La DéMarche Par Processus Et L`Innovation Dans L

ÉCOLE NATIONALE SUPÉRIEURE DE SÉCURITÉ SOCIA LE Rapport de Recherche Action La démarche par processus et l’innovation dans l’évaluation de la performance des organismes de Sécurité Sociale Directeur de Recherche Action : Bertrand Parent -­‐ EHESP Chef de projet : Claire VITI Équipe projet : Lasad BEN KHALIFA Abdoul Hamidi KELDI Tiphaine MERIALDO Olivier RAGOT Remerciements
Nous tenons à remercier Bertrand PARENT, directeur de recherche, pour son
accompagnement, ses conseils et les orientations qu’il a su nous donner tout au
long de ce travail.
Nos remerciements vont également à Monsieur BROUSSE, Directeur de la
Caisse Primaire d’Assurance Maladie de Bayonne, pour son accueil et la
mobilisation de ses collaborateurs lors de notre recherche de terrain, et à
Monsieur BERTUCCELLI, Directeur Général de la Caisse Primaire Centrale
d’Assurance Maladie des Bouches-du-Rhône pour l’accueil et la confiance
qu’il nous a accordé pour réaliser cette étude.
Nous souhaitons associer à ces remerciements leurs équipes respectives :
•
Madame Isabelle SENOBLE, Directrice Adjointe,
•
Madame Véronique TOULOUSE, Sous Directrice en charge de la
production et de la régulation,
•
Madame Dounia EL GUASMI, attachée de direction,
•
Madame Julie CHAPRON, manager projet mission indemnités
journalières
•
Madame Valérie MANTON, responsable certification
•
Madame Karine LABORDERE, responsable contrôle de gestion
•
Monsieur
José
BERNAL,
responsable
du
service
indemnités
journalières, et son équipe,
de la CPAM de BAYONNE, et
•
Monsieur Alfred MOSCA, sous-directeur de la relation de service,
•
Madame GUISTI, responsable pole production prestations en espèce,
•
Madame Martine KAMOUIN, cadre de proximité,
•
Madame CAPVILLE, service analyse et statistique,
•
Madame Céline HUDBERRY, agent en charge des prestations en
espèce,
•
Monsieur RAPPIN, responsable du servie 851, service qualité et
optimisation des processus,
de la CPAM des Bouches-du-Rhône.
2 Enfin nous tenons à remercier la Direction de la Formation Initiale pour le
soutien qu’elle nous a apporté dans le recueil d’informations auprès des
Caisses primaires visitées, et plus particulièrement Madame Fanny
SORRENTINO. Par ailleurs, nous remercions Madame Françoise PASTEUR
du centre de documentation de l’En3s.
3 SOMMAIRE Remerciements ......................................................................................................... 2 Introduction .............................................................................................................. 5 Titre 1 : La construction d’une démarche de recherche autour d’une méthodologie stricte destinée à « produire du savoir » ........................ 10 I. Le processus de recherche et la construction de la problématique .................... 10
II. Les hypothèses de réflexion et les étapes de travail fondées sur le processus
« Indemnités journalières » ....................................................................................... 12
Titre 2 : La consécration de la doctrine managériale incarnée par les processus de production vise à garantir la performance des organisations et conduit à modifier l’organisation du travail ............. 18 I. Les organismes de sécurité sociale ont adopté la démarche par processus pour
garantir la performance de leur organisation et pour faire face aux contraintes
auxquelles ils sont confrontés .................................................................................................... 18 II. L’adoption de la démarche par processus dans les organismes de Sécurité
social s’est traduite par une plus grande normalisation de l’organisation et une
spécialisation du travail ............................................................................................................... 25 Titre 3 : La normalisation de l’organisation et la spécialisation du travail par la mise en place de la démarche par processus modifie le rapport au travail des agents .......................................................................... 29 I. L’analyse de la dichotomie entre le travail prescrit par les processus et le
« travail réel » recouvrant potentiellement une réalité plus large .................................. 29 II. Les risques éventuels d’un renforcement du travail prescrit ................................. 32 Titre 4 : L’innovation au sein des Caisses primaires sélectionnées : souvent absente des prescriptions mais pouvant être associée à l’objectif de performance ................................................................................. 36 I. Le maintien d’une innovation de toute nature à tous les niveaux des organismes
de Sécurité sociale ......................................................................................................................... 36 II. Une innovation, en tant qu’élément du « travail réel », menacée en raison des
difficultés des organisations à prendre en compte la contribution des agents ........... 39 III. La possible association de l’innovation à l’objectif de performance .................... 43 Conclusion .............................................................................................................. 51 Bibliographie ........................................................................................................ 55 Annexes .................................................................................................................. 57 Table des matières ........................................................................................... 126 4 Introduction
« Comme diraient les sociologues, chacun pense – ou feint de penser –
que la règle définit le jeu et donc que les acteurs appliquent de façon linéaire ce
qu’on leur demande d’appliquer et déploient leur intelligence que pour se
conformer à ce qui a été décidé. (…) Pourquoi est-il donc si difficile de mettre
tout cela en œuvre ? Parce que les règles ne définissent pas le jeu, elles le
structurent. Sous ce barbarisme se cache une réalité simple que tout le monde
connaît et ignore à la fois : ‘‘ les règles ne sont pas importantes par ce qu’elles
disent, mais par l’usage que les acteurs en font ’’ »1
La mise en œuvre de la démarche par processus pour la fonction de
production et les fonctions support des entreprises s’est généralisée au cours
des dernières années au sein du secteur marchand. En effet, cette doctrine
managériale s’est imposée comme norme de gestion garantissant l’efficience,
sinon l’efficacité de la production et suppose la mise en place d’une
organisation adéquate, dite « par processus ». Les processus deviennent dès
lors structurants de l’organisation interne des entreprises.
Les organismes de Sécurité Sociale n’y font pas exception et ont adopté
ce type d’organisation spécialisée. Toutefois, la spécificité de leur statut entreprises privées chargées de mission de service public - et le fait que la
contrainte financière y soit récente expliquent que cette mise en place soit plus
tardive.
Ainsi, cette démarche a été initiée en 2006 au sein de l’Assurance
Maladie du régime général. C’est à travers la Convention d’Objectifs et de
Gestion 2006-2009, déclinée au niveau local en Contrats pluriannuels de
Gestion, qu’il est prévu que « la performance du service de base soit appuyée
par la poursuite de la démarche qualité avec l’extension progressive des
certifications ISO au sein des organismes ». Elle a été pilotée par la Caisse
Nationale, la CNAMTS, qui s’est assurée de sa mise en place homogène au
sein du réseau des caisses primaires à travers la diffusion d’outils communs de
management d’activités (25 plans de maitrise socle, le Plan comptable socle de
l’Agent comptable, la cartographie des processus, la cartographie des risques.)
1
François DUPUY, Lost in Management, La vie quotidienne des entreprises au XXIe siècle,
Seuil, 2011
5 Le fait que l’Assurance Maladie ait été le premier « terrain »
d’application de la démarche par processus au sein de la Sécurité Sociale
s’explique par l’importance des contraintes financières et les déficits récurrents
de cette branche2. Les autres ont progressivement suivi cette double tendance,
en se structurant par processus et à travers un renforcement du pilotage opéré
par les caisses nationales.
Afin d’appréhender plus finement les conséquences de l’adoption de la
démarche par processus sur les capacités d’innovation des organismes de
Sécurité Sociale, il convient de définir précisément les notions de processus et
d’innovation afin d’identifier leurs interactions avec l’évaluation de la
performance des organismes.
Selon Hans Brandenburg, les processus sont des activités qu’une
entreprise doit mettre en œuvre pour transformer la demande de ses clients en
prestations qui y satisferont. Plus précisément, le processus est un
enchaînement d’activités déclenché par un évènement d’entrée et qui se conclu
lorsqu’un résultat stable est atteint. Il s’agit donc d’un ensemble d’actions qui «
produit de la valeur ».
Au sein de la Sécurité Sociale, la démarche par processus a trois
objectifs principaux. Elle vise, d’une part, à restaurer, gagner et conserver la
confiance des dirigeants et des tutelles, d’autre part, à améliorer l’efficacité et,
enfin, à terme, à renforcer l’efficience ainsi qu’à accroître la satisfaction des
usagers.
En prévoyant le rôle des acteurs et la coordination des activités, la
démarche par processus définit précisément l’ensemble des tâches à effectuer
par chacun et par chaque service. Le corollaire de cette prescription fine est
que les acteurs ne devraient théoriquement pas s’éloigner des consignes qui
leur sont données. Ainsi, dans une démarche de productivité de masse,
l’utilisation des processus semble permettre la performance des organisations
puisqu’elle vise à l’optimalité des tâches et à leurs enchaînements.
2
Le déficit de l’Assurance Maladie (régime général) s’élevait à 8,6 milliards en 2011 6 La recherche de la performance et de l’efficience est partagée par la
quasi-totalité des entreprises, dans la mesure où elle est une des conditions de
leur survie. La théorie des organisations essaye même de dégager les éléments
qui sont vecteurs de performance et qui contribuent ainsi au meilleur
fonctionnement des organisations.
Si la performance est une notion qui renvoie plutôt aux entreprises du
secteur marchand, on assiste depuis quelques années à sa transposition de plus
en plus fréquente au sein du secteur public. Ceci, notamment, à travers la Loi
organique relative aux lois de finances, dites LOLF, de 2001 de l’Etat qui
l’érige en concept clé. En effet, dans le secteur public, cette dernière s’apprécie
à travers l’atteinte des objectifs définis en amont au regard des moyens qui sont
octroyés.
Dès lors, elle nécessite la conciliation entre deux objectifs
potentiellement contradictoires : la satisfaction des usagers et la gestion
rationnelle des moyens engagés. La recherche de la performance est donc celle
de l’efficacité et même de l’efficience, soit l’atteinte d’un résultat déterminé au
moindre coût. Elle induit aussi le passage d’une culture de moyens à une
culture de résultats, à une exigence croissante de satisfaction, au sein des
organismes chargés de mission de service public.
Si l’Association internationale de la Sécurité Sociale a identifié
l’innovation comme l’élément le plus important pour progresser dans la
recherche d’une haute performance, le concept même d’innovation peut
paraître flou. En effet, comme certains ont pu l’écrire : “si l’on n’a pas
découvert la recette magique de la création, on commence à mieux en connaître
quelques ingrédients”3.
Il convient tout d’abord de distinguer l’innovation de l’invention. Alors
que l’invention fait référence à la découverte en tant que telle, l’innovation
renvoie à sa mise en œuvre effective, soit son adoption et sa diffusion. Il peut
donc y avoir invention sans innovation, alors que toute innovation nécessite
une invention préalable. De même, l’innovation peut résulter d’un
détournement d’une invention initiale. Enfin, lorsque son succès peut induire
3
A. WEINBERG, Dans la marmite de la création, Sciences Humaines, Juin 2012, N° 238 7 une norme dominante, telle que le clavier Azerty, l’innovation est susceptible
d’imposer un « sentier de dépendance » qui contraindra les créations futures à
la prendre en compte.
L’un des pionniers de la recherche sur l’innovation, Joseph Aloïs
Schumpeter, dans son ouvrage Théorie de l’évolution économique, fait de
l’innovation l’un des déterminants de la croissance économique et de la
dynamique
du
capitalisme
puisqu’elle
vise
à
procurer,
au
moins
momentanément, une rente de monopole, c'est-à-dire qu’elle permet à
l’entreprise de dégager un profit. En effet, l’innovation génère selon lui des
processus conjoints de destruction créatrice, en ce qu’elle en remplace et en
détruit d’autres, et de grappe d’innovation - phénomène de découvertes en
cascade qui en découle. Ses travaux mettent ainsi en lumière le caractère
indispensable de l’innovation pour la survie des entreprises.
Les organismes de Sécurité Sociale ne sont pas soumis à une
concurrence directe au sens où ils disposent de facto d’un monopole de
versement de certaines prestations sociales. En revanche, l’innovation peut être
un réel levier pour eux, et ce d’autant que la contrainte sur les finances
publiques se resserre fortement depuis ces dernières années.
En effet, alors que la protection sociale apparaît plus que jamais comme
un élément essentiel de cohésion nationale et de solidarité́ , la crise financière
rend encore plus pressante la nécessité́ d’un retour à l’équilibre structurel. Dans
cette perspective, la sécurité́ sociale doit défricher de nouveaux territoires, en
amont et en aval de ses métiers traditionnels, faire évoluer ceux-ci, nouer
d’autres partenariats, utiliser de nouvelles technologies, réfléchir sur les
organisations internes et mobiliser les personnels sans lesquels rien ne pourrait
être réussi. En un mot, la Sécurité Sociale doit innover.
Eu égard à ce qui précède, il serait intéressant de s’interroger sur les
effets de la démarche par processus au sein des organismes de Sécurité Sociale
au niveau de la capacité de ces derniers à maintenir et à acquérir des
ressources, à s’adapter à leur environnement ; et, enfin, à maintenir un climat
social satisfaisant par la voie de l’innovation.
8 Ainsi, la question se pose de savoir si l’évaluation de la performance,
telle qu’elle est aujourd’hui pratiquée sous l’influence de la doctrine
managériale incarnée par la “démarche processus”, prend en compte les
contributions à l’innovation des acteurs du Service Public de Sécurité Sociale ?
Pour tenter de répondre à cette question, la présente recherche-action
s’inscrit dans une démarche de recherche destinée à « produire du savoir » et
qui allie approche théorique et étude sur le terrain (Titre 1). Cette alternance
entre l’appui sur la littérature scientifique autour des concepts de processus, de
performance et d’innovation, et plus largement de sociologie des organisations,
et les phases d’exploration et d’observation au sein des deux Caisses primaires
d’Assurance Maladie que nous avons retenues – celles des Bouches du Rhône
et de Bayonne – est particulièrement enrichissante. En effet, elle rend possible
une approche plus complète que ne l’aurait permis la conduite d’une des deux
démarches de manière isolée, la théorie offrant des clés d’observation de la
réalité, et l’étude de terrain étant indispensable pour appréhender les
spécificités des organismes de Sécurité Sociale. De plus, elle est en cohérence
avec la finalité même de la recherche-action qui vise à formuler des
préconisations concrètes.
Sur le fond, la consécration de la doctrine managériale incarnée par la
démarche par processus vise à garantir la performance des organismes de
Sécurité Sociale ; pour cela, ces organisations ont du se restructurer en
profondeur (Titre 2). Toutefois, ce mouvement de normalisation et de
spécialisation modifie le rapport au travail des agents et peut, par voie de
conséquence, engendrer les effets inverses de ceux recherchés (Titre 3). Plus
largement, le renforcement des prescriptions par les processus est susceptible
de générer une menace pour l’innovation dans les organismes de Sécurité
Sociale (Titre 4).
9 Titre 1 : La construction d’une démarche de recherche
autour d’une méthodologie stricte destinée à « produire
du savoir »
I.
Le processus de recherche et la construction de la problématique
A. Une réflexion sur le processus de recherche : le préalable à la
construction de la problématique
Pour faire de notre étude une véritable initiation à la méthode de recherche,
plusieurs questions nous ont été posées par M. Bertrand PARENT, Directeur
de cette Recherche-Action :
Réponse apportée par le groupe
Questions
§
Quel est le produit La
d’un
processus
nouvelle,
du
savoir
de scientifique, qui se construit contre le savoir
recherche ?
§
connaissance
scientifique existant.
Qu’est-ce qu’un sujet La thématique de la recherche.
de recherche ?
§
Qu’est-ce qu’un objet La part de la réalité sociale du thème qui pose
problème.
de recherche ?
§
Qu’est-ce qu’une
Une manière ordonnée de questionner cette
problématique ?
part de la réalité sociale qui pose problème
compte tenu d’un corpus théorique donné.
§
Qu’est-ce
concept ?
§
Qu’est-ce
théorie ?
qu’un
L’élément de base de la théorie. Une manière
abstraite d’interpréter la réalité.
qu’une La construction intellectuelle sur la base
d’une théorie donnée.
10 Une fois ce travail effectué, M. PARENT nous a sensibilisés sur l’opportunité
d’une « formation des cadres par la recherche » en partant du postulat qu’il
n’existe plus de savoirs et de savoir-faire valables en toute circonstance. Ainsi,
l’acquisition d’une méthode de recherche doctorale, adaptée au monde
professionnel, permettrait aux cadres de mobiliser des connaissances face à une
situation complexe. Il s’agit donc d’apprendre à produire du savoir afin d’être
en mesure de s’adapter aux situations réelles et évolutives.
B. La construction de la problématique
Sur la base de la formulation « les processus tuent-ils l’innovation ? », nous
avons fait progresser notre sujet d’étude à partir des orientations données par
M. PARENT ainsi que par nos lectures.
Dès lors, plusieurs questionnements se sont dégagés :
§
La « démarche processus », en tant que doctrine managériale, est-elle
pertinente pour générer l’innovation ?
§
Quels sont les effets de la « démarche processus », en tant que doctrine
managériale, sur l’organisation et la performance de l’action de la
protection sociale ?
§
En quoi la démarche processus contribue-t-elle ou garantie-t-elle la
performance de la protection sociale ? A quelles conditions les
démarches processus contribuent-elles à la performance des organismes
de Sécurité Sociale ?
§
Les démarches processus appréhendent-elles et évaluent-elle l’essentiel
du travail ?
§
La démarche processus n’est-elle par contre-productive en réduisant
l’investissement des salariés ? Le passage à la démarche processus
n’est-elle pas un retour au contrôle disciplinaire, par opposition au
contrôle d’engagement, qui avait pris place dans les entreprises ?
§
Les outils de gestion liés à la démarche par processus sont-ils en
mesure de d’appréhender le travail réel (« et sa puissance créative »)?
En prenant en compte les questions de départ et les orientations de notre
directeur de recherche, la première étape de notre travail a été de construire une
problématique liant deux éléments :
11 o La poursuite d’un objectif de performance par la mise en œuvre de la
démarche par processus
o La présence ou non d’une innovation de toute nature.
En définitive, la recherche de documentation et à son analyse nous ont permis
de retenir la problématique suivante :
L’évaluation de la performance, telle qu’elle est aujourd’hui pratiquée
sous l’influence de la doctrine managériale incarnée par la “démarche
processus”, prend-elle en compte les contributions à l’innovation des
acteurs du Service Public de Sécurité Sociale ?
II.
Les hypothèses de réflexion et les étapes de travail fondées sur le
processus « Indemnités journalières »
A. Le cadre contextuel de la branche Maladie
La mise en place de la démarche par processus s’est amorcée par
l’obligation faite aux organismes locaux d’être certifiés par la norme ISO 9001
à travers la Convention d’Objectifs et de Gestion (COG) 2006-2009. Celle-ci
prévoit, en effet, que « la performance du service de base sera appuyée par la
poursuite de la démarche qualité avec l’extension progressive des certifications
ISO au sein des organismes ».
Cette norme repose sur un certain nombre de principes de management de
la qualité : l’orientation client, la motivation et l’engagement de la Direction,
l’approche processus et l’amélioration continue. En ce qui concerne l’approche
processus, la norme ISO 9001 prévoit une définition systématique des activités,
un établissement de responsabilités claires pour la gestion des activités clés,
une analyse et mesure du potentiel de celles-ci, une identification de leurs
interfaces avec et entre les différentes fonctions de l’organisme, une
focalisation sur les facteurs (ressources, méthodes et matériels) qui les
amélioreront, une évaluation des risques, des conséquences et des impacts des
activités sur les clients, les fournisseurs et d’autres parties intéressées. 4
4
Principes de management de la qualité, ISO 9001 - 2008
12 Pour appréhender au mieux les conséquences du management par les
processus au sein des organismes de Sécurité Sociale, nous nous sommes
appuyés sur plusieurs théories de sociologie des organisations.
B. La déclinaison de la problématique autour de plusieurs hypothèses
de travail
L’objet de notre étude est de mettre en évidence le lien qui existe entre
l’évaluation qui est faite de la performance des organismes de Sécurité Sociale
et l’innovation dans un contexte de réorganisation impulsée par la démarche
processus.
Une fois notre problématique arrêtée, nous l’avons déclinée en plusieurs
hypothèses de travail. Premièrement, sur le fondement des travaux de N.
ALTER5 et de P. ZARIFIAN6, il apparaît que travail réel et le travail prescrit
sont présents au sein de toute organisation professionnelle. Le travail prescrit,
qui peut prendre la forme de processus, procédures et modes opératoires, est un
moyen de sécurisation des organisations. Toutefois, il peut mener aux effets
inverses de ceux recherchés en cas de non prise en compte du travail réel. Pour
notre sujet, nous pouvons ainsi formuler l’hypothèse que l’innovation est
susceptible de se trouver dans le « travail réel » de l’agent qui n’est pas
forcément pris en compte ; cette situation pourrait dès lors créer de la
frustration et un retrait de l’agent (Titre 3).
Deuxièmement, nous savons que la performance des organisations est
évaluée à travers une multitude d’indicateurs. Or les travaux de C. SICOTTE,
F. CHAMPAGNE et A.P. CONTANDRIOPOULOS ont mis en évidence la
difficile définition de la notion de performance. Ainsi, dans « La performance
organisationnelle des organismes publics de santé », ils exposent, en proposant
un modèle intégrateur de la performance, plusieurs dimensions qui ne sont
toutefois pas toujours prises en compte par les indicateurs. Pour notre sujet,
nous pouvons ainsi formuler la seconde hypothèse que le système d’évaluation
de la performance des organismes de Sécurité Sociale ne prend pas en compte
5
N. ALTER, Donner et prendre : La coopération en entreprise, La découverte/ Poche, octobre
2010
6
P. ZARIFIAN, Le travail et la compétence, entre puissance et contrôle, PUF, 2009
13 l’ensemble des dimensions de cette dernière, en particulier celle relative
l’innovation qui ne serait pas mesurée à travers les indicateurs (Titre 4).
Ces hypothèses sont devenues le socle des différentes étapes de notre étude
menée au sein de deux organismes de Sécurité Sociale.
C. Méthodologie adoptée et présentation des CPAM sélectionnées
Notre démarche méthodologique peut être qualifiée d’exploratoire et
d’analytique. On identifie trois étapes de notre étude.
Comme il a été dit plus haut, la première étape de notre travail a été
consacrée à la recherche de documentation et à son analyse selon les
orientations données par notre directeur de Recherche Action. Cela nous a
permis d’appréhender les enjeux correspondants au thème étudié afin de
pouvoir nous rendre sur le terrain avec des clés d’observation. Nous avons
ainsi précisé les hypothèses de départ autour de plusieurs théories de
sociologie.
La deuxième étape de notre travail s’est donc logiquement orientée vers
une exploration du terrain pour appréhender la notion de processus dans nos
organisations. Pour cela, nous avons choisi de faire participer deux Caisses
primaires d’Assurance Maladie à notre étude. Il s’agit de la Caisse primaire de
Bayonne, initiatrice dans la mise en œuvre de la démarche par processus, et de
la Caisse primaire des Bouches-du-Rhône, organisme de grande taille pour
lequel la mise en œuvre de ces principes de management s’est inscrite sur un
temps plus long.
La phase exploratoire au sein de ces deux organismes a pris la forme
d’entretiens semi-directifs avec les différents échelons hiérarchiques de
chacun. C’est donc en binôme que nous nous sommes rendus sur place pour
interroger l’agent de direction en charge des prestations, le responsable qualité,
le pilote de processus, le responsable en charge du service « indemnités
journalières », un cadre de proximité du service « indemnités journalières »
ainsi qu’un agent dudit service. Ces visites, réalisées le même jour, ont révélé
que les organismes sélectionnés sont bien distincts du point de vue de
l’organisation mais aussi dans la manière d’appréhender l’élément central de
notre sujet : l’innovation. Le travail d’exploration a donc été l’occasion de
14 confronter deux visions différentes en lien avec les hypothèses qui avaient été
choisies au départ.
Pour mener à bien la phase d’exploration, une attention particulière a été
portée sur la conception de la grille d’entretien7 qui devait être identique pour
les deux visites et qui ne devait pas orienter notre interlocuteur. Elle a donc été
réalisée en groupe et validée par notre Directeur de Recherche Action. Cette
grille d’entretien devait ainsi permettre de connaître la vision qu’avait chaque
interlocuteur des éléments suivants : la démarche processus, l’organisation du
travail, la recherche de performance et l’innovation.
Ces quatre thèmes ont donc été abordés successivement à travers des
questions larges et des questions de relance. Chaque visite a duré deux jours au
cours desquels nous avons rencontré plusieurs interlocuteurs préparés à nous
recevoir mais qui, à notre demande, ne connaissaient pas précisément l’objet de
notre étude.
Concernant la CPAM de Bayonne, les personnes suivantes ont été rencontrées :
•
Mme Véronique TOULOUSE, Sous Directrice en charge de la
production et de la régulation
•
Mme Julie CHAPRON, Manager projet mission IJ
•
Mme Nathalie MANTON, Responsable certification
•
Mme Karine LABORDERE, Responsable du contrôle de gestion
•
Mme Isabelle SENOBLE, Directrice-adjointe
•
M. José BERNAL, Responsable du service IJ
•
Un agent du service IJ maladie/maternité/paternité
•
M. Alain BROUSSE, Directeur Général
Concernant la CPAM de Marseille, les personnes suivantes ont été
rencontrées :
•
M. Alfred Mosca, Sous-Directeur de la relation de Service
•
Mme Guisti, Responsable Pole Production PE
•
Mme Martine Kamouin, cadre de proximité
•
Mme Capville, service Analyse et statistique
7
Annexes 2 15 •
Mme Céline Hudberry, Agent en charge des PE
•
Pour les aspects qualité et maîtrise des risques : M. Rappin,
Responsable du Servie 851, Service Qualité et optimisation des
processus.
À l’issue de la phase d’exploration un premier compte rendu a été rédigé en
groupe sous forme de tableau synthétique8 destiné à mettre en évidence les
convergences et les divergences entre les deux terrains explorés. Un document
a ensuite été rédigé en binôme composé d’une personne s’étant rendu à
Bayonne et d’une personne s’étant rendu à Marseille pour procéder à l’analyse
des données brutes.
Les éléments qui ont été apportés par la phase d’exploration nous ont
permis de progresser dans notre travail de recherche. Ainsi, la confrontation
des concepts servant de base à notre recherche avec la réalité de terrain nous a
permis de préciser l’objet de notre étude. Celle-ci, en posant la question de
l’évaluation de la performance, nous a conduit à mettre en œuvre la troisième
étape de notre étude. Il s’agit ici de l’étude qui a été faite des indicateurs de
performance des deux organismes sélectionnés. L’objectif était ici d’exposer le
système d’évaluation de la performance au sein de l’Assurance Maladie en
s’appuyant sur le travail de C. SICOTTE, F. CHAMPAGNE et A.P.
CONTANDRIOPOULOS mettant en évidence les dimensions de la
performance. Cette phase d’analyse a pris la forme d’entretiens téléphoniques
et d’échanges de documents avec les organismes concernés par un binôme
composé d’une personne s’étant rendue à Bayonne et d’une personne s’étant
rendue à Marseille.
La quatrième étape de la Recherche Action s’appuie sur les conclusions de
l’analyse des indicateurs de performance des organismes de Sécurité Sociale.
Elle a pour objet de proposer des indicateurs capables d’évaluer l’ensemble des
dimensions de la performance et d’appréhender l’essentiel du travail. Cette
étape s’inscrit dans la continuité de notre recherche. En effet, selon la volonté
de notre directeur nous ne l’aborderons pas. Elle pourrait être reprise par le
prochain groupe en charge de ce sujet d’étude.
8
Annexes 3 et 4 16 Sur le fond, la consécration de la doctrine managériale incarnée par la
démarche par processus vise à garantir la performance des organismes de
Sécurité sociale ; pour cela, ces organisations ont du se restructurer en
profondeur (Titre 2). Toutefois, ce mouvement de normalisation et de
spécialisation modifie le rapport au travail des agents et peut, par voie de
conséquence, engendrer les effets inverses de ceux recherchés (Titre 3). Par
ailleurs, il ressort de notre étude que le renforcement des prescriptions par les
processus est susceptible de générer une menace pour l’innovation dans les
organismes de Sécurité sociale (Titre 4).
17 Titre 2 : La consécration de la doctrine managériale
incarnée par les processus de production vise à garantir
la performance des organisations et conduit à modifier
l’organisation du travail
Le management par processus est une pratique promue aujourd’hui par
certains cabinets de conseil. Elle est souvent mise en place pour adapter les
organisations aux exigences et aux difficultés de notre temps. Comme
beaucoup d’entreprises privées et certaines administrations publiques, la
Sécurité sociale française s’est orientée vers ce nouveau mode de management.
Ce choix, justifié notamment par les contraintes budgétaires et l’exigence de
qualité, a été piloté par la Caisse Nationale d’Assurance Maladie de travailleurs
salariés. Sous couvert de l’obligation de certification par la norme ISO 9001, la
Caisse Nationale a donc contraint des caisses locales à entreprendre une
restructuration en profondeur de leurs services.
I.
Les organismes de sécurité sociale ont adopté la démarche par
processus pour garantir la performance de leur organisation et
pour faire face aux contraintes auxquelles ils sont confrontés
Promue par certains cabinets de conseil, la démarche par processus vise à
garantir la performance des organisations qui l’appliquent. En ce qui concerne
notre terrain d’étude, c’est-à-dire les Caisses primaires d’Assurance Maladie, la
mise en place de cette nouvelle doctrine managériale est apparue comme le
moyen de surmonter les contraintes qui pèsent sur les organismes de Sécurité
sociale.
A. La démarche par processus : une promesse de sécurisation des
activités et de performance des organisations
D’un point de vue théorique, la mise en place d’une démarche par
processus permet de sécuriser les activités et d’atteindre les objectifs de
performance. Pour cela, elle s’appuie sur un système élaboré d’indicateurs.
18 1. Les processus visent la sécurisation des activités et la recherche de la
performance
F. DUPUY tente de faire un historique de l’organisation du travail9. Il met
ainsi en évidence que, durant les 30 Glorieuses, les entreprises ont « laissé filer
le travail ». En effet, durant cette période, le producteur domine le client. Tout
se vend et il est donc inutile de mesurer la productivité des acteurs ; se met
alors en place une « paresse managériale » qui va dans le sens d’un
assouplissement des contrôles de la production. Toutefois, ce système ne tient
plus dès lors que le marché s’ouvre à la concurrence et que la conjoncture
devient moins favorable.
En effet, pour y faire face, les organisations vont entreprendre un
changement brutal qui se caractérise par une « sur organisation » fondée sur les
processus, le reporting et les indicateurs de performance. Cela suppose la
production de règles destinées à prescrire aux acteurs ce qu’ils doivent faire de
manière à limiter les risques.
Un processus est un enchaînement d’activités ou d’ensemble d’activités qui
transforme des entrées en sorties en apportant une valeur ajoutée. Par nature
transversaux, leur finalité est orientée en faveur de services aux clients. Les
processus permettent une réduction des coûts et des durées de cycle avec une
utilisation efficace des ressources. Les résultats produits sont plus prévisibles,
cohérents et donc sans cesse améliorés.
Une autre définition de processus s’applique aux processus de production
et aux processus administratifs. Elle définit un processus comme un ensemble
de moyens technologiques, humains et financiers qui transforme des entrées en
sorties, en se conformant aux besoins des demandeurs de façon économique.
Cette dimension économique est un critère de performance imposé aux
organismes de sécurité sociale pour permettre une soutenabilité financière des
dépenses de protection sociale afin d’en garantir la pérennité dans un contexte
où ces dépenses augmentent plus vite que les recettes. Outre la performance
financière, l’approche processus vise l’assurance sur la constance des résultats
obtenus (égalité entre citoyens sur tout le territoire), l’amélioration, la
9
François DUPUY, Lost in Management, La vie quotidienne des entreprises au XXIe siècle,
Seuil, 2011 19 cohérence et la prévisibilité des résultats, la transparence des rôles dans
l’organisme. C’est le sens même de la démarche introduite dès 1997 par la
CNAF au sein du réseau de la branche famille pour agir sur les facteurs de
risques de non-qualité.
Les processus sont décrits usuellement à l’aide de diagrammes de flux,
autrement dit des graphes représentant les flux de données circulant en entrée
et en sortie. Ils sont décrits de façon opérationnelle par des procédures
synthétisées par un ordinogramme, une représentation graphique d’une
succession d’opérations.
Les activités sont traduites par des procédures et des modes opératoires
retraçant la bonne manière de réaliser un traitement débouchant sur la
fourniture de services. Ainsi, 70% des organismes jugent les procédures
essentielles car elles constituent « le liant » permettant d’intégrer les objectifs
stratégiques et les objectifs opérationnels.
Dans nos organismes, la mise en œuvre d’une réglementation de plus en
plus complexe et en évolution perpétuelle conjuguée à la nécessité de maîtrise
des risques nécessite une mise en commun des meilleures pratiques. Celle-ci
participe du décloisonnement de nos organismes en facilitant les échanges
entre nos différents experts.
2. La définition des processus s’accompagne de la mise en œuvre
d’indicateurs de performance mesurables et atteignables
La mise en œuvre d’une démarche par les processus revient à se poser les
questions suivantes : a-t-on identifié et décrit les processus à piloter ? En quels
termes la performance à mesurer est-elle traduite? Quels sont les indicateurs
adéquats ? A-t-on des valeurs de référence de seuils qui permettent de qualifier
la performance ? Où sont les sources de données qui valorisent ces indicateurs
et quel est l’effort à accomplir pour les capter ? Quelles sont les explications
des dérives et quels en sont les facteurs influents ?
Le management par les processus demande de gérer, maîtriser et piloter les
processus eux-mêmes. Il faut donc les identifier, les cartographier, décrire leurs
objectifs et les résultats attendus. Par la suite, il conviendra de modéliser ces
processus, c’est-à-dire d’identifier les métiers et les enchaînements des
20 activités, définir leurs affectations aux différents acteurs de l’organisation.
Cette modélisation donne une approche qualitative du fonctionnement de
l’organisme, identifie les fonctions à automatiser et à optimiser, permet une
traçabilité des actions, sert de support de réflexion pour le dimensionnement
des ressources, pour la revue critique des pratiques (amélioration continue),
l’analyse des risques et l’identification des coûts.
La performance d’une organisation n’est mesurable en termes d’efficience
qu’à la condition d’avoir des objectifs connus et adaptés. Le management par
les processus suppose ainsi de traduire les objectifs de l’entreprise en objectifs
intermédiaires
propres
à
chaque
processus
puis
à
chaque
entité́
organisationnelle qui contribue à la production de valeur ajoutée. On passe
ainsi d’objectifs stratégiques à des objectifs opérationnels. Cette affectation
d’objectifs permet de préciser les performances concrètes à mesurer dans un
cadre opérationnel, d’en déduire les indicateurs et les valeurs des seuils
d’alerte.
B. La démarche par processus : un moyen de surmonter les
contraintes des organismes de Sécurité sociale
Au niveau de notre terrain d’étude, la mise en place de la démarche par
processus a été justifiée par la Caisse Nationale. L’analyse de ces raisons au
niveau local révèle des points communs mais aussi des divergences selon la
personnalité des dirigeants, la taille de l’organisme étudié ainsi que ses autres
caractéristiques propres.
1. Points communs et divergences dans la mise en place des principes de
management de la norme ISO 9001 au sein de la CPAM de Bayonne
et de la CPAM des Bouches-du-Rhône
Les points communs : les raisons qui ont motivées l’adoption d’une telle
démarche :
Plusieurs raisons expliquent la volonté de la CNAMTS d’impulser une
nouvelle façon de travailler au sein du réseau de l’Assurance Maladie. En effet,
les organismes de Sécurité sociale, et notamment cette branche, doivent faire
face à des contraintes qui les poussent à se réorganiser. Ainsi, c’est
particulièrement le contexte national, la volonté de favoriser un traitement
21 équitable des assurés, mais aussi la complexification du travail des agents qui
justifient la mise en place d’une démarche par processus.
Tout d’abord, le contexte national, caractérisé par les conventions
d’objectifs et de gestion (COG), se déclinant en conventions pluriannuelles de
gestion (CPG) instaurées en 2005 ainsi que la fixation d’objectifs ambitieux, a
favorisé l’adoption d’une nouvelle organisation plus industrialisée. Les dits
objectifs sont à la fois divers et non hiérarchisés entre eux autrement qu’à
travers leur appartenance ou non aux démarches qualité, aux dispositifs
d’intéressement ou au « scoring » des CPG. La démarche par processus permet
de constituer des pôles de compétences au sein des caisses au sein desquels
sont fixés des objectifs propres à chaque équipe et rend possible une visibilité
fine de leur atteinte.
Ensuite, l’organisation du travail en vigueur au sein des caisses avant
2004/2005 confiait une multitude d’activités à chaque agent, privilégiant ainsi
la polyvalence. Avec la montée en charge de l’obligation de liquidation des
droits dans des délais courts imposée à la production, cette relative autonomie
avait pour effet de laisser à l’appréciation de chaque agent, de manière
arbitraire, la priorité accordée aux tâches qui lui incombaient, avec pour
conséquence le risque que les usagers ne soient pas traités dans les mêmes
délais et que la production effective soit déconnectée des objectifs jugés les
plus importants. Au contraire, l’organisation par processus, et donc par pôles
de compétences, permet de fixer les priorités par activité, au regard des
objectifs définis, en vue d’un traitement équitable des assurés via
l’harmonisation des délais, à l’échelle nationale qui plus est.
En parallèle, un autre phénomène s’est accru au cours des années 2000,
celui de la profusion des textes législatifs et réglementaires induisant une
complexité croissante pour la production. Cette dynamique a fragilisé
l’organisation polyvalente au sein des caisses qui rendait prégnant le risque de
mauvaise application du droit en vigueur. En réduisant le domaine
d’intervention de chaque agent et avec pour corolaire une plus grande expertise
de ce dernier, la spécialisation de la production a permis dès lors davantage de
maîtrise de la règle de droit, et par tant sa meilleure application.
22 Les points de divergence :
La mise en place de la démarche par processus au sein de la CPAM de
Bayonne s’explique aussi par la personnalité de son directeur. En effet, la
CPAM de Bayonne est l’une des premières caisses de l’Assurance Maladie à
s’être organisée selon les processus puisqu’elle a entrepris ce changement à
partir de l’année 2004. Il convient donc de resituer cette initiative par rapport à
l’historique de la caisse. Le Directeur Général Alain BROUSSE a pris ses
fonctions à la fin de l’année 2004, alors que la caisse a connu un incident
puisqu’une chaudière a éclaté, et endommagé une partie des locaux de son
siège. Dès lors, la reconstruction de l’immeuble a été pensée en lien avec une
réorganisation interne des services. En effet, ce regrettable incident a permis de
ré-agencer les bureaux, agencement qui a été anticipé en vue d’une plus grande
fonctionnalité de l’organisation spatiale au sein de la caisse.
Concernant la CPAM des Bouches-du-Rhône, la mise en place de la
démarche par processus s’explique par une forte réduction d’effectif. En effet,
notre visite de la CPAM des Bouches-du-Rhône nous a révélé le passage
d’environ 3500 agents en 1986 à 2500 agents en 2012 sans pour autant que le
volume d’activité soit réduit. Dès lors, l’organisation du travail par processus,
qui suppose une réflexion sur les méthodes de travail existantes et
l’identification des gisements de productivité, a pu apparaître comme une
solution pour garantir à la CPAM d’absorber les flux toujours plus importants.
En effet, la CPAM des Bouches-du-Rhône est en tête des CPAM en matière de
production et représente le premier département en termes de consommation de
soins en France.
2. Les effets de la mise en place de l’approche processus au sein de la
CPAM de Bayonne et de la CPAM des Bouches-du-Rhône
L’organisation associée au management par les processus consiste en la
création de pôles de compétences auxquels est attribué le monopole de
certaines tâches, associées chacune à un ou des processus de production,
support ou de direction. De manière générale, l’ensemble des agents rencontrés
au sein des deux CPAM voient la mise en place d’une démarche par processus
comme une évolution qui va dans le bon sens.
23 Alors que le résultat attendu par la Caisse Nationale est un
décloisonnement et une uniformisation des tâches, cette approche est
confirmée au niveau local. En effet, il ressort des entretiens qui ont été menés
que l’adoption de cette démarche par processus a permis une homogénéisation
et une harmonisation des pratiques et une amélioration de la liquidation des
droits.
En outre, une transversalité est garantie à travers la création d’une
nouvelle fonction : celle de pilote de processus. Le pilote de processus a une
autorité fonctionnelle et non hiérarchique sur les agents travaillant dans ledit
processus, même s’il peut être par ailleurs le supérieur hiérarchique d’une
partie d’entre eux. En plus d’assurer l’amélioration continue des méthodes de
travail, il garantit une transversalité à l’intérieur du processus et avec les autres
processus. En effet, il apparaît que le pilotage fonctionnel, pilotage matriciel
qui commence à s’installer dans les organismes de Sécurité sociale, permet un
décloisonnement entre les anciennes unités de gestion. D’ailleurs, on voit de
plus en plus ce type de pilotage se coordonner avec le management.
Dès lors, la redéfinition des pôles de compétences, et donc du périmètre
d’action de chacun, a permis de donner plus de confort aux agents sur la
maîtrise de l’outillage, au sens large : applicatifs, procédures, législation et
réglementation… Elle a eu pour effet de les spécialiser sur un domaine de
travail précis, renforçant par tant leur expertise, avec pour contrepartie le
caractère potentiellement rébarbatif des tâches effectuées.
Cette nouvelle organisation a apporté également de la visibilité aux cadres
là où auparavant, il n’y avait pas de gestion précise des priorités. En retour, ils
ont des attentes plus fortes à l’égard de la Direction puisqu’ils perdent de la
visibilité sur la stratégie globale de la caisse, et ce même dans un organisme de
petite taille tel que la CPAM de Bayonne. Pour y faire face, la caisse a
développé des instances « transtructures » qui lui permettent l’harmonisation
des priorités et de créer du liant entre les différents services de la caisse.
Par ailleurs, selon la Direction de la CPAM de Bayonne, cette nouvelle
organisation est source de performance collective et explique en partie les bons
résultats obtenus par la caisse dans les classements du réseau. Elle permet de
24 développer de la comptabilité analytique qui analyse la formation des coûts
pendant le processus de production, en particulier grâce aux logiciels retraçant
la contribution de chaque agent en temps de travail aux différentes tâches tels
qu’OSCAR.
En outre, le sous-directeur en charge de la production à la CPAM des
Bouches-du-Rhône considère que les résultats sont positifs puisque la nouvelle
organisation du travail en processus permet une plus grande maîtrise de
l’activité et, par voie de conséquence, s’inscrit dans une recherche constante de
gains de productivité et de qualité tout en garantissant une fiabilité de
traitement. De manière plus concrète, le sous-directeur nous apprend que la
mise en place de la démarche par processus a permis une diminution des
erreurs sur les dossiers prestations en espèce (indemnités journalières –
maladie) qui se fait ressentir au niveau de l’accueil physique et téléphonique
par une diminution des contacts sur cette thématique.
Le choix d’un management par les processus trouve ses justifications
dans les contraintes budgétaires qui pèsent sur les organismes de Sécurité
sociale. Par ailleurs, les besoins de sécurisation des activités et de qualité de
service ainsi que les spécificités locales ont aussi pesé dans la décision de
mettre en place cette nouvelle doctrine managériale. Cette évolution dans la
gestion des organismes de Sécurité sociale a incité ces derniers à se restructurer
en profondeur pour aller vers une plus grande normalisation de l’organisation
et spécialisation du travail.
II.
L’adoption de la démarche par processus dans les organismes de
Sécurité social s’est traduite par une plus grande normalisation de
l’organisation et une spécialisation du travail
Le mouvement de réorganisation des Caisses primaires étudiées a conduit à
une normalisation de l’organisation et à une spécialisation du travail. Les
caractéristiques qui en découlent font référence à la notion de travail prescrit.
25 A. Le mouvement de réorganisation des Caisses primaires constituant
le terrain d’étude
1. L’organisation des CPAM visitées avant la mise en place de la
démarche par processus
Avant la mise en place de l’organisation par processus, la production à la
CPAM de Bayonne et la CPAM des Bouches-du-Rhône étaient marquées par
une très grande polyvalence des agents.
La production à la CPAM de Bayonne était divisée deux îlots, l’un à
destination des professionnels de santé, l’autre pour les assurés, au sein
desquels les agents assuraient à la fois les missions de front et de back office
pour l’ensemble des prestations, qu’il s’agisse des prestations en nature ou en
espèce. La priorisation des tâches à effectuer était à la discrétion de chaque
agent.
La CPAM des Bouches-du-Rhône était quant à elle structurée autour
d’unités de gestion (UGE) réparties sur le territoire au sein desquelles les
agents avaient la mission de liquider l’ensemble des prestations de leur
population ainsi que la mission de prendre en charge l’accueil. Cette
organisation était ainsi également fondée sur la polyvalence des agents et une
certaine autonomie des unités.
2. L’organisation actuelle :
La mise en place d’une nouvelle organisation au sein des CPAM n’a
pas été simple. Elle a nécessité de « casser » les portefeuilles existants – en
fonction de la qualité des destinataires pour Bayonne et des UGE à Marseille –
ainsi que de faire comprendre aux équipes que la polyvalence qui prévalait
jusqu’alors n’était optimale ni en termes de productivité, ni en termes de
qualité, notamment pour la bonne application de la législation.
Désormais, les services des deux Caisses primaires sont organisés par
activité. Dans ce cadre, chaque équipe se voit attribuer des objectifs propres, et
est en même temps partie prenante de la performance collective. Elle contribue
de fait à la production, par nature transversale dans une organisation par
processus.
26 Les projets de réorganisation globale des services de production sont
aujourd’hui fondés sur l’approche processus. Elle repose sur la constitution de
pôles experts par processus (prestations en espèce, prestations en nature,
gestion des bénéficiaires), répartis sur plusieurs sites dans le cas de Marseille,
qui dispose également de structures d’accueil autonomes dotées de personnels
dédiés. Aujourd’hui la charge de travail est donc répartie équitablement entre
les pôles puisque cette réorganisation a entrainé une déconnexion entre le pôle
compétent, le lieu de résidence de l’assuré (pour la CPAM des Bouches-duRhône) et la qualité du destinataire (pour la CPAM de Bayonne).
Plus largement, cette démarche tend à l’uniformisation des pratiques au
sein du réseau, de manière descendante par la Caisse Nationale, à travers des
outils tels que les plans de maîtrise socles (PMS) de l’Assurance Maladie qui
prévoient la couverture des risques en fonction de leur criticité. Ces derniers
peuvent ensuite être enrichis au niveau local dans des plans de maîtrise locaux
(PML). Il s’agit ici de prendre en compte le contexte local et toutes les
spécificités organisationnelles qui le caractérisent, en particulier les tailles des
caisses. Les problèmes liés aux outils ou les difficultés liées à la réglementation
sont remontés à la Caisse Nationale par le biais respectivement des applicatifs
de production et des groupes de travail sur les PMS.
La mesure de la performance a lieu à travers des indicateurs de niveaux, ou
socle de performance, tels que ceux issus du CPG. Un classement est par
ailleurs publié au sein du réseau en fonction de ces indicateurs, et les caisses
n’hésitent pas à se comparer entre elles, pour apprécier si elles sont plus ou
moins performantes que leurs homologues, en particulier de la même région. Il
peut s’instaurer une concurrence, qui peut avoir des impacts en termes de
mutualisation d’activité.
Enfin, à l’échelle du service, en l’occurrence du service IJ étudié, les
indicateurs de performance sont calculés pour chaque agent. Toutefois, le
responsable de service ne communique que sur la performance collective de
son équipe, à l’aide d’indicateurs de productivité moyens, et diffuse les
résultats individuels aux agents lors de leurs entretiens annuels d’évaluation :
Chaque agent sait ainsi comment il se situe par rapport à la moyenne du
service, quantitativement et qualitativement. Pour l’appréciation de la qualité,
27 c’est le taux d’erreur qui prévaut. Il est exprimé en pourcentage, avec une
indication des fréquences des typologies d’erreurs et l’incidence financière qui
en découle.
B. Le constat d’une normalisation de l’organisation et d’une
spécialisation du travail : une référence à la notion de « travail
prescrit »
En imposant la mise en place de la démarche par processus aux
organismes locaux, la CNAMTS poursuit un objectif de rationalisation de
l’organisation du travail susceptible de garantir une harmonisation des
pratiques et une qualité de service tout en réduisant les coûts de gestion.
Ainsi, l’harmonisation des pratiques a supposé un travail important de
rédaction des processus, des procédures et des modes opératoires. Le
management par processus prescrit aux opérateurs l’ensemble des tâches à
effectuer. Dès lors, la prescription, en tant qu’idéal taylorien du travail
industriel, a vocation à être totale.
Le taylorisme, conception scientifique et optimisatrice de l’activité, n’a
pas disparu du monde du travail et il se diffuse même dans le secteur des
services pour garantir une maîtrise des hommes et des processus dans la
division du travail. Ainsi, le travail des opérateurs est très strictement défini : il
s’étend du geste à effectuer à la durée de la tâche en passant par un seuil de
productivité minimale à atteindre. Toute l’activité est donc encadrée, prévue et
ordonnée pour garantir une plus grande productivité théorique.
La mise en place d’une démarche par processus sécurise le travail de
production des agents. Elle est notamment motivée par l’impératif de maîtrise
du risque financier et du risque de non qualité. Pour autant, en produisant de la
règle, elle limite aussi l’activité des agents. Toutefois, et en dépit de ce constat,
l’exploration de terrain a permis de mettre en exergue la présence d’une
innovation, du moins la possibilité d’une innovation, à tous les niveaux d’un
organisme.
28 Titre 3 : La normalisation de l’organisation et la
spécialisation du travail par la mise en place de la
démarche par processus modifie le rapport au travail
des agents
Comme il a été dit plus haut, les processus, les procédures et des modes
opératoires prescrivent ce qui doit être fait et comment cela doit être fait. En
cela, ils s’apparentent au « travail prescrit ». Face à ce dernier, N. ALTER10 a
démontré qu’il existe un « travail réel » constitué de l’ensemble des actions,
démarches et initiatives des opérateurs et non prévues par les prescriptions
initiales.
L’analyse de la dichotomie entre ces deux notions permet d’appréhender ce
qu’elles recouvrent et de mettre en évidence les risques potentiels que ces
concepts mettent en lumière.
I. L’analyse de la dichotomie entre le travail prescrit par les processus
et le « travail réel » recouvrant potentiellement une réalité plus large
A côté du respect des prescriptions de travail, les agents sont susceptibles
d’entreprendre une série d’actions qui ne sont pas prévues dans les processus,
procédures et modes opératoires. Ainsi, il s’avère que les prescriptions, qui ont
vocations à répondre à des sollicitations de masse et uniformes, ne prévoient
pas comment répondre aux situations atypiques. Par ailleurs, les prescriptions
sont parfois insuffisantes, laissant ainsi l’opérateur sans repères sur ce qu’il
doit faire.
A. La présence d’un travail réel pour répondre aux situations
atypiques :
Le travail des agents de production au sein des organismes de Sécurité
sociale permet de répondre en masse aux demandes individuelles de prestations
en dépit du caractère potentiellement complexe, variable et original de ces
demandes. Il s’appuie pour cela sur une appréhension « stéréotypée » de ces
dernières. L’exemple des scripts qui existent au sein des plateformes
téléphoniques en est une bonne illustration : les questions les plus récurrentes
10
N. ALTER, Donner et prendre : La coopération en entreprise, La découverte/ Poche,
octobre 2010
29 sont traitées au sein de documents synthétiques qui servent aux conseillers de
supports lors des entretiens téléphoniques avec les salariés. Qu’en est-il des
demandes plus complexes ? Dans le cas des communications téléphoniques, la
classification en niveaux permet de définir des procédures. Par exemple, une
question assez technique, de niveau 3, sera répertoriée et traitée ultérieurement
par un agent qualifié.
L’exemple du processus IJ démontre que les démarches de formalisation ne
peuvent pas tout prévoir.
A titre d’exemple, le Plan de maitrise socle (PMS) ne permet pas de
garantir que, en cas de retour anticipé, l’assuré n’ait reçu que la somme
correspondante à la durée d’arrêt effectif. Face à cette situation, et en l’absence
de préconisations de la CNAMTS, les organismes locaux étudiés ont choisi de
développer en local une procédure (Plan de maitrise locaux : PML) : les trois
derniers jours d’arrêt de travail ne sont payés à l’assuré qu’à réception de la
notification de reprise d’activité. Cette procédure a été proposée par le pilote de
processus avec ses équipes et a été tranchée au niveau du CMCQ (commission
de management du contrôle de la qualité, un des CODIR thématiques) Or, on
s’aperçoit aujourd’hui que cette procédure est très lourde. Une nouvelle
solution est recherchée. Les choix opérés au niveau local sont précisés à la
Caisse Nationale.
Plus largement, dans le cadre d’une activité aussi complexe que le
traitement des IJ, l’existence d’une procédure et de tâches associées ne garantit
pas l’exactitude du traitement. En effet, la technicité de la législation et
l’importance des critères à prendre en compte rendent difficile le calcul du
montant de la prestation.
Par exemple, lors d’une journée de formation qui a été organisée à
Bayonne pendant laquelle les agents, contrôleurs et techniciens, étaient répartis
en trois groupes mixtes, l’étude d’un cas pratique a donné lieu au calcul de
trois montants distincts, par utilisation de trois méthodologies différentes.
Après vérification, il est apparu qu’aucune de ces méthodes n’étaient
juridiquement fausse et qu’elles pouvaient toutes être justifiées, ainsi que les
montants auxquels elles aboutissaient. Il ressort ainsi que la législation, si
précise soit elle, laisse place à des marges d’interprétation qui ne peuvent être
30 totalement prévues par la formalisation de procédures de travail. Le cas
échéant, il convient de remarquer que dans le cas d’une divergence de calcul
entre l’agent et le contrôleur, la division des tâches impliquent que c’est celui
du second qui est retenu, même si le premier n’est pas forcément pour autant
erroné.
B. La référence à la notion de « travail réel » destiné à faire face à
l’insuffisance des prescriptions
A côté du travail prescrit par les processus, N. ALTER identifie la
présence d’un travail réel. Il s’agit du contenu des tâches effectivement mises
en œuvre par les opérateurs pour travailler efficacement. Le travail réel
constitue donc l’ensemble des tâches prescrites ainsi que celles qui n’ont pas
été prévues par le processus. Les opérateurs sont, en effet, amenés à mettre en
œuvre une multitude de petites décisions et d’initiatives fondées sur la
connaissance empirique du poste de travail qui supposent la mobilisation de
davantage de connaissances, de savoir-faire et de savoir-être que les consignes
du travail prescrit le présupposent. Au contraire, l’existence d’une possible
« grève du zèle », soit une application stricte et exclusive des consignes de
travail qui mène à la paralysie, démontre le caractère indispensable d’une
application adaptée du travail prescrit pour le bon fonctionnement d’un poste
de travail.
De manière plus empirique, on constate l’accomplissement de nombreuses
tâches mises en œuvre par les agents et qui n’ont pas été prévues par le
processus :
- les tâches destinées à pallier les insuffisances du mode
opératoire (propositions d’amélioration de ce dernier),
- les tâches destinées à contourner le processus qui n’a pas prévu
une problématique,
- les tâches destinées à rechercher le mode opératoire applicable à
la situation particulière.
Dès lors, pour répondre aux objectifs de l’organisme, mais aussi pour
garantir une réponse aux usagers, les agents sont amenés à produire, souvent
collectivement, une réponse adaptée en dehors du cadre du processus.
31 II. Les risques éventuels d’un renforcement du travail prescrit
La présence d’un travail réel constitue un risque lorsque les prescriptions se
renforcent et que ce dernier n’est pas pris en compte par les manageurs.
A. L’impossible globalité du processus
Le travail d’adaptation du processus à chaque situation fait apparaître
l’impossibilité du travail prescrit à être global puisqu’il ignore la présence d’un
travail réel.
Selon N. ALTER, il existe au sein de l’entreprise une coopération, des
échanges sociaux, indispensables à son bon fonctionnement. Si « l’entreprise
fonctionne, produit et innove c’est parce que les opérateurs acceptent de
s’adonner à ses projets » toutefois, il existe un mal-être au travail qui provient
de « l’incapacité de l’entreprise à reconnaître la valeur des dons des salariés, la
valeur de leur travail ». Alors que le taylorisme suppose qu’une organisation ne
peut être efficace sans une division du travail et des dispositifs d’évaluation, les
échanges sociaux n’apparaissent plus que comme une dimension secondaire et
périphérique des relations de travail.
N. ALTER précise notamment que le travail prescrit ne permet pas d’assurer la
coopération au sein de l’entreprise. Pour garantir le bon fonctionnement de
l’entreprise chacun gère de manière autonome une multitude de petites tâches
qui représentent un travail considérable. On constate alors une augmentation du
travail invisible par rapport au travail visible et, par conséquence, un
développement d’un sentiment d’irritation dû à l’augmentation du stock, à
l’accumulation des démarches et à la non reconnaissance par l’entreprise.
Sur un autre registre, F. DUPUY11 souligne la nécessité des entreprises à
mieux s’organiser et leur légitimité à émettre des règles, procédures,
indicateurs et processus dans la mesure où il n’existe pas d’activité collective
sans un minimum de règles. En effet, la mise en place de processus permet aux
entreprises d’avoir sous contrôle ce dont elles sont responsables ainsi que
d’expliquer aux acteurs comment ils doivent faire ce qu’ils ont à faire. F.
DUPUY note l’existence d’un consensus pour que l’on créé ces processus,
11
François DUPUY, Lost in Management, La vie quotidienne des entreprises au XXIe siècle, Seuil, 2011 32 pour qu’ils soient appliqués et utilisés par les acteurs. Toutefois, la
multiplication de ces normes entraine l’inverse de l’effet recherché : la
prolifération de règles inapplicables rendent nécessaires la bonne volonté des
opérateurs. En effet, le « délire procédurier » ne crée ni l’ordre, ni l’harmonie,
ni la prévisibilité mais donne aux acteurs une marge de jeu considérable sans
que cela puisse leur être reproché dans la mesure où ils mettent en évidence les
incohérences et les contradictions du système.
F. DUPUY précise qu’à travers la mise en place des processus, les
entreprises parlent de professionnalisation lorsqu’elles substituent à l’initiative
des acteurs (leur « entrepreneuship »), des modes de gestion « rationalisés ».
Toutefois cette étape, vendue comme une étape normale de croissance d’une
entreprise, est vécue comme une marque de défiance par les individus. Alors
même que les entreprises mettent la confiance au centre de leur politique RH,
en réalité elles s’en méfient dans la mesure où elles ne connaissent pas les
mécanismes qui rendent possible cette confiance. F. DUPUY note
l’impossibilité pour l’entreprise de rendre les comportements prévisibles,
composante indispensable pour garantir la confiance.
B. L’impossible gestion de la compétence par les processus
Dans son ouvrage intitulé « Objectif compétence pour une nouvelle
logique », P. ZARIFIAN 12 définit la compétence comme étant « la prise
d’initiative et de responsabilité de l’individu sur des situations professionnelles
auxquelles il est confronté ». Il préconise une gestion de l’entreprise selon une
logique de compétence et présente les conséquences de cette logique en
matière d’organisation du travail par une vraie rupture avec les modèles
tayloriens ou néo-tayloriens de management.
Le modèle de la compétence apparaît au milieu des années 1980 comme
un nouveau modèle d’évaluation de la main d’œuvre, au moment où la
hiérarchie prend conscience du changement du mode de production. Cette
évolution provenait du fait que les entreprises, organisées alors selon un
schéma « taylorien », ne correspondaient plus aux mutations technicoéconomiques modernes. La prise d’initiative d’un opérateur afin d’apporter des
solutions lors d’aléas dans la chaîne de production est alors considérée comme
12
Philippe ZARIFIAN, Objectif compétence, Pour une nouvelle logique, Liaisons, 1999 33 étant une qualité. Cette prise d’initiative est en effet jugée nécessaire à
l’entreprise pour exister face à la concurrence en fabriquant des produits de
qualité, à la recherche de la satisfaction des clients ou pour le respect des délais
notamment.
Selon P. ZARIFIAN, « au milieu des années 90, la logique de
compétence est pris en sandwich d’un côté par une bureaucratie destinée plus à
contrôler qu’à animer, et de l’autre par une interprétation strictement
individualisante».
P. ZARIFIAN propose comme définition de la compétence « la prise
d’initiative et de responsabilité de l’individu sur des situations professionnelles
auxquelles il est confronté ». La compétence appartiendrait donc à l’individu,
contrairement à une autre acception selon laquelle il appartiendrait à
l’entreprise de repérer, d’évaluer, de valider et de faire évoluer la compétence
professionnelle définie comme une combinaison de connaissances, de savoirfaire, d’expériences et de comportements s’exerçant dans un contexte précis. P.
ZARIFIAN définit donc une compétence comme une capacité d’adapter une
réponse face à un évènement.
Selon P. ZARIFIAN, les systèmes d’organisation de type « taylorien »
conduit à la non prise de responsabilité ; les acteurs souhaitant éviter les
risques d’échec, ou de mauvaises évaluations de la hiérarchie, ou encore éviter
de révéler leurs éventuelles faiblesses ou carences. L’application de la
démarche par processus, qui s’appuie sur des prescriptions fines, ne permet
donc pas la gestion des compétences selon cette acception.
Pour permettre aux salariés d’agir avec compétence, P. ZARIFIAN
préconise que l’encadrement développe une véritable délégation de confiance
et non pas les contrôles latéraux. Le mode de contrôle de la hiérarchie doit
porter sur la réalisation des engagements plutôt qu’un contrôle de résultat car
ce dernier peut être modifié en cours de route en fonction de l’environnement.
La hiérarchie doit pouvoir donner du sens aux objectifs de performance en
s’appuyant sur les enjeux de l’entreprise, définir les engagements réciproques
et clarifier les modes de contrôle de ces engagements, et enfin pratiquer la
délégation de confiance en contrepartie de la prise de responsabilité.
Confrontée à des enjeux productifs stratégiques en accord avec le type de
produit et de marché, l’entreprise doit assurer le lien entre les enjeux
34 stratégiques et la mobilisation des compétences. Il devient dès lors essentiel
que chaque salarié connaisse son rôle et sa place dans les enjeux stratégiques
de l’entreprise, que l’encadrement soit en mesure d’expliquer le pourquoi
plutôt que le comment faire, et que tous les acteurs aient une bonne visibilité
des grands domaines que l’entreprise entend privilégier.
Performances locale et globale sont liées. En effet, être compétent c’est
agir localement en ayant le souci et la vision des effets globaux d’une action
locale, être capable d’arbitrer une situation concrète et faire des choix en
accord avec la stratégie de l’entreprise. Une organisation réactive doit pouvoir
laisser une large autonomie aux salariés de base dans la réalisation des
arbitrages. La mobilisation de l’individu sera d’autant plus importante en
sachant que la mobilisation de ses compétences sera en phase avec le
développement de ses projets et perspectives.
Finalement, les processus, dans la mesure où ils prescrivent ce qui doit
être fait et comment cela doit être fait, s’apparentent au « travail prescrit ».
Face au travail prescrit on sait qu’il existe un « travail réel » dont la non prise
en compte peut constituer un risque. Ainsi, la question se pose de savoir si
l’innovation, élément évident de performance dans un contexte de restriction
budgétaire, est un élément du « travail réel » et si elle est prise en compte par
les indicateurs d’évaluation de la performance.
35 Titre 4 : L’innovation au sein des Caisses primaires
sélectionnées : souvent absente des prescriptions mais
pouvant être associée à l’objectif de performance
Le travail de terrain au sein des Caisses primaires de Bayonne et des Bouchesdu-Rhône a révélé la présence d’une innovation de forme variée. Toutefois, il
apparaît que cette innovation ne fait pas l’objet d’une évaluation dans la
mesure où aucun indicateur ne lui est dédié. Par ailleurs, elle se fait trop
souvent en dehors de prescriptions, ce qui est susceptible de la tarir.
I. Le maintien d’une innovation de toute nature à tous les niveaux des
organismes de Sécurité sociale
Au sein de la CPAM de Bayonne et de la CPAM des Bouches-du-Rhône,
l’innovation perdure. Toutefois, en fonction du contexte local, elle ne recouvre
pas la même chose et n’est pas appréhendée de la même façon.
Concernant la CPAM de Bayonne, l’innovation concerne tout ce qu’il est
susceptible « d’être différent ». Elle est, en outre, appréhendée à travers une
procédure formalisée. En effet, pour la CPAM de Bayonne, l’innovation doit
être intégrée, réfléchie. Elle n’est pas spontanée : elle s’appuie sur des leviers
et des rouages, à partir d’une idée et ce jusqu’à sa réalisation. Cette procédure
suppose que les agents s’interrogent sur leur quotidien. Pour cela, la CPAM de
Bayonne s’appuie à la fois sur l’exemplarité et sur la possible concrétisation
des idées. De plus, les innovations sont validées puis mises en œuvre par la
Direction, en fonction de leur pertinence par rapport aux évolutions à venir.
Enfin, l’innovation peut s’appuyer des équipes dédiées respectivement au
travail sur les indicateurs et à l’ingénierie statistiques. C’est ce travail amont
qui permet de cerner au mieux les spécificités du territoire de l’Adour, donc ses
besoins, ainsi que les potentialités d’innovation. Cette démarche pro - active en
faveur de l’innovation a même été intégrée au sein du projet d’entreprise.
A titre d’exemple, la mission IJ déployée au sein de la CPAM de
Bayonne témoigne de son potentiel d’innovation. En effet, d’initiative locale et
portée par la direction, la mission IJ est pilotée par un manager de projet dédié,
ingénieur de formation. Elle vise à remettre à plat le processus IJ, et à le faire
progresser, à la suite d’un constat local sur ses possibilités d’évolution.
36 Plus largement, elle s’inscrit dans une démarche d’amélioration continue
pour atteindre une organisation plus performante. Il convient dès lors de
rechercher toutes les pistes d’amélioration en identifiant les points difficiles et
réfléchir sur comment aboutir à la performance du processus et de
l’organisation. L’observatoire IJ déployé aujourd’hui au sein du réseau de
l’Assurance Maladie est l’aboutissement de la réflexion de la CPAM de
Bayonne autour de la mission IJ. Il repose sur le constat qu’en combinant les
variables médicales et les variables administratives, la caisse peut parvenir à
une connaissance très fine des indemnités journalières, qui peut être un levier
d’amélioration du service proposé.
A Bayonne, des instances « transtructures » (transversales) ont été mises
en place pour éviter le risque de cloisonnement des services induit par la
nouvelle organisation adoptée à la suite de la démarche par processus. Elles
prennent la forme de CODIR thématiques pérennes, élargis à tous les acteurs
concernés. Une de ces structures par exemple concerne le marketing et le
service relationnel. Dès lors, une innovation à l’échelle d’un service peut être
discutée dans un cadre qui contient et dépasse le processus auquel elle se
raccroche, et prendre davantage d’essor.
Concernant la CPAM des Bouches-du-Rhône, l’innovation fait, tout
d’abord, référence au passé de l’organisme. En effet, la caisse est connue pour
ses grandes innovations à portée nationale. A titre d’exemple, on peut citer la
création et l’expérimentation dès 1986 des échanges informatisés avec les
professionnels de santé, la création en 1990 du décompte commun avec les
mutuelles, la création en 1990 d’une borne et d’une carte pour l’Assurance
Maladie. Aujourd’hui, l’innovation est constituée par toutes les actions de la
caisse en local sans qu’il n’y ait eu d’injonction de la Caisse Nationale.
D’après le directeur en charge de la production, les processus de la
CPAM des Bouches-du-Rhône sont souples. Cette souplesse permet son
adaptation à travers l’innovation. En effet, les basculements vers une
organisation type ne remettent pas en cause la présence de marges de
manœuvre qui rendent possible une innovation au niveau de la Gestion des
Ressources Humaines et dans l’organisation de l’activité. A titre d’exemple, la
CPAM a fait le choix de maintenir une polyvalence des agents au sein d’un
37 processus, choix justifié par les risques de la spécialisation qui peut être contreproductive.
Ainsi, l’innovation y apparaît dans la réécriture des modes opératoires
qui n’est plus soumise à la signature du directeur général ou de l’agent
comptable. Les pilotes de processus ont donc un rôle central dans
l’amélioration des processus. L’innovation appartient donc au pilote dont c’est
le rôle dans la mesure où il a la responsabilité de faire évoluer les circuits de
décision et l’organisation. Il apparaît donc comme étant le seul qui bénéficie
d’une marge de manœuvre.
Dans la pratique, il est chargé de reprendre et diffuser les idées et bonnes
pratiques. Pour cela, la CPAM se sert de l’outil
SAGA (suggestion
d’amélioration et gestion des actions). Cette remontée de l’innovation ne
s’inscrit pas dans une procédure formalisée, la pratique révèle le rôle important
du pilote dans la diffusion et la généralisation de l’innovation, du cadre de
proximité comme innovateur ou relai de l’innovation et des agents comme
force de proposition en matière production et/ou de gain de temps. Dès lors, le
processus apparaît dans cette perspective comme un cadre propice pour
l’innovation et non pas comme un risque pour cette dernière.
Toutefois, concernant la valorisation de l’innovation, elle n’est présente
qu’à travers les « bonnes pratiques » des rapports d’audits ISO sans retour de la
Caisse Nationale. Par ailleurs, la CNAMTS impose parfois des « nouveautés »,
en matières informatiques souvent, qui sont moins performantes que les
applications développées en local, ce qui n’incite pas forcément à l’innovation.
Par ailleurs, pour les deux CPAM, l’innovation est un levier utilisé pour
faire face aux restrictions budgétaires imposées par le niveau national,
notamment en termes de non remplacement de départ à la retraite.
Tout d’abord, il s’agit, à travers les gains de productivité induit par
l’innovation, de pouvoir redéployer des agents sur les activités qui en ont le
plus besoin. Cette démarche implique d’avoir une mesure fine de la
productivité des agents à travers une comptabilité analytique permise par
l’organisation par processus ainsi que de déployer une gestion des ressources
humaines proactive qui anticipe les évolutions à venir.
38 Ensuite, l’innovation permet également de faire valoir une expertise
auprès de la Caisse Nationale ce qui peut donner lieu à la prise en charge de
tout ou partie d’ETP mobilisé sur des projets intéressants l’ensemble du réseau,
comme c’est le cas pour le poste de la manager de projet IJ. En effet, la Caisse
Nationale étant organisée en silos, elle ne dispose pas de moyens dédiés à
l’innovation et par conséquent délègue fréquemment des missions nationales
thématiques aux caisses locales.
Si les faits nous montrent qu’une innovation perdure dans les organismes
de Sécurité sociale, on peut toutefois penser qu’elle risque de se tarir avec le
temps. En effet, il ressort de nos études que cette contribution n’est pas ou peu
intégrée à l’évaluation de la performance. Le risque que les agents ne se
concentrent au fur et à mesure que sur les éléments qui sont évalués à travers
des indicateurs est prégnant.
II. Une innovation, en tant qu’élément du « travail réel », menacée en
raison des difficultés des organisations à prendre en compte la
contribution des agents
L’innovation, en tant qu’élément étranger aux prescriptions, devrait être
prise en compte dans l’évaluation de la performance. Toutefois, il ressort de
nos travaux que l’évaluation de la performance n’est pas exhaustive.
A. L’innovation : un travail réel, non pris en compte
Gille Deleuze, commentant Foucault, a développé une intuition : nous
basculons de la société disciplinaire dans la société de contrôle.
Le contrôle d’engagement se distingue du contrôle disciplinaire en ce qu’il
n’impose plus le moule des tâches, d’assignation à un poste de travail, de
l’enfermement à une discipline d’usine. Il se démarque du taylorisme. Il
n’enferme plus dans l’espace et dans le temps.
Les contrôles disciplinaires disparaissent car l’action et sa signification
productive changent. En effet, aujourd’hui, l’agent doit devenir capable
d’anticiper, d’affronter, de contre effectuer, de suivre dans la durée les
évènements. Cela se joue dans l’urgence, dans un temps court.
Le contrôle disciplinaire, inadéquate à l’adaptabilité, la mobilité et à la
dextérité de la puissance disparait et doit disparaitre pour ne pas entraver
l’activité. De ce fait, le Taylorisme ne peut s’adapter à cette nouvelle économie
39 qui sollicite la puissance d’action de l’agent, qui doit sortir du cadre préétabli
pour réaliser son travail.
Selon P. ZARIFIAN13, il est donc nécessaire de passer de la prison (l’usine
taylorisée) à l’élastique (la mobilité et la liberté). C’est au cœur de la prise en
charge, des situations évènementielles, que réside l’initiative. Initier, c’est
créer, innover. Sa nécessité naît au cœur des situations nouvelles qu’il faut
affronter, du travail que doit réaliser le salarié.
P. ZARIFIAN s’appuie sur l’exemple d’une salariée commune à de
nombreuses entreprises : une téléopératrice dans un centre d’appel. Son client
lui pose un problème unique. Après compréhension du problème, elle va
mobiliser tous ses savoirs et créer une réponse. Elle innove ainsi.
A partir de la sollicitation, elle prend parti. Elle s’engage donc dans cette
réponse. Son imagination, sa puissance de pensée créera une réponse.
La téléopératrice réalise un acte d’auto mobilisation, moteur du
développement de sa puissance.
Ainsi P. ZARIFIAN démontre que le contrôle d’engagement permet la
créativité des agents économiques. Cette dernière est nécessaire à la solution
des problématiques rencontrées par les agents. Sans elle, la solution
satisfaisante pour l’usager, le client, n’existe pas.
De ce fait, l’innovation se trouve au cœur de l’emploi de chacun, dès le
moment où il mobilise ses connaissances, sa puissance pour trouver la solution
pour l’usager, le client. Tenter d’inhiber cette créativité source d’innovation,
c’est empêcher le collaborateur d’exprimer sa puissance d’action. Or cette
puissance d’action est nécessaire à la bonne réalisation de son travail.
B. Les risques générés par de l’absence de prise en compte du travail
réel
Il apparaît que la démarche de pilotage de la performance par les processus
peut être nocive pour les opérateurs qui la mettent en œuvre, et probablement
contreproductive eu égard à son incapacité à prendre en compte le travail réel.
Une étude menée par l’AISS et Accenture en 2010, définit cinq éléments
clés identifiés comme essentiels pour obtenir une haute performance dans le
domaine de l’administration de la sécurité sociale. Parmi ces éléments, l’étude
13
P. Zarifian, le travail et la compétence : entre puissance et contrôle, Puf 40 préconise de « donner le maximum d’autonomie aux employés, car ils sont un
facteur clé de la performance. Cette autonomie est réalisée au travers de
programmes de formation, des programmes de gestion de la performance, une
formation des dirigeants, des récompenses et une reconnaissance, un audit des
compétences, et une bonne communication interne. »
Dans un contexte d’évolution permanente de la législation reconnue
comme étant complexe, les procédures réalisant un processus ne peuvent pas
toujours couvrir tous les cas de figure. La mesure de la productivité de nos
agents doit inclure les cas différentiables par leur complexité, et donc le degré
de liberté donné aux techniciens d’innover dans le traitement de ces cas.
Aujourd’hui, les entreprises commencent à se rendre compte des effets
pervers de la démarche par processus dans la mesure où, utilisés à outrance, ils
peuvent détruire l’entrepreneurship.
Comme cela a été écrit plus haut, F. DUPUY met en avant l’idée que la
mise en place de ce qui l’appelle « le couple infernal intégration-processus »
détruit l’élément qui est à l’origine de l’expansion des entreprises :
« l’entrepreneurship ». Durant son travail, il a toutefois constaté qu’une partie
des entreprises n’ont pas évolué vers une phase de standardisation des activités
et refusent de s’engager sur cette voie. Le maintien de la souplesse initiale
fondée sur la position forte du dirigeant devient alors une garantie de succès à
leurs yeux.
Ces entreprises mettent en œuvre des innovations organisationnelles dans
le sens où elles définissent une nouvelle façon de travailler. Ainsi, elles
considèrent qu’avec ces nouvelles méthodes de travail, elles peuvent faire la
différence vis-à-vis de leurs concurrents. Loin des lourdeurs procédurières, des
structures hiérarchiques parfois pesantes et des processus prescriptifs, ces
entreprises ont découvert ou redécouvert que le fonctionnement sur le mode
d’un marché ouvert des compétences est potentiellement plus efficace, voire
moins coûteux.
Plus précisément, ces nouvelles organisations se caractérisent par la
recherche de solutions tournées vers le client qui supposent la mise en réseau
des compétences nécessaires à l’élaboration de la réponse aux clients. Dès lors,
la transversalité s’y impose sans qu’elle soit appréhendée comme un
41 processus : il s’agit de la capacité de l’entreprise à générer des comportements
coopératifs fondés sur l’intérêt des acteurs à travailler ensemble.
42 III. La possible association de l’innovation à l’objectif de performance
A. La performance : une notion complexe recouvrant plusieurs
réalités
1. Les dimensions de la performance selon Claude SICOTTE,
François
CHAMPAGNE
et
André-Pierre
CONTANDRIOPOULOS
Plusieurs acceptions de la performance organisationnelle co-existent. Selon
Claude
SICOTTE,
François
CHAMPAGNE
et
André-Pierre
CONTANDRIOPOULOS 14 , il s’agit même l’un des concepts les plus
« insaisissables en théorie des organisations ».
Toutefois, en s’appuyant sur les fonctions que doit remplir une organisation
dans un environnement donné, et en prenant exemple sur les services
hospitaliers, ils proposent un modèle intégrateur de la performance, fondé sur
la Théorie de l’action sociale de Parsons, qui en distingue plusieurs
dimensions. En effet, selon celui-ci, une organisation performante est celle qui
maintient un équilibre entre quatre fonctions : l'orientation vers des buts (1), les
relations avec l'environnement pour l'obtention et la transformation des
ressources (2), l'intégration des processus internes pour assurer la production
(3) ainsi que le maintien des normes et des valeurs accompagnant les trois
précédentes fonctions (4).
14
La performance organisationnelle des organismes publics de santé, Claude SICOTTE, François CHAMPAGNE, André-­‐Pierre CONTANDRIOPOULOS, in Rupture, 2008 ; publié pour la première fois en anglais en 1998 : « A Conceptual Framework For The Analysis of Health Care Organizations' Performance », Health Services Management research, N°11, 1998, pp.24-­‐48. 43 Ces fonctions sont complémentaires mais ne peuvent être toutes
simultanées, c’est-à-dire qu’une organisation ne peut être performante en
fonction de tous les aspects identifiés en même temps. En effet, la performance
est le résultat de compromis et de tensions entre ces différentes dimensions, qui
sont valorisées différemment par les acteurs internes et externes de
l’organisation (groupes d’intérêts). En ce sens, la performance est dans ce
modèle considérée comme un concept « complexe » et « paradoxal » qu’un
seul indicateur synthétique ne peut pas permettre d’appréhender. Ainsi, les
auteurs posent la question de la « gestion » de la performance, notamment pour
le cas d’un établissement socio-sanitaire tel qu’un hôpital, qui, assurant un
service public, dispose de caractéristiques proches aux organismes de sécurité
sociale.
Plus particulièrement, selon cette théorie, toute organisation visant la
performance devrait réaliser un arbitrage entre :
1) Sa capacité à atteindre les buts essentiels ;
2) L’adaptation à son environnement, notamment l’acquisition constante
de nouvelles ressources pour s’adapter et survivre dans un
environnement par essence mouvant ;
3) La mise en place de processus de production, auxquels sont associés
des indicateurs ;
4) Le partage de valeurs pour maintenir la cohésion organisationnelle.
Des interactions et liens réciproques peuvent exister deux à deux entre ces
fonctions fondamentales pour maintenir un système performant et, ainsi,
atteindre un équilibre dynamique :
-­‐
L’alignement stratégique : combinaison entre l’atteinte des buts (1) et
l’adaptation à l’environnement (2). Il s’agit d’apprécier la compatibilité
entre la mise en œuvre des moyens en fonction des finalités
organisationnelles et réciproquement, l’évaluation de la pertinence des
buts dans un environnement donné et la recherche une plus grande
adaptation organisationnelle ;
-­‐
L’alignement allocatif : combinaison entre l’adaptation (2) à la
production (3). Il vise la justesse de l’allocation des moyens parmi les
44 processus de production et à ce que l’adaptation demeure compatible
avec les impératifs et résultats de la production ;
-­‐
L’alignement tactique : combinaison entre l’atteinte des buts (1) et la
production (3). Il s’agit de s’appuyer sur la capacité des mécanismes de
contrôle pour gouverner le système de production et d’appréhender
comment les systèmes de production modifient le choix des buts de
l’organisation.
-­‐
L’alignement opérationnel : combinaison entre la production (3) et le
maintien des valeurs (4). Les valeurs peuvent en effet permettre de
mobiliser positivement ou négativement pour la production et,
réciproquement, la production a un impact sur la cohésion interne.
-­‐
L’alignement légitimatif : combinaison entre l’atteinte des buts (1) et le
maintien des valeurs (4). De la même manière, les valeurs sont un
levier pour l’atteinte des buts fixés et ces derniers peuvent
potentiellement renforcer (ou affaiblir) le climat social
-­‐
L’alignement contextuel : combinaison entre l’adaptation à son
environnement (2) et le maintien des valeurs (4). Là encore, il s’agit
d’évaluer les interactions entre ces deux fonctions, tant par le potentiel
mobilisateur du climat social dans l’adaptation à l’environnement que
par les effets réciproques qui peuvent découler d’une telle démarche
d’adéquation avec l’extérieur.
Ce modèle est donc intégrateur puisqu’il souligne à la fois la
complémentarité et l'antagonisme des différents critères de performance.
Toutefois, il ne permet pas de hiérarchiser les fonctions entre elles, ce qui doit
faire l’objet d’un choix au niveau de l’organisation.
Représentations graphiques et synthétiques du modèle intégrateur de la
performance :
La lisibilité du modèle est d’autant simplifiée par la représentation
graphique proposée par André-Pierre CONTANDRIOPOULOS15 :
15
Power Point « Performance dans le système de santé », présenté par André-­‐Pierre CONTANDRIOPOULOS le 28 novembre 2007 dans le cadre du groupe de réflexion GETOS lors d’une rencontre à l’INSPQ de Montréal. 45 De la même manière, un tableau synthétique explicitant la déclinaison en
Dimensions
Atteinte des buts
Adaptation Production Maintien des valeurs Sous-­‐Dimensions
Efficacité
Efficience
Satisfaction des groupes d'intérêt avec l es résultats Capacité d'acquisition des ressources
Orientations vers l es besoins populationnels
Capacité d'attraction de clientèles
Habileté à mobiliser l 'appui communautaire
Habileté d'innovation et de transformation Volume de services produits
Coordination Productivité
Qualité (accessibilité, continuité, humanisation, complétude, qualité technique, satisfaction)
Consensus autour de valeurs fondamentales (professionnalisme, dévouement, éthique)
Climat organisationnel (motivation, allégeance organisationnelle Stratégique Allocatif X
X
Equilibres Tactique Opérationnel Légitimatif Contextuel X
X
X
X
X
X
X
X
X
sous-dimensions et la recherche des équilibres peut être construit :
46 X
B. Le système d’évaluation de la performance des OSS ne prend pas
en compte les contributions « réelles » des agents
1. L’analyse des indicateurs à la CPAM de Bayonne et à la CPAM des
Bouches-du-Rhône
Nous avons confronté la conceptualisation de la performance par Claude
SICOTTE, François CHAMPAGNE et André-Pierre CONTANDRIOPOULOS
aux indicateurs d’évaluation de la performance du processus « Indemnité
journalière » des Caisses primaire de Bayonne et des Bouches-du-Rhône.
Ainsi, l’étude présentée en annexe 8 permet de faire une analyse
quantitative et qualitative des indicateurs pour la CPAM de Bayonne et la
CPAM des Bouches-du-Rhône.
Il en ressort que 14 à 16 indicateurs sur 18 ont pour objectif une des 3
sous-dimensions de la fonction « atteinte des buts ».
Ensuite, jusqu’à 15 indicateurs sur 18 ont pour objectif une des 5 sous
dimensions de la fonction adaptation. Plus particulièrement, la sous-dimension
« capacité d’acquisition de ressources » et la sous-dimension « habilité
d’innovation et de transformation » sont chacune identifiée au travers d’un
indicateur. Toutefois, il ressort de notre analyse que la sous-dimension
« habileté à mobiliser l’appui communautaire » n’est appréhendée dans aucun
indicateur.
Par ailleurs, jusqu’à15 indicateurs sur 18 ont pour objectif une des 4
sous-dimensions de la fonction « production », sauf pour la sous-dimension
« coordination » qui n’est pas appréhendée par un indicateur.
Enfin, si la sous-dimension et« climat organisationnel » n’apparait au
travers d’aucun indicateur, jusqu’à 14 indicateurs sur 18 ont pour objectif une
des 2 autres sous-dimensions de la fonction « maintien des valeurs et de climat
organisationnel ».
Ainsi, cette analyse des indicateurs du processus IJ pour la CPAM de
Bayonne et la CPAM des Bouches-du-Rhône met en lumière que les quatre
dimensions de la performance sont présentes au travers des indicateurs mis en
place pour le piloter.
47 Pour autant ce résultat global est à nuancer pour chacune des fonctions.
Concernant la fonction « Atteinte des buts », les indicateurs évaluent
l’efficacité, l’efficience et la satisfaction des usagers. S’agissant de la fonction
« Adaptation », les indicateurs ne soulignent ni la capacité d'acquisition de
ressources, ni la mobilisation l'appui communautaire, ni l’habilité d'innovation
et de transformation. Pour la fonction « production », les indicateurs ne
permettent pas d’évaluer la capacité de coordination. Enfin, concernant la
fonction « Maintien des valeurs et climat organisationnel », les indicateurs ne
permettent pas d’évaluer l’évolution du climat organisationnel (motivation,
allégeance organisationnelle…).
Plus précisément, il ressort qu’au sein du processus « Indemnité
journalière » observé, la sous-dimension « habileté d’innovation et de
transformation » n’est pas appréhendée par un ou plusieurs indicateurs.
Par ailleurs, la reconnaissance et la motivation des agents (climat
organisationnel), le développement de compétences (acquisition de ressources)
ou le développement d’une appropriation collective (coordination, habileté à
mobiliser l’appui communautaire…) ne sont pas ou peu mesurés.
Si, ce travail nécessiterait certainement de travailler d’analyser
l’ensemble des indicateurs des organismes (processus support et processus
métier) notre étude nous permet de conclure que, s’agissant du processus IJ de
l’Assurance Maladie, le système d’évaluation de la performance de permet pas
ou peu de prendre en compte les contributions des agents à l’innovation. Le
choix de se concentrer sur le processus IJ est, en outre, pertinent, dans la
mesure où ses indicateurs sont ceux qu’utilisent les managers intermédiaires et
de proximité pour piloter le processus et, qu’une partie de ces indicateurs étant
commun aux CPAM, c’est sur cette base notamment que la CNAMTS observe
et compare les caisses entre elles.
48 Il ressort des travaux de Philippe ZARIFIAN16 sur la notion d’innovation
que les conclusions de l’analyse des indicateurs trouvent leur justification dans
la complexité qu’il existe à appréhender l’activité des agents.
2. La contribution des agents non évaluée du fait de la complexité
d’appréhension de leur activités
L’analyse des indicateurs met aussi en perspective la difficulté de la
définition d’indicateurs et la complexité d’évaluation de l’action individuelle.
Les outils de production, s’ils permettent de voir à court terme l’action du
salarié, ne donnent pas d’évaluation fortement qualitative du travail réalisé,
contrôlé par la ligne hiérarchique et les évaluations annuelles (enquête de
satisfaction, double écoute, échantillon de courriers ou courriels contrôlés,
dossiers supervisés par les vérificateurs)
P. ZARIFIAN met en lumière la complexité, en partant de l’évaluation de
la puissance productive du travail, qui est communément appelée productivité
du travail. L’auteur préfère la dénommer « les productivités du travail ». Il
estime que, si une partie des mesures explicites de la productivité est logique et
correcte, une autre partie est devenue anachronique et ne rend pas compte de la
puissance de travail exprimée.
Pour réaliser cette démonstration, P. ZARIFIAN étudie le cas de France
Télécom. Il dégage 6 modèles de productivité qui interfèrent dans le travail des
employés. Nous en reprendrons 3 ici. Ceux-ci, selon l’auteur, ont une portée
généralisable aux autres entreprises.
En étudiant successivement chacun de ces secteurs, P. ZARIFIAN
démontre que tous répondent à un modèle de productivité du travail dominant,
et que la pression sur le travail concret pour les salariés provient davantage de
tensions générées par la confrontation entre modèle de productivité
hétérogènes, que la conformité (et de la résistance) à un modèle « simple » et «
unique ».
P. ZARIFIAN entend par modèle de productivité une représentation
schématisée de la puissance productive, productrice de valeur économique,
rattachée ou non à des indicateurs de performance.
16
P. Zarifian, le travail et la compétence : entre puissance et contrôle, Puf 49 D’une part, pour le modèle de la productivité événementielle, la notion de
service aux clients n’est pas prise en compte. Il apparaît donc une tension
qualitative, au sens d’une non-prise en compte et reconnaissance de la
participation effective des agents du réseau à la délivrance du service. D’autre
part, pour le modèle du placement, les éléments de productivité ne mesurent
que le placement et non la plus-value du conseiller à fidéliser le client, dans un
secteur de plus en plus volatile. De plus, cet indicateur court terme de
placement peut s’avérer contreproductif à long terme, le client souhaitant une
recherche de ses besoins. Le travail prescrit est le nombre de placements. Le
conseiller ajoute une plus-value, un travail réel de fidélisation. Un client
fidélisé vaut plus qu’un placement. En effet, ce dernier, satisfait, sera un relai
dynamique de la qualité de service de l’entreprise dans son entourage et peut
rapporter d’autres usagers. Le travail réel de l’agent, concernant la fidélisation
est difficile à évaluer car il nécessiterait de le prendre en compte, de définir des
indicateurs et de développer un SI adapté et se rapportant à la performance
individuelle.
Pour une entreprise, ces éléments seraient complexes à mettre en œuvre
pour
plusieurs
raisons :
économiquement,
elle
devrait
rétribuer
et
techniquement, elle devrait définir des indicateurs permettant cette évaluation
fine et sur le long terme. Par ailleurs, P. ZARIFIAN propose un modèle de
l’innovation. Pour cela, il se situe dans le modèle de la recherche. La
problématique de la productivité de cette puissance de travail se pose, ainsi que
ses impacts sur les autres secteurs de l’entreprise. La productivité ne peut être
rabattue sur une mesure chiffrée. La mesure s’oriente autour de projets réussis,
transformant les usages finaux.
In fine, l’agent est au cœur de tensions, agissant sur le travail prescrit par
sa hiérarchie, et sa puissance de travail, prenant en compte les différentes
tensions et générant un travail réel, qui n’est pas forcement évalué et pourtant
essentiel à la bonne marche de l’entreprise. Il est important de souligner qu’au
delà de la non-prise en compte du travail réel, ce dernier peut s’avérer
complexe à évaluer.
Il s’agit parfois d’opposition entre vision opérationnelle des indicateurs et
vision stratégique de l’agent sur le long terme pour le bien-être de son
50 entreprise. S’opposent alors le placement, le service et le marketing, les visions
à court et long termes.
Ces mêmes agents ne pèsent pas sur les choix des entreprises. Seul le
comportement des usagers est pris en compte de façon globale, sans forcément
qu’il y ait de recherche individuelle sur la qualité de la puissance de l’agent sur
le service rendu aux usagers.
Conclusion
1. Vers une nouvelle méthode d’évaluation de la performance destinée à prendre en compte « l’essentiel du travail » Les difficultés des organismes de Sécurité Sociale à prendre en compte la contribution des agents faite à l’innovation Les orientations données par notre direction de Recherche Action nous ont
permis d’orienter notre problématique vers un questionnement des modalités
d’évaluation de la performance à travers le prisme de l’innovation, levier
essentiel, et aujourd’hui privilégié, de l’adaptation de nos organisations aux
exigences économiques, budgétaires et organisationnelles. Il s’agissait de
répondre à la question de savoir si l’évaluation de la performance, telle qu’elle
est pratiquée dans le cadre du processus « Indemnités journalières » de
l’Assurance Maladie, est en mesure de prendre en compte l’innovation.
Il ressort de notre étude que les organismes de Sécurité Sociale, et
notamment les Caisses primaires d’Assurance Maladie, se structurent ou se
restructurent sur le fondement de la démarche par les processus, doctrine
managériale prônée par certains cabinets de conseil et imposée par la
CNAMTS. Or il apparaît que ce choix de management et d’organisation
intensifie la présence du travail prescrit et prend le risque d’une non prise en
compte du travail réel dans lequel l’innovation est susceptible de se loger. En
effet, l’analyse des indicateurs d’évaluation de la performance nous montre
bien qu’il est difficile d’évaluer les contributions des agents à l’innovation.
Toutefois, cette reconnaissance et cette prise en compte sont une condition
essentielle pour que les organismes de Sécurité Sociale continuent d’innover.
51 Aujourd’hui, l’innovation sous toutes ses formes perdure au sein des
organismes de Sécurité Sociale, nos visites au sein de la CPAM de Bayonne et
de la CPAM des Bouches-du-Rhône le montre bien. Mais il devient urgent de
surmonter les difficultés que nos organisations peuvent avoir dans la prise en
compte de cette contribution à la performance. Dès lors, c’est logiquement que
nos travaux ont vocation à s’orienter vers la proposition d’indicateurs
d’évaluation de la performance destinés à prendre en compte « l’essentiel du
travail ».
Un premier axe de réflexion sur la constitution de nouveaux indicateurs. J-F BERNOUX 17 , dans Évaluer la performance de l’action sociale,
propose une méthodologie pour construire des indicateurs d’évaluation. D’une
part, il préconise, la constitution d’une structure matricielle comme support
méthodologique. D’autre part, il fonde son approche sur les trois notions de
base de l’évaluation : la cohérence, la pertinence, la performance (efficacité et
efficience).
Ainsi, les préparatifs de l’évaluation permettront d’identifier les conditions
sur lesquelles la démarche évaluative reposera.
Plus précisément, l’évaluation de l’action sociale, dans le cas de J-F
BERNOUX, est celle, premièrement, de sa performance au travers de l’analyse
de son efficience d’une part, c’est à dire du rapport entre les résultats et les
moyen moyens, de son efficacité, d’autre part, c’est à dire du rapport les
objectifs et les résultats). Mais, deuxièmement, l’évaluation est aussi l’analyse
de la cohérence de l’action, c’est à dire du rapport entre la conformité et la
mission. Enfin l’évaluation est, troisièmement, l’analyse de la pertinence de
l’action, c’est à dire du rapport entre l’action et l’environnement. En outre,
l’évaluation de l’action sociale est également celle des effets sociaux, c’est à
dire, du rapport entre le diagnostic et la plus-value sociale.
La proposition de J-F BERNOUX est intéressante en tant qu’elle donne les
clés du champ de l’évaluation de la performance qui peut être faite d’un
organisme de Sécurité Sociale.
17
BERNOUX Jean-François, (2009) Évaluer la performance de l’action sociale, Comprendre
le processus, construire les indicateurs, Dunod, 160p 52 2. Vers une réflexion plus large sur la pertinence de la démarche par processus : N. ALTER, dans « l’innovation ordinaire »18, précise que si les indicateurs sont
nécessaires au pilotage de l’organisme et donc des processus, ils ne rendent
compte du « bon » et non du « vrai ». Ils mesurent ce qui est dans la norme,
conforme au processus et non la réalité, notamment ce qui est nécessaire pour
atteindre les objectifs assignés au collectif engagé dans le processus de
production. A ce titre, ils ne rendent pas compte des conflits entre la nécessaire
standardisation d’une production de masse et les situations individuelles des
populations concernées19.
Faire le constat de la difficulté de mesure et de reconnaissance de l’innovation
telle que nous l’avons définie dans le cadre d’une recherche action, nous oblige
à proposer d’autres pistes de réflexion. Notamment, la question se pose de
savoir s’il ne faudrait pas un moyen d’identifier et reconnaitre l’innovation
naissante avec des instances incubatrices en permettant aux directions de
s’approprier avec leurs agents une définition partagée de l’innovation ?
On peut citer notamment les nouvelles notions de management qui
apparaissent autour des termes de simplicité, de confiance et de communauté
d’intérêt.
Selon F. DUPUY20, la confiance en est un élément clé. En effet, en opposant la
confiance à la « bureaucratie procédurière », l’auteur l’érige comme
« possibilité de faire autrement ». La confiance c’est la certitude que l’on peut
avoir du comportement de l’autre face à certaines situations. Ainsi, la réduction
de l’incertitude, notamment sur le respect « des règles du jeu », permet
d’assurer le fonctionnement de l’entreprise de manière moins rassurante,
certes, mais peut-être plus efficace. Dès lors, le rôle de l’organisation n’est plus
18
ALTER Norbert (2000), L’innovation ordinaire, PUF/Sociologie
Dujarier Anne-Marie (janvier 2006), L’idéal au travail, PUF
20
DUPUY François, (2011), Lost in Management, La vie quotidienne des entreprises au XXIe
siècle, Seuil 19
53 de créer des procédures et des processus mais il est d’aider les acteurs à
construire un environnement de travail plus prévisible.
54 Bibliographie
Ouvrages :
§
AKRICH Madeleine, CALLON Michel et LATOUR Bruno (2006),
Sociologie de la traduction : textes fondateurs, Les presses des Mines de
Paris, Collection sciences sociales
§
ALTER Norbert (2000), L’innovation ordinaire, PUF/Sociologie
§
ALTER Norbert (octobre 2010), Donner et prendre : La coopération en
entreprise, La découverte, 250p.
§
BERNOUX Jean-François, (2009) Évaluer la performance de l’action
sociale, Comprendre le processus, construire les indicateurs, Dunod, 160p.
§
BRANDENBURG Hans (2006), L’approche processus : mode d’emploi,
Editions d’Organisation, 2006
§
CLOT Yves (2010), Travail à cœur, Cahier libre, 2010
§
DEMEESTERE René (2005), Le contrôle de gestion dans le secteur
public, LGDJ
§
DEMEESTERE René, LORINO Philippe et MOTTIS Nicolas (2006),
Contrôle de gestion et pilotage de l’entreprise, DUNOD
§
DUJARIER Marie-Anne (janvier 2006), L’idéal au travail, PUF
§
DUPUY François (2011), Lost in Management, La vie quotidienne des
entreprises au XXIe siècle, Seuil
§
SCHUMPETER Joseph Alois (réédition, 2004), Histoire de l’analyse
économique, Broché
§
ZARIFIAN Philippe (1999), Objectif compétence : Pour une nouvelle
logique, Paris, Édition Liaison
§
ZARIFIAN Philippe (2009), Le travail et la compétence, entre puissance
et contrôle, PUF
Revues :
§
DUPUY François, Il faut sortir de la religion des processus, Liaison
Sociale Magazine, novembre 2010, p 6-8
§
Forum Mondial de la Sécurité sociale, Une administration de la Sécurité
sociale hautement performante grâce à l’innovation, à la gestion du
55 changement et à la gestion du risque, Association Internationale de la
Sécurité sociale (AISS), 4 décembre 2012
§
SICOTTE Claude, CHAMPAGNE François, CONTRANDRIOPOULOS
André-Pierre, La performance organisationnelle des organismes publics
de santé, Rupture, 1999
§
WEINBERG Achille (juin 2012), Dans la marmite de la création,
Sciences Humaines, N° 238
Sites internet :
§
BAUDE
Olivier,
La
performance
des
processus,
Nomia,
http://www.nomia.com/imprimersans.php3?id_article=11
56 Annexes I. Note adressée à Bertrand PARENT, directeur de recherche action,
février 2012
II. Grille d’entretiens à la CPAM de Bayonne et la CPAM des
Bouches-du-Rhône les 21 et 22 juin 2012
III. Tableau de restitution des entretiens
IV. Analyse des entretiens effectués à la CPAM de Bayonne
V. Analyse des entretiens effectués à la CPAM des Bouches-du-Rhône
VI. Liste des indicateurs « Indemnités journalières »
VII. Analyse des indicateurs de la CPAM des Bouches-du-Rhône
VIII. Analyse conjointe des indicateurs des CPAM sélectionnées
57 I. Note adressée à Bertrand PARENT, directeur de recherche action,
février 2012
Directeur :
Bertrand Parent, professeur à l’EHESP.
v Compte rendu de la réunion du 1er février 2012
La Recherche Action est un dispositif qui permet à des futurs cadres de réagir aux
situations complexes en produisant des connaissances nouvelles ayant le caractère de
savoir scientifique. Ce dernier est le résultat de l’application d’une méthode de
recherche :
-­‐
-­‐
-­‐
identification du sujet de recherche : la thématique
détermination de l’objet de recherche : part de la réalité sociale du sujet qui
interroge
élaboration de la problématique : Manière ordonnée de questionner cette part
de la réalité sociale qui pose problème compte tenu d’un corpus théorique
donné.
Pour notre groupe :
-­‐
le sujet est : les effets d’une doctrine managériale donnée (démarche par
processus) sur la performance des organisations
-­‐
l’objet est : lien entre la démarche par processus et la performance de
l’entreprise.
La démarche par processus est mise en œuvre dans les organismes de sécurité sociale,
portée par des cabinets de conseil et les caisses nationales. Aujourd’hui, elle se
généralise dans certaines branches (maladie et recouvrement) alors que les premières
interrogations apparaissent au sujet de :
§
§
§
-­‐
son efficience (aspect chronophage)
son impact sur les métiers de production (accroissement du nombre de modes
opératoires rigidifiant les méthodes de travail…)
sa capacité à prendre en compte le travail réel
la problématique : A quelles conditions les démarches processus contribuentelles à la performance des organismes de sécurité sociale ? Les démarches
processus appréhendent-elles l’essentiel du travail ? la démarche processus
n’est-elle par contre productive en réduisant l’investissement des salariés ? les
outils de gestion liés à la démarche par processus sont-ils en mesure de
d’appréhender le travail réel (« puissance créative »)?
v La bibliographie :
58 •
bibliographie indicative – M. Parent.
-­‐
F. Dubet, « le déclin de l’institution »
-­‐
E. Mary, « les dirigeants sans théories »
-­‐
C. Midler, « l’auto qui n’existait pas »
-­‐
B. Callon-Latour : innovation technique
-­‐
Norbert Alter « la coopération au travail » « innovation ordinaire »
-­‐
Luc Boltanski, Thevenot « les cadres » « la sociologie des conventions »
-­‐
Benjamin Corria « pensée à l’envers » (le lean)
-­‐
Philippe Zarifian « la démarche compétence » « le modèle de la compétence »
« à quoi sert le travail »
-­‐
Y. Clot : les risques psychosociaux
-­‐
Jean Philippe Toutut « organisation, management et éthique »
•
recherche bibliographique :
-­‐
Carol Kennedy « toutes les théories du management »
-­‐
Gary Hamel « La fin du management »
-­‐
Nicole Aubert « le coût de l’excellence »
-­‐
Françoise Giraud « contrôle de gestion et pilotage de la performance »
-­‐
René DEMEESTERE, « Le contrôle de gestion dans le secteur public »
-­‐
Hans Brandenburg, « L’approche processus »
-­‐
P. Zarifian : « la politique de la compétence et l’appel aux connaissances à
partir de la stratégie d’entreprise postfordiste »
59 v La définition des termes du sujet :
Ø Qu’est-ce que la performance ?
Le terme « performance » vient du latin « accomplissement, exécution » et «
former entièrement. On distingue quatre sens d’utilisation : le résultat non qualifié,
l’exploit (exemple : les sportif), les capacités maximales d’utilisation d’une machine
ou l’événement unique ou éphémère (art contemporain).
L’Institut de la performance Publique (IPP) définit la performance de l’action
publique comme la satisfaction de 6 critères : 1) la légalité, c’est à dire la capacité à
appliquer rigoureusement la loi et celle de l’utiliser au mieux dans le respect de
l’intérêt général ; 2) l’utilité/l’efficacité, c’est à dire la production de résultats
contribuant à satisfaire les besoins ; 3) la qualité, c’est à dire la fourniture de service à
hauteur de ce qui a été démocratiquement défini ce qui suppose une mobilisation des
acteurs et une organisation réfléchie ; 4) la réactivité, c’est à dire la capacité à réagir
rapidement et correctement aux sollicitation que l’organisation reçoit de son
environnement ; 5) la productivité ; 6) la maitrise des coût/l’efficience, c’est à dire la
capacité des organisations à maitriser leurs budgets et leur coûts.
Une « gestion par la performance » a été introduite dans le secteur public avec
l’introduction de la LOLF. Pour chaque programme, un projet annuel de performance
définit les objectifs et les indicateurs qui y sont attachés ; afin de permettre au
Parlement d’appréhender l’efficacité socio-économique de l’action publique, la qualité
de service et l’efficience de la gestion (gains de productivité).
La performance dans le secteur public s’apprécie à travers la mise en relation
des objectifs, des moyens et des résultats de l’action publique. Dès lors, elle nécessite
la conciliation entre deux objectifs potentiellement contradictoires : la satisfaction des
usagers et la gestion rationnelle des moyens engagés.
La recherche de la performance est donc celle de l’efficacité et même de l’efficience,
soit l’atteinte d’un résultat déterminé au moindre coût. Elle induit le passage d’une
culture de moyens à une culture de résultats au sein des administrations publiques : il
s’agit de responsabiliser les fonctionnaires sur l’atteinte d’objectifs et non plus sur la
réalisation de tâches.
L’évaluation des politiques publiques est indispensable pour appréhender la
performance publique, mais elle se heurte à plusieurs difficultés :
-­‐
-­‐
Le problème de la quantification du travail, puisque pour leur gestion
quotidienne, les agents font appel à des ressources diverses, au-delà des
réglementations ;
La détermination de l’impact des actions publiques dans la mesure où le
résultat observable est souvent la résultante de multiples causes (exemple : le
taux de chômage ne traduit pas directement l’efficacité de la politique de
l’emploi car il dépend aussi fortement de la conjoncture).
60 Pour mémoire, la loi HPST a créé l’ANAP (L’agence nationale d’appui de la
performance des établissements de santé). Elle porte notamment le projet d’améliorer
la performance des grands processus de production métiers et supports. Elle part ainsi
du principe que la maitrise des processus organisationnels élémentaires contribue à
l’amélioration de la performance.
En ce qui concerne, plus particulièrement, la sécurité sociale, la notion de
performance a tout d’abord été étudiée au niveau international.
Ainsi, l’Association International de la Sécurité sociale (AISS), dans l’article
intitulé « Gestion des performances: ajouter de la valeur à la sécurité́ sociale » fait le
constat que les organismes de sécurité sociale font face à un certain nombre de
critiques (insuffisance face au secteur privé…) ; et que, dès lors, face à cela, ils
doivent apporter de la valeur ajoutée. « Les organismes de sécurité sociale ne
devraient pas se limiter à servir des prestations (…) mais il faut la conjuguer (la
mission) avec des améliorations d’envergure quant à l’efficience financière et aux
pratiques de gestion. »
Ensuite, c’est l’instauration de la LOLFSS qui, en France, a entrainé la
généralisation de la démarche de performance au sein de la sécurité sociale et ce à
travers deux outils : les contrats d’objectifs et de gestion (existants depuis 1996) et les
6 programmes de qualité et d’efficience.
Ø Qu’est-ce qu’un processus ?
Du latin pro (au sens de « vers l’avant ») et de cesus, cedere (« aller, marcher »)
signifiant alors « avancer ». Ce terme est utilisé dans de nombreuses disciplines ; en
informatique il signifie l’exécution en cours, en psychologie il renvoi à un ensemble
d’événement étalés dans le temps ayant une unité et une organisation. Le processus est
caractérisé par une finalité.
Selon la norme Iso, le processus est un « ensemble d'activités corrélées ou
interactives qui transforme des éléments d'entrée en éléments de sortie afin d’atteindre
un résultat final. » Le processus est donc un ensemble d’actions qui « produit de la
valeur. »
Selon Hans BRANDENBURG, dans « L’approche processus », les processus sont
les activités qu’une entreprise doit mettre en œuvre pour transformer la demande de
ses clients en produits ou prestations qui satisferont cette demande.
Le management par processus distingue 6 éléments qui les caractérisent : le pilote,
les ressources requises, les éléments d’entrée, la(es) valeur(s) ajoutée(s), les éléments
de sortie, le système de mesure.
La normalisation française (AFNOR) précise que « Les éléments d’entrée d’un
processus sont généralement les éléments de sortie d’autres processus. » ; que « Les
processus d’un organisme sont généralement planifiés et mis en œuvre dans des
conditions maitrisées afin d’apporter une valeur ajoutée. » et que «Lorsque la
61 conformité du produit résultant ne peut être immédiatement ou économiquement
vérifiée, le processus est souvent qualifié de «procédé spécial ».
L’approche processus est utilisée comme principe de management ; elle souligne
l’importance : — de comprendre et satisfaire les exigences des clients et des autres
parties intéressées ; — de considérer les processus en terme de valeur ajoutée ; —
d’identifier et de maitriser les interactions entre les processus ; — de mesurer
l’efficacité́ et l’efficience des processus ; — d’améliorer en permanence les processus
sur la base de mesures objectives.
La gestion par les processus, tel qu’elle est définie dans « Le contrôle de gestion
dans le secteur public » (René DEMEESTERE), est couramment utilisée selon trois
approches :
- La démarche qualité qui met l’accent sur la maîtrise de la qualité et la
suppression des dysfonctionnements des différents processus de l’entreprise,
notamment ceux de production ;
- Le contrôle interne qui vise à la maîtrise des risques potentiels des différents
processus, en particulier dans les domaines administratifs et comptables ;
- La réingénierie des processus qui a pour objet la réorganisation et la
simplification drastique des processus, notamment à travers l’utilisation de solutions
informatiques.
Au sein des organismes de sécurité sociale, la démarche par processus se
généralise. Sa mise en place s’explique par l’exigence de qualité et de maitrise
instaurée au sein des organismes de sécurité sociale. Ainsi, sous l’impulsion des
structures de contrôle et de certification, la sécurité sociale a développé un dispositif
de management unique fondé sur les processus avec une méthode unique d’analyse
des risques.
L’approche par processus au sein de la sécurité sociale est présentée comme ayant
trois enjeux : 1) restaurer/gagner/conserver la confiance des dirigeants et des tutelles ;
2) améliorer l’efficacité et à terme de l’efficience ; 3) satisfaire les usagers.
Ainsi, le développement de la notion de processus est lié à celui de la qualité ; cette
notion est donc apparue pour appréhender plusieurs problématiques :
-­‐
-­‐
-­‐
la performance qualité d’une prestation
la finalité directe et indirecte de l’action d’un individu
les dysfonctionnements entre 2 activités
Il est a noté que L’approche processus est seulement un des éléments du
management global du système que constitue l’organisme.
De manière plus large, « L'organisation du travail se caractérise par : 1) les
exigences d'efficacité et les modalités techniques du travail ; 2) les impératifs sociaux
associes au contrôle et à la coordination des activités.
62 Dans la fonction publique, l'organisation du travail se définit en fonction de la nature
du travail et des qualifications requises mais aussi des relations horizontales et
verticales entre les agents. »
Source : La revue de l’innovation : la revue de l’innovation dans le secteur public –
expérience québécoise.
63 II. Grille d’entretiens à la CPAM de Bayonne et la CPAM des
Bouches-du-Rhône les 21 et 22 juin 2012
Dans le cadre de notre recherche action, nous avons fait le choix d’effectuer une phase
d’exploration de la recherche de performance à travers la démarche de processus.
Pour pouvoir comparer les pratiques et l’influence de cette démarche sur l’innovation,
nous procéderons à l’exploration au sein de deux Caisses Primaires d’assurance
maladie :
• La CPCAM des Bouches du Rhône :
C’est une Caisse de taille substantielle organisée selon les processus dans la mesure où
chaque responsable de département est aussi pilote de processus. Elle a établi une
cartographie des processus de l’ensemble de ses métiers sur la base d’un plan de
maitrise des risques local issu d’un plan de maitrise socle : pilotage, production et
support.
La mise en place, le contrôle et l’évaluation de la démarche par processus reviennent
naturellement au département de maitrise des risques rattaché à l’agent comptable de
la caisse. Plus précisément, la démarche par processus revient au service qualitéoptimisation des processus.
• La CPAM de Bayonne :
C’est une caisse de taille moyenne avec un processus de production IJ intéressant dans
la mesure où elle gère un pôle national IJ et que le processus IJ est régit par un
ingénieur des Mines. La DIFI nous a ainsi orienté vers cette caisse.
Notre phase d’exploration se fera dans ses caisses sous réserve de l’accord de ses
dernières.
64 Interlocuteur : DG/équipe de direction
Thème
Questions
ouvertes
Processus
Comment
est organisée
la démarche
processus
dans votre
organisme ?
Sur les IJ ?
Répons Souses
thèmes
Questions
relance
de Répons
es
Quand
Quand avez-vous
mis en place la
démarche
par
processus et
comment
la
production étaitelle
organisée
avant (QUAND)
Qui
Qui a préconisé
la mise en place
de la démarche
par processus ?
Pourquoi
Pour
quelle
raison
la
démarche
par
processus est-elle
mise en œuvre au
sein de votre
CPAM(POURQ
UOI)
Comment
se
passe la mise en
Comment
place
de
la
démarche
par
processus
au 65 niveau
local
(COMMENT)
résultat
Quels
apports
voyez-vous ?
Quelles
difficultés
rencontrezvous ?
Organisati Quelle
est
on
du l’organisatio
travail
n du travail
que
vous
avez retenue
depuis
la
mise
en
place de la
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par
processus ?
(agents,
agencements
…)
Processus
/
Performa
nce
Evaluatio
n
Qu’est-ce
que
la
performance
pour vous ?
Quelle
est
l’organisation du
travail
organisati préconisée dans
on
le cadre d’un
management par
processus ?
Processus
/
Agents
Est-ce que
vous
innovez au
Comment
évaluez-vous la
performance ?
Collective,
individuelle
autre ?
Pilotage
Innovatio
n
Les agents sontils spécialisés ou
polyvalents ou
autre ?
Localeme
ou
Comment
la
performance estelle pilotée ?
Avez-vous des
exemples locaux
?
66 nt
sein de votre
organisme ?
Quelles sont les
sources
de
Source de l’innovation ?
l’innovati
on
Qu’est ce qui
favorise
l’innovation ?
Comment
Comment
repérez-vous
l’innovation ?
Interlocuteur : Encadrement production IJ
Thème
Questions
ouvertes
Processus
Comment
est
organisée la
démarche
processus
dans votre
service IJ ?
Répons
es
Sousthèmes
Questions de Répons
relance
es
Quand
Quand avezvous mis en
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la
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processus et
comment la
production
était-elle
organisée
avant (QUAN
D)
Qui
Qui
a
préconisé la
mise en place
de
la
démarche par
processus ?
67 Pourquoi
Comment
résultat
Pour
quelle
raison
la
démarche par
processus estelle mise en
œuvre au sein
de
votre
CPAM
(POURQUOI)
Comment se
passe la mise
en place de la
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processus au
niveau local
(COMMENT)
Quels apports
voyez-vous ?
Quelles
difficultés
rencontrezvous ?
Organisati Quelle est
on
du l’organisati
travail
on
du
travail que
vous avez
retenue
depuis
la
mise
en
place de la
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par
Processus/
organisatio
n
Quelle
est
l’organisation
du
travail
préconisée
dans le cadre
d’un
management
par
processus ?
68 processus ?
Processus/
Agents
Performan
ce
Qu’est-ce
que
la
performanc
e
pour
vous ?
Evaluation
Que
représente
pour vous
l’innovation
au sein de
votre
organisme ?
Comment
évaluez-vous
la
performance ?
Collective,
individuelle
ou autre ?
Pilotage
Innovation
En quoi la
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processus a-telle modifié
votre activité
professionnell
e?
Localemen
t
Comment la
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est-elle
pilotée ?
Dans
quels
domaines de
vos activités
pensez vous
qu'il
est
possible
d'innover ?
Dans
votre
caisse, quelles
ont été les
principales
innovations ?
Comment
avez
vous
participé ?
Source de Quelles sont
l’innovatio les sources de
n
l’innovation ?
Qu’est ce qui
favorise
69 l’innovation ?
Comment
Comment
repérez-vous
l’innovation ?
Organisati
on
Existe-il
un
processus
d’innovation ?
70 Interlocuteur : Encadrement fonctionnel (responsable gestion du risque,
contrôle interne ; responsable études et statistiques)
Thème
Questions
ouvertes
Processus
Comment est
organisée la
démarche
processus
dans
votre
service IJ ?
Répons
es
Sousthèmes
Questions de Répons
relance
es
Quand
Quand avezvous mis en
place
la
démarche par
processus et
comment la
production
était-elle
organisée
avant (QUAN
D)
Qui
Qui
a
préconisé la
mise en place
de
la
démarche par
processus ?
Pourquoi
Pour quelle
raison
la
démarche par
processus estelle mise en
œuvre au sein
de
votre
CPAM
(POURQUOI
)
Comment se
passe la mise
71 Comment
en place de la
démarche par
processus au
niveau local
(COMMENT
)
résultat
Quels apports
voyez-vous ?
Quelles
difficultés
rencontrezvous ?
Organisati Quelle
est
on
du l’organisation
travail
du travail que
vous
avez
retenue
depuis
la
mise en place
de
la
démarche par
processus ?
(agents,
agencements
…)
Processus/
Quelle
est
l’organisation
organisatio du
travail
n
préconisée
dans le cadre
d’un
management
par
processus ?
Processus/
Agents
Performan
ce
Qu’est-ce
que
la
performance
pour vous ?
Evaluation
En quoi la
démarche par
processus a-telle modifié
votre activité
professionnell
e?
Comment
évaluez-vous
la
performance
?
Collective,
individuelle
ou autre ?
72 Pilotage
Innovation Que
représente
pour
vous
l’innovation
au sein de
votre
organisme ?
Localemen
t
Comment la
performance
est-elle
pilotée ?
Dans
quels
domaines de
vos activités
pensez vous
qu'il
est
possible
d'innover ?
Dans
votre
caisse, quelles
ont été les
principales
innovations ?
Comment
avez
vous
participé ?
Source de Quelles sont
l’innovatio les sources de
n
l’innovation ?
Qu’est ce qui
favorise
l’innovation ?
Comment
Comment
repérez-vous
l’innovation ?
Organisati
on
Existe-il un
processus
d’innovation
?
Groupe
travail…
de
73 Interlocuteur : Agents
Thème
Questions
ouvertes
Processus
Comment est
organisée la
démarche
processus au
sein
du
service IJ ?
Répons
es
Sousthèmes
Questions de Répons
relance
es
Quand
Quand avezvous vécu la
mise en place
la démarche
par
processus et
comment la
production
était-elle
organisée
avant (QUAN
D)
Qui
Qui
a
préconisé la
mise en place
de
la
démarche par
processus ?
Pourquoi
Pour
quelle
raison
la
démarche par
processus estelle mise en
œuvre au sein
de
votre
service
(POURQUOI)
Comment se
passe la mise
74 Comment
en place de la
démarche par
processus
dans
votre
service ?
(COMMENT)
Résultat
Quels apports
voyez-vous ?
Quelles
difficultés
rencontrezvous ?
Organisati Quelle
est
on
du l’organisatio
travail
n du travail
qui a été
retenue
depuis
la
mise en place
de
la
démarche par
processus ?
(agents,
agencements
…)
Processus/
Performan
ce
Evaluation Comment
votre
performance
(collective,
individuelle…
)
est-elle
évaluée ?
Qu’est-ce
que
la
performance
pour vous ?
organisati
on
Processus/
Agents
Pilotage
Quelles
évolutions
avez-vous
constatées dep
uis la nouvelle
organisation?
En quoi la
démarche par
processus a-telle modifié
votre activité
professionnell
e?
Comment la
performance
est-elle
75 pilotée ?
Innovation Que
représente
pour
vous
l’innovation
au sein de
votre
organisme ?
Dans
quels
domaines de
Localemen vos activités
t
pensez vous
qu'il
est
possible
d'innover ?
Dans
votre
caisse, quelles
ont été les
principales
innovations ?
Comment
avez
vous
participé ?
Source de Quelles sont
l’innovatio les sources de
n
l’innovation ?
Qu’est ce qui
favorise
l’innovation ?
Organisati
on
Existe-il
un
processus
d’innovation ?
groupe
de
travail…
76 III. Tableau de restitution des entretiens
1) Processus
CPAM
Bayonne
de
Quand : fin 2004, arrivée du DG. Une des
premières CPAM à s’être organisée selon
les processus
Qui : le DG
Pourquoi : 1) la complexité de la législation
=> les techniciens ne pouvaient plus gérer
toutes les prestations. Exemple : cas
pratique testé au sein de 3 groupes de
travail contrôleurs + techniciens => la
liquidation des IJ n’est pas la même alors
que la méthodologie (différente à chaque
fois) est légalement correcte.
2) la multiplicité des activités entrainait une
priorisation par les agents des activités =>
priorisation arbitraire.
Résultats selon les ADD : la démarche par
processus donne plus de confort aux agents
=> outils et périmètre défini ; plus de
visibilité pour les cadres sur leur activité
mais moins de visibilité sur la stratégie de
la caisse dans son ensemble. Démarche
contraignante en termes de reporting =>
volonté de développer une gestion intégrée.
Démarche qui permet de faire de la
comptabilité analytique => analyse de la
contribution de chaque tâche en s’appuyant
sur le logiciel OSCAR.
Pilote de processus : Un injecteur DSIJ a
été mis en place ; la déclaration de salaire
est transmise en ligne par les employeurs, la
liquidation est effectuée automatiquement
par le système pour les dossiers simples.
Les agents ayant à corriger les anomalies et
à traiter les dossiers complexes dès lors on
constate une diminution de la productivité
77 des agents alors que la productivité globale
du service s’accroit en raison de l’injecteur
IJ.
Autre résultat : uniformisation des pratiques
CPCAM
Bouches
Rhône
des La CPCAM : une caisse très importante au
du niveau régional et national :
•
•
50% des flux du CTI (double de la
CPAM de Nice)
30% de Ps en + que les autres
caisses comparables
Pourquoi : imposer par plusieurs facteurs
(diminution des effectifs –passage de 3500
agents en 1986 à 2500 en 2012-,
complexification du travail et polyvalence
devient impossible)
Effets: répartition équitable du travail,
dossiers
complexes
attribués
par
portefeuilles ; à l’accueil physique,
diminution du taux d’erreurs et du retard ;
rationalisation avec nomination d’un
interlocuteur unique (pilote de processus) ;
Cartographie des processus au-delà de ceux
demandés par la CN ( 27 PMS et 20 PML,
développement des PML sur GDR et
contentieux)
Cartographie mise en place : analytique
A la demande de la CNAMTS, mise en
place de la démarche ISO
Transversalité par mise en place de
processus horizontaux…pour Marseille
l’autorité
fonctionnelle
était
une
révolution…le pilote est responsable du
résultat ; le pilotage fonctionnelle permet un
décloisonnement entre unités de gestion.
78 Iso :
permet
le
formatage
l’homogénéisation des pratiques
et
L’objectif est la satisfaction client
La démarche iso est très exigeante pour le
documentaire
Elle permet dans un premier temps la
professionnalisation des processus
2)
organisation
CPAM
Bayonne
de Avant : production marquée par une très
grande polyvalence. Constitution de 2 ilots :
PS et assurés. Les agents géraient le BO et
le FO toute prestation (PN et PE)
Pôles de compétence : des objectifs sont
fixés à chaque équipe => 1 pôle IJ.
Les processus collent à l’organigramme
hiérarchique. Pour réintroduire de la
transversalité, organisation de CODIRé
thématiques => réunions sur des sujets
transversaux.
Polyvalence des agents sur le processus IJ
maladie => deux tâches principales. Gestion
de la production par groupe de 4 ; présence
de corbeilles => tentative de résolution des
problèmes au niveau des agents.
CPCAM
Bouches
Rhône
des
du
Projet CPAM 2013 : réorganisation des
unités de gestion polyvalente en sites
subdivisés en pôles spécialisés par
processus. Les agents sont spécialisés mais
polyvalence des agents pour les tâches.
Seul l’accueil et la plate-forme conservent
des agents polyvalents, organisation
79 découlant des obligations CNAM TS liées à
la norme ISO
Avantage pole spécialisé :
Maitrise des activités
Qualité
Fiabilité des traitements
Productivité
Augmentation
spécialisation
de
la
technicité
de
Inconvenient :
Baisse de la technicité de polyvalence
Organisation pole spécialisé fin le 2 juillet
Organisation de la démarche Iso et de la
démarche processus :
•
•
•
•
•
•
Cartographie processus
Interactions des processus
Système documentaire : passage de
l’informel
à
des
procédures
formalisées
Roue de Deming : revue de
processus
Revue de direction
Volonté de décloisonner.
Regroupement sous la responsabilité de
l’Agent Comptable de :
• Qualité
• Contrôle de gestion
• Maitrise des risques
• Audit
= pole maitrise des activités (comme
80 préconisé en ABM) pour permettre la certif
des comptes (bon usage des deniers publics)
Mise en œuvre de pilotes := échange,
porosité entre les services
La Cnamts n’impose pas la spécialisation ni
l’organisation.
Organisation du contrôle :
10 dépendent hiérarchiquement de l’AC
140 dépendent fonctoionnellement de l’AC
80% plan de contrôle vient du National,
20% local
3)
Performance
CPAM
Bayonne
de Pilote de processus : s’appuie sur les
indicateurs pour l’EAEA. Pour les
techniciens IJ maladie : 1) la productivité :
nombre de dossiers traité/jour travaillé 2)
taux d’erreur. Evaluation individuelle des
agents et leur situation par rapport au
service.
4 types d’indicateur de performance :
-­‐ Efficacité
-­‐ Efficience
-­‐ Qualité
-­‐ Régulation de l’offre de soin
Performance : « savant équilibre des 4
dimensions » ; « c’est caisse au rendez-vous
de ses objectifs : objectifs CPG » ; « c’est
une
caisse
qui
anticipe »
(ETP,
innovation) ; « c’est une caisse qui répond
aux besoins des clients en utilisant les
ressources allouées ». le pôle contrôle de
gestion s’appuie sur les indicateurs =>
81 quelles sont les activités à mutualiser et
dans quelle sens ?
Mise en place d’un service statistique
(ingénierie de la statistique) afin de
connaitre au mieux le territoire et l’offre de
soins.
La performance collective c’est aussi
garantir l’équité de traitement
Arrêt prochain de l’iso, volonté Cnamts en
raison du cout (12 000 à 13 000 € pour 2
auditeurs Afaq)
Création prochain référence performance
interne Ass maladie
CPCAM
Bouches
Rhône
des Pour la direction et resp prod, la
du performance c’est la fiabilité, la rapidité et
la capacité de réagir aux besoins des
usagers.
La performance des agents est évaluée
quotidiennement, le cadre de proximité
donne un certain nombre d’activité à faire
(bannette équilibrée).
La démarche ISO ne prendrait pas en
compte la performance…et un organisme
certifié ne suppose pas qu’il soit performant
La logique Iso est une logique
d’amélioration
ou
de
volonté
d’amélioration,
pour
accroitre
la
satisfaction des clients : usagers, prof santé,
employeurs
Logique PMS :
82 Intègre le contrôle PCAC, control certif
comptes, instruction caisse nationale
La performance c’est l’atteinte des objectifs
(COG, CPG, PML, , ) ainsi que la
certification Iso avec le moins de points à
améliorer et l’harmonie des équipes , la
performance c’est l’efficience et l’atteinte
des objectifs
En termes de qualité ce qui n’est pas
mesuré n’existe pas.
Le
pilote
a
un
plan
d’actions
d’amélioration et un tableau de bord
La
performance
est
principalement
appréhendée à travers la qualité de service à
l’usager : rendre service à l’usager,
amélioré la qualité, la fiabilité, le paiement
à bon droit et le plus vite
350 indicateurs
•
•
50% lié à la dotation financière
50% non liés à la dotation financière
Comité MDR : 1 à 2 fois par an
7 milliards de prestations
4) Innovation
CPAM
Bayonne
de
Le DG (jury au trophée de l’innovation)
parle de l’innovation des experts.
Pourquoi : « innovation pour se rendre
individuellement ou collectivement plus
performant »
Pour innover, l’organisme doit être souple,
proche de son territoire => besoin d’un
développement de l’expertise statistique,
juridique, contrôle de gestion.
83 Un manageur projet : son rôle est
d’impulser les projets innovants => « poil à
gratter et élément perturbateur pour
susciter » ; « être innovant pour créer des
besoins comme en marketing » => pour
légitimer le rôle de l’assurance maladie,
création d’un besoin (parcours de soins…)
La CPAM remette du liant avec les
CODIRé thématique « instance transstructure » => décloisonnement des acteurs
par le processus donc réflexions
transversales
A l’intérieur du processus, les démarches
qualités peut aider le pilote à s’émanciper
du processus permettant d’identifier les
zones où il peut innover. Présence d’un
catalogue de mesure => la manager doit
choisir une mesure pour remédier aux
difficultés. Repérer les niches et les
absurdités.
Bayonne dispose de nombreuses missions
nationales déléguées => s’inspire des
grandes tendances du projet d’entreprise de
la CNAMTS.
L’innovation est intégrée, réfléchie et pas
spontanée.
Il faut montrer l’exemple (agents ou autres
caisses) et faire en sorte que les idées
aboutissent.
Exemples : refonte du processus IJ,
observatoire IJ (décloisonnement des
données administratives et médicales),
modification d’une procédure pour le
paiement des IJ car indicateurs indus
mauvais.
La complexité règlementaire des IJ =>
besoin de marge de manœuvre pour
l’innovation qui n’est pas forcément
reconnue
84 CPCAM
Bouches
Rhône
des
du
Marseille est une caisse innovante (carte
vitale,
borne,
pionnier
dans
la
dématérialisation, décompte avec les
mutuelles…)
LACPCAM BR, compte tenu de sa taille et
de sa spécificité, est intégré au niveau
national dans les projets d’innovations.
L’innovation est possible dans un processus
souple dans un contexte qui permet
l’adaptation et l’improvisation.
Le directeur admet toutefois qu’il n’y a pas
d’évaluation de l’innovation issue des
agents alors qu’ils disposent d’un outil qui
s’appelle
SAGA
(Suggestion
d’Amélioration Gestion des Actions - vient
de Reims 2010 – chaque agent peut être un
interlocuteur de proposition avec un suivi).
2 objectifs :
Traiter constat audit interne
Faire remonter les propositions
d’amélioration
Les pilotes de processus ont une vrai
délégation ils doivent tester, innover,
anticiper, déployer … les pilotes assument
l’ensemble des responsabilités dont les
difficultés et doivent trouver une solution.
•
•
Il faut innover à coût « 0 » et l’innovation
est contrainte si elle nécessite des ETP
Les
domaines
d’innovation
sont
actuellement : le service à l’usager, la RH,
l’organisation du travail, les gains de
productivité et de temps…)
L’innovation des agents n’est pas évaluée,
la CL tente de la valoriser à travers les
points forts mis en évidence par l’ISO. Pour
lui les PML sont une innovation…ce qui est
au delà de l’obligatoire est de l’innovation.
85 Innovation : ce qui va au dela des demandes
nationales et de l’ISO
86 IV. Analyse des entretiens effectués à la CPAM de Bayonne
v Entretien avec Mme Véronique TOULOUSE, Sous Directrice en charge
de la production et de la régulation
Il existe deux sortes de Comité de direction : des normaux et des thématiques dits de
pilotage.
Le document sur l’innovation que nous vous avons transmis expose notre rôle dans un
réseau qui cherche à innover.
Nous vous avons organisé des rencontres « en entonnoir » avec notamment Julie
CHAPRON, arrivée en janvier 2011 et qui est notre manager de projet en charge de la
refonte du processus IJ, Isabelle SENOBLE, la Directrice-adjointe qui chapote la
qualité et le contrôle de gestion, ou encore José BERNAL, le responsable du service IJ
et en tant que tel, pilote des processus IJ AS et IJ AT/MP.
L’organisation par processus épouse les contours de l’organigramme fonctionnel. Elle
date de l’arrivée de M BROUSSE en 2005, qui venait d’Auch. L’organisation qui
prévalait se découpait en deux pôles de production, un pour les professionnels de santé
et un pour les assurés. Il y avait alors deux systèmes de paiement distincts, et des ilots
au sein desquels toutes les activités étaient assurées. Il n’y avait pas de transversalité :
les agents étaient très polyvalents et assuraient même la réponse téléphonique.
Le contexte de 2005, avec les COG, les objectifs ambitieux fixés (sans hiérarchie), a
favorisé l’adoption d’une nouvelle organisation. Ainsi, M. BROUSSE a notamment
fait appel à moi car je travaillais au sein d’une autre CPAM qui travaillait selon un
modèle plus industrialisé.
Nous visions une caisse performante en cassant les portefeuilles pour répondre aux
objectifs, qui n’étaient pas hiérarchisés entre eux. Le processus permet de définir le
périmètre des compétences. Il s’agissait pour nous d’utiliser des outils pour
reconstituer des pôles de compétences en fixant des objectifs propres à chaque équipe.
De même, selon nous, une caisse performante n’attend pas tout du national, mais
s’appuie aussi sur un contrôle de gestion local qui est comme un investissement. Il
permet en effet de nourrir le dialogue de gestion mené avec les cadres. Ainsi, une
équipe entière travaille sur les indicateurs et une autre s’occupe de l’ingénierie en
statistiques. Elle nous permet de mieux connaître et appréhender notre territoire et plus
particulièrement l’offre de soins.
Concernant les pôles de compétences, une de nos idées étaient de rapprocher
production et régulation. Nous y reviendrons.
Une caisse qui innove, c’est une caisse qui sait assouplir et adapter son organisation.
La proximité est au cœur de l’innovation.
Comment faire pour faire cohabiter spécialisation et innovation (pôles de
compétences)? L’innovation réside tant dans l’expertise que dans la transversalité.
A Bayonne, nous avons mis en place des instances transtructures via des CODIR
thématiques/élargis (à tous les acteurs de ladite thématique). Quelques exemples : la
CCMA, commission de coordination médico-administrative pour piloter toute la
stratégie de la régulation, la CMCQ, commission de management du contrôle de la
87 qualité, ou encore l’OSMR qui s’occupe du marketing et du service relationnel. Cet
échange pourrait ne pas avoir lieu au niveau de l’échelle du processus. Avec ces
instances, on remet du liant.
Pour nous l’organisation par les processus s’appelle organisation par les pôles de
compétences.
Ces instances ne sont-elles pas chronophages ? Non, car elles se substituent à une
multiplicité de réunion (CODIR puis réunions de services, parfois interbranches… ici,
branche est au sens de direction).
Pour mettre en place la nouvelle organisation en 2005, cela n’a pas été simple. Il a
fallu casser les portefeuilles et faire comprendre aux équipes que la polyvalence pour
un client donné (assuré ou professionnel de santé) n’était pas optimale : alors qu’on
pensait être efficaces, la complexité de la législation et la réglementation ainsi que
l’impératif de rendre un service dans des délais courts (avant, les agents faisaient des
choix sur quelle tâche effectuer en premier, de manière arbitraire ; en conséquence, les
usagers n’étaient pas traités de la même manière, il y avait une inégalité de
traitement).
Redéfinir les pôles de compétences a permis de donner plus de confort aux agents sur
la maîtrise de l’outillage. En effet, chaque processus définit un périmètre (on peut faire
le parallèle avec les parcours professionnels et les référentiels de compétences). Cette
nouvelle organisation a été gage de performance collective, d’équité de traitement et
d’égalité.
Pour les cadres, cela signifie plus de confort car auparavant, il n’y avait pas de gestion
précise des priorités. Leurs attentes sont également fortes puisqu’ils perdent de la
visibilité sur la stratégie de la caisse. D’où l’idée de faire des instances transtructures
pour harmoniser les priorités.
Cette démarche est très contraignante et ce d’autant qu’elle se superpose avec celle de
qualité, des exigences ISO, PSAC (politique de sécurité de l’Agent comptable), les
PMS/PML avec des pilotes de processus désignés qui font du reporting tous les jours.
Nous développons l’approche intégrée selon laquelle ces démarches sont proches et
peuvent mieux s’articulées entre elles : un PMS peut servir le PSAC et en même
temps la norme ISO. Nous avons aussi choisi de recruter un responsable de la qualité
pour aider les pilotes de processus à faire les revues de processus.
L’effet taille joue : on peut avoir un pilote de processus plus éloigné de la direction
(avec en conséquence une déperdition de la sensibilité à la stratégie) mais une grosse
caisse peut essayer d’avoir un service qualité pour épauler les pilotes.
Cela peut permettre au pilote de dégager du temps pour la créativité et l’innovation.
Les agents en revanche ne verront que la contrainte, les exigences, le solde et diront
qu’il n’y a pas d’innovation sauf sur certains projets (ils n’ont pas conscience qu’il y a
innovation).
L’innovation, c’est aussi être dans du zéro papier et un workflow. Les agents sont au
cœur de ses technologies : multifenêtrage…
88 L’innovation c’est aussi aider le pilote à s’émanciper du processus. Les processus
permettent d’identifier les zones où on peut innover. Ce n’est pas parce que les copies
sont blanches et vierges qu’on innove. Au contraire, ce n’est pas parce qu’il y a des
référentiels qu’on ne peut pas innover.
Cela dépend de la façon dont on conçoit son rôle. Si on attend de la caisse nationale
qu’elle structure… A Bayonne, nous pensons que notre rôle c’est aussi de trouver des
voies qui ne seront jamais investies.
On innove pour se rendre individuellement ou collectivement plus performant.
Ensuite, les indicateurs de performance permettent d’appréhender l’efficacité,
l’efficience, la qualité et la régulation.
Pour la mesure de la performance, il y a des indicateurs de niveaux ou socle de
performance tels que ceux issus du CPG. De manière moins mathématique, on peut se
référer aux orientations de la COG et du Projet d’entreprise (de la Caisse nationale)
qui déclinent les voies de travail puisque les caisses locales vont concrétiser sur une
circonscription les orientations nationales.
Il faut innover dans les bons secteurs : pas d’indicateurs mais de grandes briques :
ranger les indicateurs dans des tiroirs (efficacité, efficience, qualité….)
Par exemple, le projet d’entreprise nous demande d’être créatifs et innovants. Nous
développons des nouveaux produits d’accompagnement des assurés comme les
dérives liées aux arrêts de travail, par exemple sur le canal carpien. On sert un
politique de contrôle : l’arrêt de travail est long avant que les patients aillent voir un
chirurgien. L’objectif est d’identifier un parcours optimal pour l’assuré. Là-dessus, on
va avoir des indicateurs de régulation (économiser des soins inutiles) et de service
(assurer une meilleure prise en charge dans des délais plus courts).
Le PMS IJ a certaines limites. Par exemple, il ne permet pas de garantir qu’on a payé à
l’assuré que la durée de son non travail en cas de retour anticipé. Face à cette
situation, nous avons deux solutions : ne rien faire dans la mesure où la CNAMTS ne
préconise rien, ou proposer une solution, choix que nous avons fait à Bayonne. Ainsi,
on ne paye les trois derniers (jours ?) à l’assuré qu’à réception de la notification de
reprise du travail. Cette procédure a été proposée par le pilote de processus avec ses
équipes et a été tranchée au niveau du CMCQ (commission de management du
contrôle de la qualité, un des CODIR thématique) Or, on s’aperçoit aujourd’hui que
cette procédure est très lourde et une nouvelle solution est recherchée.
Il est opportun d’identifier les niches ou absurdités. Une analyse critique du processus
est nécessaire. Si on n’est pas au rendez-vous sur les résultats, on peut regarder
comment on peut faire pour faire évoluer le processus (innovation locale).
Il faut aussi entretenir un esprit d’entreprise. Le processus peut en effet avoir tendance
à le tuer s’il est mal managé.
A Bayonne, notre définition de la performance est celle d’une caisse qui est au rendezvous de ses objectifs CPG au moindre coût.
Un diagnostic régional de la performance est réalisé et une mission déléguée nationale
(maîtrise d’ouvrage) est également organisée. On calcule l’efficience par ETP au
89 regard du coût de l’ETP et on fait le lien avec les indicateurs. Le logiciel OSCAR
(mesure du temps passé par chaque agent sur les différentes tâches) nous permet de
faire le lien avec les unités d’œuvres (comptabilité analytique) et les quickwins
(anticipé sur les outils productifs, les gains de ressources sont identifiés pour être
alloués ailleurs, avec un retour sur investissement attendu). Nous pouvons aussi de la
sorte identifier les sujets sur lesquels on a intérêt à mutualiser ou non, et si oui, s’il
vaut mieux que nous soyons caisse cédante ou prenante.
Au niveau du dialogue de gestion, il est important pour nous de faire des outils
partagés et reconnus par les cadres, pour que nous parlions de la même chose.
Aujourd’hui nous y parvenons, avec les indicateurs et les outils (qui sont affinés, avec
des indicateurs locaux de performance), et avec une représentation commune.
Une caisse performante, c’est donc une caisse qui anticipe, qui s’est donnée les
moyens (mise en place des conseillers de l’assurance maladie pour le programme
PRADO par exemple). Le lien avec le contrôle de gestion doit être établi pour
anticiper les gains de productivité et les redéploiements possibles.
Il faut acculturer les pilotes sur les résultats des processus. Par exemple, j’organise
deux réunions par an sur ce sujet avec mon équipe (12 personnes, les cadres
techniques et les managers). Il faut aussi les inclure dans les EAEA.
Liste des innovations :
Sur le contrôle de gestion et la mesure de la performance, nous avons obtenu une
mission nationale déléguée de la CNAMTS.
Une cellule d’appui a été constituée sur le produit relatif au canal carpien.
Sur la qualité, une mission nationale déléguée sur l’intégration des différentes
démarches est organisée.
Sur le FIDES, nous expérimentons la tarification à l’activité pour les établissements
publics. Nous sommes en phase de pré-production.
Nous avons également participé à la rédaction de la nouvelle charte pour les courriers
relatifs aux processus PE.
Pour la mission IJ, l’objectif est un développement local puis une labélisation
nationale. Cela a débuté en 2009, lorsque nous avons voulu comprendre les mauvais
résultats concernant les IJ : on observait une augmentation à deux chiffres… Nous
avons eu l’idée d’associer les données du médical et du local (entrée ou sortant, soit ce
qui est prescrit et ce qui est payé) et plus largement d’exploiter l’ensemble des
informations recueillies pendant le processus.
La CNAMTS nous accorde des compensations en ETP pour les missions déléguées,
par exemple pour le poste de la chargée de projet.
Désormais, au niveau des IJ, nous avons ouvert 24 chantiers pour tendre vers un
processus idéal. Il s’agit d’une démarche d’amélioration continue via la régulation, le
service rendu ou encore l’efficience.
90 Nous avons présenté ces travaux locaux au Conseil National de Gestion de juin 2010,
qui nous a ensuite accordé une mission nationale déléguée.
Dans l’absolu, cela devrait être le travail de la CNAMTS mais le problème est que
comme elle est organisée en silos, aucun service ne travaille sur ce sujet.
La mission déléguée sur les IJ est chargée entre autre de s’occuper de la combinaison
entre les variables médicales et les variables administratives (accord de la CNIL,
algorithme de protection…), de bâtir un outil statistique avec l’observatoire IJ qui est
utilisé pour l’ensemble du réseau depuis juillet 2011, et obliger l’administratif et le
médical à travailler ensemble. Elle pourra également donner des recommandations et
clarifier la réglementation là où il y a une interprétation possible.
v Entretien avec Mme Julie CHAPRON, Manager projet mission IJ
Je travaille à la caisse depuis janvier 2011. J’étais auparavant ingénieur dans le secteur
industriel, après mon doctorat.
La création du poste de manager de projet est intervenue dans le cadre de la mission
nationale déléguée sur la refonte du processus IJ, pour le revisiter sous toutes ses
facettes.
De nombreux projets sont menés, qu’il s’agisse de déclinaison venant de la caisse
nationale ou bien d’innovations locales. Il fallait donc que quelqu’un prenne en charge
les projets de manière matricielle : les processus sont horizontaux (ils prévoient des
enchaînements) et la direction verticale.
La mission IJ vise à remettre à plat le processus, et le faire progresser. Elle s’inscrit
dans une démarche d’amélioration continue pour atteindre une organisation évolutive.
Il convient dès lors de rechercher toutes les pistes d’amélioration en identifiant les
points difficiles, à améliorer, et réfléchir sur comment aboutir à la performance du
processus et de l’organisation.
Au niveau de l’assurance maladie, cela signifie utiliser toutes les compétences pour le
processus. Il ne s’agit pas que d’un organisme payeur, mais il est également en charge
du travail de régulation et de maîtrise des dépenses de santé. Le travail de liquidation
est bien fait, les bases de données le permettent mais elles peuvent aussi devenir un
outil, par exemple en supprimant la scission entre données administratives et données
médicales.
L’outil principal est l’observatoire IJ qui est ouvert à toutes les structures. L’idée est
de mettre en place l’organisation qui va avec en faisant travailler les services
médicaux et administratifs ensemble, sous la responsabilité du médecin-chef
conformément aux préconisations de la CNIL. On bouscule les habitudes.
Aujourd’hui, l’observatoire est déployé sur l’ensemble du réseau. Comment intégrer
l’échelon régional à cette organisation ?
La démarche transverse vise à se permettre de faire différemment et faire mieux, par
rapport à l’organisation par processus.
91 L’observatoire est porté par la Direction qui est particulièrement impliquée sur ce
projet. Cela ne peut fonctionner d’ailleurs que si l’on implique tous les niveaux.
Pourquoi l’organisation par processus dans l’assurance maladie ? Parce qu’elle permet
le décloisonnement. Avant, dans l’organisation par domaine d’expertise, la difficulté
était de gérer les interfaces, en termes de responsabilité et de transfert d’informations
notamment. Le processus au contraire fluidifie les interfaces puisqu’il prévoit un
enchaînement d’activités et de circulation de l’information.
La seconde raison est que l’organisation par processus doit être orientée vers l’assuré.
Le but est de l’accompagné au mieux, de s’assurer de la fluidité des services qui lui
sont offerts. L’assuré parcourt tout de même différents processus.
La performance peut trouver une option dans chacune des briques et dans les
interfaces.
Le processus est un enchaînement d’activité qui doit répondre à un besoin client. On
est dans des organisations qui bougent très vites, ce qui requiert d’anticiper les
évolutions. Même si on est organisé par processus, on rechercher l’organisation et la
performance.
La Direction recherche la performance de la caisse alors que l’agent veut optimiser ses
tâches. Le processus permet donc d’optimiser les tâches à tous les niveaux (exemple
de l’observatoire IJ).
La performance c’est répondre aux besoins du client en optimisant les ressources
allouées.
L’assuré ne sait pas toujours ce qu’il veut ou ce dont il a besoin. L’innovation c’est
parfois aller au-devant (par exemple, sur le parcours canal carpien).
Avant, la caisse liquidait. Aujourd’hui, on suit les épisodes liés aux pathologies. On
travaille pour cela avec l’assuré, les employeurs, les professionnels de santé pour
esquisser les pistes de l’organisation par processus de demain.
On peut innover pour créer des besoins (c’est le rôle du marketing). Les ressources
doivent être anticipées et on peut travailler sur les compétences.
Comment mesurer la performance ?
Il y a plusieurs composantes de la performance :
Les « pures » :
-
L’efficacité du processus, soit répondre au mieux au plus vite à l’objectif que
je me suis fixé (ex : payer rapidement les assurés)
L’efficience : l’efficacité avec des moyens optimisés (ex : le moindre d’ETP)
La qualité : je paie vite et bien avec mes ressources optimisées (ex : je paie au
plus juste, ni plus, ni moins).
Et les « propres » (spécifiques) :
-
La régulation : la maîtrise des dépenses de santé, j’empêche la dérive.
92 La performance est un savant équilibre entre toutes ces dimensions. On ne peut pas
être bons sur tout.
Dans les OSS de l’assurance maladie, on a accru l’efficacité et l’efficience, mais on a
moins porté le curseur sur la qualité.
L’innovation, c’est faire différemment. On s’est longuement interrogé sur le sujet avec
Monsieur Brousse. L’innovation doit être intégrée, réfléchie. Elle n’est pas spontanée.
Elle s’appuie sur des leviers et des rouages, elle part d’une idée jusqu’à la réalisation.
L’innovation est le fait de tout le monde. Elle est difficile à capter, au moment de
l’idée, et elle doit faire passer la sensation que tout le monde doit y contribuer. Par
exemple, dans la procédure de l’innovation, avant cela ne concernait que les cadres et
les ADD.
Il faut également tenter de la stimuler, que les gens s’interrogent sur leur quotidien. Il
y a deux clés pour cela : la première, c’est montrer l’exemple, et la seconde, c’est que
ces
idées
puissent
aboutir.
Les innovations doivent être validées par la Direction, en fonction de leur pertinence
par rapport aux évolutions à venir, puis qu’elle les porte pour les mettre en œuvre.
L’innovation apparaît plus souvent dans les organisations flexibles car elle traverse
difficilement les cloisons dans les organisations rigides.
L’organisation par processus ne vise pas forcément à tout prévoir. Elle a pour objet
d’organiser la continuité des activités et des informations. Pour cela, on doit
s’interroger sur ce que l’on fait et comment on le fait.
L’avantage avec l’organisation par processus, c’est que comme les gens pensent à ce
qui se passe avant, ils s’interrogent également sur ce qu’ils font. C’est une démarche
plutôt favorable. L’organisation par processus est un levier, une prise de conscience
puisqu’elle permet d’améliorer ce qui se fait avant et d’avoir le sentiment d’appartenir
à un tout. L’amélioration de ce qui se fait après intervient dans un second temps mais
est également potentiellement source d’innovation.
Le rôle du manager de projet est d’être le poil à gratter, l’élément perturbateur pour
susciter les autres.
v Entretien avec Mme Nathalie MANTON, Responsable certification:
J’ai une formation d’ingénieur biologiste, et j’étais ensuite responsable de la qualité
chez UPSA.
A la CPAM, je m’occupe de la qualité, de l’audit, de la documentation, de la veille
réglementaire et je suis également le correspondant informatique et libertés. Je
m’occupe ainsi des PMS/PML.
Tous les agents de la caisse disposent, via l’Intranet, d’un accès à un espace sur la
qualité.
93 Il a été difficile de faire comprendre aux cadres qu’ils devaient réfléchir en tant que
pilotes de processus.
Lorsque je suis arrivée en 2008, on a confronté la cartographie ISO avec la
cartographie analytique nationale (cf lettre réseau LR-DDO 335 2010 de la CNAM,
qu’on a récupéré) via un tableau de correspondance, pour chaque processus.
Pour transformer un PMS en PML, à Bayonne, on va en général beaucoup plus loin
(notamment en lien avec les travaux sur le système de management intégré).
Le volet 1 du PML comprend les indicateurs de performance, qui sont ceux du PMS et
de la COG, auxquels le pilote peut en ajouter d’autres (mais c’est plutôt rare).
Le volet 2 quant à lui est composé des analyses de risque avec le logigramme de la
CNAMTS et des indicateurs dans le cadre de la démarche de maîtrise des risques. Si
les indicateurs sont en vert, le pilote met en place un autre dispositif de couverture du
risque que celui prévu par la CNAMTS.
Le système de pilotage de la performance s’appuie sur un tableau de bord qui intègre
les données du CPG et les indicateurs du volet 2. Auparavant, une lettre réseau disait
que seul les indicateurs du volet 1 étaient opposables (pas ceux du volet 2), mais ils
ont quand même été intégrés dans la caisse. Par exemple, s’il n’y a pas d’indicateurs
de niveau 2, à Bayonne, on en élabore au local, avec le pilote, en lien avec les
contrôles (objectif et socle)
300 indicateurs sont produits et sont ensuite sélectionner pour constituer une
pyramide.
Pour la maîtrise des risques, il faut décortiquer sous forme de logigramme (en tâches,
qui correspondent aux PMS), étape par étape, avec le pilote, et quoter les risques de 1
à 4 en fonction de la criticité (interne/externe).
Selon le jargon local, le PML se décline en processus, puis en procédures et en modes
opératoires (parfois également qualifiés de tâche).
Tous les processus doivent être couverts par un PML, même si un PMS n’existe pas.
Par exemple pour le processus audit.
Un risque est évolutif, par exemple, un risque peut devenir socle. A chaque revue de
processus, soit environ tous les six mois, on regarde les PLM. Le pilote analyse, via
une trame, le processus pour identifier ce qui fonctionne.
La revue réglementaire compile toutes les documentations en CTR. Chaque pilote doit
ensuite savoir s’il faut rédiger une note technique pour son service. Il faut distinguer le
mode opératoire de la note technique, qui est plus réglementaire.
En fin d’année, un autodiagnostic est effectué à la demande de la CNAMTS. C’est làdessus (du déclaratif), que le score de la caisse est calculé.
La CNAMTS a par ailleurs le projet de développer le volet 3 : sur les indicateurs du
management du processus (Qui pilote ? Comment ? Quelle mission ?), sur les
indicateurs de résultats et de moyens, par exemple pour le cas d’un indicateur qui était
dans le CPG et qui n’y est plus et encore les indicateurs de suivi.
94 v Entretien avec Mme Karine LABORDERE, responsable du contrôle de
gestion :
Ce service a été créé en 2005, il est plutôt pionner dans le domaine. Il a également en
charge une maîtrise d’ouvrage déléguée nationale sur le contrôle de gestion.
Depuis 2008, le service qualité a fusionné avec le service contrôle de gestion. Dans la
mesure où 80% des indicateurs sont suivis en commun, il est possible de développer
des outils en commun.
Tous les tableaux de bord partent des processus (tableau d’harmonisation entre la
cartographie nationale des processus et la cartographie ISO).
La démarche par processus, c’est sectorisé l’activité d’une caisse, de pouvoir détailler
par tranche d’activité et sous activité. Cela permet de construire la comptabilité
analytique, et en particulier la contribution des ETP. C’est donc très important pour le
contrôle de gestion d’être organisé en processus. Le logiciel OSCARR (Bayonne fait
partie du club utilisateur) permet le suivi du temps passé par agent.
On va devoir faire évoluer la comptabilité analytique aux nouveautés.
La nouvelle cartographie date de 2011.
Le tableau de bord est pyramidal. Il sert au Directeur et à la Direction ainsi qu’aux
prestataires de service pour les pilotes de processus. Il s’agit plutôt d’un tableau de
bord de performance pour les indicateurs du CPG, la part variable et les PMS.
Le plan d’actions se décline en actions correctives, qui permettent de redresser la
barre, et préventives, avant que cela ne se dégrade trop.
Les indicateurs en noir sont locaux, ils ont été conservés, concernaient par exemple
l’ancienne part variable ou le CPG.
Des fiches indicateurs sont prévues mais n’existent pas toujours, notamment si c’est
un indicateur local.
Depuis 2011, on a différencié le scoring de l’intéressement de celui du CPG.
Le problème est qu’entre la démarche de performance, le contrôle de gestion, le
contrôle interne et la maîtrise des risques, on a une multiplicité d’indicateurs : d’où la
réflexion autour du système de management intégré pour lequel Bayonne fait partie du
COPIL.
Tous les indicateurs ne servent pas à la même chose. Certains sont des indicateurs de
charges. Au niveau régional, avec le diagnostic que nous avons institué en 2006 et qui
a été généralisé par la CNAMTS, nous pouvons objectiver les choix de mutualisation.
De même, on vise à réduire les écarts de gestion entre les caisses.
La productivité est calculée par le quotient charges/ETP (lien avec la performance).
v Entretien avec Mme Isabelle SENOBLE, Directrice-adjointe :
95 La CPAM de Bayonne est un exemple d’OSS qui fonctionne avec une organisation
par processus, selon la cartographie, avec des managers qui sont des pilotes de
processus et des indicateurs qui lui sont rattachés (au processus).
Ce pilotage permet d’être performant, d’être compétent (les personnes sont mieux
formées que quand elles étaient polyvalentes ; de plus, en raison de l’évolution de la
réglementation et des outils, ce n’était plus possible de demander autant de choses à
un agent).
Pourquoi on dit que cela tuerait l’innovation ? Je pense que c’est parce que les
processus dresseraient un maillage tellement fin qu’ils interdiraient toute sortie de
route. En effet, les processus se déclinent en procédures et modes opératoires pour
guider les techniciens.
Qu’on soit en perpétuelle réflexion sur le mode opératoire, y compris avec le
technicien, c’est bénéfique. Les modes opératoires peuvent évoluer : ils sont comme
un guide, pour être cohérent, c’est rassurant. Ils garantissent aussi l’homogénéité de
traitement au niveau de la caisse et plus largement sur l’ensemble des territoires.
Rien ne dit pour autant que c’est figé ! Par exemple, pour les prestations en nature,
nous avons plusieurs processus et plusieurs services concernés. Avant, le service
courrier était impliqué, aujourd’hui nous avons des bans d’ouverture automatique et
des scanners pour la dématérialisation. On s’est dit qu’on pourrait enrichir le travail
des techniciens du courrier en les formant à la législation, avec des personnes du
second étage (PN) qui vont descendre au service flux entrant. Maintenant tout le
monde fait tout ! Les agents ont été passés en niveau 3, cela fonctionne, les tâches sont
plus variées, le service est d’une taille plus importante ce qui rend l’absentéisme
moins gênant. C’est un exemple d’innovation !
A mon sens, les processus sont plutôt quelque chose à conserver. Ils reflètent la chaîne
de travail, l’élaboration d’un produit de A à Z, sans pour autant enfermer ou scléroser.
Le problème, c’est les cloisons entre les pilotes de processus. Pour cela, il faut prévoir
des instances transversales. Ce n’est qu’ainsi qu’on évite la sclérose !
Il faut intéresser les cadres à ce qui se passe dans la maison pour qu’ils soient
concernés par le processus voisin.
Si on veut être performant, il faut innover. Il est nécessaire que nous nous adaptions à
un monde qui bouge. Par exemple, pour les agents d’accueil, nous leur demandons de
vendre l’offre de services de l’assurance maladie, avec les parcours de soins
attentionnés ou encore les offres sur rebond. On utilise tous les canaux de contact.
Sur le plan budgétaire, le CPG et le budget sont contraignant en nous fixant un taux de
remplacement de 50%. Au lieu de dire on ne peut rien faire, nous pouvons devenir pro
actif grâce à l’innovation qui peut nous apporter des gains de productivité, nous
permettre de redéployer du personnel ou d’assurer de nouvelles missions.
L’innovation, c’est le changement. Sans aller jusqu’à innover, le changement est une
réalité vécue, par exemple depuis l’arrivée de l’informatique qui a été un levier : elle a
transformé les habitudes de travail, permise de nouvelles activités…
96 Cela apporte des bénéfices : les services rendus sont meilleurs, les conditions de
travail également…
L’innovation est polymorphe : la vraie innovation, c’est sortir du paradigme. Innover,
ce n’est pas déroger à certaines règles mais c’est ne pas s’enfermer dans des habitudes
de travail qui à terme vont nous scléroser. L’innovation suppose peut-être une
expérimentation. Plus largement, c’est un état d’esprit, de la créativité. Ce n’est pas un
contournement. Les freins à l’innovation sont la peur, la sortie de la norme, la prise de
risque.
v Entretien avec M. José BERNAL, Responsable du service IJ :
A la question les processus tuent-ils l’innovation, on peut répondre par l’affirmative,
mais la réponse est plus nuancée que cela. C’est un paradoxe, on est de plus en plus
contraint par les processus et les modes opératoires, mais la réglementation dans le
domaine des IJ est tellement vaste qu’il y a des interprétations diverses possibles et
qu’on est dans l’exploration. Des lettres-réseaux permettent de corriger les pratiques et
sont inspirées de ce qui est fait sur le terrain. Mais la plupart du temps, on est obligé
de réagir plus vite et de ne pas attendre le retour du national.
En mars 2012, on a mis en place un injecteur des DSIJ (lien avec netentreprise, les
données sont saisies directement par l’employeur). La procédure a lieu en deux temps,
pour qu’on valorise l’IJ, en fonction du salaire. Cette mise en place est pilotée par la
CNAMTS.
Avant, en local, on avait un calcul des cotisations selon un montant forfaitaire pour les
IJAT, et, en accord avec l’agent comptable, pour éviter les erreurs, on déduisait les
primes de panier. On appliquait donc un taux moyen. La CNAMTS a envoyé une
lettre-réseau pour promouvoir le mode déclaratif, mais c’est une grosse source
d’erreurs.
Les IJ sont un domaine hypercomplexe, avec beaucoup d’interprétations possibles. En
cas de dysfonctionnements, les agents le signalent ou bien les contrôleurs mettent en
avant les erreurs, et on propose des solutions.
Il convient de distinguer les lettres-réseaux qui s’appuient sur un texte réglementaire
de celles qui sont réglementaires. On fait remonter à la CNAMTS des problèmes liés
aux outils via CSM ou des problèmes liés à la réglementation par le biais des groupes
PMS
La procédure ISO décrit toutes les étapes dont certaines nécessitent un mode
opératoire. Pour le paiement d’un IJ, la procédure livrée par le national est très
succinte et nous avons souhaité la détailler en local.
Même avec ce niveau de finesse déployé au niveau local, il n’en reste pas moins que
certaines situations sortent de la norme. En théorie, il n’y a pas de place pour
l’interprétation, mais en pratique, si. Par exemple, qu’est-ce qu’une reprise
« prématurée » d’activité ?
Le PLAC, protocole local d’accord concerté prévoit les liens entre les services
médical et administratif, selon la lettre-réseau sur les IJ de mai 2012. Par exemple, un
97 avis d’arrêt de travail doit être envoyé à la CPAM dans les 48 heures. A Bayonne,
nous avons une tolérance jusqu’à 72 heures (toutes les caisses ont une tolérance, plus
ou moins large). La lettre-réseau prévoit 6 jours entre la date d’arrêt et la
scannerisation. J’ai repéré des cas pour lesquels, en raison des dates, un arrêt posté
dans le délai de 48 heures n’était pas scanné dans les six jours, et je l’ai signalé à la
Direction.
De même, la politique pour les arrêts de travail était d’avertir la première fois, puis de
retirer 50% de l’IJ la seconde. Avec la lettre-réseau, je sanctionne toute la période dès
la première fois
Quand on met à jour un mode opératoire, on fait une réunion technique, et on s’appuie
sur un outil : un tableau excel pour des liens vers des notes techniques.
J’ai été technicien de 1995 à 2006, puis j’ai suivi la formation des cadres (SAM), et
depuis 2006, j’ai accompagné la professionnalisation du service (avant des unités de
travail réparties par mois de naissance des assurés avec une gestion commune des PE
et des PN).
D’abord, il y a eu la distinction PH/fichiers (GDB) et revenus de remplacement.
Depuis 2006, il y a un groupe IJ maladie (14 personnes (moins en ETP car on a du
temps partiel) dont 2 assistants techniques), un groupe AT (10 dont 1 cadre) et un
groupe invalidité (10 pour 5 caisses et 1 assistant technique). La spécialisation
s’explique par le caractère pointu, les gens peuvent aller plus vite dans des domaines
définis, les outils développés sont plus performants. Or, comme les équipes sont très
ajustées, on ne tolère pas l’absentéisme. Les assistants techniques sont de niveau 4 et
les techniciens de niveau 3.
Les outils sont très techniques. Quand on a des CDD, on ne peut lui confier que la
saisie de l’arrêt de travail, et encore, à la fin de l’année, on va l’injecter. Il n’y a
quasiment plus de tâches possibles pour des personnes non formées. Avec les congés
et les RTT, nous avons un absentéisme moyen de 20%.
La mutualisation pour l’invalidité ne va pas jusqu’au bout puisque ce sont les caisses
cédantes qui paient toujours. Néanmoins, je suis pilote de processus pour la caisse de
Bayonne et les autres de la région hors Bordeaux. Pour les rentes, la caisse cédante est
Agen. Il y a un comité de pilotage une fois par an.
L’innovation, c’est trouver des solutions pour faire rentrer tous les cas qu’on trouve
sur le terrain dans la réglementation. C’est interpréter.
En 2009, j’ai participé au PMS invalidité, à l’époque, c’était la foire aux idées. En
2007, on a eu un outil de gestion qui s’appelait SCAPIN qui a été validé par un groupe
de validation.
Les indicateurs ne sont parfois pas pertinents. Pour une demande d’invalidité, il y a
deux origines :
-
Directe : le PMS demande de traiter 75% des demandes en 50 jours maximum
(problème, si un médecin met une pension en avance ?)
98 -
Suite à stabilisation, pour quelqu’un qui est en AT : le PMS demande de
traiter 75% des demandes dans les 30 jours, or les médecins prescrivent
toujours deux mois en avance.
C’est absurde car il n’y aura pas de rupture de droit alors que l’indicateur qui mesure
la non rupture de paiement serait pertinent. La créativité serait de réfléchir à comment
est-ce que l’on fait pour éviter la rupture de paiement, en utilisant par exemple un
échéancier automatique ou manuel pour relancer les assurés…. Mais nous n’avons
aucun outil national pour le faire.
Il peut même y avoir le cas de caisses qui maximisent purement et simplement leurs
indicateurs, et c’est alors contreproductifs (exemple : refus propre s’il manque une
pièce).
Lors des revue de processus, on adopte des actions et des fiches d’amélioration
continue quand on atteint pas les indicateurs
J’ai des contacts avec mes homologues, surtout au niveau de la région. Pour les
mutualisations, on se réunit au moins une fois par an.
Quand on fait des contrôles, il y a très peu d’erreurs sur le fond. Les mauvaises
applications de la législation sont très rares. En revanche, c’est plus souvent sur la
forme.
Lors d’une formation sur les IJ par exemple, alors que 3 groupes mixtes (contrôleurs
techniciens) planchaient sur un cas pratique, nous avons obtenus trois résultats
distincts. Le pire c’est que les trois étaient corrects d’un point de vue réglementaire.
Dans la vraie vie, on va souvent retenir le calcul qu’a fait le contrôleur.
L’injecteur DSIJ : on estime que 50% des injections directes sont sans soucis. Les
autres on les regarde, mais elles concernent des dossiers simples. Or, 20% des dossiers
prennent 80% du temps.
Pour les IJ maladie, les techniciens sont anciens et connaissent la procédure.
Apprendre à liquider un dossier simple s’acquiert très vite. De visu, je peux détecter
des dossiers compliqués, alors que des dossiers simples ne seront pas forcément
simples in fine.
Dans le service IJ maladie/maternité/paternité, les agents ont tous de l’expérience. Ils
sont évalués par des indicateurs de productivité, par exemple le nombre de dossiers
traités en prescription et en liquidation. Chaque agent sait comment il se situe par
rapport à la moyenne du service. Le taux d’erreur est exprimé en pourcentage, avec
une indication des fréquences des typologies d’erreurs et l’incidence financière qui en
découle. Il s’agit de supports utilisés pour les EAEA, soit classiques, soit de suivi et de
maîtrise des outils (deux EAEA par agent par an). Pour les EAEA, on fixe un objectif
type, il peut s’agir par exemple de baisser la productivité mais en mettant le paquet sur
le taux d’erreur. L’injecteur a une plus grande productivité que les agents, et ce
d’autant qu’il traite automatiquement les dossiers les plus simples. En conséquence, la
productivité des agents baisse puisqu’elle s’applique marginalement à des dossiers
plus complexes. Il n’en reste pas moins que la mise en place de l’injecteur se traduit in
fine par une augmentation de la productivité globale.
99 v Entretien avec un agent du service IJ maladie/maternité/paternité :
Je travaille sur deux écrans, et j’utilise environ 14 outils ou applications différents.
Pour travailler sur la prescription des arrêts de travail, je travaille en dématérialisé,
sauf quand cela fait plus de 15 pages et que c’est difficile de lire sur l’ordinateur. Nous
avons plusieurs ilots pour répartir le travail au sein du service, en fonction du mois de
naissance des assurés.
Chacun est assez autonome. J’ai l’habitude de traiter les prescriptions d’arrêt de travail
le matin parce que ce sont ceux qui sont arrivés la veille, et l’injecteur va se lancer le
matin.
Elle le fait parce que cela lui semble logique.
Je m’occupe du mois de septembre. Si je pars en congé, mes collègues se partagent
mon travail.
Il y a toujours au minimum 50% des personnes qui sont présentes au niveau du
service.
La dématérialisation, c’est fatiguant, d’être toujours derrière les écrans.
Quand il y a beaucoup de bulletins de salaire, on les imprime. (alors que la politique
est de ne pas imprimer)
Observation : quand il faut rentrer le NIR, elle le tape, ne sait pas qu’on peut copier
coller, mais elle est à l’aise comme ça.
J’effectue deux tâches : je saisie la prescription et je paye. Pour un dossier complexe,
cela prend bien 20/30 bonnes minutes. Pour les salariés, c’est facile, c’est plus
compliqué pour les personnes au chômage.
Pour les dossiers complexes, il n’y a pas 36 solutions, c’est la réglementation qui
s’applique (elle n’a pas la même perception de la marge d’interprétation que le cadre).
On va voir les procédures ou les modes opératoires, mais cela ne m’est pas arrivé sur
la semaine (on est vendredi). Sinon je consulte mes collègues. Il existe aussi des
comptes rendus de réunion qui font part des nouveautés et également l’assistant
technique nous en informe.
Je suis rentrée à la caisse en 1973, je faisais alors partie du pool de sténodactylo, puis
j’ai intégré le service prestation. A l’époque, il y avait une formatrice à plein temps, au
sein de la caisse, et elle était le référent en cas de difficulté. Là c’est la même chose,
on discute entre nous, on parle avec les assistants, on essaye d’aller voir les textes
collectivement.
Le but est de satisfaire l’assuré en répondant à son besoin d’indemnité. Il n’y a pas
d’effet des procédures et pas de faveur. Les délais ne sont pas les mêmes en fonction
du nombre que nous sommes (absentéisme, épidémie…).
La performance, cela ne change rien. J’ai ma mission, c’est de payer le maximum de
dossiers de façon à réduire le délai, et de plus en plus les assurés sont aux abois.
100 L’innovation, je ne sais pas. Je n’ai pas le sentiment d’avoir apporté des solutions !
v Entretien avec M. Alain BROUSSE, Directeur Général:
A la question les processus tuent-ils l’innovation, je réponds non, cent fois non, et
heureusement que non.
Je ne fais pas partie des agents de direction qui crient contre les contraintes, la culture
des objectifs et des résultats. Pour moi, on a besoin de règles, et elles sont venues tard
dans le réseau (depuis deux décennies).
Cela ne m’a jamais empêché d’être acteur, de me réaliser On peut mêler les
obligations de gestion et la créativité en faisant en sorte qu’elle serve le domaine
consacré, l’offre de services.
Bayonne a été une des premières caisses à se rallier à la cartographie des processus. Il
a fallu rebâtir la CPAM qui avait partiellement explosée en raison d’un problème de
chaudière, et cette reconstruction s’est accompagnée d’une réorganisation, pour
prévoir une répartition spatiale adéquate. La loi de 2004 a été un appui majeur
puisqu’elle consacre l’autorité des directeurs de caisse dans la prévention des risques
et leur assigne de nouvelles missions. J’ai naturellement pris la cartographie comme
carte des métiers, et j’ai travaillé à ces travaux au niveau de la CNAMTS.
Il fallait spécifier des activités, des managements, des métiers et créer de nouvelles
filières pour la GDR ou les statistiques par exemple. Les processus, c’est comme les
chaussures pour un fabriquant : il doit connaître les modes, les adapter, les vendre, etc.
Par exemple, la gestion du risque est apparue avec une loi de 1993 et la circulaire
1358 sur les actions coordonnées entre le médical et l’administratif. Elle était
initialement timide, comme le contrôle interne.
Il faut créer des transverses, dans une organisation verticale, par exemple des Codir
hors structure, des lieux de concertation et de décision.
Pour la GRH, il est possible de dégager des marges de manœuvre dans les domaines
où on innove. C’est dans l’intérêt de la CNAM, qui rallonge parfois les budgets ou qui
prend en charge des postes (comme ceux des statisticiens). De même, certains outils
de pilotage sophistiqués nous permettent d’appréhender les gains d’ETP liés aux
innovations, comme les quickwins par exemple dont les gains remplacent jusqu’à
2013
les
départs
à
la
retraite
liés
à
OSCARR.
Le duo que je forme avec Isabelle Senoble, la Directrice adjointe, est avisé et
fonctionne bien. Cela donne plus d’aisance pour la politique de rémunération. En
2004, le salaire moyen était inférieur de dix points à son niveau actuel.
La définition de l’innovation, pour moi, c’est de ne pas subir de trop les évènements
de travail, et par conséquent y trouver un remède pour donner du sens à ce que l’on
fait ; se gratter la tête quand on a pas les outils qu’il faut.
101 L’observatoire IJ, créé en 2007, permet d’appréhender comment se construisent les
coûts et les tendances en matière d’arrêts de travail, d’un point de vue tant
administratif que médical.
Le processus IJ a provoqué et transporté l’innovation. Pour cela, il faut oser, avoir des
idées, prendre des risques. Aujourd’hui, il y a un discours là-dessus mais on a perdu
du temps.
L’innovation vaut par ce qu’on invente, ou ce qu’on importe (par exemple le zéro
stock du Japon), mais il ne faut pas tout confondre. Aujourd’hui nous coordonnons la
refonte du processus IJ en processus médico administratif. Le management est lié à la
culture du résultat/des objectifs.
Il serait utile de rendre affichables et visibles les taux d’erreur sur les normes ISO,
CPG etc, pour déconstruire le catalogue des anomalies.
Nous sommes à l’ère de la dématérialisation, avec les DSIJ, une part du processus est
automatisée (environ 30%). Pour les agents, il reste surtout les dossiers complexes qui
prennent du temps. Il faut de plus savoir ce qui fait la complexité de ces dossiers, les
identifier.
Le contrôle de gestion est un moteur. Il permet d’apporter une réponse objective à des
questions que nous nous posons, en travaillant sur les données.
L’innovation est terriblement en lien avec la personnalité du Directeur. Il faut qu’il y
ai naissance d’une volonté. En ce moment, alors que nous créons une unité de lutte
contre la fraude, nous embauchons une avocate qui sera responsable adjointe des
affaires juridiques. Il faut faire de son métier un jeu d’intérêt, vouloir se réaliser.
La performance est d’abord dictée par les objectifs COG/CPG. Sa traduction dans la
réalité est incontestée ? Incontestable ? C’est la vraie question. La performance est
regardée au travers d’indicateurs de coût. La réussite est l’atteinte de l’objectif du
CPG au moindre coût. A Bayonne, nous sommes 6èmes.
Les indicateurs balaient le spectre des activités et missions. Les indicateurs actionnent
les activités de manière brutale. La performance « au travers de » n’est pas la panacée
parce qu’il y a beaucoup de discrimination
La performance est plus en lien avec le sens de nos missions. Il faut descendre plus
finement. Il existe des écarts énormes entre les caisses en termes de productivité, de
délai et de qualité des services. Nous travaillons à l’édification d’indicateurs qui
pourraient traduire au mieux les grands repères d’excellence, qui soient des
indicateurs de contexte, pour gagner en performance et en homogénéité. Par exemple,
pour les DSIJ, c’est plus simple pour une caisse si dans son département, il y a de
grandes entreprises qui dématérialisent. Il faut créer des indicateurs de valeur ajoutée
en complément.
En Octobre, tous les directeurs des CPAM vont avoir une base de données de
comparaison des unités d’œuvre pour les aider à tuer les écarts. Est-ce que cela suffira
pour améliorer les performances des caisses et du sens donné en termes de
contribution au réseau, de liens avec les assurés et avec les professions de santé.
102 V. Analyse des entretiens effectués à la CPAM des Bouches-du-Rhône
v Rencontre avec le sous-directeur en charge de la production et la
responsable du pôle IJ
CPAM en tête en matière de production. Les Bouches du Rhône sont le 1Er
département en termes de consommation de soins.
• Démarche processus :
1ère certification ISO 9001 en 2006.
Le projet CPAM 2013 : réorganisation globale des services de production et du réseau
d’accueil initiée en novembre 2010 => nouvelle organisation fondée sur les processus.
Organisation initiale : plusieurs unités de gestion sur le territoire chargées de la
production en « multiprocessus ».
Projet de réorganisation : constitution de pôles experts par processus => 1 site, 1 ou 2
pôles de production : PE, PN par professionnel de santé, gestion des comptes)
=> création de 8 pôles de production PE, 8 pôles Gestion des comptes et 14 pôles PN
+ structures d’accueil autonomes ou adossées aux pôles mais avec équipes dédiées.
La charge de travail est répartie sur tous les pôles => déconnexion du lien
géographique avec l’unité de gestion.
Résultat : diminution de l’engorgement de certaines UG et maintien de la technicité
des agents.
La mise en place de cette nouvelle organisation a aussi entrainé la création d’un
nouveau métier => le pilote de processus : responsabilité fonctionnelle sur l’un des
trois processus ; seul interlocuteur de du responsable de pôle/site, et de l’équipe
qualité concernant l’évolution du processus.
La démarche par processus a été imposée par la conjonction de plusieurs facteurs :
- la diminution des effectifs
- la complexification du travail => le travail polyvalent sur plusieurs processus devient
impossible
Résultats : maitrise des activités supplémentaires en termes de productivité ; qualité et
fiabilité de traitement.
103 Résultat concret : diminution des erreur sur les dossiers IJ qui se manifeste par une
diminution des visites à l’accueil sur cette thématique.
• La présence ou non de marge de manœuvre
La CPCAM a basculé vers une organisation type où il reste toutefois des marges de
manœuvre.
Au sein d’un pôle, le choix a été fait de maintenir une polyvalent au sein des activités
d’un processus => choix justifié par les risques de la spécialisation qui peut être
contre-productive.
Dans cette organisation, l’innovation se trouve dans la Gestion des RH et dans
l’organisation de l’activité.
Un processus peut être souple ou rigide.
Un processus rigide peut poser des problèmes.
Un processus souple peut intégrer l’innovation car une suppose une adaptation
L’innovation n’est plus vraiment à l’ordre du jour.
Dans le passé, la CPCAM des BR a été une caisse très innovante :
- 1986 : création et expérimentation des échanges informatisés avec les PS
- 1990 : création du décompte commun avec les mutuelles
- 1990 : borne de l’assurance maladie et carte
Aujourd’hui :
- création d’un pole employeur pour permettre la dématérialisation des déclarations
AT et des bulletins de salaires.
- fin des innovations à portée nationale mais la CPCAM reste associée aux projets
nationaux.
- innovation en termes d’offre de service : les services sont en difficulté, l’innovation
n’a pas été la priorité => volonté de développé une offre de service pour le public
précaire.
• Performance
Fiabilité et rapidité de traitement
Mais aussi réactif/adaptable aux besoin des usagers
Le système de pilotage de la performance n’est pas innovant
v Rencontre avec le responsable qualité et maitrise des risques
2005 : la caisse nationale envoie une cartographie indicative des processus.
104 Aujourd’hui : 25 PMS qui laisse une liberté locale pour tenir compte du l’organisation
à travers les PML.
Ex : création d’un PML courrier
La mise en place de la nouvelle organisation répond à ce que demande la caisse
nationale en matière de qualité et de maitrise des risques.
Les lettres réseaux de la Caisse nationale sont structurantes.
Intégration des différents volets de la maitrise des risques : CI, certification, GDR,
qualité…
L’innovation apparaît aujourd’hui dans la réécriture des modes opératoires qui n’est
plus soumise à la signature du DG ou de l’AC => rôle des pilotes de processus
La nouvelle organisation est la conséquence de la demande de la caisse nationale que
toutes les CPAM soient certifiées ISO => fin du fonctionnement en silo avec
l’apparition du pilote de processus qui a une responsabilité fonctionnelle transversale.
Objectif : décloisonner et uniformiser
La norme ISO n’est toutefois pas centrée sur la recherche de performance, raison pour
laquelle la caisse nationale abandonnera la certification ISO au profit d’une
certification CNAMTS
En effet, la non atteinte d’un objectif n’est pas considéré comme un non respect de la
norme ISO => création d’un référentiel de performance par la CN
A l’heure actuelle, la performance est évaluée au travers les indicateurs CPG
Faiblesses :
- démarche imposée au niveau national difficile à expliquer (et faire accepter) au
niveau local => « démarche obligatoire, besoin de trouver un intérêt local »
Selon le responsable qualité, la performance peut s’évaluer à travail la délivrance d’un
certificat ISO avec le moins de points d’amélioration possible. La performance c’est
aussi l’atteinte des objectifs CPG (importance de la négociation des objectifs –
faisabilité) et des objectifs des PML.
En dehors de ces instruments d’évaluation, le responsable qualité nous dit « tout ce qui
n’est pas mesuré n’existe pas ».
L’innovation est constituée par toutes les actions de la caisse en locale sans qu’il y ai
eu une injonction de la CN.
L’innovation est valorisée à travers les audits ISO qui référence des bonnes pratiques
mais il n’y a pas de retour de la CN
105 L’innovation appartient au pilote dont c’est le rôle. Nommé par un ADD, il a la
responsabilité de faire évoluer les circuits de décision et l’organisation => seul lui
bénéficie d’une marge de manœuvre.
Dans la pratique, il est chargé de reprendre est diffuser les idées et bonnes pratiques.
Pour cela, la CPAM se sert d’un outil : « SAGA » (suggestion d’amélioration et
gestion des actions)
Problème : la CN impose ses innovations sans tenir compte des innovations locales ce
qui n’incite pas les caisses à innover. Par expérience, les outils nationaux sont moins
performants que les outils développés localement.
v Rencontre avec un cadre de proximité d’un pôle IJ
La mise en place de la démarche par processus est vue comme positive :
- homogénéisation des pratiques
- augmentation du nombre d’agents par pôle => capacité à absorber les flux
- rapidité de traitement
- amélioration des méthodes de travail
Les faiblesses sont pointées :
- difficulté de communiquer avec les services qui sont hors pôle (service médical) en
raison de l’éloignement géographique (auparavant dans le même bâtiment)
- fin de la vision globale qu’un agent pouvait avoir sur un assuré
- « agent monotâche » => tentative de diversifier leur tâche par le cadre de proximité.
La nouvelles organisation a entrainé une orientation des agents vers leur activité
principale en privilégiant le processus antérieur.
L’innovation des agents s’inscrit dans un objectif de production et/ou de gain de
temps. Les idées sont ensuite proposées au pilote pour généralisation.
Le cadre de proximité est en meilleure position pour repérer l’innovation. Elle est
attentive à l’innovation de ses agents et à la remontée des idées au pilote.
v Rencontre avec un agent du pôle IJ
La mise en place de la démarche par processus a permis une uniformisation des
pratiques => organisation antérieure était susceptible de porter atteinte aux droits des
assurés.
Autres avantages pour l’agent interrogé :
- professionnalisation sur le métier => expertise
Faiblesses :
- perte de l’intérêt du travail en se dirigeant vers une spécialisation
106 - absence de professionnalisation de la PFS
Globalement, l’agent voit cette évolution comme une bonne chose et qualifie
l’ancienne organisation d’archaïque.
Cette nouvelle organisation a été impulsée par la caisse nationale pour s’assurer d’une
plus grande professionnalisation, d’une harmonisation des pratiques et d’une plus
grande performance (traitement des dossiers en plus grand nombre et de meilleure
qualité)
Toutefois, l’agent considère que la nouvelle organisation ne permet pas une
performance individuelle. Ici la performance individuelle étant vue comme la capacité
d’un agent à « faire le tour du dossier », l’absence d’une telle tâche dans les
procédures de travail ne permet pas aux agents dits « spécialisés » d’être performants.
L’agent interrogé ne considère par l’innovation de ses collègues comme un bonne
chose => erreurs causées par une innovation d’un agent. Ainsi, l’équipe qualité évite
de laisser perdurer une « innovation fausse »
Dès lors, les processus sont vus ici comme un cadre à l’innovation et non comme un
élément qui porterait atteinte à l’innovation.
Le processus est vu comme un instrument de sécurisation des agents dans leur travail
et dans le travail avec les autres => plus de confiance dans le travail des collègues.
107 VI. Liste des indicateurs « Indemnités journalières »
Liste des indicateurs IJ Maladie, Maternité, Paternité
Délai de règlement à l’assuré de la 1ere IJ Maladie
Délai de règlement a l'employeur
Délai de règlement calculé entre le 1er jour de congé paternité et la 1ere Ij versée
Délai de saisie dans PROGRES de l’avis d’arrêt de travail
Délai entre la date de repos prénatal et la date de mandatement de la 1ere IJ maternité
Nombre de réclamations pour le motif "pièces…
Régularité sur l'objectif annuel de règlement de la 1ère
Régularité sur l'objectif annuel de règlement de la 1ère
Taux d’Avis d’Arrêt de Travail (AAT) dématérialisés
Taux d'IJ payées sans erreur sur un échantillon
Taux de satisfaction des assurés sur le traitement des….
Taux de satisfaction des employeurs sur le traitement des….
Taux DSIJ
xSous total IJ M
Liste des indicateurs AT MP
Délai moyen de règlement à l’assuré de la 1ere IJ AT MP script 05
Délai moyen de règlement à l’assuré de la 1ere IJ Maladie
Délai moyen de règlement à l’assuré de la 1ere IJ Maladie et …
Fiabilité des prestations PE
Régularité sur l'objectif annuel de règlement de la 1ère IJ AT
Régularité sur l'objectif annuel de règlement de la 1ère
Taux d'IJ payées sans erreur sur un échantillon
Taux de pénétration des attestations dématérialisées DSIJ
Taux de réclamation des assurés / employeurs sur le traitement des revenus de
remplacement
Taux de satisfaction des assurés sur le traitement des….
108 Taux de satisfaction des employeurs sur le traitement des….
Sous total IJ AT MP
Total
109 VII. Analyse des indicateurs de la CPAM des Bouches-du-Rhône
v L’identité des indicateurs à la CPCAM des Bouches du Rhône.
Dans le cadre des démarches ISO et de la démarche par processus, la CPCAM des
Bouches du Rhône a cartographié ses processus, a rédigé ses procédures, ses modes
opératoires et a défini des indicateurs. La CPCAM a déployé 47 plans de maîtrise
locaux et 370 indicateurs.
Afin de mettre en œuvre un pilotage efficace, elle a créé des fiches d’identité pour
chaque indicateurs.
Les rubriques choisies permettent de contextualiser l’indicateur et de fiabiliser son
suivi et le pilotage :
Identité de l’indicateur :
Nom de l’indicateur
Type d’indicateur
Processus
Définition
Finalités/ Objectifs
Périodicité
de Droit
Responsable
l’indicateur
Mode de calcul
Sources
Alimentation
Limites
Période de référence
Représentation
Règle de gestion
Représentation
Unité de mesure
Objectifs :
Date
…au..)
(du Objectifs
Socles
Nombre
de Mode
dépassements
calcul
l’atteinte
objectif
de
de
L’intégration des indicateurs dans un outil adapté : la BSI
Afin de suivre ces 370 indicateurs et piloter son activité , la CPCAM des Bouches du
Rhône a du s’équiper d’un outil permettant :
L’automatisation des indicateurs, en lien avec les SI
110 La création de tableaux de bord, permettant une aide au pilotage pour les responsables
de processus
Un workflow de travail intégrant les analyses et les observations.
En échangeant avec les autres organismes, la CPCAM a eu écho d’un outil, la base de
suivi des indicateurs (BSI), déployée à Rennes et répondant à l’ensemble des
demandes de l’organisme.
Ci-dessous l’interface d’identification de l’indicateur IJ maladie :
v Analyse quantitative des indicateurs
A l’aide de la grille d’analyse, un tableau présentant les critères et les indicateurs a été
construit ci-dessous.
Typologie d’indicateurs
Straté
giques
Liste
indicateurs
Maladie,
Maternité,
Paternité
Managé Opératio
riaux
nnels
Facteur
Mesure
Perfor
Qualit mance
é
Rende
ment
Huma
Tec
Autr in
hniq
e
(indiv
ue
iduel)
Organisa
tionnel
(collectif
)
des
IJ
111 Délai de règlement
à l’assuré de la
1ere IJ Maladie
X
X
Délai de règlement
a l'employeur
X
Délai de règlement
calculé entre le 1er
jour de congé
paternité et la 1ere
Ij versée
X
X
Nombre
de
réclamations pour
le motif "pièces…
X
X
X
X
Délai de saisie
dans PROGRES de
l’avis d’arrêt de
travail
X
X
X
Délai entre la date
de repos prénatal et
la
date
de
mandatement de la
1ere IJ maternité
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Régularité
sur
l'objectif annuel de
règlement de la
1ère
X
X
X
Régularité
sur
l'objectif annuel de
règlement de la
1ère
X
X
X
Taux
d’Avis
d’Arrêt de Travail
(AAT)
dématérialisés
X
X
X
112 Taux d'IJ payées
sans erreur sur un
échantillon
X
X
X
Taux
de
satisfaction
des
assurés
sur
le
traitement des….
X
X
X
Taux
de
satisfaction
des
employeurs sur le
traitement des….
X
X
X
Taux DSIJ
X
X
X
6
Sous total IJ M
9
2
2
4
3
0
5
3
8
113 Typologie
d’indicateurs
Mana
Straté gériau
giques x
Mesure
Facteur
Hum
Perfo Rend
Tec
Au
ain
Opéra Qu rman emen
hniq
tre (indiv
tionnel alit ce
t
ue
iduel)
s
é
Organisa
tionnel
(collectif
)
Liste des
indicateu
rs
AT
MP
Délai
moyen de
règlement
à l’assuré
de la 1ere
IJ AT MP
script 05 X
Délai
moyen de
règlement
à l’assuré
de la 1ere
IJ
Maladie X
Délai
moyen de
règlement
à l’assuré
de la 1ere
IJ
Maladie
et …
X
Fiabilité
des
prestation
s PE
X
Régularit
é
sur
l'objectif
annuel de
règlement X
de la 1ère
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
114 IJ AT
Régularit
é
sur
l'objectif
annuel de
règlement
de la 1ère X
X
Taux d'IJ
payées
sans
erreur sur
un
échantillo
n
X
X
Taux de
pénétratio
n
des
attestatio
ns
dématéria
lisées
DSIJ
X
X
Taux de
satisfactio
n
des
assurés
sur
le
traitement
des….
X
X
X
Taux de
réclamati
on
des
assurés /
employeu
rs sur le
traitement
des
revenus
de
remplace
ment
Taux de
satisfactio
X
X
X
X
X
X
X
X
115 n
des
employeu
rs sur le
traitement
des….
X
Sous
total IJ
AT MP
8
3
0
6
4
1
0
5
1
8
Total
5
2
12
8
4
0
10
4
16
17
Chaque activité du processus Ij dispose d’indicateurs répartis sur les 9 items :
-
13 indicateurs pour les IJ maladie
-
11 indicateurs pour les IJ AT MP
Ces indicateurs sont des :
-
Quantités
-
Taux
-
Délais
=> pour lesquels des seuils et des objectifs ont été définis.
116 v Analyse qualitative des indicateurs
Typologie d’indicateurs (Stratégiques, Managériaux, Opérationnels)
M. Rappin nous a indiqué lors des interviews que 90% des indicateurs sont issus du
CPG. En parallèle, grâce à la grille d’analyse, nous retrouvons 17 indicateurs sur 24
qui sont stratégiques.
Ces indicateurs, issus des PMS, sont transmis par la CNAMTS. Ce sont des
indicateurs stratégiques pour l’organisme, scorant pour sa performance et permettant
un pilotage global de l’activité.
De ce fait, il structure l’activité et sont les priorités à atteindre. Il s’agit, lors que l’on
les analyse de près, d’indicateurs fortement liés à la qualité : délai, taux de satisfaction
usagers. Ce processus ne met pas en avant des indicateurs de coût : par exemple, coût
d’une Ij saisi….
Mesure (Performance, Qualité, Rendement, Autre)
Cette recherche de qualité, précitée, est le symbole de la performance des CPAM.
La performance selon M. Rappin : « étant responsable qualité et pas contrôleur de
gestion, je parle plus d'efficacité ou d'efficience que de performance. "L'efficacité est
l'aptitude à atteindre les effets préalablement définis et mesurables. Lorsque
l'efficacité comprend l'optimisation des ressources mises en œuvre, il convient
d'utiliser le terme efficience" (définition extraite du fascicule ISO FD X 50-174). »
L’évaluation et la mesure de la performance : « l'efficacité voire l'efficience de
chacun des processus est mesurée par les résultats des indicateurs de chacun des
processus. Si l'on peut y associer la composante "utilisation de ressources pour
l'obtention du résultat" on mesure alors aussi l'efficience. L'agrégation des mesures de
chacun des processus composant notre cartographie donne l'efficacité / efficience de
notre
Système
de
Management
de
la
Qualité ».
Il est important de souligner, suite à l’interview de M. Rappin et à l’analyse des
indicateurs, que cette étude théorique est cohérente avec le sondage du « terrain ». En
effet, la CPCAM sort d’une démarche Iso et se plonge progressivement vers la
performance, issue des nouvelles COG. L’analyse fait apparaître aujourd’hui au vu
des indicateurs une majorité relative des indicateurs Qualité, avec en 2nde position des
indicateurs de performance.
Facteurs (Humain, technique, individuel)
Les facteurs évalués par les indicateurs sont plus liés à une performance collective,
qu’individuelle. Ceci est logique compte tenu du fait que l’évaluation individuelle est
réalisée par les managers. Ces indicateurs évaluent aussi la partie technique. Il
convient de nuancer le terme technique ici. Ces indicateurs techniques évaluent
l’automatisation des processus. De fait, il évalue la coproduction de l’outil technique
avec le facteur humain (ex : dématérialisation).
117 La performance en CPCAM est avant tout collective, avec la démarche processus, où
la chaine de traitement, répartie entre différents acteurs. Ces indicateurs évaluent plus
la performance collective.
v Conclusion
L’étude des indicateurs du processus IJ fait apparaître le mode d’évaluation de la
performance de la CPCAM des Bouches du Rhône dans le cadre du processus IJ.
Cette performance est aujourd’hui perçue sous l’axe de la qualité, de la production
collective. Cependant, apparaissent des items techniques et plus individualisés, signe
d’une évolution de gestion.
Quant à l’innovation au sein de ce processus, si elle n’est pas évaluée en tant que telle,
elle peut être perçue au travers d’innovation technique, liée à l’outil informatique de
production, vers lequel une partie de la production est progressivement transférée.
118 VIII. Analyse conjointe des indicateurs des CPAM sélectionnées
1.
Méthode de travail
La performance d’un processus au regard des indicateurs
Notre travail d’étude concerne le processus IJ. Ce dernier est un processus national
décrit dans la cartographie des processus établie par la CNAMTS et à laquelle est
soumise l’ensemble des CPAM.
A ce processus est attachée une démarche de maitrise des risques avec des PMS, des
PML et une démarche de performance avec des indicateurs nationaux issus du CPG.
Certaines CPAM ont développé de façon complémentaire des outils de gestion de
l’activité.
Comme le rappellent R.Demeestère, P.Lorino et N.Motis 21 , des indicateurs sont
attachés à la performance, « ils doivent permettent d’orienter les décisions vers les
objectifs stratégiques et de mesurer les effets des actions engagées ».
C’est pourquoi nous examinerons au regard de la performance de l’organisation les
différents indicateurs utilisés par les CPAM pour piloter l’activité IJ. Des informations
complémentaires recueillies lors de nos visites apporterons un regard qualitatif à cette
analyse.
Le recueil du matériel d’analyse
Dans chacune des CPAM présentées nous avons bénéficié d’un accueil attentif et
d’échanges riches qui nous ont permis de recueillir les informations nécessaires à
notre démarche de compréhension.
La CPAM des Bouches du Rhône nous a accueillis au sein de son département
Production, et nous a permis de découvrir les axes stratégiques et opérationnels du
Processus IJ. Nous avons pu rencontrer un agent de direction (par intérim) en charge
de ce processus : M. Mosca et la responsable du Pôle production PE : Mme Guisti. De
plus, nous avons pu rencontrer un manager de proximité et un agent. Cela nous a
permis de comprendre le travail en interne des agents de la CPCAM.
Enfin, nous avons échangé avec M. Rappin, Responsable du Servie 851, Service
Qualité et optimisation des processus. Ce dernier nous a transmis l’ensemble des
documents permettant de réaliser cette étude : Tableau de bord, fiche indicateurs Ij,
liste des indicateurs et lettre réseau permettant de situer le contexte de la démarche Iso
et processus au sein de la CPCAM.
La direction de la CPAM de Bayonne nous accueillis au sein des différentes
directions et services concernés par les IJ. Nous avons eu l’occasion de nous entretenir
avec les managers, des agents ainsi que les cadres fonctionnels chargés du suivi des
indicateurs et de la démarche par processus.
Compte tenu de sa spécificité nationale (observatoire national des IJ) nous avons pu
aborder de façon complémentaire avec le directeur général les questions d’innovation
et leur reconnaissance par les organismes centraux.
21
Contrôle de gestion et pilotage de l’entreprise, René Demeestère, Phillippe Lorino et Nicolas
Mottis, DUNOD 2006
119 De façon transverse chaque CPAM utilise à minima les indicateurs nationaux du CPG.
Ces indicateurs sont soient directement liés à la production par processus (quantité,
qualité…), soient peuvent être rattachés à des processus ou actions transversales (listes
des indicateurs annexe ).
Par ailleurs chaque caisse peut développer des indicateurs locaux (Bayonne), un suivi
spécifique de la performance (Bayonne) ou avoir sa propre approche (Marseille,
Bayonne).
Nous analyserons dans un premier temps les indicateurs fournis par chacun des
organismes concernant le processus IJ.
La méthode d’étude des indicateurs
Comme nous l’avons déjà présenté, la performance en sciences de gestion n’a pas de
définition stabilisée, certain la conçoive au travers d’objectifs d’efficacité et
d’efficience, d’autre d’une façon plus large en tentant d’avoir une approche holistique
en prenant en compte des dimensions à plus long terme.
Par ailleurs, nous devons retenir une grille d’analyse qui tient compte de la nature des
institutions publiques que sont les CPAM. En effet, elles se situent dans un environ en
pleine évolution qui notamment conduit à inscrire leur activité dans une logique de
relation de service avec une attention portée à leur client tout en conservant des
caractéristiques très fortes que peu d’entreprises ont (équité de traitement, cadre légal
fort, attente de populations spécifiques en dehors du marché…).
Atteinte des buts
Adaptation
Maintien des
valeurs et
climat
organisationne
l
production
120 climat organisationnel (motivation, allégeance
organisationnelle…)
consensus autour des valeurs fondamentales
(professionnalisme, dévouement, éthique…)
qualité (accessibilité, continuité, humanisation,
complétude, qualité technique, éthique…)
productivité
coordination
volume des services produits
habilité d'innovation et de transformation
habilité à mobiliser l'appui communautaire
capacité d'attraction de la clientèle
orientation vers les besoins populationnels
capacité d'acquisition de ressources
satisfaction des groupes d'intérêt avec les
résultats
Efficience
Efficacité
Afin d’analyser les indicateurs, nous nous sommes donc basés sur le modèle de la
performance de Sicotte, Champagne, Contandriopoulos. Les deux grilles d’indicateurs
ainsi analysées pourront nous permettre de qualifier les axes de la performance
retenue dans les organismes et leurs dynamique dans la logique décrite par Parson.
Nous avons qualifié les indicateurs de chacune des CPAM avec deux valeurs (1
indicateur mesurant la sous dimension, 0 indicateur ne mesurant pas la sous
dimension). Nous avons conscience que cette qualification, bien que réalisée à partir
des définitions et modes de calcul disponibles des indicateurs, a une part de
subjectivité. Pour la réduire au maximum nous avons par ailleurs utilisé les
illustrations qu’en font les auteurs dans le modèle de soins
2.
Les indicateurs IJ des CPCAM au regard de la grille d’analyse
2.1. L’analyse des indicateurs IJ.
2.1.1. L’identité des indicateurs à la CPCAM des Bouches du Rhône.
Dans le cadre des démarches ISO et de la démarche par processus, la CPCAM
des Bouches du Rhône a cartographié ses processus, a rédigé ses procédures,
ses modes opératoires et a défini des indicateurs. La CPCAM a déployé 47
plans de maîtrise locaux et 370 indicateurs.
Afin de mettre en œuvre un pilotage efficace, elle a créé des fiches d’identité
pour chaque indicateur.
Les rubriques choisies permettent de contextualiser l’indicateur et de fiabiliser
son suivi et le pilotage :
Identité de l’indicateur :
Nom de l’indicateur
Processus
Finalités/ Objectifs
Responsable
de
l’indicateur
Mode de calcul
Alimentation
Période de référence
Règle de gestion
Type d’indicateur
Définition
Périodicité
Droit
Sources
Limites
Représentation
Représentation
Unité de mesure
Objectifs :
Date
…au..)
(du Objectifs
Socles
Nombre
de Mode
dépassements
calcul
l’atteinte
objectif
de
de
121 2.1.2. L’intégration des indicateurs dans un outil adapté : la BSI
Afin de suivre ces 370 indicateurs et piloter son activité, la CPCAM des
Bouches du Rhône a du s’équiper d’un outil permettant :
-
L’automatisation des indicateurs, en lien avec les SI
La création de tableaux de bord, permettant une aide au pilotage
pour les responsables de processus
Un workflow de travail intégrant les analyses et les
observations.
En échangeant avec les autres organismes, la CPCAM a eu écho d’un
outil, la base de suivi des indicateurs (BSI), déployée à Rennes et
répondant à l’ensemble des demandes de l’organisme.
Ci-dessous l’interface d’identification de l’indicateur IJ maladie :
Les indicateurs suivis dans le cadre des IJ à la CPCAM 13
2.1.2.1. Présentation de la grille d’analyse des 4 dimensions de la
performance
A l’aide de la grille d’analyse, un tableau présentant les critères et les indicateurs a été
construit ( cf excel).
Liste des indicateurs IJ Maladie, Maternité, Paternité
Délai de règlement à l’assuré de la 1ere IJ Maladie
122 Délai de règlement a l'employeur
Délai de règlement calculé entre le 1er jour de congé paternité et la 1ere Ij versée
Délai de saisie dans PROGRES de l’avis d’arrêt de travail
Délai entre la date de repos prénatal et la date de mandatement de la 1ere IJ maternité
Nombre de réclamations pour le motif "pièces…
Régularité sur l'objectif annuel de règlement de la 1ère
Régularité sur l'objectif annuel de règlement de la 1ère
Taux d’Avis d’Arrêt de Travail (AAT) dématérialisés
Taux d'IJ payées sans erreur sur un échantillon
Taux de satisfaction des assurés sur le traitement des….
Taux de satisfaction des employeurs sur le traitement des….
Taux DSIJ
xSous total IJ M
Liste des indicateurs AT MP
Délai moyen de règlement à l’assuré de la 1ere IJ AT MP script 05
Délai moyen de règlement à l’assuré de la 1ere IJ Maladie
Délai moyen de règlement à l’assuré de la 1ere IJ Maladie et …
Fiabilité des prestations PE
Régularité sur l'objectif annuel de règlement de la 1ère IJ AT
Régularité sur l'objectif annuel de règlement de la 1ère
Taux d'IJ payées sans erreur sur un échantillon
Taux de pénétration des attestations dématérialisées DSIJ
Taux de réclamation des assurés / employeurs sur le traitement des revenus de
remplacement
Taux de satisfaction des assurés sur le traitement des….
Taux de satisfaction des employeurs sur le traitement des….
Sous total IJ AT MP
Total
123 Chaque activité du processus Ij dispose d’indicateurs répartis sur les 9
items :
-
13 indicateurs pour les IJ maladie
11 indicateurs pour les IJ AT MP
Ces indicateurs sont des :
-
Quantités
Taux
Délais
pour lesquels des seuils et des objectifs ont été définis.
Analyse des indicateurs IJ de la CPAM de Bayonne.
La grille permet de quantifier pour la CPAM de Bayonne. Il en ressort que :
•
14 à 16 indicateurs sur 18 ont pour objectifs une des 3 sous dimensions de la
fonction atteinte des buts :
•
De 0 à 15 indicateurs sur 18 ont pour objectif une des 5 sous dimensions de la
fonction adaptation.
o
o
o
•
De 0 à 15 indicateurs sur 18 ont pour objectif une des 4 sous dimensions de la
fonction production.
o
•
La sous dimension « capacité d’acquisition de ressources » peut être
identifié au travers d’un indicateur ;
La sous dimension « habileté à mobiliser l’appui communautaire » est
identifié dans aucun indicateur ;
La sous dimension « habilité d’innovation et de transformation » est
identifiable dans un indicateur.
La sous dimension « coordination » est identifié dans aucun
indicateur ;
De 0 à 14 indicateurs sur 18 ont pour objectif une des 2 sous dimensions de la
fonction maintien des valeurs et de climat organisationnel.
o
La sous dimension « climat organisationnelle » n’apparait dans aucun
indicateur.
Les dimensions de la performance
Il ressort de ce travail d’analyse des indicateurs du processus IJ pour la CPAM
de Bayonne et la CPCAM de Marseille que les quatre dimensions de la
performance sont présentes au travers des indicateurs mis en place pour le
piloter.
Pour autant ce résultat
dimensions/fonctions :
global
est
à
nuancer
pour
chacune
des
124 Atteinte des buts : Les indicateurs évaluent l’efficacité, l’efficience et
la satisfaction des usagers
Adaptation : Les indicateurs ne soulignent pas la capacité d'acquisition
de ressources, ni habilité à mobiliser l'appui communautaire, non plus
que l’habilité d'innovation et de transformation
Production : Les indicateurs ne permettent pas d’évaluer la capacité de
coordination
Maintien des valeurs et climat organisationnel : Les indicateurs ne
permettent pas d’évaluer l’évolution du climat organisationnel
(motivation, allégeance organisationnelle…).
Ainsi, si nous regardons l’entreprise par processus (métiers et support) et que
nous examinons le processus IJ nous pouvons constater que la sous fonction
« habileté d’innovation et de transformation » n’est pas affectée d’un ou
plusieurs indicateurs.
Par ailleurs nous avons vu au travers du travail de conceptualisation de
l’innovation que d’autres fonctions étaient mobilisées dans cette démarche.
Ainsi la reconnaissance et la motivation des agents (climat organisationnel), le
développement de compétences (acquisition de ressources) ou le
développement d’une appropriation collective (coordination, habileté à
mobiliser l’appui communautaire…) ne sont pas ou peu mesurés.
Commentaires
Ce travail nécessiterait certainement d’une part, de travailler avec les auteurs
sur les définitions et le sens de chacun des indicateurs, d’autre part d’analyser
avec la même grille les indicateurs des processus supports ainsi que tous les
indicateurs qui ne sont spécifique à une activité de production non IJ.
En effet dans ce modèle l’interdépendance des dimensions au travers
notamment de la logique d’alignements décrite par Parson, nécessite de
prendre en compte des processus supports et des indicateurs plus fonctionnels.
Pour autant, ces indicateurs fournis par les directions sont ceux qu’utilisent les
managers intermédiaires et de proximité pour piloter le processus IJ. Et une
partie de ces indicateurs étant commun aux CPAM, c’est sur cette base
notamment que la CNAMTS observe et compare les caisses entre elles.
125 Table des matières Remerciements ......................................................................................................... 2 Introduction .............................................................................................................. 5 Titre 1 : La construction d’une démarche de recherche autour d’une
méthodologie stricte destinée à « produire du savoir » ................................ 10 I. Le processus de recherche et la construction de la problématique . 10 A. Une réflexion sur le processus de recherche : le préalable à la
construction de la problématique ............................................................................ 10 B. La construction de la problématique ............................................................ 11 II. Les hypothèses de réflexion et les étapes de travail fondées sur le
processus « Indemnités journalières » .......................................................... 12 A. Le cadre contextuel de la branche Maladie ................................................ 12 B. La déclinaison de la problématique autour de plusieurs hypothèses de
travail ............................................................................................................................... 13 C. Méthodologie adoptée et présentation des CPAM sélectionnées ....... 14 Titre 2 : La consécration de la doctrine managériale incarnée par les
processus de production vise à garantir la performance des organisations
et conduit à modifier l’organisation du travail ............................................... 18 I. Les organismes de sécurité sociale ont adopté la démarche par
processus pour garantir la performance de leur organisation et pour
faire face aux contraintes auxquelles ils sont confrontés ......................... 18 A. La démarche par processus : une promesse de sécurisation des
activités et de performance des organisations .................................................... 18 1. Les processus visent la sécurisation des activités et la recherche de la performance ......................................................................................................................................... 19 2. La définition des processus s’accompagne de la mise en œuvre d’indicateurs de performance mesurables et atteignables .......................................................................... 20 B. La démarche par processus : un moyen de surmonter les contraintes
des organismes de Sécurité sociale ........................................................................ 21 1. Points communs et divergences dans la mise en place des principes de management de la norme ISO 9001 au sein de la CPAM de Bayonne et de la CPAM des Bouches-­‐du-­‐Rhône .................................................................................................................... 21 Les points communs : les raisons qui ont motivées l’adoption d’une
telle démarche : ................................................................................................... 21 126 Les points de divergence : ................................................................................ 23 2. Les effets de la mise en place de l’approche processus au sein de la CPAM de Bayonne et de la CPAM des Bouches-­‐du-­‐Rhône ................................................................... 23 II. L’adoption de la démarche par processus dans les organismes de
Sécurité social s’est traduite par une plus grande normalisation de
l’organisation et une spécialisation du travail ............................................ 25 A. Le mouvement de réorganisation des Caisses primaires constituant le
terrain d’étude ............................................................................................................... 26 1. L’organisation des CPAM visitées avant la mise en place de la démarche par processus ............................................................................................................................................... 26 2. L’organisation actuelle : ........................................................................................................ 26 B. Le constat d’une normalisation de l’organisation et d’une
spécialisation du travail : une référence à la notion de « travail prescrit »28 Titre 3 : La normalisation de l’organisation et la spécialisation du travail
par la mise en place de la démarche par processus modifie le rapport au
travail des agents ................................................................................................... 29 I. L’analyse de la dichotomie entre le travail prescrit par les processus
et le « travail réel » recouvrant potentiellement une réalité plus large . 29 A. La présence d’un travail réel pour répondre aux situations atypiques :
29 B. La référence à la notion de « travail réel » destiné à faire face à
l’insuffisance des prescriptions ............................................................................... 31 II. Les risques éventuels d’un renforcement du travail prescrit ......... 32 A. L’impossible globalité du processus ............................................................ 32 B. L’impossible gestion de la compétence par les processus .................... 33 Titre 4 : L’innovation au sein des Caisses primaires sélectionnées : souvent
absente des prescriptions mais pouvant être associée à l’objectif de
performance ........................................................................................................... 36 I. Le maintien d’une innovation de toute nature à tous les niveaux des
organismes de Sécurité sociale ....................................................................... 36 II. Une innovation, en tant qu’élément du « travail réel », menacée en
raison des difficultés des organisations à prendre en compte la
contribution des agents .................................................................................... 39 A. L’innovation : un travail réel, non pris en compte .................................. 39 127 B. Les risques générés par de l’absence de prise en compte du travail réel
40 III. La possible association de l’innovation à l’objectif de performance
............................................................................................................................... 43 A. La performance : une notion complexe recouvrant plusieurs réalités
43 1. Les dimensions de la performance selon Claude SICOTTE, François CHAMPAGNE et André-­‐Pierre CONTANDRIOPOULOS ...................................................... 43 Représentations graphiques et synthétiques du modèle intégrateur de la performance : ...................................................................................................................................... 45 B. Le système d’évaluation de la performance des OSS ne prend pas en
compte les contributions « réelles » des agents ................................................. 47 1. L’analyse des indicateurs à la CPAM de Bayonne et à la CPAM des Bouches-­‐
du-­‐Rhône ............................................................................................................................................... 47 2. La contribution des agents non évaluée du fait de la complexité d’appréhension de leur activités ................................................................................................. 49 Conclusion .............................................................................................................. 51 1. Vers une nouvelle méthode d’évaluation de la performance destinée à prendre en compte « l’essentiel du travail » .................... 51 Les difficultés des organismes de Sécurité Sociale à prendre en compte la contribution des agents faite à l’innovation ..................................................... 51 Un premier axe de réflexion sur la constitution de nouveaux indicateurs.
............................................................................................................................................ 52 2. Vers une réflexion plus large sur la pertinence de la démarche par processus : ................................................................................................. 53 Bibliographie ........................................................................................................ 55 Annexes .................................................................................................................. 57 Table des matières ........................................................................................... 126 128