Faut-il refonder la stratégie de Lisbonne ? » Club

« Faut-il refonder la stratégie de Lisbonne ? »
Club franco allemand
Dîner-débat autour de Philippe Herzog
Katia Didaoui, le 11 mars 2008
Audition de Philippe Herzog :
Dès les années 2000, Confrontations Europe a soutenu l’idée qu’une constitution européenne
ne saurait réussir sans un projet européen, de la même manière que l’on ne saurait construire
le toit d’une maison sans avoir au préalable bâti ses fondations. L’Union européenne a
toujours avancé par des projets, en créant des outils institutionnels appropriés à chaque étape
(création du marché unique, puis de la monnaie unique, etc.). Les esprits n’étaient pas assez
mûrs pour une Union politique maintenant.
Le traité de Lisbonne offre aujourd’hui de nouveaux outils institutionnels pour l’Union, et un
cadre de travail pour s’attaquer à la question du projet. M. Herzog choisit alors d’aborder les
questions suivantes :
1. Faut-il travailler à un nouveau projet ?
2. Refonder la Stratégie de Libsonne : les dimensions internes et externes
3. Le besoin d’une nouvelle gouvernance sociale et politique : question de méthode
1. Faut-il travailler à un nouveau projet ?
Selon M. Herzog, plusieurs paramètres nous obligent à travailler à l’élaboration d’un nouveau
projet.
-
tout d’abord, l’Union n’a jamais avancé sans projet fédérateur. Le
décrochage des citoyens est réel, et il faut aujourd’hui susciter l’espérance
auprès des citoyens. Bâtir une communauté implique de faire sens.
-
le monde a changé, avec la globalisation, et l’arrivée des puissances
émergentes. Quel peut-être l’avenir de l’UE dans un XXIème siècle en
mutation ?
-
la stratégie de Lisbonne est un bel effort collectif pour définir un projet pour
la croissance, la compétitivité et l’emploi, mais elle a des limites, car les
citoyens n’ont pas été impliqués. Une évaluation en profondeur de ses résultats
est d’ailleurs nécessaire. L’évolution du taux de croissance de la zone euro
témoigne de certaines faiblesses : 4,5% par an de 1965 à 1974, puis 2,5% dans
1
la décennie suivante, puis 2,3%, et 1,9% sur la période 1995-2004. Si le taux
d’emploi a légèrement progressé, la productivité, en revanche, reste stagnante
par contraste avec la formidable accélération dans des puissances économiques
comme la Chine). Les budgets d’investissement dans la R&D (1,8% en 2010)
sont loin des 3% du PIB prévus par Lisbonne. A noter que la Chine prévoit
d’augmenter son budget d’éducation de 45%.
Quand la Stratégie de Lisbonne a été conçue en 2000, elle n’a pas anticipé les mutations
que la globalisation a engendré, comme la croissance des émergents, des risques
environnementaux. Concrètement, elle ne permet pas, aujourd’hui, d’affronter trois types de
problèmes :
- l’écologie et l’environnement : la raréfaction des ressources naturelles
favorise la montée durable des prix des matières premières et des combustibles
fossiles. Pour les nouvelles puissances le rattrapage s’accompagne de
problèmes graves de pollution et d’environnement déjà perceptibles.
- la finance : elle est le moteur du développement. Or, la crise financière que
nous connaissons n’est pas simplement conjoncturelle. Les débats sur la crise
du système financier global sont lancés. La Grande Bretagne, qui a fait des
services financiers une spécialisation, en prend conscience. L’évolution vers un
modèle financier multipolaire se confirme avec l’arrivée des émergents.
- la résurgence des questions sociales : les problèmes de vieillissement
démographique en Europe et particulièrement dans les PECO sont graves et
compliquent la question de l’acceptabilité des mutations. En Chine, on peut
s’interroger déjà sur les coûts sociaux de son développement.
Autant de facteurs qui, selon M. Herzog, soulignent que le type de croissance actuelle n’est
pas soutenable. Une phase de turbulences est à venir. Le début de la résurgence de l’inflation
est un indicateur de tensions à venir.
2. Refonder la Stratégie de Lisbonne : les dimensions internes et externes du
projet
Les dimensions internes :
Doit-on envisager de construire et consolider l’Union économique, de bâtir un camp de base
européen ? Cette question n’est pas posée clairement par les politiques, alors qu’elle est
fondamentale. L’Union est bénéficiaire de la libéralisation, elle résiste à la compétition
mondiale, mais dispose de spécialisations vulnérables y compris dans le haut de gamme et
les hautes technologies face au rattrapage rapide des émergents. Dans un contexte de crise
financière mondiale, la Grande Bretagne peut-elle garder sa spécialisation sur les services
financiers ? La spécialisation de l’Allemagne dans l’industrie est-elle durable ?
M. Herzog a pris deux exemples. Dans le domaine de l’industrie tout d’abord, on constate
une reprise des investissements dans le secteur manufacturier, mais ce ne sont pas des
investissements de long terme, en particulier pour les infrastructures, la logistique, les
technologies d’avenir. Dans le domaine crucial de l’éducation, force est de constater que nos
systèmes sont balkanisés, peu ouverts à l’international, avec des taux d’échec importants. La
question est de savoir si nous avons les compétences nécessaires pour l’innovation.
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Autant d’éléments qui légitiment l’ouverture d’un débat sur la stratégie européenne : voulonsnous consolider notre camp de base ou pas ? Cette question concerne à la fois les entreprises –
le camp de base européen est-il pertinent pour elles ?- mais aussi, les Etats nationaux. Car
pour les Etats, les camps de base sont d’abord nationaux :
- la Grande Bretagne a sa spécialisation financière
- l’Allemagne consolide sa base industrielle
- la France a des atouts (c’est un espace de transit, d’ingénieurs, doté
d’infrastructures développées), mais ne sait pas se servir de ces avantages
comparatifs, ne sait pas jouer dans son investissement de l’espace européen.
On fait de la résistance à la concurrence et au marché alors qu’il faut proposer
de le consolider avec des infrastructures et des politiques communes.
- les PECO ont des croissances soutenues notamment par le secteur de
l’immobilier et le crédit, mais qui sont très vulnérables.
Il est donc légitime de s’interroger sur la soutenabilité des spécialisations nationales. Définir
des vues communes pour un marché et des industries efficients dans la compétition mondiale
devient un enjeu de premier ordre.
M. Herzog propose trois moteurs de développement, plus une politique macro économique :
- le capital humain : l’Europe manque de compétences et de qualifications. Elle
doit bâtir une dimension européenne de l’éducation tournée vers l’innovation.
Les contenus éducatifs ne seront de qualité (connaissance de plusieurs langues
étrangères, de l’économie, ouverture culturelle) que si la mobilité des
professionnels et des étudiants, est développée. Cette politique ne doit pas être
top down, elle doit reposer sur la mise en réseau des acteurs. Les espaces
nationaux peinent à délivrer cela. Même si des établissements d’excellence
comme Cambridge, Oxford, ou des écoles de business réussissent, on fabrique
une société à deux vitesses.
-
l’énergie : le dernier Paquet Energie de la Commission européenne (du 23
janvier 2008) pose problème. Il désigne trois objectifs – la réduction des
émissions de CO2, les prix, et la sécurité de l’approvisionnement- mais donne
plus d’importance à la réduction des émissions de CO2 qu’aux deux autres
objectifs, qu’il néglige. D’autre part, atteindre ces objectifs implique de poser
la question du nucléaire, et du mixe énergétique.
-
l’industrie et l’innovation : la Commission a déjà investi ce domaine, avec
une approche essentiellement horizontale. Le commissaire à l’Industrie M.
Verheugen a cependant examiné 27 secteurs où il précise l’approche
horizontale. L’Union dispose de plusieurs outils, comme les Initiatives
technologiques conjointes, le 7ème PCRD, les marchés porteurs, la coordination
des pôles de compétitivité. Mais il n’y a pas d’objectifs communs, et la
stratégie de Lisbonne a oublié l’industrie. Nous sommes en train de la
redécouvrir comme un lieu essentiel notamment pour la productivité. Les
services pour l’industrie sont essentiels et tous les domaines de services ont
besoin d’une industrie forte et innovante pour incorporer les nouvelles
technologies et dans de nouveaux équipements. Quels pourraient être les
objectifs d’une politique industrielle en Europe ? Faut-il définir des secteurs
stratégiques ? D’après M. Herzog, deux secteurs peuvent être définis comme
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stratégiques : la défense et l’énergie, car les objectifs de sécurité et
d’indépendance se conjuguent avec l’intérêt économique. Au-delà le problème
est que chacun défend ses champions.
-
la politique macro-économique : l’Union est passive dans ce domaine, à la
différence des Etats-Unis. Lors de chaque ralentissement économique, ces
derniers réagissent rapidement à travers leur politique budgétaire et monétaire,
pour passer le cap de la crise. En Europe, ce n’est pas le cas. Ainsi le potentiel
de croissance ralentit, et nous perdons du terrain dans le cadre du cycle
conjoncturel global. La Stratégie de Lisbonne a permis de mettre en œuvre des
réformes de structures, mais elle n’a pas été accompagnée d’une articulation
entre les politiques conjoncturelles et structurelles. La question du budget et
de la monnaie, en période de crise notamment, se pose avec plus d’acuité en
Europe. Concernant le budget, la rigueur budgétaire ne doit pas entraver des
investissements d’intérêt mutuel (voir les difficultés du financement de
Galileo). La question du budget en Europe doit être liée aux investissements de
long terme nécessaires. Concernant la politique monétaire, plusieurs facteurs
expliquent le retour de l’inflation, comme l’augmentation du prix des matières
premières (commodities), celle des coûts sociaux et environnementaux, et les
injections massives de liquidités. Nous espérons continuer d’importer à bas
prix, mais nous serons déçus. Le problème de l’inflation est désormais global.
Une politique monétaire ne peut plus être vraiment indépendante. Une
coopération monétaire internationale s’impose, dont la conception et la
volonté restent à établir.
Les dimensions externes :
Comment bâtir une politique économique extérieure ? La Stratégie de Lisbonne ne répond pas
à cette question, car elle ne traite pas du volet externe. Pour Confrontations Europe, la
refondation de la Stratégie de Lisbonne passe inévitablement par l’inclusion d’un volet
externe. Cette proposition fait l’objet d’un séminaire sur « l’intérêt européen »organisé à Paris
et Bruxelles en 2007 et 2008, qui débouchera sur l’organisation d’un colloque européen, à
Bruxelles, les 29 et 30 octobre1.
Pour M. Herzog, trois conditions sont préalables pour une construire une politique
économique extérieure :
- quelle conception voulons-nous défendre ?
- avons-nous la volonté politique pour cela ?
- quels sont nos outils ? Dans ce domaine, le Traité de Lisbonne apporte une
réponse positive : avec le président du Conseil européen, le Haut Représentant
pour la PESC, une diplomatie commune, les outils sont accrus.
Bâtir une politique économique extérieure commune implique d’abord de définir un « intérêt
européen ». Pour ce faire, des priorités politiques claires doivent être définies. M. Herzog
propose aux Européens d’éclaircir leurs choix dans les domaines suivants :
1
pouvons-nous rester un espace leader sur les règles ?
Pour plus d’informations, voir notre site http://www.confrontations.org , séminaire « l’intérêt européen ».
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L’UE et les USA ont défini les règles du commerce et de la finance. L’UE a par ailleurs un
rôle de leader en matière de règles sociales et environnementales, et elle ne doit pas lâcher.
Or, ces règles sont contestées, comme en témoigne le manque de réciprocité des règles
d’accès aux marchés avec la Russie et la Chine. L’UE ne doit donc pas se croire protégée par
son leadership, elle va devoir composer avec les émergents et ne pas baisser la garde sur les
instruments de défense commerciale.
- quels choix de structure voulons-nous pour le capitalisme?
Nous sommes excessivement dépendants dans le domaine de l’énergie et de la finance, parce
que notre marché est fragmenté (voir les travaux de Bruegel2). Néanmoins nous préservons
des formes de capitalisme différentes, financier, chez les Anglais, industriel, pour
l’Allemagne, avec une France qui hésite. Cette diversité doit persister mais la divergence pose
problème quand la complémentarité est souhaitable. Prenons l’exemple de la finance. Alors
que la Grande Bretagne veut sauver le système financier atlantico-européen, quitte à accepter
des fonds souverains étrangers, l’Allemagne souhaite contrôler ses entreprises et craint les
fonds souverains. Comment pouvons-nous aller sur la scène mondiale et défendre une
coopération dans le système financier, si nous ne sommes pas d’accord sur nos choix ?
- quels agendas de négociation?
L’agenda global est compromis, avec le risque d’échec des négociations de Doha. Sachant
que l’UE réalise 70% de ses échanges dans le cadre du multilatéralisme, comment relancer
celui-ci ? Dans le domaine des investissements, et plus exactement, des fonds souverains,
demander un code de conduite suffit-il? Nous devons négocier des règles sur l’investissement.
Ce qui là encore suppose un consensus en interne. Or, ce n’est pas le cas.
3. Le besoin d’une nouvelle gouvernance sociale et politique : la question de la
méthodologie :
Confrontations Europe appelle de ses vœux un « nouvel Acte unique », dans le cadre des
traités. Elle maintient en effet l’idée qu’un acte politique, un nouvel engagement politique
clairs sont nécessaires, pour définir des objectifs et un agenda de travail précis. Il s’agit en
somme d’un acte collectif de refondation de la Stratégie de Lisbonne, qui devra être décidé
et mis en œuvre à partir de 2009-2010. Le contexte politique actuel ne paraît pas envisager
une telle ambition. Les dirigeants sont prudents et l’esprit prospectif bien trop rare. La
stratégie de l’Unioncontinuera d’être une discipline de réforme des Etats membres, et des
politiques communes dans les domaines de l’énergie, l’immigration, ou la politique extérieure
seront nécessaires. Mais il y a un déficit de gouvernance stratégique. La participation des
sociétés est une exigence de méthode, elle implique une ambition mobilisatrice et une
cohérence dans les différentes politiques et initiatives communautaires pour faire sens.
-
La question de l’acceptabilité implique de mobiliser les citoyens et les
sociétés européennes.
-
la question de l’unité dans la diversité implique de renforcer les
coopérations et les solidarités dans l’espace européen. Du point de vue de la
2
Fragmented power : Europe and the Global economy, Andre SAPIR, Bruxelles, Bruegel, Septembre 2007, 331
p.
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méthodologie, M. Herzog propose que la future Stratégie soit mise en œuvre
dans une interaction entre les espaces nationaux et communautaires. Ce
processus irait vers la définition d’objectifs spécifiques pour chaque Etat
membre, et d’objectifs communs au niveau communautaire. Des objectifs
différenciés seraient donc définis, et compatibles avec le renforcement
d’objectifs européens.
-
La question de l’échelle de temps : il y a un problème de manque
d’articulation entre des politiques et des investissements de nature structurelle
et de long terme, et de nature conjoncturelle, de court terme. D’une part, les
investissements de long terme manquent, d’autre part la politique
conjoncturelle est absente. Or dans le contexte mondial actuel, notre capacité
d’action conjoncturelle à court terme (dans les 2/3 ans à venir) parait
indispensable ; et à long terme les changements démographiques exigent plus
d’ambition. Or, la méthode de Lisbonne ne permet pas de différencier et
articuler ces choix.
En conclusion, M. Herzog a rappelé que selon lui, le défi le plus urgent et le plus important
est celui de l’implication des citoyens. Face à une situation incertaine et complexe, la
gouvernance stratégique de l’Union doit reposer sur la participation des acteurs. L’Europe a
en même temps besoin de leaders politiques porteurs de projets, et d’une Commission plus
forte. Il faut une véritable gouvernance démocratique. D’après M. Herzog, il ne s’agit pas
de politiser l’espace communautaire de façon partisane. Si construire l’Europe c’est fédérer
des hommes autour de finalités communes, alors il faut retrouver l’esprit de la méthode des
fondateurs.
Discussion
Francis Mer (président du Conseil de surveillance de Safran) est intervenu au sujet des
acteurs économiques et sociaux de l’Union. Il considère que jusqu’à présent, ces derniers
n’ont pas été assez sollicités pour donner leur avis et faire des propositions aux décideurs
européens. Plus précisément, il s’est référé aux entreprises, concernées par les sujets
européens (de concurrence, de monnaie, etc.), se demandant s’il n’y avait pas là une
« clientèle » à découvrir, pour en faire des alliés de la construction d’un camp de base
européen. « Mobiliser les entreprises européennes sur le projet européen est-elle une idée
farfelue ou pas ? ».
Un représentant du Club franco-allemand a interpellé M. Herzog au sujet de la
gouvernance. Pour lui, il faut d’abord définir ce qu’est l’Union, et non pas se précipiter dans
une fuite en avant (action économique, élargissement). L’Union est arrivée à ses limites
aujourd’hui, excepté la prochaine intégration des Balkans occidentaux. Mais l’on oublie avant
tout de définir ce qu’est l’Union. Et comment déciderons-nous à plus de 27 ?
M. Michelski (Club franco-allemand) a rappelé que la définition de l’Union n’était pas
qu’une question politique, ni de critère. Il soutient l’idée de M. Herzog du besoin fondamental
pour l’Union de définir de nouveaux objectifs et un système de gouvernance efficace pour les
mettre en œuvre, dans le contexte nouveau de la mondialisation. Il se demande enfin quelle
stratégie l’Union pourrait mettre en œuvre avec la Russie, la Chine et les USA, pour
construire un monde multipolaire.
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En réponse à M. Mer, M. Herzog a tout d’abord précisé que l’Europe n’était pas en crise,
mais en difficulté pour répondre aux défis que pose un monde globalisé. Ceux-ci sont très
différents des enjeux qui avaient entraîné sa construction après la seconde guerre mondiale. Il
y a un changement qualitatif de projet nécessaire. C’est le plus difficile. Pour cela, il pense
que des leaders politiques charismatiques ne suffisent pas Et où sont-ils ? Les acteurs des
sociétés civiles doivent prendre la parole, faire mûrir des idées : c’est cela qui aura un impact
décisif sur les décisions politiques.
Concernant le rôle et la place des entreprises dans la construction européenne, il a évoqué le
rôle de la table ronde des Industriels3 européens pour la création du marché unique.
Aujourd’hui, il pense que les entreprises qui se globalisent ont tendance à ne pas s’engager
assez dans la consolidation de l’Union économique et du marché intérieur. C’est un handicap.
Il faut les exhorter à revenir et travailler avec les autres acteurs. Bruxelles est un lieu ouvert
au dialogue et à la consultation. Le problème est que les entreprises et les réseaux doivent
s’affirmer beaucoup plus.
En réponse à la deuxième question, M. Herzog a confirmé que la définition d’une identité
européenne était indispensable, et que la question culturelle était incontournable. Mais il
souligne qu’il ne faut pas confondre l’identité avec le territoire. Faut-il définir l’identité
européenne par ses frontières ? La France pose la question en ces termes à ses citoyens, en
faisant de la question des frontières, la principale question d’identité. Or, le problème des
élargissements doit être traité en fonction des questions du XXIème siècle. Créer des liens
interculturels et consolider l’espace européen ne passent-ils pas par l’élargissement de
l’Union ? La Russie pourrait avoir vocation à faire partie de l’Union en 2050 ! En tout cas
depuis les récents élargissements, les problèmes ne sont pas venus des nouveaux membres,
mais des grands pays - la France, l’Allemagne ou la Grande Bretagne. Rappelez-vous la crise
du budget.
Enfin, concernant l’Union politique, M. Herzog la juge indispensable, mais empêchée par les
Etats nations. Si l’on veut une Europe qui pèse dans le monde, il faudra mettre en place une
capacité supranationale forte. Or, aujourd’hui, dans chacun des pays, les Etats membres ont
repris la main. La coordination des politiques dans le cadre de la Stratégie de Lisbonne (cf.la
Méthode de coordination ouverte) n’a pas entraîné la coopération. Nous devons obliger les
Etats à coopérer ensemble. Nous devons revaloriser la Commission européenne. Autant de
défis pour l’Europe, si elle veut devenir une véritable Union politique.
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La Table ronde des Industriels européens (European Round Table, ERT) est un groupe de lobbying créé en
1983. Il s'est donné pour objectif de « stimuler la compétitivité mondiale de l'industrie européenne », et fait en
effet pression sur la Commission européenne, le Conseil des ministres ou encore le Parlement européen.
Il rassemble les 45 plus grandes entreprises européennes, situées dans 18 pays de l'UE et totalisant 1600
milliards de dollars de capital
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