Beslutning om utelukkelse fra investeringsporteføljer

Beslutning om utelukkelse fra investeringsporteføljer

Beslutning om utelukkelse
fra investeringsporteføljer
1. juni 2013
Innledning
KLP og KLP-fondene har besluttet å utelukke selskapet Total S.A. fra investeringene fra 1. juni 2013.
Total S.A. sitt datterselskap, Total E&P Maroc, gjennomfører lete- og kartleggingsvirksomhet av
mulige olje- og gassforekomster på kontinentalsokkelen utenfor Vest-Sahara. KLP og KLP-fondene
anser investeringene i Total S.A. å være i strid med KLP og KLP-fondenes retningslinjer for
ansvarlige investeringer og at Total E&P Marocs virksomhet på kontinentalsokkelen utenfor VestSahara knyttes til brudd på grunnleggende etiske normer.
KLP og KLP-fondene hadde til sammen investeringer i Total S.A. for ca 400 millioner norske kroner
per 31. desember 2012.
Hendelse
Den 2. desember 2011 fikk Total E&P Maroc sammen med ONHYM (Office Nationales des
Hydrocarbures et des Mines) tillatelsen ”Authorization of Reconnaissance” av ONHYM. Tillatelsen
gjelder lete- og kartleggingsvirksomhet av olje- og gassforekomster på kontinentalsokkelen utenfor
Vest-Sahara (Anzarane Offshore Area). Tillatelsen løp i utgangspunktet til desember 2012. Den ble da
forlenget ett år til desember 2013 med en opsjon på ytterligere seks måneder. Total (den gang
TotalFinaElf) gjennomførte også i perioden 2001-2004 lete- og kartleggingsvirksomhet i samme
område. Den gang var det også sterk kritikk mot selskapet og Total trakk seg ut fordi selskapet mente
at området ikke hadde nødvendig potensial.
Total E&P Maroc er datterselskap av det franske oljekonsernet Total S.A. Konsernet sysselsetter mer
enn 111 000 ansatte over 130 land. Selskapet er et av verdens ledende oljeselskaper. Total arbeider
med hele energikjeden fra råstoffutvinning av olje og gass via raffinering til produksjon av drivstoff,
fyringsolje, smøremidler, bitumen, spesialvesker, flydrivstoff og kjemisk baserte produkter.
Om Vest-Sahara
Vest-Sahara er et omstridt territorium som både Marokko og Den saharawiske arabiske demokratiske
republikk (SADR), ledet av frigjøringsbevegelsen Polisario, krever råderett over. Landområdet ligger
mellom Marokko i nord, Algerie i nordøst, Mauritania i sør og øst, og Atlanterhavet i vest1.
Vest-Sahara er i dag i stor grad befolket av mennesker med marokkansk bakgrunn som har
flyttet til området etter Marokkos de facto anneksjon av området. Befolkningen i Vest-Sahara
utgjør om lag 500 000 personer2. Ca. 165 000 personer av områdets opprinnelige befolkning,
sahrawiene, er fordrevet til flyktningleire i Algerie, hvor de lever under svært vanskelige
forhold3. Marokkanske myndigheter har bygget en 2 500 km lang separasjonsbarriere
gjennom Vest-Sahara4. Separasjonsbarrieren består av en militært bevoktet mur og minefelt
med store mengder antipersonelle landminer5. Hensikten med separasjonsbarrieren er å hindre
infiltrasjon av Polisario-styrker på marokkanskkontrollert territorium. Barrieren gjør det også
vanskelig for de fordrevne sahrawiene å bevege seg til de områder av Vest-Sahara som
Marokko kontrollerer.
Kilde: ”United Nothing” - publikasjon utgitt av 18 norske ungdomsorganisasjoner i februar 2013.
1
http://no.wikipedia.org/wiki/Vest-Sahara
Se fotnote 7
3
FN Høykommissær for flyktninger, UNHCR, årsrapport om Algerie, 2013:
http://www.unhcr.org/pages/49e485e16.html
4
Se FNs kart over Vest-Sahara med separasjonsbarrieren (“Berm”) inntegnet:
http://www.un.org/Depts/Cartographic/map/dpko/minurso.pdf
5
ICBL, Landmine and Cluster Munitions Monitor 2012
2
1884
Vest-Sahara blir et spansk protektorat.
1963
Vest-Sahara blir etablert som et ikke-selvstyrt område (“Non-Self Governing Territory”) i
henhold til FN-paktens bestemmelser6. Spania ble samtidig oppnevnt som administrator for
området man da kalte Spansk Sahara. Vest-Sahara har i dag fortsatt status i FN som ikkeselvstyrt område7. Til forskjell fra verdens øvrige ikke-selvstyrte områder har ikke VestSahara noen anerkjent administrator8.
1973
Frigjøringsgruppen Polisario (Frente Popular de Liberación de Saguía el Hamra y Río de
Oro) blir dannet med siktemål å gjøre Vest-Sahara til en selvstendig stat. Polisario startet et
væpnet opprør mot den spanske administrasjonen.
1975
I oktober avviser Den internasjonale domstolen i Haag (ICJ) Marokkos og Mauritanias krav
om suverenitet over hver sine deler av Vest-Sahara.9 Umiddelbart etter dette invaderte
Marokko deler av Vest-Sahara, noe som førte til sterke fordømmelser i FNs sikkerhetsråd.
Spania inngår en avtale (“Madrid-avtalen”) med Mauritania og Marokko om en overføring av
den administrative myndighet i Vest-Sahara. Madrid-avtalen bekreftet Spanias intensjon om å
bidra til avkoloniseringen av Vest-Sahara og å overføre sine plikter som administrator til
Marokko og Mauritania. Denne avtalen overførte altså ikke suverenitet over Vest-Sahara til
Marokko og Mauritania ettersom Spania ikke hadde slik suverenitet, og følgelig ikke kunne
avgi eller overføre suverenitet over området. Avtalen endret heller ikke Vest-Saharas status
som ikke-selvstyrt område under FN-pakten. Spanske myndigheter forutsatte at det skulle
holdes en folkeavstemning i Vest-Sahara om territoriets framtidige status.
1976
Marokko og Mauritania blir enige om å dele Vest-Sahara.
1979
Mauritania trekker seg ut. Siden da har Marokko stått med militære styrker i Vest-Sahara10 og
utøvet suverenitet over det meste av territoriet, uten å være administrator av området i
henhold til FN-paktens bestemmelser. Som rettmessig administrator av området ville
Marokko i henhold til FN-paktens artikkel 73 være forpliktet til bl.a. å “ensure, with due
respect for the culture of the peoples concerned, their political, economic, social and
6
Systemet med ikke-selvstyrte områder (Non-Self Governing Territories) ble etablert gjennom FN-pakten i
forbindelse med dekolonialisering og for å regulere forholdene for territorier som ikke hadde oppnådd
selvstendighet, dvs. kolonier, protektorater og mandat-områder av ulike slag. Se Charter of the United Nations,
Article 73, Declaration regarding Non-Self Governing
Territories:http://www.un.org/en/documents/charter/chapter11.shtml
7
FNs Generalforsamling har vedtatt en rekke resolusjoner som stadfester Vest-Saharas status, herunder
A/RES/59/131, 25. januar med flere.
8
FNs liste over ikke-selvstyre områder: http://www.un.org/Depts/dpi/decolonization/trust3.htm
9
ICJ, Rådgivende uttalelse datert 16. oktober 1975:
http://www.icj-cij.org/docket/index.php?sum=323&code=sa&p1=3&p2=4&case=61&k=69&p3=5
10
Petroleumsfondets etiske råd: Tilrådning om utelukkelse av selskapet Kerr-McGee Corp., 12. april 2005,
redegjør ytterligere for bakgrunnen for konflikten og for Vest-Saharas status, se
http://www.regjeringen.no/nb/sub/styrer-rad-utvalg/etikkradet/Tilradninger/Tilradninger/Tilradning-omuttrekkav-Kerr-McGee.html?id=425309
educational advancement…” og til å “develop self-government, to take due account of the
political aspirations of the peoples.”
1991
Etter væpnede stridigheter mellom Polisario og Marokko ble våpenhvile inngått i 1991. FNs
fredsbevarende styrke MINURSO11 overvåker våpenhvilen og skulle opprinnelig også
overvåke den tiltenkte folkeavstemningen om områdets fremtid. Det har siden 1990-tallet
vært flere initiativer i regi av FN for å avholde folkeavstemning om områdets fremtid.
2007
Forhandlinger ble sist tatt opp mellom marokkanske myndigheter og Polisario i april 2007,
men strandet i april 2008. I august 2009 ble det gjort forsøk på å gjenoppta forhandlingene.
Marokko har lagt frem et forslag for området om begrenset selvstyre under marokkansk
suverenitet. Polisario opprettholder kravet om folkeavstemning for området med mulighet for
uavhengighet12.
2012
Sverige anerkjenner Vest-Sahara som egen stat13.
2013
Det ble offentliggjort at Polisario, Vest-Saharas frigjøringsbevegelse, får saken om
naturressursene prøvd for Europadomstolen. Marokko har avtaler med EU for å selge vekk
naturressursene i okkuperte Vest-Sahara14. Polisario mener disse avtalene strider mot
internasjonal rett.
Internasjonal rett om situasjonen i Vest-Sahara
Havrettskommisjonen
I utgangspunktet har kyststater suverene rettigheter over naturressurser på
kontinentalsokkelen utenfor sitt eget landterritorium. Dette prinsippet er fastslått i FNs
havrettskonvensjon15 og i internasjonal rettspraksis. Marokko har ikke suverenitet over VestSahara, og dermed i utgangspunktet ikke rett til å utnytte ressursene på sokkelen. Både FNpaktens artikkel 73 og Generalforsamlingens resolusjoner fastslår klart at økonomisk
utvinning av ressurser i ikke-selvstyrte områder kun skal skje med lokalbefolkningens
samtykke og må være i overensstemmelse med deres økonomiske interesser. 16 Dette framgår
også av regelverket i FNs havrettskonvensjon. Resolusjon IIIa, som utgjør et tillegg til
havrettskonvensjon, sier at:
”In the case of a territory whose people have not attained full independence or other self-governing
status recognized by the United Nations, or a territory under colonial domination, provisions
11
MINURSOs hjemmeside: http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/minurso/
Se f.eks. US Government, Central Intelligence Agency, World Fact Book 2012:
https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/wi.html
13
http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Utskottens-dokument/Betankanden/Arenden/201213/UU8/
14
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:055:0014:0015:EN:PDF
15
United Nations Convention on the Law of the Sea, 1982 (UNCLOS), bl.a. artikkel 76 og 77.
16
Bl.a. GA RES 3458 (XXV) av 10.dessember 1975 som fastslår ”the right of the people of the Spanish Sahara
to self-determination, in accordance with General Assembly Resolution 1514 (XV)”.
12
concerning rights and interests under the Convention shall be implemented for the benefit of the
people of the territory with a view to promoting their well-being and development17.”
Denne bestemmelsen dekker Vest-Sahara som et ikke-selvstyrt område, og sier altså at
rettighetene under havrettskonvensjonen skal gjennomføres til fordel for folket i de ikkeselvstyrte områdene. I havrettskonvensjonens artikkel 77 (1) heter det at:
”The costal State exercises over the continental shelf sovereign rights for the purpose of exploring it
and exploiting its natural resources.”
Rettighetene til kontinentalsokkelen, som altså i dette tilfellet tilkommer befolkningen i VestSahara i henhold til den ovennevnte bestemmelsen i resolusjon III a, omfatter dermed etter
artikkel 77 (1) både leting og utvinning (exploring and exploiting).
Marokko ratifiserte FNs havrettskonvensjon 31. mai 2007.18 Selv om konvensjonene var
gjeldende i henhold til internasjonal rett før dette, ble landets forpliktelser til etterlevelse
styrket i 2007.
Rettslig betenkning fra FNs juridiske rådgiver
Da Total signerte den første lisensen i 2001, bad FN sikkerhetsråd sitt juridiske kontor om å gi en
vurdering av selskapets (og Kerr McGees) avtale med Marokko. Det kom da en rettslig betenkning
fra FNs juridiske rådgiver, ambassadør Hans Corell (Under-Secretary-General for Legal
Affairs)19. Betenkningen fra 2002 omhandler lovligheten av mineralressursutvinning i ikkeselvstyrte områder generelt og gir en vurdering av dette når det gjelder situasjonen i VestSahara spesielt.
Betenkningen tar utgangspunkt i FN-paktens artikkel 73 som pålegger stater som har påtatt
seg ansvar for ikke-selvstyrte områder, å forvalte ressursene i disse i samsvar med
lokalbefolkningens interesser. Her heter det imidlertid at fordi det foreløpig ikke foregår
utvinning, men bare leting, er denne letevirksomheten i seg selv neppe ulovlig:
”..while the specific contracts which are the subject of the Security Council’s request are not
in themselves illegal, if further exploration and exploitation activities were to proceed in
disregard of the interests and wishes of the people of Western Sahara, they would be in
violation of the principles of international law applicable to mineral resource activities in NonSelf-Governing Territories.”20
Her er det en mulig forskjell mellom det havrettskonvensjonens regelverk legger til
grunn og det FNs juridiske kontor går ut fra. Etikkrådet for Statens pensjonsfond – Utland sa i
2005 følgende om denne forskjellen:
”Rådet skal ikke avgjøre hva som er gjeldende folkerett i dette tilfellet, men ta utgangspunkt i
de etiske retningslinjene for å vurdere om disse tilsier uttrekk. Det kan imidlertid være grunn
til å peke på at i en eventuell rettskildemessig konflikt mellom traktatrett og en rettslig
betenkning, vil traktatrett ha forrang framfor sistenevnte. Det finnes med andre ord godt
17
Resolution III, Third United Nations Conference on the Law of the Sea.
http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_declarations.htm#Morocco
19
Brev fra FNs juridiske kontor til presidenten for Sikkerhetsrådet, datert 12.februar 2002, S/2002/161
20
S/2002/161, para 25.
18
funderte rettslige argumenter for å hevde at ikke bare utvinning, men også letevirksomhet, i et
slikt tilfelle er ulovlig”21.
Selskapets involvering
Uttak av naturressurser fra okkupert land er av FN erklært ulovlig. Selv om kontraktene Total i dag
ikke inkluderer boring og utvinning, er det klart at siktemålet for virksomheten er uttak av
naturressurser. Selskapet er direkte involvert i handlingene.
Dialog med TotalKLP har hatt en god dialog med Total over flere år og særlig i
forbindelse med deres virksomhet i Myanmar. KLP har også hatt samtaler med Total om
virksomhet i Vest-Sahara.
I tillegg har selskapet etter forespørsel fra investorer og sivilsamfunn utarbeidet et offentlig
skriv om sin virksomhet i Vest-Sahara og deres argumentasjon for dens legitimitet22. Her
bekrefter Total virksomheten i området, det faktum at tillatelsen ble forlenget i desember 2012
med en opsjon på ytterligere seks måneder.
Total har ikke engasjert lokalbefolkningen i forbindelse med deres virksomhet i Vest-Sahara i
dag og lokalbefolkningen har heller ingen rett til informasjon om resultatene fra
undersøkelsene (avtalepart er marokkanske myndigheter). Kontrakten inneholder
standardklausuler med opsjoner om videreutvikling etter letevirksomheten og selskapet
presiserer at all slik virksomhet skal ivareta lokalbefolkningen interesser. Selskapet hevder at
kontrakten ikke er ulovlig (ihht FNs juridiske kontors vurderinger og uttalelser fra 2002) og
viser til at uttalelsen fra FN støtter deres argumenter om lovlighet. Sentralt i Totals vurdering
er at kontrakten eksplisitt ekskluderer utvinning, slik at ingen naturressurser utvinnes fra
området. Total understreker forskjellen mellom det de kaller reconnaissance og exploration.
Reconnaissance vs exploration
Total er bevisst sitt ordvalg. Selskapet mener, basert på FNs uttalelse fra 2002, at lete- og
kartleggingsvirksomhet (reconnaissance) ikke er i strid med internasjonal rett, mens enhver videre
utviklings- eller utvinningsvirksomhet (exploration and exploitation) vil være i strid med internasjonal
rett – om den ikke gjennomføres slik at den ivaretar befolkningen interesser.
På ONHYMs hjemmeside skilles det klart mellom lisenser for reconnaissance-, tillatelser til
explorationog konsesjoner for exploitation. Reconnaissance er ikke en definisjon som ofte er brukt i
olje- og gassindustrien23. Aktivitetene som Total gjennomfører – geologiske og geofysiske studier,
marineundersøkelse samt kjøp av seismikkdata – regnes av industrien som explorationaktiviteter. Dog
vil også boring av letebrønner oftest være en del av en explorationkontrakter, noe som ikke er en del
av Totals lisens i dag.
Vurdering
Etikkrådet for Statens Pensjonsfond – Utland:
21
22
23
http://www.regjeringen.no/pages/1662901/KMG%2012%20apri%202005%20norsk.pdf
http://no0ilcanarias.files.wordpress.com/2012/12/total-re-western-sahara-14-dec-2012.pdf
GES har gjennomført et omfattende internettsøk på begrepsbruken i industrien.
Totals virksomhet i området er svært lik den virksomhet det amerikanske selskapet Kerr McGee var
engasjert i i 2005. Den gang ble selskapet besluttet utelukket fra Staten pensjonsfond – Utlands
investeringer med begrunnelsen ”uakseptabel risiko for medvirkning til særlig alvorlige brudd på
grunnleggende etiske normer”24.
I tilrådningen om utelukkelse av selskapet Kerr-McGee Corp. i 2005 uttalte Etikkrådet bl.a.:
“Det folkerettslige regelverk, inklusive FN-pakten og FNs Havrettskonvensjon, sier at
virksomhet som involverer utnyttelse av naturressurser i okkuperte, ikke-selvstyrte eller andre
ikke selvstendige områder, skal utøves i samspill med den berørte befolkning som også
normalt har krav på overskuddet fra slik virksomhet. Dette henger nettopp sammen med at
tilgangen til naturressurser ofte er en viktig begrunnelse for okkupasjon og voldelige
konflikter. Folkerettens regelverk søker å gjøre økonomisk gevinst ved naturresursutnyttelse
gjennom okkupasjon illegitimt. Det er som nevnt uklart om letevirksomheten til Marokko
utgjør et direkte brudd på folkeretten, men i lys av folkerettens generelle regelverk på dette
området må virksomheten uansett oppfattes som uetisk.”
Det nevnes for øvrig at også Graver-utvalget i sin innstilling pekte spesielt på problemer
omkring investeringer i selskaper med virksomhet i ikke-selvstyrte, omstridte eller okkuperte
områder, og nevnte virksomhet på kontinentalsokkelen utenfor Vest-Sahara som et konkret
eksempel hvor det kunne være grunn til å vise tilbakeholdenhet.25
Utelukkelsen av Kerr McGee ble av Finansdepartementet opphevet 24. mai 2006 etter at selskapet
hadde avsluttet sin leteaktivitet i området. Selskapet ble derav også inkludert i KLP og KLP-fondenes
investeringer 2006.
Forarbeidene til SPUs etiske retningslinjer
Spørsmålet om investeringer i selskaper med virksomhet i ikke-selvstyrte områder er omtalt i
forarbeidene til SPUs etiske retningslinjer (“Graver-rapporten”):
“Det kan videre reises spørsmål om ønskeligheten av investeringer i selskaper med
virksomhet i ikke-selvstyrte, omstridte eller okkuperte områder. Basert på en konkret
vurdering av området og virksomhetens art kan det være grunn til å vise tilbakeholdenhet
med slike investeringer. Utenriksdepartementet har eksempelvis i ett konkret tilfelle frarådet
investeringer i selskaper med virksomhet på kontinentalsokkelen utenfor Vest-Sahara.”26
International Law and Policy Institute
KLP Kapitalforvaltning har bedt International Law and Policy Institute (ILPI), ved tidligere leder for
Etikkrådet for Statens pensjonsfond – Utland Gro Nystuen, om en vurdering av Totals virksomhet i lys
av dagens situasjon. ILPI konkluderte at Totals pågående aktiviteter ikke kan sies å være av særlig
annen art enn Kerr McGees’ i 2005. Om noe mener ILPI at begrunnelsen for utelukkelse er sterkere i
dag enn i 2005. Årsaken til dette er at Marokko i 2007 ble part i havrettskonvensjonen og er således
pålagt å implementere konvensjonens bestemmelser i de ikke-selvstyrte territorier under sin kontroll. I
Resolusjon III heter det bl.a. at når det oppstår konflikt angående rettighetene til naturresursutnyttelse i
et ikke-selvstyrt område, skal partene inngå i konsultasjoner hvor ”the interests of the people of the
24
http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/tema/statens_pensjonsfond/ansvarlige-investeringer/tilradninger-ogbrev-fra-etikkradet/tilradning-om-uttrekk-2.html?id=91683
25
NOU 2003: 22, Forvaltning for fremtiden, side 92.
26
NOU 2003: 22, vedlegg 7, pkt. 3.1, side 92
territory concerned shall be a fundamental consideration”. Videre forpliktes statspartene til ikke å
”jeopardize or hamper the reaching of a final settlement of the dispute”27
Norske myndigheter har også flere ganger advart norske selskaper mot å gå inn i næringsvirksomhet i
dette området, bl.a. fordi slik virksomhet vil kunne oppfattes som en legitimering av det marokkanske
suverenitetskravet som igjen vil kunne svekke FN-prosessen28.
Oppsummering
Total hevder, basert på uttalelsen fra FNs juridiske kontor i 2002, at selskapets virksomhet
ikke er i strid med internasjonal rett. Etikkrådet valgte i sin tilrådning om Kerr McGee i 2005
å ikke legge vekt på dette argumentet da deres konklusjon var at Marokkos siktemål utvilsomt
var utvinning av petroleumsforekomster, og at Kerr-McGee med sin virksomhet bidro til dette
siktemålet. Selv om det var uklart om letevirksomheten til Marokko utgjorde et brudd på
folkeretten, måtte det i lys av folkerettens generelle regelverk på dette området uansett
oppfattes som uetisk.
ILPI konkluderte at det ikke foreligger noen materiell forskjell på Totals aktiviteter i VestSahara i dag og Kerr McGees aktiviteter i 2005. Total hevder deres aktiviteter ikke er
lovstridige i henhold til uttalelsen fra FNs juridiske kontor. ILPI mener uttalelsens validitet er
høyst tvilsom ettersom det har skjedd en betydelig endring i Marokkos forpliktelser etter
internasjonal rett. I 2007 ble landet part i FNs havrettskonvensjon og deres forpliktelser til for
befolkningen i Vest-Sahara er styrket. Etikkrådet valgte uansett i 2005 å se bort ifra hvorvidt
selskapet medvirket til brudd på internasjonal rett. Etikkrådet så den gang hen til de etiske
retningslinjene og mente at aktiviteten var et brudd på grunnleggende etiske normer, blant
annet fordi ”aktiviteten kan ses på som en støtte til Marokko’s suverenitetskrav og på den
måten svekke FNs fredsprosess”. Når uttalelsen fra FNs juridiske kontor i tillegg er basert på
utdatert rettslig informasjon konkluderer ILPI med at Totals virksomhet utenfor Vest-Sahara
bryter med KLP og KLP-fondens retningslinjer for ansvarlige investeringer.
Basert på ovennevnte argumenter og gjennomgang, norske myndigheters oppfordringer og
presedens fra tidligere saker vurderer KLP og KLP-fondene at investeringene i Total S.A.
utgjør en risiko for medvirking til brudd på grunnleggende etiske normer, og at selskapet bør
utelukkes fra investeringene.
Beslutning
KLP og KLP-fondene beslutter å utelukke selskapet Total S.A. fra investeringene fra og med 1. juni
2013.
27
United Nations Convention on the Law of the Sea, Resolution III(1)a, Dec. 10, 1982, 1833 U.N.T.S. 3, 397; 21
I.L.M. 1261 (1982) [hereinafter, UNCLOS].
28
http://www.regjeringen.no/nb/dep/ud/tema/naeringslivssamarbeid/vest-sahara.html?id=480822