Analyse France Energie Eolienne

Note relative aux amendements adoptés concernant
l’éolien dans le cadre de l’examen au Sénat du projet
de loi de transition énergétique pour la croissance
verte
Analyse France Energie Eolienne
Février 2015
France Energie Eolienne (FEE) se félicite que la discussion en séance publique du projet de loi de
transition énergétique pour la croissance verte ait d’une part permis l’adoption de certaines
mesures positives pour l’éolien :
-
Mise en place d’un décret sur les règles d’implantation des éoliennes aux abords des
installations militaires (radars et zones d’entraînement) et civiles aéronautiques
-
Limitation du délai de raccordement des énergies renouvelables au réseau de distribution à
18 mois au sein des schémas régionaux de raccordement des énergies renouvelables
-
(S3REnR)
Suppression
de la date butoir du 1er janvier 2016 instaurant le complément de
rémunération (pour l’éolien spécifiquement)
-
40 % du mix électrique d’origine renouvelable en 2030
-
Introduction d’une flexibilité sur la puissance des installations EnR de +/- 10% entre la
demande de contrat d’achat et le contrat d’achat ou le contrat de complément de
rémunération
L’examen au Sénat a également conduit à la suppression de certaines dispositions très défavorables
(réintroduction des zones de développement éolien et de la règle des 5 mâts et mise en place d’un
barème d’indemnisation des propriétés bâties riveraines d’un parc éolien) adoptées précédemment
en commissions.
Ces mesures positives sont d’autant plus attendues par les professionnels dans la mesure où elles
interviennent après franchi le cap des 1000 MW éoliens nouvellement installés en 2014 après
quatre années de décroissance des installations. Il convient de rappeler qu’un rythme de croissance
pour atteindre les objectifs 2020 doit être maintenu à de 20% soit 1600 à 2000 MW/an.
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Dans ce contexte, FEE s’inquiète de l’adoption de certains amendements très négatifs voire antiéoliens sur lesquels il est indispensable de revenir pour assurer la poursuite du développement de
la filière éolienne en France, volonté du gouvernement et esprit de la loi qu’il entend faire adopter
par le Parlement.
I.
Dispositions défavorables à l’éolien
 Amendement n°220 imposant un délai de rétractation de 30 jours pour les
promesses de bail pour des parcs éoliens avec la nécessité d’une information
préalable sur les bénéfices et avantages de l’éolien. (Art additionnel après l’Article 38
Bis A)
L’exposé des motifs évoque la nécessité de combler un vide juridique par l’instauration d’un
dispositif de protection des propriétaires fonciers et exploitants agricoles démarchés dans le cadre
du développement d’un projet éolien.
Or, il convient de rappeler que le droit du démarchage (ou droit du « contrat hors établissement »)
a été réformé par la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation qui maintient et
renforce un système général de protection du consommateur applicable au secteur de l’éolien. Ce
dernier apporte à ce titre deux avancées notables pour la protection des consommateurs.
En premier lieu, cette réforme vise à formaliser l’information précontractuelle avant tout consentement du
démarché. Dans le cas de l’éolien, sont visés tout propriétaire foncier ou exploitant agricole démarché par
un démarcheur porteur de projet éolien. Le démarcheur doit à ce titre communiquer au démarché, par
écrit « lisible et compréhensible » un certain nombre d’éléments (identité du bénéficiaire de la promesse de
bail, loyer, indemnité, durée, résiliation, délai et modalités de rétractation avec formulaire-type de
rétractation, etc.). La preuve de la remise de ces informations pèse sur le bénéficiaire du démarchage, à
savoir le porteur de projet éolien. En outre, ces informations et le formulaire-type de rétractation doivent
être fournies de nouveau dans le contrat.
La loi du 17 mars 2014 met également en place un doublement du délai de rétractation porté de 7 à 14 jours,
si l’ensemble des informations ci-dessus a été fourni au démarché. A défaut, la période de rétractation est
« prolongée » de douze mois. L’extension du délai de rétractation à 30 jours apparaît ainsi comme
excédant sans motif particulier l’esprit de la loi.
De plus, un document d’information spécifique à l’éolien serait inédit en matière de démarchage,
créerait un climat de méfiance à l’égard des professionnels de l’éolien et demeurerait un véritable
frein à la sécurisation des projets.
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Aussi, la mise en place d’un document d’ « information sur les avantages et les inconvénients » de
l’éolien apparait explicitement subjectif et vise à informer son cocontractant de questions
politiques et de société.
Outre, l’intérêt des énergies renouvelables, éolien en tête, renforcés par le présent projet de loi,
force est de rappeler que les incidences locales de l’éolien (impacts acoustique, paysager, avifaune,
etc.) sont prises en compte par les porteurs de projets dans le cadre de la demande d’autorisation
d’exploiter au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de
l’environnement instruite par les services de l’Etat.
 Amendement n° 553 rect ter, imposant désormais un avis favorable de l’EPCI ou de
la commune d’implantation sur l’implantation d’un parc éolien si le PLU est en
cours d’élaboration. (Art additionnel après l’Article 38 Bis A)
Un tel amendement vise à introduire un nouvel « accord » nécessaire à un projet éolien et
donne un véritable pouvoir de veto à des intercommunalités sur de nombreux projets en
cours.
Outre le fait que les élus locaux sont déjà compétents pour définir dans les
documents d’urbanisme les zonages pouvant accueillir des installations éoliennes, un avis
favorable de l’EPCI se traduit par un nouvel accord sous la forme d’un zonage spécifique à
l’éolien. En effet, l’exigence d’un nouvel « accord » place le Préfet en situation de compétence liée
dans l’hypothèse d’un avis défavorable.
Aussi, indiquer le caractère « incompatible [des éoliennes] avec le voisinage des zones
habitées » présente plusieurs limites. En effet, il existe déjà une limite règlementaire de
500 mètres aux habitations ou zones à urbaniser que les porteurs de projets éoliens sont
tenus de respecter en prenant en compte les populations locales.
 Amendement n° 225 rect. quater, modifiant les conditions de convocation des
conseils municipaux des petites communes lorsqu'est en cause un projet
d'installation classée pour la protection de l’environnement dans les communes de
moins de 3500 habitants. (Art additionnel après l’Article 38 Bis B)
Cet amendement modifie les conditions de convocation des conseils municipaux des petites
communes lorsqu'est en cause un projet d'installations classées en général. L’exposé des motifs ne
laisse pas de doute que l’objectif de cette disposition serait de contraindre le développement des
projets éoliens.
Le but recherché par cet amendement est en apparence d'améliorer l'information des conseils
municipaux des petites communes de moins de 3500 habitants sur les projets de création d'une
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installation classée. Néanmoins, la lecture de son exposé des motifs éclaire son objet clairement
anti-éolien (utilisation de termes « plusieurs éoliennes géantes, « tentative du verrouillage du
débat citoyen par des promoteurs ») en ciblant la pratique des porteurs de projets éoliens qui
consiste à suivre une charte de développement.
A ce titre, France Energie Eolienne a mis en place fin 2013 une Charte Ethique de développement
précisant qu’il est nécessaire de recevoir l’accord d’un conseil municipal avant de lancer un projet
éolien. Cette charte témoigne d'un engagement des porteurs de projets éoliens relevant des bonnes
pratiques du secteur et ne permet pas de lier contractuellement une commune à un projet éolien.
Aussi, cet amendement introduit une complexification inutile du code général des collectivités
territoriales en introduisant une procédure spécifique aux installations classées pour la
consultation des élus locaux. En effet, les élus locaux doivent être obligatoirement rendus
destinataires du dossier de demande d'autorisation au titre la législation des installations classées
instruire par les services de l’Etat. Dès lors, le fait d'être convoqué plus tôt ne permet pas
d’améliorer l’information des élus locaux.
Par ailleurs, il complexifie la vie des toutes petites communes qui sont peu dotées en personnel et
qui vont devoir pourtant procéder à des procédures de convocation des élus plus contraignantes et
par voie de conséquence expose le porteur de projet à un risque de vice de procédure et
d'annulation de l'autorisation délivrée. A noter à ce titre que 54% des permis de construire éolien
ayant fait l’objet d’un recours entre 2000 et 2014 ont été annulés pour vice de forme.
Cette modification des règles de convocation est en outre en totale incohérence avec la
planification effectuée par les Schémas régionaux éoliens (SRE) et les Schémas régionaux de
raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR). Une telle mesure se heurte aux
principes d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi qui doit permettre à chacun selon le Conseil
constitutionnel de disposer « d'une connaissance suffisante des normes applicables » (décision n°
99-421 DC du 16 décembre 1999).
Enfin, il faut rappeler que malgré son caractère anti-éolien, cet amendement aura des
conséquences néfastes sur l’ensemble des activités de la nomenclature des installations classées qui
seront toutes concernées par ces lourdes règles de convocation.
 Amendement n°794 introduisant une obligation et non une possibilité pour un
porteur de projet EnR de proposer l’entrée au capital des collectivités et des
citoyens dans une société. (Art 27)
L’article 27 du projet de loi de transition énergétique introduit la possibilité de développer, à
l’échelle des territoires, des projets d’exploitation d’électricité renouvelable, qui associent
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habitants, collectivités et porteurs de projet. Cette disposition est particulièrement importante
car elle vise à associer le plus grand nombre.
En outre, imposer une ouverture du capital ralentira le processus des projets en cours dans la
mesure où les règles d’investissement public et de participation des collectivités sont très
lourdes. La mise en place d’un projet éolien participatif doit se faire dès sa genèse et avec
l’accord de la collectivité locale et en fonction de la volonté des populations locales.
Aussi, force est de rappeler qu’imposer une ouverture du capital aux sociétés projets du secteur
pose un problème de constitutionnalité. En effet, le texte initial soumis au Conseil d’Etat pour
avis prévoyait initialement un mécanisme contraignant que la Haute Juridiction a considéré
comme une atteinte à la liberté d’entreprendre et au droit de propriété sans que l’intérêt général
ne le justifie.
Cette atteinte a été rappelée durant l’examen du projet de loi à l’Assemblée Nationale par la
Ministre de l’Ecologie et la Rapporteur du texte répondant à des amendements similaires visant
à rendre le financement participatif obligatoire pour les projets d’énergie renouvelable.
D’autre part, l’amendement adopté fait un amalgame entre les projets participatifs et les projets
citoyens. Les premiers sont financés via des montages financiers innovants (ex : sous forme de
livrets bancaires rémunérés) visant à associer le plus grand nombre sans faire porter de risques
aux populations qui entreraient au capital d’une société projet tandis que les seconds sont le fruit
d’un développement mené par un petit groupe d’acteurs actionnaires d’un projet EnR
supportant l’ensemble des risques associés au projet.
 Amendement 335 rect quinquies imposant une distance de 1000 mètres entre une
éolienne et une habitation (Art additionnel après l’Article 38 Bis A).
Une telle mesure apparaît injustifiée au regard des intérêts qu’elle prétend défendre :
En premier lieu, concernant les effets des éoliennes sur la santé, l’instauration d’une distance de
1000 m est arbitraire, ne s’appuie sur aucune étude scientifique. Outre l’avis défavorable du
Gouvernement, le Rapporteur a motivé son avis défavorable à la remise d’ici la fin de
l’année d’un rapport de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de
l’environnement et du travail (ANSES).
L’Agence s’est d’ailleurs déjà prononcée sur l’impact sanitaire de l’éolien dans un avis de
2013 indiquant que « les émissions sonores des éoliennes ne génèrent pas de conséquences
sanitaires directes, tant au niveau de l’appareil auditif que des effets liés à l’exposition aux
basses fréquences et aux infrasons. A l’intérieur des logements, fenêtres fermées, on ne
recense pas de nuisances ou leurs conséquences sont peu probables au vu des bruits perçus.
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En ce qui concerne l’exposition extérieure, les émissions sonores des éoliennes peuvent
être à l’origine d’une gêne, souvent liée à une perception négative des éoliennes. »
En outre, le Massachussets Institute of Technology a récemment publié un article Les éoliennes et
la santé : revue critique de la littérature scientifique dans lequel il constate que :
-
les infrasons à proximité des éoliennes ne dépassent pas les seuils d’audibilité.
-
Les infrasons et les sons à basse fréquence ne comportent pas de risques spécifiques sur la
santé.
Concernant l’impact de l’éolien sur l’immobilier, il convient de rappeler que la valeur de
l'immobilier dépend de nombreux critères (activité économique de la zone, possibilité d’emploi
local, cycle économique à l’échelle nationale, état global du marché du logement, valeur de la
maison et évolution de cette valeur, localisation de la maison dans la commune...). L’implantation
d’un parc éolien n’a aucun impact sur les critères de valorisation objectifs d’un bien. Il ne joue que
sur les éléments subjectifs, qui peuvent varier d’une personne à l’autre. Certains considèrent la
présence d’un parc éolien comme un « plus », d’autres pas.
Enfin, il convient de rappeler qu’un projet éolien fait l’objet d’une étude d’impact requise au titre
de la législation sur les installations classées prenant en compte l’ensemble des impacts des
éoliennes (acoustique, avifaune, paysager, etc.) et une étude de dangers (risque d’incendie, de
chute de glace, etc.) sont requises dans le cadre du dossier d’autorisation d’exploiter instruit par les
services de l’Etat.
La distance de 1000 mètres entre les habitations et les éoliennes voulue par le Senat instaurerait
une quasi-impossibilité́ d’installation de nouveaux parcs éoliens en France.
Le tableau ci-dessous indique le pourcentage du territoire, région par région, impacté par la règle
des 1000 mètres sans prendre en compte les autres contraintes auxquelles est soumis le
développement de l’éolien.
Région
Alsace
% du territoire
% du territoire
Capacité installée
concerné par la
impacté par la
au 31/12/14 (en
règle des 500 m
règle des 1000 m
MW)
(ICPE)
81,1
51,1
11,5
Objectifs SRE
en 2020 (en
MW)
100
Aquitaine
86,2
70,8
0
390 à 650
Auvergne
94
68,8
201
800
Basse-Normandie
98,4
88,5
263
850 à 1100
Bourgogne
82,5
52,7
261
1500
Bretagne
99,2
93,4
826
1800 à 2500
Centre
92,3
64
791
2600
61
30,2
1527
2870
Champagne-Ardenne
6
Franche-Comté
79,9
47,5
30
600
Haute-Normandie
96,1
76,1
256
851 à 1076
Île-de-France
91,4
64
19
540
Languedoc-Roussillon
77,8
49,2
532
2500
Limousin
97,5
75,9
48
600
Lorraine
72,1
40,8
729
1300
Midi-Pyrénées
88,9
73,3
403
1600
Nord-Pas-de-Calais
94,2
73,6
654
1346
Pays de la Loire
98,3
88
578
1800
Picardie
83,6
48,3
1318
2800
Poitou-Charentes
Provence-Alpes-Côted'Azur
Rhône-Alpes
95,8
72,8
438
1800
65,3
45,3
47
545
80
62,7
169
1200
France Métropolitaine
85,2
63,5
Le résultat est sans appel : Les zones propices à̀ l’implantation seraient presque inexistantes. S’il
était maintenu, l’article proposé par le Sénat empêcherait de fait l’atteinte des objectifs essentiels
d’énergies renouvelables. Les objectifs fixés par les Schémas régionaux de l’éolien (SRE) seraient de
facto inatteignables tant la mesure instaurée ne prend pas en compte la répartition géographique
des habitations en France composée d’un habitat éparse.
A noter enfin que la France se situe dans la moyenne des pays européens en matière de distance
des éoliennes vis-à-vis des habitations comme le montre le tableau ci-dessous.
Pays
Distance d’éloignement des habitations
Danemark
Angleterre
France
4 x hauteur totale des machines
Pas de distance de séparation
Distance de 500 m (arreté ICPE)
Définie par chaque Etat fédéral
Par exemple :
10 x hauteur totale des machines dans le land
de Bavière
1 000m dans le land de Hesse
500m dans le land de Brême
500m dans le land de Saxony
4 x hauteur totale des machine soit 600 m
Distance de 250m généralement utilisée
Recommandation de 500 m
Recommandation de 500 m
Recommandation de 500 m
Recommandation de 500 m
Allemagne
Pays Bas
Portugal
Espagne
Pays de Galles
Suède
Irlande
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Il convient de noter que la mise en place récente en Bavière d’une distance équivalente à dix fois la
hauteur d’une éolienne entre cette dernière et une habitation a réduit la disponible au
développement éolien de 19% à 1,7 % de la superficie du Land (contre 19 % auparavant).
Enfin, à titre d’exemple, la carte du Poitou-Charentes ci-dessous met en exergue les seules zones
disponibles à l’intérieur du Schéma régional éolien (SRE) si on applique une distance de 1000
mètres des habitations sans prendre en compte les autres contraintes techniques et
environnementales ni les parcs éoliens déjà en exploitation.
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Ainsi, si elle venait à se confirmer, une telle mesure marquerait un véritable coup d’arrêt à
l’éolien en France et à la transition énergétique menée par le Gouvernement.
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II.
Dispositions favorables à l’éolien
 Mise en place d’un décret sur les règles d’implantation des éoliennes aux abords des
installations militaires (radars et zones d’entraînement) et civiles aéronautiques
La filière éolienne est confrontée à des difficultés de cohabitation avec les radars (militaires, météo
et civils) et avec les autorités militaires concernant l’utilisation de l’espace aérien. Au total, ce sont
donc près de 9 GW de projets éoliens qui demeurent bloqués à ce jour, soit l’équivalent du parc
éolien installé.
La mesure instaurée par le Sénat prévoyant un décret en Conseil d’Etat et donnant pouvoir au
Préfet chargé de la zone de défense en matière de cohabitation entre éoliennes et équipements ou
secteurs militaires apparaît dès lors comme un moyen de trouver un meilleur équilibre des
politiques en matière d’énergies renouvelables, de sécurité publique, d’intérêt et de défense
national.
Une telle mesure ouvre la voie à une clarification des règles d’implantation par le pouvoir
réglementaire afin de permettre une étude concertée des projets zone par zone nécessaires à
l’atteinte des objectifs que la France s’est fixée en matière d’éolien.
 Limitation du délai de raccordement des énergies renouvelables au réseau de
distribution à 18 mois au sein des schémas régionaux de raccordement des énergies
renouvelables (S3REnR)
Cette mesure est indispensable pour encourager producteurs et gestionnaires de réseaux à une
transition vers un mécanisme de marché, une maîtrise des délais de raccordement et de la
transparence des travaux de raccordement.
Avec la visibilité administrative introduite par les S3REnR, les gestionnaires de réseaux et les
professionnels éoliens peuvent anticiper administrativement et techniquement le raccordement,
notamment par la conduite des études et une commande groupée des équipements nécessaires, ce
dès l’adoption du schéma. Ils participent dès lors à une réduction des délais de raccordement qui se
sont allongés considérablement ces dernières années. L’étude récente menée par FEE conclut à ce
titre qu’en 5 ans l’augmentation du délai de raccordement a été de 50% pour une hausse des coûts
de 100 % (voir note Evolution des coûts et délais de raccordement – Analyse France Energie
Eolienne – Janvier 2015 en pièce-jointe).
Cette nouvelle permettra d’accélérer la réalisation des S3REnR en instaurant un délai maximum de
18 mois de mise à disposition des solutions de raccordement lorsqu’elles ne nécessitent pas
d’autorisation au titre du code de l’urbanisme.
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 Suppression de la date butoir du 1er janvier 2016 instaurant le complément de
rémunération (pour l’éolien spécifiquement)
La suppression de la date butoir du 1er janvier 2016 pour l’entrée en vigueur du mécanisme de
complément de rémunération est une avancée notable pour le secteur de l’éolien terrestre dont le
tarif d’achat pour l’éolien terrestre a été notifié à la Commission européenne. Celui-ci demeure au
regard des lignes directrices européennes valable dix ans à compter de son approbation le 27 mars
2014, validité rappelée par la Ministre Ségolène Royal le 13 janvier dernier lors de la restitution de
la consultation relative à l’évolution des mécanismes de soutien aux EnR. Cette spécificité par
rapport aux autres filières enr entraînera une mise en œuvre du complément de rémunération à
une date potentiellement différente des autres filières.
La suppression de cette date butoir permet de lever une incertitude sur le mécanisme de soutien à
l’énergie éolienne et assure de la visibilité aux investisseurs le temps que soient élaborés les décrets
d’application du projet de loi de transition énergétique ainsi que la série d’arrêtés complémentaires
d’application desdits décrets spécifiant les détails du mécanisme du complément de rémunération
par filière EnR.
En effet, la publication des arrêtés fixant les détails de chacun des mécanismes de rémunération
sera conditionnée à une notification à la Commission européenne et à la validation du mécanisme
proposé par celle-ci. Les délais de publication de l’ensemble des textes d’application n’est donc pas
entièrement maîtrisable par le pouvoir réglementaire.
 40 % du mix électrique d’origine renouvelable en 2030
FEE se félicite de l’adoption d’objectifs ambitieux et réalistes pour les énergies renouvelables
électriques qui devront désormais atteindre 40 % de notre électricité 2030, soit deux fois plus
qu’aujourd’hui. Ces objectifs, issus de l’exposé des motifs du projet de loi donnent une visibilité
indispensable aux producteurs d’énergies renouvelables pour investir dans leur projet et densifier
le tissu industriel.
 Introduction d’une flexibilité sur la puissance des installations EnR de +/- 10%
entre la demande de contrat d’achat et le contrat d’achat ou le contrat de
complément de rémunération
Une telle mesure permettra de modifier à la marge des projets visés par des recours contentieux ou
ayant subi de longs délais de raccordement.
En effet, l’éolien, comme d’autres filières énergies renouvelables, est une industrie qui évolue très
vite. Les installations deviennent de plus en plus puissantes et améliorent continuellement leur
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qualité, ce qui entraîne la mise sur le marché fréquente de nouveaux modèles d’installations et
l’abandon par les constructeurs de modèles plus anciens.
Cette nouvelle disposition permettra une plus grande flexibilité pour les porteurs de projets dans le
choix final des installations ayant subi entre temps des. En effet, ils pourront ainsi substituer un
modèle par un autre dans une limite de 10% de la puissance totale sans devoir redemander le
bénéfice de l’obligation d’achat ou du complément de rémunération.
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