monde sait, à cet égard, que
les considérables différences existant entre les États européens
les plus fiscalisés et un pays comme les États-Unis s’expliquent
par la nature de sa protection sociale et les modalités de son
financement avec le recours à des assurances privées, lequel, pour
ceux qui en ont les moyens, est substitué au financement public
pratiqué de manière plus ou moins poussée (9) en Europe.
De manière plus générale, aucune réflexion sérieuse ne peut
être conduite sur les prélèvements obligatoires et leurs montants respectifs sans comparaison, en regard, des prestations
publiques permises par ces prélèvements. Il n’est pas certain en
effet (et c’est même le contraire qui peut être soutenu) qu’il soit
moins onéreux pour un particulier de bénéficier du même degré
de protection sociale en ayant recours à des assurances privées.
On pourrait aussi considérer que l’extrême faiblesse des droits
d’inscription dans l’enseignement supérieur public, et leur part
minime dans les budgets de fonctionnement des universités, se
paie au travers de l’impôt quand on connaît par ailleurs le montant plus que conséquent de ces droits dans de nombreux pays,
notamment anglo-saxons. Ce qui renvoie aussi au débat ancien
du choix à opérer entre l’usager et le contribuable. Choix qui,
au demeurant, peut ne pas être le même selon la catégorie de
service rendu.
Dans cette ligne, la première partie présente deux études transversales du cadre fiscal et budgétaire avec, pour le chapitre 1, une
mise en perspective des prélèvements obligatoires (O.C.D.E.) et
des enjeux des politiques de taxation dans les pays développés
et en développement (Marc Leroy) et, pour le chapitre 2, une
(9) Ainsi l’Allemagne, pourtant à l’origine du modèle bismarckien de protection sociale, permet
aux 10 % les plus riches de s’assurer auprès d’organismes privés, ce qui ne manque pas, ici encore, de
diminuer le poids des prélèvements obligatoires dans ce pays.
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MARC LEROY ET GILBERT ORSONI
analyse, à partir du cas français, des comptes des administrations
publiques et des modalités de leur financement (Gilbert Orsoni).
La deuxième partie est consacrée aux politiques publiques
françaises. En France, les études de politique publique, apparues
dans les pays anglo-saxons, ont prospéré jusqu’à connaître une
consécration académique comme branche de la science politique, en particulier sous l’impulsion de Jean-Claude Thoenig
qui a dirigé le tome 4 du Traité de science politique relatif à ce
domaine (10). Aujourd’hui, plusieurs ouvrages et manuels les
abordent directement ou indirectement. La notion a été pleinement consacrée par les pouvoirs législatifs et réglementaires.
L’article 47-2 de la Constitution issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 confie à la Cour des comptes compétence
dans l’évaluation des politiques publiques, outre ses fonctions
d’assistance du Parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement et d’assistance du Parlement et du gouvernement dans
le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application
des lois de financement de la sécurité sociale. L’article 7 de la Loi
organique relative aux lois de finances (LOLF) définit la nouvelle architecture budgétaire de l’État en précisant que les « missions » comprennent « un ensemble de programmes concourant à
une politique publique » (11). Relevons encore que la Deuxième
Partie de la loi de finances, qui visait naguère les « Moyens des
services et dispositions spéciales », s’intitule désormais « Moyens
des politiques publiques et dispositions spéciales ». C’est bien au
travers de politiques publiques, et des crédits budgétaires qui
leur sont affectés, que s’exerce l’action gouvernementale. Il faut
aussi rappeler qu’à la suite des transferts de compétences successifs réalisés depuis l’acte I de la décentralisation des années
1982-1983, les collectivités territoriales ont mis en œuvre de
véritables politiques locales. Dans le contexte actuel de la réduction des dotations de l’État, la « performance » des dépenses fait
aujourd’hui l’objet d’une attention particulière, alors même
que la situation socio-économique est plus difficile (risque d’un
effet de ciseaux). La même observation est applicable à la sécurité sociale, dont le financement apparaît de plus en plus délicat,
(10) M. GRAWITZ et J. LECA (dir.), Traité de science politique, t. 4, Paris, PUF, 1985.
(11) Cf. aussi, en France, la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), emblème de la
volonté réformatrice (et de réalisation d’économies budgétaires) du précédent quinquennat, remplacée par la Modernisation de l’Action Publique : G. ORSONI, La modernisation de l’action publique,
Annuaire Européen d’Administration Publique, Aix-en-Provence, PUAM, octobre 2013.
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INTRODUCTION
11
en dépit des réformes menées dans certaines de ses composantes
(cf. les réformes des retraites).
Cette partie regroupe des chapitres, classés par ordre alphabétique des secteurs, qui concernent le financement des domaines
suivants : la culture (chapitre 3, Marie Masclet de Barbarin et
Céline Viessant) ; l’économie (chapitre 4, Jean-Marie Monnier) ;
l’éducation (chapitre 5, Manuel Chastagnaret) ; la santé (chapitre 6, Olivier Debarge) ; la sécurité (chapitre 7, Laurent
Derboulles) ; le social (chapitre 8, Philippe Luppi) ; le sport (chapitre 9, Sandrine Giummara) ; le tourisme (chapitre 10, Jacques
Spindler) ; les transports (chapitre 11, Olivier Dupéron).
Sans prétendre résumer ici la richesse de ces neuf études, on
soulignera simplement, qu’au-delà des données collectées et
commentées par chaque spécialiste selon la grille d’analyse rappelée au début de cette introduction, plusieurs thématiques
convergentes permettent de dessiner quelques grandes lignes
d’un modèle français du financement des politiques publiques.
Premièrement, s’agissant des acteurs, ce modèle repose sur
l’implication de l’ensemble des administrations publiques dans
le financement des politiques publiques, même si l’État tend à se
désengager (sauf en matière d’éducation avec notamment le poids
des rémunérations : M. Chastagnaret). La légitimité et l’effectivité
des interventions publiques, y compris dans des secteurs à forts
enjeux économiques comme le tourisme (J. Spindler) et les transports (O. Dupéron), restent fortes. Les collectivités territoriales, en
conséquence des transferts de compétences réalisés dans le cadre des
réformes de la décentralisation, et aussi de leur propre dynamisme
(exemple de la culture, M. Masclet de Barbarin et C. Viessant), sont
devenues partout des acteurs majeurs. La départementalisation des
services d’incendie et de secours s’est ainsi traduite par une hausse
des financements des départements (L. Derboulles). L’analyse fine
du cadre institutionnel, en particulier des réformes traduites juridiquement dans des textes majeurs pour chaque politique en cause,
qu’il serait trop long de citer ici, renforce aussi le caractère public de
l’action publique « à la française ».
La lecture financière (12) de l’action publique confirme la fin de
l’étatisation des politiques publiques qui fut l’apanage historique
(12) Sur cette approche, cf. M. LEROY, Sociologie des finances publiques, Paris, La Découverte,
2007.
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MARC LEROY ET GILBERT ORSONI
de l’histoire française au profit d’une régulation publique qui,
comme le montrent ces études financières, est encore assez loin
d’une gouvernance par le marché. L’importance et l’impact des
transferts sociaux (J.-M. Monnier) à la française, tout en évoluant
vers une hybridation de l’action sociale entre assurance et solidarité (P. Luppi), en constituent l’un des socles. Le poids des divers
acteurs publics varie d’une politique à l’autre, sans que l’on puisse
citer le cas d’une hégémonie sans partage d’un acteur. D’autres
acteurs que les collectivités publiques disposent parfois d’un pouvoir significatif d’action, comme dans le cas du sport (S. Giummara)
où un établissement public administratif, le Centre national pour
le développement du sport, participe au financement de la politique nationale, où dans le cadre des Agences régionales de santé
(ARS) qui regroupent divers organismes publics (O. Debarge).
Les acteurs privés sont désormais partie prenante des politiques
publiques, avec le rôle des associations (sport) mais aussi dans le
cadre de la diffusion des Partenariats public-privé.
Deuxièmement, par rapport au style des politiques publiques,
on relève que l’hétérogénéité des objectifs se double d’une
complexité croissante des sources et des modes de financement. Les référentiels sectoriels poursuivent souvent des
objectifs difficiles à concilier ou simplement à atteindre. C’est
évident quand il s’agit de définir ou le périmètre de la culture
(M. Masclet de Barbarin et C. Viessant) ou le rôle de l’éducation (M. Chastagnaret). C’est aussi le cas, par exemple, quand
il s’agit de concilier la mission historique du service d’incendie
et de secours avec l’idée de protection civile et aujourd’hui de
sécurité (L. Derboulles) ; ou encore, d’assurer le développement
du sport sur l’ensemble du territoire tout en promouvant chacune de ses disciplines particulières (S. Giummara). Comment
améliorer l’attractivité des transports publics quand on sait que
le coût réel, pourtant moins élevé, n’est pas un argument suffisant (O. Dupéron), etc. ? La complexité des circuits financiers
est décrite par quasiment toutes les contributions, comme l’illustrent les exemples de l’éclatement des financements du tourisme (J. Spindler) ou de la fiscalisation de la sécurité sociale qui
se superpose au maquis des autres ressources (P. Luppi). Une
complexité d’autant plus grande que des dépenses fiscales aux
objectifs discutables (J.- M. Monnier), compliquent encore le
tableau, tout en réduisant les recettes publiques.
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INTRODUCTION
13
Troisièmement, concernant la conception de l’action publique
financière, la diffusion des logiques de performance publique initie
des changements importants. Comme le relèvent plusieurs auteurs,
ce mouvement s’inspire des préceptes du new public management,
et n’est pas sans lien avec l’idéologie du néolibéralisme économique qui cherche à justifier un discours antifiscal et le retrait de
l’État-providence, comme le rappelle J.-M. Monnier. Sur le terrain
des politiques publiques, les effets réels ne sont toutefois pas univoques. En effet, si la Révision Générale des Politiques Publiques
(RGPP), et actuellement la Modernisation de l’Action Publique
(MAP) marquent bien une volonté de réduction des dépenses
publiques, comme le montrent nos auteurs, d’autres objectifs sont
aussi mis en avant.J. Spindler souligne ainsi l’action (imparfaite)
en faveur d’une consolidation des comptes pour le financement du
tourisme, alors même que les efforts financiers à réaliser pour maintenir le dynamisme économique de ce secteur risquent d’être remis
en cause. En matière de santé publique (O. Debarge), la rationalisation budgétaire a largement motivé plusieurs réformes, comme
la création des agences régionales de santé, la remise en cause du
service public hospitalier (loi HPSTR de 2009) et la tarification
à l’activité ; un renouveau de l’hôpital est néanmoins voulu par
la nouvelle majorité publique. La politique sociale a adopté aussi
une démarche de rationalisation de la dépense, mais poursuit aussi
un objectif d’amélioration de la relation à l’usager (P. Luppi)…
D’autres illustrations figurent dans ces neuf chapitres qui soulignent l’impact de la crise dans le renforcement de la pression à la
réduction des financements et des coûts des politiques publiques.
La mesure de la performance est ainsi à l’origine de novations
institutionnelles et gestionnaires que nos auteurs décrivent avec
soin, une invitation pour le lecteur à rechercher directement les
pépites contenues dans cette première partie dont on est loin
d’avoir épuisé l’apport.
La troisième partie est consacrée au financement des politiques
publiques pour les douze pays suivants, classés par ordre alphabétique pour en faciliter la lecture : Allemagne, Belgique, Brésil,
Canada, Colombie, Espagne, Grèce, Italie, Maroc, Portugal,
Suisse et Tunisie. Ces chapitres, par leur diversité géographique,
politico-institutionnelle et socio-économique, constituent un
panel solide de comparaisons, à la fois par rapport aux politiques
françaises étudiées dans la partie précédente et dans une optique
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internationale transversale. Les données financières rassemblées, là aussi avec des tableaux et figures éclairants, sont très
complètes et incluent les statistiques les plus récentes. Le lecteur
dispose ainsi d’une moisson de connaissances précises sur chaque
pays étudié et des clés de lecture originales pour les mettre en
perspective. En effet, chaque spécialiste, tout en présentant les
informations et statistiques générales exigées par le cadre qui
leur avait été fixé pour ce manuel (comparabilité), avait ensuite
la charge de contextualiser sa problématique en fonction des particularités propres à son pays (études de cas).
Là aussi, il n’est pas envisageable de résumer la richesse de
ces études, dont on donnera ici simplement un bref aperçu, en
guise d’invitation à les apprécier tranquillement. On retrouve
bien sûr certaines des contraintes financières rencontrées dans le
cas de la gestion des politiques publiques françaises. Les situations diffèrent néanmoins d’un pays à l’autre, et il est intéressant
de pouvoir isoler l’effet des facteurs nationaux et des solutions
recherchées, par-delà certains points communs (13).
Ainsi, par rapport aux effets de la crise mondiale qui s’est
diffusée dans la plupart des économies nationales, certains facteurs jouent un rôle spécifique, même dans le groupe des pays de
la zone Euro qui ont vu leurs comptes publics se dégrader gravement. En Espagne (J. Ramos Prieto), un des problèmes est
d’impliquer tous les niveaux d’administration dans le redressement des comptes publics en raison de la forte décentralisation,
que certains partis jugent pourtant insuffisante (communautés
autonomes du Pays Basque et de la Catalogne). En Italie, alors
même que la solution par la rigueur brutale apparaît de plus
en plus comme une impasse, en particulier dans le secteur de
la santé publique (E. Sorano et M. Tucci), les effets complexes
de la réforme des normes comptables sont aussi à considérer.
Au Portugal (M.E. Mata), la remise en perspective historique
de la crise réintroduit d’autres effets qui se cumulent, comme
le retour à la démocratie (1974) avec la mise en œuvre de politiques de solidarité (travaux publics, transport, santé, réforme
agraire…), l’ouverture au marché mondial (déficit commercial), la crise de l’immobilier. Dans le cas extrême de la Grèce
(13) Comme l’obligation d’appliquer la règle d’or de l’équilibre des comptes pour les États de
l’Union européenne signataires du T.S.C.G. ou le rapport aux budgets de performance, aux PPP, à
la privatisation, aux dépenses fiscales…)
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INTRODUCTION
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(T. Georgopoulos), le recul du PIB (plus de 25 %) met aussi
en difficulté les entreprises municipales et des établissements
d’enseignement supérieur mal préparés à la gestion de leur
autonomie financière.
On peut ensuite mettre en avant le cas emblématique du cadre
institutionnel qui façonne les politiques publiques. Si tous les
chapitres, comme on l’a vu, rendent compte de manière claire et
complète des finances des administrations publiques, ils retracent
aussi avec la même pertinence, la répartition des compétences,
générale et/ou dans le cas de politiques sectorielles, qui caractérise le pouvoir financier de chaque pays. Ici, en plus de cet accès
direct aux données nationales indispensables, le lecteur accède
aux leçons de la comparaison internationale qui montre notamment que les pratiques financières se différencient souvent,
y compris lorsque les modèles institutionnels semblent similaires.
Ce constat est frappant dans le cas du fédéralisme financier
que l’on peut citer à titre illustratif. Plusieurs pays partagent
ce mode d’organisation des pouvoirs publics. Pourtant, chaque
expérience dispose aussi de traits originaux. Par exemple, le fédéralisme de solidarité au Brésil (M. A. Falcão), dont la dimension
démocratique est mondialement connue par la procédure des
budgets participatifs, est un vecteur des politiques de redistribution (cas du Bolsa família) et de progrès social. Dans le cas de
la Suisse, cette formule institutionnelle de démocratie directe est
inscrite dans une tradition de fédéralisme coopératif (B. Dafflon),
notamment entre cantons et communes ; mais celui-ci a évolué vers un fédéralisme d’exécution où le gouvernement fédéral
définit les normes que les cantons et communes financent souvent largement (exemple de la santé). La péréquation financière, plutôt efficace en Suisse, n’exclut pas la concurrence entre
les cantons qui admettent donc des disparités économiques. En
Belgique, qui a mieux résisté à la crise que les pays de la zone
Euro cités ci-dessus, le modèle social repose sur un niveau élevé
de dépenses (M. Bourgeois, E. Traversa) qui est remis en question dans le cadre d’un fédéralisme complexe et centrifuge. Au
Canada (E. Champagne, O. Choinière, E. Maxwell), la situation
budgétaire du gouvernement fédéral est saine, mais les provinces
rencontrent plus de difficultés financières, en relation avec la
réduction des dotations du niveau central : cette donnée institutionnelle structure l’avenir de politiques, comme la santé ou les
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transports, où les besoins sont importants. En Allemagne, où il
reflète la bonne santé de l’économie, le fédéralisme financier est
sain (J. Werner) et assure une péréquation significative, en particulier au bénéfice des Länder de l’Est issus de la réunification ;
il n’est cependant pas exempt de certaines faiblesses comme son
effet désincitatif pour l’élaboration de politiques d’attractivité
économique (la péréquation n’incite pas à chercher par cette voie
de nouvelles ressources) ou son manque de clarté pour la gestion
de certaines compétences, une gestion encore compliquée par les
délégations pratiquées.
Comme le montre l’ensemble des études de cas, d’autres facteurs institutionnels interviennent, qu’on ne peut tous citer
ici. Par exemple dans le cas du Maroc, qui affiche des taux de
croissance élevés, le « statut avancé » avec l’Union européenne
est un facteur institutionnel qui a des implications financières
intéressantes (M. Sbihi) ; de même, les entreprises publiques
appuient les politiques d’investissements publics menées dans
les secteurs prioritaires du développement économique (agriculture, tourisme, pêche, etc.). En Tunisie, la refonte des cadres
juridiques – Partenariat public-privé (PPP), finance islamique,
Code des investissements notamment – est une des voies suivies
(N. Baccoucche, J. Ajroud) pour renouveler et légitimer des politiques publiques dans le contexte du ralentissement des activités
économiques lié à la crise et à la révolution : la hausse de l’endettement public conduit aussi à un recentrage des dépenses sur les
programmes prioritaires.
La Colombie, qui appartient au groupe envié des pays à croissance économique avec un taux de 4 % en 2013, illustre encore cette
lecture financière des réformes institutionnelles (C.A. RodriguezRomero, E.J. Duque-Oliva, L. Sanchez) : l’adoption d’une nouvelle Constitution dans les années 1990 a été accompagnée par
une mutation du modèle des grandes entreprises nationales protégées avec l’ouverture du pays aux marchés internationaux.
Ainsi, comme pour les études des politiques sectorielles françaises, les institutions sont envisagées à la fois comme ensemble
de compétences et de régimes juridiques qui cadrent la gestion
financière des politiques publiques, et au sens large que la science
politique entend aujourd’hui revendiquer sous l’appellation de
néo-institutionnalisme (et de ses diverses formes). Ces enseignements précieux sont croisés avec l’analyse des instruments
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INTRODUCTION
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fiscaux et budgétaires de l’action publique qui spécifient dans
chaque contexte le sens concret de la gestion publique.
Creuset des reconfigurations de l’action publique, le financement des politiques publiques a connu des mutations profondes,
encore accélérées par la crise, dans tous les pays. La connaissance scientifique des cadres normatifs, des pratiques socioéconomiques et des changements expérimentés est au carrefour
de la formation universitaire et professionnelle en finances
publiques et dans l’analyse des politiques publiques. Elle participe aussi à la réflexion sur la légitimité, de plus en plus fragilisée, du politique : le pouvoir souverain de l’État ne saurait
suffire à refonder le contrat social en l’absence d’un débat démocratique sur les politiques publiques à pérenniser, et donc sur les
changements de modèles financiers à soumettre à l’approbation
populaire.
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