10 questions relatives à la procédure contentieuse des litiges de la

10 questions relatives à la procédure contentieuse des
litiges de la Fonction Publique
(paru dans la Gazette des communes du 22 décembre 2003)
1.
La Loi permet-elle à un agent public, civil ou militaire, de former directement un recours contentieux
contre une décision individuelle le concernant ? ........................................................................................ 1
2. Quelles sont les conditions d’exercice du recours administratif préalable ?............................................ 1
3. En l’absence de décret d’application de la loi du 30 juin 2000 pour les personnels civils, ceux-ci sontils soumis à la règle du recours préalable ?................................................................................................. 2
4. Si recours préalable il y a (gracieux ou hiérarchique), doit-il en être accusé réception par l’autorité
administrative ?............................................................................................................................................. 2
5. Quels sont les délais de recours contentieux administratifs ? ................................................................... 2
6. Le ministère d’avocat est-il obligatoire pour saisir le tribunal administratif ? ....................................... 2
7. L’appel d’un jugement rendu par un tribunal administratif reste t-il susceptible d’appel, depuis
l’intervention d’un décret du 24 juin 2003 ?............................................................................................... 3
8. Les nouvelles règles d’appel s’appliquent-elles aux ordonnances de référé ?.......................................... 3
9. Le ministère d’avocat est-il rendu obligatoire pour saisir la cour administrative d’appel ?.................. 3
10. Quand les dispositions du décret n°2003-145 du 24 juin 2003 ont-elles pris effet ? ................................ 4
1. La Loi permet-elle à un agent public, civil ou militaire, de former
directement un recours contentieux contre une décision individuelle le
concernant ?
Cela dépend théoriquement de l’objet de son recours. Depuis, la loi n°2000-597 du 30 juin
2000 relative au référé devant les juridictions administratives, la règle voudrait que les agents
soumis à la loi statutaire du 13 juillet 1983 et les militaires soient obligés de saisir leur
administration d’un recours administratif préalablement à un recours contentieux intenté à
l’encontre d’actes relatifs à leur situation personnelle. A défaut, le recours contentieux serait
jugé irrecevable. Par exception, les intéressés peuvent directement contester auprès du juge
administratif les actes individuels qui touchent au recrutement ou à l’exercice du pouvoir
disciplinaire.
2. Quelles sont les conditions d’exercice du recours administratif
préalable ?
Sur ce point, la loi du 30 juin 2000 susmentionnée renvoie à un décret en Conseil d’Etat. Or, à
ce jour, seuls les personnels militaires sont fixés. En effet, est intervenu un décret du 7 mai
2001 (entré en vigueur le 1er septembre 2001), en vertu duquel est instituée auprès du ministre
de la défense une commission chargée d’examiner, pour avis, les recours dont elle est saisie
dans les deux mois de la publication ou notification des décisions contestées. Cette instance
est chargée de recommander au ministre de rejeter ou d’agréer (totalement ou partiellement)
le recours, après instruction contradictoire écrite et avec possibilité d’entendre le militaire
concerné. C’est finalement la décision ministérielle prise puis notifiée à l’agent qui peut être
déférée au Juge.
3. En l’absence de décret d’application de la loi du 30 juin 2000 pour les
personnels civils, ceux-ci sont-ils soumis à la règle du recours
préalable ?
Deux attitudes seraient envisageables : soit soutenir qu’est au minimum exigée la saisine du
supérieur hiérarchique avant tout recours contentieux, soit estimer qu’en l’absence de décret
d’application de la Loi, les agents publics civils ne sont pas contraints au recours préalable.
Le tribunal administratif de Nancy a adopté cette seconde position (TA Nancy, 6 novembre
2001, Guérin, n°01781-011339).
4. Si recours préalable il y a (gracieux ou hiérarchique), doit-il en être
accusé réception par l’autorité administrative ?
Non. Si, depuis la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, le principe est que toutes les demandes
adressées aux autorités administratives doivent donner lieu à un accusé réception, parmi les
exceptions on compte les demandes formulées par les agents d’une collectivité ou d’un
établissement. Cela s’explique par le principe selon lequel les règles de la procédure
administrative non contentieuse ne sont pas applicables aux relations des services
administratifs avec leurs agents, ces derniers bénéficiant de garanties particulières issues des
statuts, en tant que l’administration est leur employeur.
5. Quels sont les délais de recours contentieux administratifs ?
Généralement, l’intéressé a deux mois à compter de la notification ou de la publicité de la
décision litigieuse pour la contester (art.R.421-1du Code de justice administrative - CJA -).
Ce délai à « jours francs » est interrompu en cas de recours administratif formé durant cette
période. Le juge administratif considère que la remise en mains propres d’un exemplaire de la
décision vaut notification, nonobstant la circonstance qu’il ne porte ni la mention des voies et
délais de recours ni le cachet attestant de la réception du document par la préfecture (CE, 23
février 2002, M.Ternon, n°182097-183862). Lorsque le recours est adressé à la juridiction
administrative par envoi postal recommandé, la recevabilité est théoriquement examinée à la
date où celui-ci est parvenu au greffe. Toutefois, le juge, pour rejeter une requête comme
tardive, ne peut se fonder exclusivement sur le fait qu’elle ait été enregistrée au greffe après
l’expiration du délai de recours sans examiner le moyen tiré de la date à laquelle la requête a
été postée (CE, 29 décembre 1993, SA Bigand, n°119626 : jugée irrecevable la requête qui, compte
tenu des difficultés prévisibles d’acheminement n’a pas été postée en temps utile pour parvenir à
temps au greffe). Il est possible, en cas d’expiration imminente du délai, de transmettre la
requête par télécopie, laquelle doit être confirmée et authentifiée dans les meilleurs délais par
envoi postal ou dépôt au greffe (CE, 13 mars 1996, Diraison, n°112949 : le recours par télécopie
doit contenir l’exposé sommaire des faits et moyens, les conclusions et les noms et demeures des
parties ; CE, 28 décembre 2001, M.X, n°235784 ; CE, 10 avril 2002, Sté des agrégés de l’Université,
n°216528). Ceci étant, le délai de recours contentieux n’est pas opposable à l’intéressé lorsque
les délais et voies de recours n’ont pas été portés sur la décision en cause (cf. art.R.421-5 du
CJA ; CE, 8 juillet 2002, Hôp. local de Valence d’Agen, n°229843 : s’agissant d’une radiation des
cadres pour abandon de poste) ou, si mention en est faite, lorsque celle-ci est erronée (CAA
Paris, 31 mars 1998, Lesage, n°96PA01274 ; rappr. CE sect., 26 mars 1993, Mlle Bourgeois,
n°117557).
6. Le ministère d’avocat est-il obligatoire pour saisir le tribunal
administratif ?
Aux termes de l’article R.431-2 du CJA : « Les requêtes et les mémoires doivent, à peine
d'irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, (…), lorsque les conclusions de la demande
tendent au paiement d'une somme d'argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le
paiement est réclamé au requérant ou à la solution d'un litige né d'un contrat. La signature des
requêtes et mémoires par l'un de ces mandataires vaut constitution et élection de domicile
chez lui ». Mais, en vertu de l’article R.431-3 du même Code, « les dispositions du 1er alinéa
de l'article R. 431-2 ne sont pas applicables : (…) 3º Aux litiges d'ordre individuel concernant
les fonctionnaires ou agents de l'Etat et des autres personnes ou collectivités publiques ainsi
que les agents ou employés de la Banque de France ; 4º Aux litiges en matière de pensions,
d'aide sociale, d'aide personnalisée au logement, d'emplois réservés et d'indemnisation des
rapatriés ; 5º Aux litiges dans lesquels le défendeur est une collectivité territoriale ou un
établissement public en relevant ; 6º Aux demandes d'exécution d'un jugement définitif. » Les
dérogations au principe de l’obligation de ministère d’avocat sont donc étendues : le
contentieux de l’excès de pouvoir, la quasi-totalité du plein contentieux, les litiges dans
lesquels le défendeur est une collectivité territoriale ou un établissement public en relevant ou,
encore, les demandes d’exécution des jugements définitifs.
7. L’appel d’un jugement rendu par un tribunal administratif reste t-il
susceptible d’appel, depuis l’intervention d’un décret du 24 juin 2003 ?
Le décret n°2003-145 du 24 juin 2003 relatif aux cours administratives d’appel et modifiant la
partie réglementaire du CJA détermine un certain nombre de litiges qui ne sont plus
susceptibles d’appel et pour lesquels « le tribunal administratif statue en premier et dernier
ressort ». Ceux-là ne pourront faire l’objet que d’un recours en cassation, mais le Conseil
d’Etat s’en tiendra à opérer un contrôle de la légalité du jugement rendu en dernier ressort,
alors que le juge d’appel procède à un nouvel examen et jugement des faits et actes litigieux.
S’agissant de la fonction publique, l’appel n’est plus ouvert pour : les litiges relatifs à la
situation individuelle des agents publics, sauf ceux concernant l’entrée en service, la
discipline et la sortie du service et ceux comportant des conclusions tendant au versement ou
à la décharge de sommes d’un montant supérieur à 8000 euros ; les litiges en matière de
pensions et de communication de documents administratifs, sauf s’ils s’accompagnent de
conclusions tendant au versement ou à la décharge de sommes d’un montant supérieur à 8000
euros ; les actions indemnitaires portant sur un montant inférieur ou égal à 8000 euros, sauf en
cas de connexité avec un litige lui-même susceptible d’appel. Il n’apparaît donc plus possible
de faire appel d’un jugement portant sur la rémunération, l’avancement, les congés, la
notation, excepté lorsque le recours est assorti de conclusions tendant au versement ou à la
décharge de sommes supérieures à 8000 euros. Se posera la question des décisions à la
frontière du disciplinaire.
8. Les nouvelles règles d’appel s’appliquent-elles aux ordonnances de
référé ?
Le décret du 24 juin 2003 dispose qu’il ne s’applique pas aux décisions du juge des référés
ordonnant un constat, une mesure d’instruction ou accordant une provision. Ces décisions
demeurent donc passibles d’appel, sur le fondement des articles R.533-1 et R.541-3 du CJA.
9. Le ministère d’avocat est-il rendu obligatoire pour saisir la cour
administrative d’appel ?
Le décret du 24 juin 2003 précité limite les dérogations à l’obligation de ministère d’avocat.
Parmi elles, la contestation en appel des décisions statuant sur les seuls recours pour excès de
pouvoir « formés par les fonctionnaires ou agents de l’Etat et des autres personnes ou
collectivités publiques (…) contre les actes relatifs à leur situation personnelle » est dispensée
de ministère d’avocat. Hormis les requêtes en appel intéressant un recours pour excès de
pouvoir qui ne serait pas relatif à la situation personnelle d’un agent, n’est pas dispensé
d’avocat l’appel de jugements en matière de pensions et d’élections. La même dispense est
maintenue pour les demandes en exécution de jugement ou d’arrêt d’appel.
10. Quand les dispositions du décret n°2003-145 du 24 juin 2003 ont-elles
pris effet ?
Pour les restrictions d’appel, elles visent les jugements rendus à compter du 1er septembre
2003. Il était donc possible, quel que soit l’objet du litige, de faire appel d’une décision de
première instance rendue avant cette date. Pour les règles relatives au ministère d’avocat, elles
touchent également les instances engagées postérieurement au 1er septembre 2003, et ce,
quelle que soit la date à laquelle a été rendue la décision attaquée