Monsieur Hans-Rudolf Merz, conseiller fédéral Chef du

Monsieur
Hans-Rudolf Merz, conseiller fédéral
Chef du Département fédéral des finances
Bundesgasse 3
3003 Berne
Berne, le 28 juin 2010
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Walter Moser
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AK 5913-f
Prise de position des cantons au sujet du rapport sur l'évaluation de l'efficacité de la péréquation financière entre Confédération et cantons 2008-2011
Monsieur le Conseiller fédéral,
Le 31 mars 2010, vous nous avez invités à prendre position au sujet du Rapport sur l'évaluation
de l'efficacité de la péréquation financière entre Confédération et cantons 2008-2011 et sur les
mesures prévues pour la prochaine période quadriennale 2012 à 2015.
Notre conférence a décidé d'élaborer une prise de position consolidée commune; il est cependant bien entendu loisible à chaque gouvernement cantonal de remettre sa propre prise de position en complément au présent document. Suite à un intense débat sur les questions soulevées et en connaissance de la prise de position de la Conférence des directrices et directeurs
cantonaux des finances, l'Assemblée plénière de la CdC du 25 juin 2010 a adopté la prise de
position commune suivante:
1.
Remarques générales
Dans la phase de projet de la RPT, d'aucuns ont placé des attentes élevées dans les rapports
d'évaluation en y faisant référence chaque fois que des questions litigieuses se posaient. Les
cantons sont conscients que deux ans à peine après l'introduction de la RPT, aucune analyse
fondée des répercussions de cette réforme n'est possible et que les affirmations contenues
dans le rapport sur différents domaines de tâches ne peuvent pas revêtir un caractère définitif.
Néanmoins, le rapport offre une base technique solide pour évaluer divers aspects spécifiques
de la péréquation financière.
Conférence des gouvernements cantonaux, Maison des cantons, Speichergasse 6, Postfach 444, 3000 Bern 7
Téléphone 031 320 30 00 · Fax 031 320 30 20 · [email protected] · www.kdk.ch
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La pilotabilité politique du système de péréquation financière était un objectif déclaré de la RPT.
Le rapport d'évaluation et la définition des contributions de base des instruments de péréquation pour la prochaine période quadriennale sont dérivés de cet objectif et laissent aussi, quant
au principe, une marge d'action considérable pour des changements. La nouvelle dotation des
instruments de péréquation soulève la question de la redistribution entre les cantons que, de
par sa nature, les cantons évaluent différemment selon qu'ils sont plus ou moins touchés. La
CdC ne cache pas qu'il existe des conflits d'intérêts entre cantons à fort potentiel de ressources
et ceux à faible potentiel de ressources tout comme entre cantons ruraux et urbains; elle présente donc ci-après également des avis minoritaires qualifiés, soutenus par au moins 5 cantons. On peut cependant constater que, dans l'ensemble, les cantons soutiennent résolument
la RPT.
2.
Sur les questions en détail
Question 1:
Correction rétroactive des paiements compensatoires (ch. 3.42 du rapport destiné à la consultation)
Proposition 1.1:
Les cantons approuvent une correction limitée à deux ans d'erreurs constatées
après-coup au cas où leurs répercussions dépassent une certaine limite d'importance. Cette limite doit cependant être considérablement plus basse.
La majorité des cantons soutient la proposition de définir la limite d’importance
de telle sorte que les fautes sont corrigées si elles ont pour résultat une modification du potentiel de ressources de plus de CHF 50 par habitant.
Une minorité propose de réduire les limites d’importance proposées dans le rapport d’évaluation de 0.14% des dépenses totales à 0.05% du potentiel des ressources.
Explication:
Les corrections d'erreurs effectuées pour les cantons de St-Gall et du Jura ont montré l'importance de la mise en œuvre correcte de la péréquation financière et en même temps la nécessité
de réglementer les rectifications dans ce domaine spécifique. Malgré l'importance de la sécurité
de planification et de l'objectif d'améliorer la qualité des données livrées par les cantons, une
possibilité limitée de rectification est indispensable. Les cantons approuvent l'objection formulée
dans le rapport quant à une exclusion totale de la correction d'erreur; ils estiment toutefois que
la limite d'importance proposée est trop élevée.
Proposition 1.2:
Le délai de deux ans doit être (re)précisé à l'art. 9a al. 1 let. c PFCC pour exprimer clairement que des paiements résultant d'une saisie erronée du potentiel de
ressources d'une année de calcul ne peuvent être corrigés au plus tard que
quand l'année de calcul en question entre pour la dernière fois dans l'indice des
ressources d'une année de référence.
Explication:
L'importance du délai doit être comprise comme suit: Étant donné que le potentiel de ressources d'une année de calcul donnée entre dans le calcul de l'indice des ressources correspondant à trois années de référence, la correction des données de base d'une année précise
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ne peut être effectuée au plus tard que lorsque l'indice de la troisième année de référence est
connu. Exemple: L'année de calcul 2006 est incluse dans l'indice des années 2010, 2011 et
2012. Une correction des chiffres de 2006 doit s'effectuer au plus tard lors de la fixation définitive du potentiel de ressources de l'année de référence 2012; le cas échéant, les versements
compensatoires de 2010 et 2011 doivent pouvoir être corrigés rétroactivement.
Question 2:
Pensez-vous comme nous qu’il ne faut pas procéder à une compensation des
écarts par rapport à la neutralité budgétaire 2008 entre la Confédération et les
cantons (ch. 6.1 du rapport de consultation)?
Proposition 2:
Les cantons exigent à l'unanimité que l'écart de CHF 100 millions au détriment
des cantons, constaté dans le cadre de l'examen du respect du principe de la
neutralité budgétaire, soit corrigé et qu'il soit prévu aussi bien d'augmenter de
CHF 100 millions les contributions futures de la Confédération que de compenser
rétroactivement les 4 fois CHF 100 millions pour les années 2008 à 2011.
Explication:
Déjà avant l'introduction de la RPT au 1er janvier 2008, le Conseil fédéral a assuré qu'il examinerait aussi, dans le cadre du premier rapport d'évaluation, le respect de la neutralité budgétaire
entre la Confédération et les cantons sur la base des résultats du compte annuel de 2008 et
que, au cas où l'écart serait grand, il procéderait à une adaptation adéquate des paiements
dans le cadre de la nouvelle dotation des instruments de péréquation au 1er janvier 2012.
Contrairement au Conseil fédéral, les cantons considèrent l'écart constaté de 4% du volume
total de la compensation de la Confédération comme considérable. Ils signalent en outre que la
Confédération avait déjà promis lors du programme de stabilisation 98 de compenser à
l'époque la charge supplémentaire des cantons de quelque CHF 500 millions dans le cadre de
l'introduction de la RPT. Néanmoins, la Confédération n'a dérogé à la neutralité budgétaire qu'à
hauteur de sa participation de CHF 244 mio à la compensation des cas de rigueur; il n'a donc
tenu sa promesse qu'à moitié. Les cantons attendent dès lors du Conseil fédéral qu'il tienne
cette fois-ci sa promesse.
Question 3:
Au cas où, à la question 2, vous vous êtes prononcé en faveur de la compensation: Comment, d'après vous, la contribution compensatoire devrait-elle être distribuée entre les trois instruments de péréquation: «péréquation verticale des
ressources», «charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques»
(CCG) et «charges excessives dues à des facteurs sociodémographiques»?
(CCS)
Proposition 3.1:
Pour l'augmentation annuelle permanente, les cantons privilégient une augmentation en pourcentage des instruments verticaux de péréquation par la Confédération de CHF 100 millions par an.
Proposition 3.2:
Pour la correction rétroactive des 4 fois CHF 100 millions, les cantons préconisent une augmentation limitée à 4 ans des instruments de péréquation verticaux
par la Confédération de CHF 100 millions par an; cette augmentation ne doit pas
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être prise en considération dans le calcul des limites des cantons à fort potentiel
de ressources.
Explication:
Les propositions des cantons reposent sur les principes selon lesquels les corrections doivent
être effectuées en conformité avec le système, tous les cantons doivent en profiter si possible
et les montants des cantons à fort potentiel de ressources ne doivent pas être augmentés.
Propositions minoritaires concernant 3.1 et 3.2:
Tant les moyens obtenus par l'augmentation annuelle permanente que ceux destinés à la compensation rétroactive doivent servir intégralement à augmenter la
compensation des charges sociodémographiques.
Explication des propositions minoritaires:
En affectant les fonds à la CCS, on peut déplacer l’indemnisation des charges particulières
dans le sens du rapport évoqué dans l'expertise ecoplan sans pour autant grever les cantons
avec CCG.
Question 4:
Pensez-vous comme nous que les contributions de base à la péréquation des
ressources pour la période 2012 à 2015 devraient en principe (donc indépendamment d’une éventuelle adaptation selon ch. 3) être déterminées selon une
progression similaire au procédé prévu dans la loi fédérale sur la péréquation financière et la compensation des charges (PFCC; art. 5, al. 2) (ch. 8.1.1 du rapport de consultation)?
Proposition 4:
Les cantons préconisent la progression proposée selon les règles de la PFCC en
vigueur jusqu'ici.
Explication:
Les analyses du rapport d'évaluation quant à l'efficacité des instruments de péréquation par
rapport aux objectifs visés ne permettent pas de conclure à la nécessité d'une augmentation
plus forte des fonds.
Proposition minoritaire 4.1:
La contribution des cantons à fort potentiel de ressources doit être réduite au
minimum constitutionnel de deux-tiers de la contribution fédérale. Il faut parallèlement introduire une règle selon laquelle la péréquation des ressources est réduite pour les cantons dont le taux fiscal standardisé se situe en dessous du taux
standardisé moyen des cantons à fort potentiel de ressources.
Explication de la proposition minoritaire:
Les cantons à fort potentiel de ressources souffriront de pertes fiscales considérables en raison
de la crise économique et financière. Pour ne pas entraver trop l'économie suisse et notamment
la compétitivité internationale des cantons à fort potentiel de ressources, il faut réduire la contribution des cantons à fort potentiel de ressources au minimum constitutionnel de deux-tiers de la
contribution fédérale. L'introduction d'un régime de réduction doit permettre d'empêcher que les
cantons à faible potentiel de ressources utilisent les fonds provenant de la péréquation res-
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sources pour financer des baisses d’impôt avec des taux fiscaux fixés délibérément bien en
dessous des tarifs pratiqués par les cantons à fort potentiel de ressources.
Proposition minoritaire 4.2 (proposition complémentaire).
Il faut prendre des mesures afin que l'indice provisoire des ressources puisse
être communiqué aux cantons avant la fin avril au pus tard sans perte de qualité.
Explication:
La publication des chiffres provisoires de ces indices dans le cadre de l'ouverture des auditions
auprès des cantons, début juillet, intervient trop tard. A cette date, la finalisation du budget par
le Conseil d'Etat a déjà eu lieu. Étant donné la volatilité annuelle difficilement évitable des versements et des paiements, le processus de relevé des données doit être d'autant plus raccourci.
Question 5:
Pensez-vous comme nous que la contribution de base à la péréquation des
charges pour la période 2012 à 2015 (total des charges dues à des facteurs géotopographiques et sociodémographiques) devrait en principe (donc indépendamment d’une éventuelle adaptation selon ch. 3) être déterminée selon une
progression similaire au procédé prévu dans la loi fédérale sur la péréquation financière et la compensation des charges (PFCC; art. 9, al. 2) (ch. 8.1.2 du rapport de consultation)?
Proposition 5:
Les cantons préconisent la progression proposée selon les règles de la PFCC en
vigueur jusqu'ici.
Explication:
Les analyses du rapport d'évaluation quant à l'efficacité des instruments de péréquation par
rapport aux objectifs visés ne permettent pas de conclure à la nécessité d'une augmentation
plus forte des fonds.
Question 6
Pensez-vous comme nous qu’il faut maintenir tel quel, également pour les années 2012 à 2015, le rapport de 50:50 entre la compensation des charges excessives dues à des facteurs sociodémographiques et celle dues à des facteurs
géo-topographiques (ch. 5.5 du rapport)?
Proposition 6:
Les cantons souhaitent maintenir le rapport actuel de 50% CCG et 50% CCS.
Explication:
La dotation des indicateurs partiels de la compensation des charges a déjà donné lieu à controverse lors de l'introduction de la RPT. On a finalement décidé politiquement une dotation identique de la CCG et de la CCS en connaissance des expertises scientifiques visant à déterminer
les charges spéciales des cantons. Le rapport d'évaluation confirme les résultats de principe,
notamment ceux de l'expertise sur la dotation des instruments de compensation des charges.
Sur ce point, on ne dispose pas à ce jour d'éléments complémentaires depuis l'introduction de
la RPT. Une adaptation du rapport entre les deux instruments sans changer les fonds engagés
déboucherait sur une réduction nominale non souhaitée de la CCG.
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Proposition minoritaire 6:
Il faut adapter la répartition au rapport calculé dans l'étude ecoplan, soit 27%
CCG et 73% CCS.
Explication de la proposition minoritaire:
Les données du rapport d'évaluation confirment que la répartition à parts égales pour la CCS et
la CCG, fixée ainsi par décision politique, n'est pas appropriée. Le 3e message RPT (FF 2007,
p. 627) indiquait déjà à l'époque un rapport de 28% pour les charges excessives géotopographiques et de 72% au total pour les charges excessives sociodémographiques. Or ces
dernières ont légèrement augmenté entre-temps. Ce résultat confirmé relatif au rapport entre
les charges excessives doit se refléter dans la dotation des instruments de compensation des
charges.
Question 7:
Pensez-vous comme nous que, pour la nouvelle période de contribution 2010 à
2012, la compensation des cas de rigueur doit être entièrement maintenue (ch.
8.2.1 du rapport de consultation)?
Proposition 7:
Les cantons préconisent le maintien inchangé de la compensation des cas de
rigueur.
Explication:
Même si la compensation des cas de rigueur en général et plus précisément la durée transitoire
jusqu'à expiration de l'instrument suscitent généralement des réserves, il faut tenir compte, eu
égard à sa prolongation, qu'il s'agit là d'un compromis politique obtenu de haute lutte pour le
passage à la RPT. La mise au point de cet instrument a nécessité de longues négociations aux
Chambres fédérales. Le législateur a prévu au moment de son introduction que le montant des
versements serait constant pendant huit ans. Il n'y a pas lieu de remettre en cause sans nécessité impérative cet instrument sur la base d'expériences et de données portant sur deux années
seulement.
Proposition minoritaire 7:
La durée de la compensation des cas de rigueur doit être raccourcie.
Explication de la proposition minoritaire:
L'ancienne péréquation financière présentait d'importantes faiblesses et a donc été remplacée
par un nouveau système. Il est donc difficile de comprendre pourquoi les mauvais résultats de
l'ancien système devraient se poursuivre pendant 28 ans encore.
Question 8:
Pensez-vous comme nous qu’il faudrait immédiatement supprimer la compensation des cas de rigueur, comme l’indique le droit en vigueur, pour un canton dont
l’indice de ressources dépasse 100 et non pas de manière échelonnée sur les
trois années suivantes (ch. 8.2.2 du rapport)?
Proposition 8:
Les cantons préconisent le maintien du système en vigueur jusqu'ici.
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Explication:
Le régime de la compensation des cas de rigueur est expressément conçu de sorte que les
transferts cessent au bout d'un certain temps et que le nouveau système puisse déployer tous
ses effets. L'expiration intervient par la fixation nominale de la dotation et par la réduction linéaire des transferts après huit ans. La règle selon laquelle les cantons avec un indice de ressources supérieur à 100 points perdent leur droit à la compensation des cas de rigueur doit
également être considérée dans le contexte de l'expiration d'une disposition transitoire.
Proposition minoritaire 8:
La suppression de la compensation des cas de rigueur est à échelonner sur trois
ans avec une réduction simultanée de l'échéance.
Explication de la proposition minoritaire:
La suppression immédiate provoque une importante chute des recettes dans le canton concerné. En échelonnant la réduction pendant trois ans, on facilite les mesures d'ajustement nécessaires.
Question 9:
Pensez-vous comme nous qu’il faut continuer de renoncer à introduire une limite
maximale des charges incombant aux cantons à fort potentiel de ressources (ch.
8.3 du rapport)?
Proposition 9:
Les cantons rejettent l'instauration d'une limite supérieure de la charge.
Explication:
La limite supérieure de la charge pour les cantons à fort potentiel de ressources a déjà fait l'objet de discussions au sein des Chambres fédérales avant l'introduction de la RPT. Nous nous
rallions à l'argumentation du Conseil fédéral dans le sens que la situation n'a depuis lors pas
changé. Eu égard au système de la péréquation des ressources horizontale, l'introduction d'une
limite supérieure conduirait à des déséquilibres importants dans les charges, selon la conception entre les cantons à fort potentiel de ressources (dans le cas d'une limite supérieure individuelle) ou par rapport aux cantons à faible potentiel de ressources (dans le cas d'une limite
supérieure collective pour les cantons à fort potentiel de ressources). La règle actuelle, posée à
l'art. 135 al. 3 Cst., qui fixe une certaine marge à la relation entre péréquation financière horizontale et verticale peut déjà être considérée comme une forme de limite supérieure de la
charge dans le cas d'une forte dynamique du potentiel de ressources des cantons à fort potentiel de ressources par rapport au potentiel de ressources au niveau suisse.
Proposition minoritaire 9:
Il faut introduire une limite supérieure de la charge, calculée sur le montant total
des contributions des cantons à fort potentiel de ressources.
Explication de la proposition minoritaire:
Une limitation de la charge totale des cantons à fort potentiel de ressources est nécessaire au
vu des incertitudes au sujet des répercussions de la crise financière et économique et de la
concurrence fiscale plus vive.
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Question 10: Pensez-vous comme nous qu’il ne faudrait tenir compte dans le potentiel de ressources que partiellement des salaires bruts des frontaliers assujettis de façon illimitée ou limitée (ch. 9.2 du rapport)?
Question 11: Pensez-vous comme nous que, dans le cas d’un assujettissement uniquement
partiel des revenus des frontaliers (réponse «oui» à la question 10), il faudrait
accorder la préférence à une variante moyenne (variante proposée 2 = réduction
de 25 % sur les salaires bruts) (ch. 9.2 du rapport)?
Proposition 10:
La majorité des cantons approuve la réduction proposée de 25% de la prise en
compte des frontaliers dans le potentiel de ressources.
Explication:
Il faut tenir compte du fait que les frais occasionnés par les frontaliers ne peuvent pas être
compensés dans le cadre de la collaboration intercantonale avec compensation des charges.
Proposition minoritaire 10:
Il faut renoncer à adapter l'imposition des frontaliers dans le potentiel des ressources.
Explication de la proposition minoritaire:
Il n'est pas indiqué de réduire la prise en compte des revenus des frontaliers en tirant un parallèle avec les pendulaires circulant à l'intérieur de la Suisse: Les pendulaires engendrent des
charges sur leurs lieux de travail. Or, en vertu du principe de l'imposition au lieu de domicile,
ces pendulaires, contrairement aux frontaliers, ne peuvent absolument pas être touchés fiscalement au lieu de leur emploi. La possibilité actuelle dans les relations intérieures en Suisse de
reporter les charges ne permet pas de compenser cela de manière suffisante.
3.
Perspective pour le prochain rapport d'évaluation
Proposition 11:
En vue du prochain rapport sur l'évaluation de l'efficacité pour la période 20122015, il convient de créer dès à présent les conditions permettant de disposer en
temps voulu des informations nécessaires pour procéder à une évaluation complète des critères conformément à l’OPFCC. Il faudra accorder une attention particulière à la réalisation des objectifs de la péréquation financière, à l'évolution
des disparités entre les cantons, à la qualité de la redistribution, aux effets de la
péréquation financière en faveur des cantons faibles et à la charge imposée aux
cantons forts. Il convient également d’analyser plus en détail l’impact et
l’efficience du système de péréquation et les conséquences du désenchevêtrement des tâches entre Confédération et cantons comme aussi l’évolution de la
concurrence fiscale.
La Confédération est invitée à mieux coordonner les différents domaines politiques et à ne pas réintroduire de nouveaux enchevêtrements.
Explication.
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Comme déjà constaté en introduction, l'expérience pratique sur seulement deux ans ne permet
pas d'émettre un avis fondé sur les répercussions de la RPT, ceci d'autant moins que les incitations contenues dans la RPT n'agissent que lentement. Il manque notamment les bases permettant d’apprécier les conséquences du désenchevêtrement des tâches de même que l’impact
et l’efficience du nouveau système de péréquation. L'importance d'un certain degré de redistribution intercantonale pour notamment garantir l'acceptabilité de l'autonomie fiscale cantonale
est incontestée. Mais les cantons jugent précisément cet effet ambivalent au vu des premières
expériences réalisées avec la nouvelle péréquation financière. D'une part, il est positif que
nombre de cantons utilisent la marge de manœuvre politico-financière acquise. D'autre part, il
s'avère que l'acception de principe selon laquelle les cantons à fort potentiel de ressources présentent une charge fiscale basse et les cantons à faible potentiel de ressources une charge
fiscale élevée n'est pas du tout pertinente. Il faut donc analyser de plus près ces questions dans
la perspective du prochain rapport d'évaluation concernant la période 2012-2015.
4.
Remarques de détail sur les dossiers de consultation.
Nous saisissons l'occasion pour signaler les deux points de divergence suivants:
• Une erreur de transcription doit être corrigée dans l'annexe: On observe une différence
dans la contribution des cantons à fort potentiel de ressources entre le tableau 1
(CHF 1‘583 millions) et le projet B (CHF 1‘538 millions).
• Le canton TI signale qu'il a ratifié le concordat sur l'enseignement spécialisé en décembre 2009.
Nous vous remercions de prendre connaissance de la présente prise de position et de tenir
compte des propositions des cantons lors de l'adoption du rapport d'évaluation et des projets
d'arrêté portant dotation des instruments de péréquation pour la prochaine période quadriennale.
Nous vous prions de croire, Monsieur le Conseiller fédéral, à l'assurance de notre très haute
considération.
Conférence des gouvernements cantonaux
Pascal Broulis, président de gouvernement
Président
Sandra Maissen
Secrétaire générale
Copie: - Chancellerie fédérale à l'attention du Conseil fédéral
- membres du Conseil des États
- gouvernements cantonaux
- conférences des directeurs