La problématique de la gestion déléguée d`un service public

La Problématique de la Gestion Déléguée des Services Publics Administratifs
Cas du Service de la Collecte des Déchets et du Nettoiement.
( Exemple de la commune urbaine Fès – Médina).
Par : Abdallah HARSI
Professeur à la Faculté de Droit de Fès
Introduction :
La collecte des déchets et du nettoiement des rues est devenue
depuis plusieurs années une préoccupation centrale pour les pouvoirs publics.
Dans l’état actuel du droit , la collecte des ordures ménagères et le
nettoiement constituent de loin la principale intervention des communes en
matière de protection de l’environnement . Cette action est organisée sous
forme de service public communal , qui a par ailleurs un caractère obligatoire.
En effet, le paragraphe 8 de l’article 22 du dahir portant loi du 30 septembre
1976 relatif à l’organisation des finances des collectivités locales considère
commune obligatoires les dépenses relatives à la préservation de la salubrité
publique.
Quant à la gestion de ce service par la commune de Fès – Médina
avant 1998 , elle se faisait par voie de régie directe dans la zone extra – muros
, et par une entreprise privée utilisant des animaux dans la zone intra – muros.
Devant l’insuffisance de cette gestion classique , l’idée est
apparue de confier l’ensemble de ce service et sur l’ensemble du territoire de la
commune à une entreprise privée, dans le cadre de la gestion déléguée.
L’objectif voulu est de bénéficier des compétences de l’initiative privée dans
ce domaine, tout en gardant le contrôle nécessaire eu égard au caractère
d’intérêt général de ce service public.
Quelles sont les raisons qui ont poussé la commune à opter pour
ce type de gestion ? Quel est son cadre juridique ? Et quels sont les avantages
et les résultats obtenus ?
1- LES RAISONS DE LA DELEGATION DU SERVICE DE
COLLECTE DES DECHETS ET DE NETTOIEMENT A UNE ENTREPRISE
PRIVEE.
La gestion du service de collecte des déchets et de nettoiement est
apparue insuffisante.
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C’est ainsi que, dès 1996 , des études ont été faites par la
commune concernant les avantages que pourrait présenter un nouveau mode de
gestion de ce service public .En même temps , le cahier de charges proposé à
ce sujet par le Ministère de l’Intérieur à été étudié et amendé pour être adapté
à la situation particulière de Fès- Médina .
L’ensemble de ces démarches a permis au conseil communal de
prendre connaissance des avantages qui résultent pour la ville et ses habitants
de la délégation de ce service à une entreprise privée, ainsi que des moyens qui
seront mis en oeuvre. Le choix a ainsi été fait en toute connaissance de cause,
le conseil communal étant par ailleurs conscient que la propreté de la ville
figure parmi ses principales responsabilités.
En conséquence, lors de la session d’octobre 1997 , la décision à
été prise de lancer un appel d’offres international pour choisir un partenaire
privé qui répond aux conditions requises. L’objectif : rationaliser les dépenses
relatives au service et accroître son efficacité. Sue le plan technique, le choix
du cocontractant a été fait conformément au « Guide sur la procédure
d’évaluation des offres »
proposé par le Ministère de l’intérieur et
spécialement préparé pour ce type d’opérations. L’entreprise choisie à
commencé à opérer à partir de juillet 1998
Pourquoi la commune a opté pour ce procédé ?
D’après les études réalisées par les services communaux
compétents , il est apparu que la collecte des déchets ménagers ne couvre pas
l’ensemble du territoire de la commune , ce que se traduit par l’existence de
déversoirs clandestins dans les différents oueds ou par le rejet en dépôts
sauvages.
En effet, l’ancien système de collecte en médina intra muros ne
récupérait que les 2/3 environ de la production soit environ 50 tonnes au lieu
75 tonnes par jour ( collecte par animaux )
Dans la zone extra-muros, seulement le tiers des déchets sont
collectés sur un total de 70 tonnes. Cette situation dangereuse pour l’hygiène et
la salubrité publiques est due à plusieurs facteurs :
-La croissance démographique qui atteint 3,51 % par intra muros
, pour une population estimée à 140 000 habitants en 1994 , et de 2.051%
extra-muros pour une population estimée à 124.000 habitants.
-L’inadaptation et le vieillissement des engins et matériel utilisés
pour la collecte .
-Le manque de main – d’œuvre du au décès, les maladies , la mise
à la retraite que le recrutement ne permet pas de combler.
Pour toutes ces raisons, et prenant conscience du rôle qui est le
sien de créer un environnement propre , le conseil municipal a donc décidé de
déléguer la gestion du service de collecte à une entreprise privée.
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2- LE CADRE JURIDIQUE DE LA GESTION DU SERVICE
DE COLLECTE DES DECHETS ET DE NETTOIEMENT PAR UNE
ENTREPRISE PRIVEE
Le service est géré actuellement sous forme de marché
d’exploitation à l’entreprise qui est l’une des formes de la gestion déléguée des
services publics. Le marché à été conclu suite à un appel d’offres selon la
réglementation en vigueur relative aux modes de conclusion des marchés
publics.
Il s’agit donc d’un contrat administratif, qui a pour particularité de
confier à une entreprise privée la gestion d’un service public administratif. La
commune et l’entreprise sont liées par un cahier de charges qui définit les
droits et les obligations de chacune des parties, et composé de dix chapitres.
Le chapitre 1 comprend des dispositions générales relatives à
l’objet du contrat, à la définition des services et à la durée qui est de cinq ans
renouvelable par période de deux ans.
Le chapitre 2 est consacré aux obligations générales du
gérant :responsabilité, unité de mesure, sous-traitance , assurances…etc.
Le chapitre 3 définit les obligations et responsabilités de la
commune notamment en matière de direction et contrôle des travaux.
Les chapitres 4 et 5 concernent respectivement les clauses
techniques particulières au service de collecte et d’évacuation des déchets et au
service de nettoiement.
Le chapitre 6 , qui précise les dispositions techniques communes
à ces deux services, comprend en particulier dans son article 23 des
dispositions relatives à la campagne de communication « propreté de la ville ».
Selon cet article, le gérant doit promouvoir une campagne de communication
pour le démarrage du service. En outre, il est prévu deux campagnes de même
type par an. Les thèmes de ces campagnes sont choisis par la commune. Leur
organisation et leur financement sont à la charge du gérant.
L’intérêt de ces dispositions est de sensibiliser la population aux
problèmes liés à la propreté de la ville et la préservation d’un environnement
sain. L’idée est basée sur la conviction que toute action visant la satisfaction
des besoins de la collectivité doit associer les membres de cette collectivité
afin d’optimiser les prestations fournies.
Quant au chapitre 7, il traite de la situation du personnel
communal affecté au service de collecte, ainsi que du personnel
complémentaire à engager par le gérant.
En ce qui concerne le personnel communal affecté au service de
collecte et de nettoiement, le contrat stipule qu’il sera mis à la disposition du
gérant, qui s’engage à améliorer ses conditions de travail.
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Cette clause n’a pas été sans poser de problèmes au moment de
l’approbation du marché par les autorités compétentes. Il n’existe en effet
aucun texte législatif ou réglementaire qui prévoit de mettre le personnel
communal à la disposition d’une entreprise privée, même gérant un service
public. Cet obstacle juridique a été cependant surmonté en collaboration avec
les autorités centrales.
Pendant une durée de trois ans, les agents communaux continuent à
émarger du budget de la commune. A l’expiration de ce délai, ces agents
peuvent être détachés à leur demande auprès du gérant conformément à la
législation en vigueur.
Enfin, les chapitres 8, 9 et 10 traitent successivement des moyens
en matériel, de dispositions diverses concernant les sanctions et la bonne
marche du service en cas de difficultés, ainsi que des dispositions financières.
Tel est le cadre général du marché conclu. Quels sont, à présent,
les résultats obtenus ?
3- LES RESULTATS OBTENUS DANS LE CADRE DE LA
GESTION DELEGUEE DU SERVICE DE COLLECTE ET DE
NETTOIMENT.
On peut se demander tout d’abord si, au vu des efforts financiers
consentis par la commune, les résultats répondent aux objectifs voulus. Il faut
rappeler à ce propos que le coût financier de la collecte était de 12 millions de
dirhams, alors que la collecte ne couvrait qu’une partie du territoire communal.
Il est actuellement de 18 millions et 500 milles dirhams environ payés à
l’entreprise sur le budget général de la commune. La taxe d’édilité n’atteignait
que six millions de dirhams, dont la moitié était perçue par la communauté
urbaine de Fès conformément à la loi . Le financement de ce service public se
fait conjointement par la taxe d’édilité et le budget général de la commune.
Ce coût qui paraît plus élevé correspond en réalité à une meilleure
exécution du service. Une collecte entière des déchets , qui couvre l’ensemble
du territoire de la commune , en plus du balayage des voies et places publiques.
Quoi qu’il en soit, un service public administratif, comme celui de la collecte
des déchets, doit obligatoirement fonctionner, pourvu que sa continuité et son
efficacité soient assurées.
D’autres avantages qui découlent des obligations de l’entreprise
existent :
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- reprise des agents communaux affectés au service de
nettoiement dans le cadre d’une mise à la disposition de
l’entreprise , au nombre de 82 ;
- reprise du matériel roulant , affecté au service de nettoiement ,
sous forme de rachat à la valeur nette comptable ;
- Fourniture du personnel complémentaire nécessaire :
l’entreprise emploie actuellement , en plus des agents de la
commune , 276 cadres et agents , soit un total de 358
personnes, ce qui contribue dans une certaine mesure à la
promotion de l’emploi ;
- Investissement en matériel moderne et adapté ( bennes ,
multibennes, compacteurs , caissons …etc).
- Tous les frais afférents au contrat sont à la charge de
l’entreprise ( salaires, indemnités supplémentaires, entretien ,
réparation , carburant , taxes et assurances etc).
La commune exerce par ailleurs un contrôle étroit sur l’application
des clauses du contrat .
Ce qui a permis la mise en place d’un service de qualité et
efficace :160 tonnes sont collectées quotidiennement , soit l’ensemble des
déchets . Résultat : une ville plus propre et des réclamations moins
nombreuses.
Si les résultats sont globalement positifs, certaines lacunes doivent
cependant être comblées.
4- LES PERSPECTIVES DE LA GESTION DELEGUEE DU
SERVICE DE COLLECTE ET DE NETTOIEMENT.
La gestion du service de collecte des déchets et de nettoiement par
une entreprise privée constitue une expérience nouvelle au niveau national en
général, et pour la commune de Fés-Médina en particulier.
Cette nouveauté exige une adaptation de la part des responsables
communaux et du personnel communal chargé d’assurer le suivi de l’exécution
par le cocontractant des différentes clauses du marché.
Il s’agit à ce niveau de voir dans quelle mesure les différentes
clauses du contrat sont respectées, et de relever les obstacles éventuels qui
pourraient entraver leur exécution.
Par ailleurs, l’absence d’un cadre juridique approprié pose des
problèmes qui peuvent mettre en doute la généralisation de ce mode de gestion
des services publics.
Il est donc nécessaire d’édicter des textes qui règlent les situations
délicates comme celles du personnel communal affecté au service de la collecte
et de son devenir.
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Par ailleurs, la complexité des procédures administratives peut
parfois entraver le fonctionnement normale du service .
En effet, le retard pris dans l’approbation du budget communal ne
permet pas à la commune d’honorer ses engagements dans les délais prévus.
Or, même géré par une entreprise privée , le service de nettoiement demeure
un service public , qui obéit à la règle de la continuité.
Fès, le 16 octobre 2001
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