note DSS

DSS 230206
Les évolutions du financement de la sécurité sociale
A la différence de l’assurance chômage et des retraites complémentaires, l’évolution du
financement de la sécurité sociale est marquée par une forte tendance à la diversification des
recettes. Même si les cotisations sur les revenus d’activité demeurent encore aujourd’hui
dominantes, de nouvelles ressources reposant sur d’autres assiettes se sont fortement développées.
A l’origine, le financement de la sécurité sociale était exclusivement fondé sur les revenus
du travail, par le biais de cotisations de sécurité sociale assises sur les salaires, dans une logique
bismarckienne d’assurance professionnelle.
Avec la montée en charge des régimes et la généralisation de la sécurité sociale, la nécessité
d’augmenter les recettes sans pénaliser le coût du travail s’est traduite par deux mouvements :
-
l’élargissement de l’assiette du prélèvement social, avec la création de la CSG et de la
CRDS ainsi que de diverses taxes affectées à la sécurité sociale ;
la mise en place d’exonérations de cotisations de sécurité sociale ayant pour contrepartie
une compensation par l’Etat.
En revanche, par – delà les négociations conventionnelles, l’UNEDIC et l’AGIRC-ARRCO
sont restées dans une logique de financement classique, assis sur les revenus d’activité, sans aucune
innovation.
1. L’élargissement de l’assiette du prélèvement social.
L’élargissement de l’assiette du prélèvement social est une constante dans l’évolution du
financement de la sécurité sociale. Il correspond à l’idée selon laquelle un prélèvement est d’autant
plus efficace qu’il repose sur une assiette large, autorisant un taux peu élevé.
a) Cet élargissement se traduit tout d’abord, par étapes successives, de 1967 à 1990, par un
mouvement de déplafonnement des cotisations de sécurité sociale, qui devient total à compter de
1984 pour les cotisations d’assurance maladie, de 1989 pour les cotisations de prestations
familiales, et de 1990 pour les cotisations accidents du travail. A partir de 1991, le plafond ne
subsiste plus que pour les cotisations d’assurance vieillesse, sous réserve du déplafonnement partiel
de la cotisation patronale.
Mais à partir du moment où les dépenses de sécurité sociale se généralisent à l’ensemble de
la population, le fondement même d’un financement assis sur les seuls revenus d’activité perd de sa
pertinence : la tendance à l’universalisation des prestations, inscrite dans une philosophie
« beveridgienne », n’est pas en cohérence avec le maintien de la logique « bismarckienne » du
financement. En outre, ce financement installe la Sécurité sociale dans un cercle vicieux : les
inévitables augmentations des cotisations accroissent le coût du travail, diminuent la compétitivité
de l’économie, freinent la croissance de l’emploi et limitent l’évolution de la masse salariale, c’està-dire des ressources de la Sécurité sociale.
b) La contribution sociale généralisée (CSG), impôt ad hoc assis sur tous les revenus des
ménages et recouvré principalement par les organismes de sécurité sociale, est le premier
instrument mis en place pour tenter de réconcilier la sécurité sociale et l’emploi.
Créée par la loi de finances du 29 décembre 1990, au taux de 1,1% sur les revenus d'activité,
de remplacement, de patrimoine et de placement, la CSG connaît ensuite un développement
important .
1
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Son assiette s’étend, en 1997, d’une part aux revenus du capital non imposables sous
certaines exceptions (livrets A, CODVI…), d’autre part aux sommes et produits dégagés à
l’occasion des jeux. En outre, l’abattement de 5% pour frais professionnel opéré sur les revenus
d’activité passe à 3% en 2004. Il faut préciser par ailleurs que l’assiette de la CSG sur les revenus
d’activité est déjà plus large que l’assiette des cotisations de sécurité sociale dans la mesure où elle
comprend des sommes exclues de l’assiette des cotisations de sécurité sociale (épargne salariale,
participation financière, intéressement, indemnités de rupture du contrat de travail
extraconventionnelles…).
Quant aux taux de la CSG, votés par le Parlement1, ils augmentent en 1993, 1997, 1998 et
2004, pour atteindre aujourd’hui 7,5% sur les revenus d’activité, 6,6% sur les revenus de
remplacement (avec un taux réduit de 3,8% pour les personnes non imposables mais redevables de
la taxe d’habitation), 8,2% sur les revenus de placement et du patrimoine et 9,5% sur les sommes
engagées ou produits réalisés à l'occasion des jeux. Cette augmentation des taux a pour contrepartie,
en 1997 et 1998, une réduction de la part salariale des cotisations d’assurance – maladie.
En maintenant un financement spécifique à la sécurité sociale, indépendant de l’Etat, la CSG
ouvre la voie au maintien d’une gestion autonome de la sécurité sociale, mais une gestion autonome
au sein de l’Etat.
Instituée par l’ordonnance du 14 janvier 1996 pour alimenter la CADES, la CRDS repose
sur une assiette un peu plus large que celle la CSG. Créée pour une durée initialement limitée à
2009, elle est prolongée jusqu’à 2022 par la loi du 13 août 2004 portant réforme de l’assurance
maladie.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 harmonise l’ensemble des
prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et de placement sur l’assiette de la CSG.
c) L’élargissement de l’assiette du prélèvement social se traduit enfin par la création de
diverses impositions affectées à la sécurité sociale, dont le nombre a fortement augmenté depuis les
années 1990.
Quatre types de recettes fiscales peuvent être distinguées :
-
les contributions dues par les entreprises : contribution sociale de solidarité sur les
sociétés (C3S, créée en 1970) et contribution additionnelle à la C3S (2004) ; 95% de la
taxe sur les salaires (2006) ;
-
les contributions dues par l’industrie pharmaceutique (plusieurs taxes créées en 1983, à
la fin des années 90 et en 2004) ;
-
la fiscalité indirecte liées à des objectifs de santé publique (droits tabacs, droits sur les
alcools depuis 1993, une partie de la TVA depuis 2006) ;
-
d’autres taxes, notamment sur les produits d’assurance : taxe prévoyance, taxe sur les
primes d’assurance automobile …
La diversification des recettes a eu pour corollaire un mouvement d’exonérations de
cotisations de sécurité sociale.
1
A la différence des taux de cotisations de sécurité sociale, fixés par le pouvoir réglementaire.
2
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2. La politique d’allègement des cotisations de sécurité sociale s’est traduite, en
contrepartie, par un appel croissant à des contributions de l’Etat.
a) La montée en puissance de la politique d’exonération.
La politique d’exonérations de cotisations de sécurité sociale commence à la fin des
années 1970. Elle est alors centrée sur les jeunes (notamment par le biais de l’apprentissage),
auxquels s’ajoutent dans les années 1980 les chômeurs de longue durée et dans les années 1990 les
salariés à temps partiel.
A partir de 1993 est mise en place une politique générale d’exonération sur les bas
salaires, d’abord limitée aux cotisations d’allocations familiales puis élargie à l’ensemble des
cotisations patronales de sécurité sociale : c’est, à partir de 1996, la ristourne dégressive sur les bas
salaires, dont le niveau maximal est de 18 points au niveau du SMIC mensuel et qui s’annule à 1,33
SMIC mensuel (et à partir de 1998, 1,3 SMIC).
A partir de 1996 et surtout 1998, la politique générale d’exonération poursuit un deuxième
objectif : la réduction du temps de travail (lois du 13 juin 1998 et du 19 janvier 2000). Les
entreprises mettant en œuvre des accords de réduction du temps de travail bénéficient ainsi
d’exonérations plus avantageuses que la ristourne dégressive (26 points au niveau du SMIC et
annulation pour 1,7 SMIC), en contrepartie d’une hausse du salaire horaire net.
Ces deux types de réductions sont fusionnés par la loi du 17 janvier 2003 relative aux
salaires, au temps de travail et à l’emploi, qui instaure une réduction générale des cotisations
patronales de sécurité sociale. Son maximum (26 % de la rémunération) est atteint au niveau du
SMIC horaire, le niveau de la réduction diminuant ensuite pour s’annuler à 1,6 SMIC horaire2.
Ainsi, le niveau réel des cotisations patronales est progressif jusqu’à 1,6 SMIC :
Niveau de rémunération
horaire en % du SMIC
1 SMIC
1,1 SMIC
1,2 SMIC
1,3 SMIC
1,4 SMIC
1,5 SMIC
1,6 SMIC
et +
Cotisations patronales
de sécurité sociale
après réduction Fillon
4,29 %
10,59 %
15,89 %
20,29 %
24,09 %
27,39 %
30,29 %
Total des cotisations et
contributions patronales
19,04 %
25,34 %
30,64 %
35,04 %
38,84 %
42,12 %
45,04 %
Mais à cette réduction générale s’ajoutent de très nombreuses autres exonérations, au
nombre de 45 aujourd’hui :
- exonérations ciblées sur des publics spécifiques embauchés à travers des contrats aidés :
jeunes (apprentissage, contrats de professionnalisation qui ont récemment remplacé les contrats
d’adaptation, d’orientation et de qualification) ; chômeurs de longue durée et titulaires de minima
sociaux (contrat initiative emploi, contrat emploi solidarité, contrat emploi consolidé, remplacés
récemment par les contrats d’avenir et les contrats d’accompagnement dans l’emploi, ainsi que par
le contrat insertion revenu minimum d’activité) ; exonération dans le cadre de l’aide aux chômeurs
créateurs ou repreneurs d’entreprise ; personnes en difficulté d’insertion (entreprises d’insertion), …
2
1,7 SMIC avant la loi de finances pour 2005
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- exonérations ciblées sur des zones prioritaires du territoire : zones franches urbaines, zones de
redynamisation urbaine, zones de revitalisation rurale, outre – mer, Corse, …
- exonérations ciblées sur des secteurs particuliers : agricole, hôtels – cafés – restaurants,
recherche et développement (jeunes entreprises innovantes, pôles de compétitivité), services aux
personnes (fragiles et, depuis la loi relative au développement des services à la personne du 17
juillet 2003, non fragiles).
b) Le développement des niches sociales
Toute une série de mesures réduisent l’assiette des cotisations de sécurité sociale, par
dérogation à l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale :
- qu’il s’agisse de rémunération directe immédiate prenant la forme de chèques divers (ticket
restaurant, chèques vacances, chèque emploi service universel), de primes liées ou non aux résultats
de l’entreprise (primes d’intéressement, bonus de 1000 € tout récemment) ou d’indemnités de
rupture du contrat de travail ou du mandat social (exonérées dans certaines limites) ;
- ou de rémunération différée : épargne salariale, participation, contributions des employeurs au
financement des régimes de protection sociale complémentaire, stock – options, distribution gratuite
d’actions…
D’après le rapport de la Cour des comptes de septembre 2002, ces réductions d’assiette
représenteraient pour la sécurité sociale un manque à gagner de près de 10 Mds€ de cotisations. Ci –
après un tableau avec certaines donnée actualisées :
Participation financière au sens large
- Intéressement (2003)
- Participation (2003)
- Plan d’épargnes d’entreprise (2002)
Protection sociale dans les entreprises (2002)
(contributions aux régimes de protection sociale
complémentaire : retraite et prévoyance)
Dispositifs liés à la vie de l’entreprise
- Titres restaurants (2003)
- Chèques vacances (2002)
- Indemnités de fin de contrat, de départ à la retraite ou en
préretraite, indemnités de licenciement (2002)
- Avantages servis par les comités d’entreprise
TOTAL
Coût pour le régime général
de sécurité sociale (M€)
2 995
1 252
1 331
412
5 600
1 245
813
Environ 75
Environ 47
310
9,8 Md€
Cette politique d’exonération et de réduction d’assiette est en fort développement. En effet,
alors que les années 2003 et 2004 avaient été marquées par la création ou l’amplification de neuf
dispositifs, dix nouvelles exonérations sont entrées en vigueur en 2005 : contrat d’avenir ; contrat
d’accompagnement dans l’emploi ; PACTE ; volontariat pour l’insertion ; organismes d’intérêt
général et associations en zones de revitalisation rurale ; prolongation de l’exonération pour les
chômeurs créateurs d’entreprise ; exploitation de l’image collective du sportif ; pôles de
compétitivité ; attribution gratuite d’actions, bonus de 1000 €…
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En outre, la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne a
créé de nouvelles exonérations applicables dès 2006 pour favoriser le développement des emplois à
domicile. Et de nouveaux projets sont en cours pour 2006 : développement de la participation
financière, projet de nouvelles exonérations, notamment pour les stagiaires et les jeunes…
b) Conséquence de la politique d’exonération, l’appel à des contributions publiques pour
assurer le financement de la sécurité sociale
Le coût de cette politique d’exonération pour la sécurité sociale (de l’ordre de près de 24
Mds€ en 2006) a justifié la mise en place de règles de compensation, qui ont été sans cesse
renforcées.
Ainsi, en application de l’article 5 de la loi Veil du 5 juillet 1994, codifiée à l’article L. 1317 du code de la sécurité sociale, toute mesure d’exonération mise en place à partir de 1994 doit
impérativement être intégralement compensée par le budget de l’Etat. Cette règle est élargie par la
loi du 13 août 2004 aux réductions d'assiette et aux contributions de sécurité sociale. Elle est en
outre renforcée par l'article 1er de la loi organique du 2 août 2005, en vertu duquel seules les lois de
financement de la sécurité sociale peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou
d'exonérations non compensées aux régimes obligatoires de base.
Toutefois, les pertes d’assiette créées avant 2004 restent non compensées, de même que
certaines mesures qui, créées avant 2005, n’ont pas été compensées, par dérogation à l’article L.
131-7 du code de la sécurité sociale.
Les modalités financières de la compensation ont varié sur les 10 dernières années.
Jusqu’en 2000, la compensation des exonérations intervient par dotations budgétaires à la
charge du ministère du travail et du budget des charges communes.
Avec la réforme des 35 heures et les dispositifs d’aides et d’allègements de cotisations
sociales Aubry I et Aubry II, la charge financière de la compensation est transférée au FOREC, qui,
financé par des recettes fiscales (tabacs, alcools, CSB, TGAP, VTM, taxe sur les conventions
d’assurance…) préalablement affectées à l’Etat ou à d’autres organismes de sécurité sociale (FSV,
CNAMTS), se substitue à l’Etat pour financer ces exonérations.
A compter du 1er janvier 2004, au moment de la mise en place de la réduction Fillon, le
financement des allègements généraux est de nouveau pris en charge par le budget de l’Etat.
Enfin, depuis le 1er janvier 2006, afin de limiter la progression de la norme de dépenses de
l’Etat, en application de l’article 56 de la loi de finances pour 2006, la compensation des
allègements généraux de cotisations sociales (18,9Md€ en 2006) est assurée par affectation de neuf
recettes fiscales aux régimes concernés. Les exonérations ciblées restent compensées par dotations
budgétaires (2,9Md€ en 2006). Quant au montant des exonérations qui restent non compensées, soit
parce qu'elles ont été créées avant 1994, soit par dérogation à l'article L. 131-7, il s'élève pour 2006
à 2,7 Md€ (cf. Annexe V de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006).
--------------Cette rapide description des évolutions du prélèvement social et du financement de la
sécurité sociale révèle une grande continuité dans les objectifs poursuivis par les gouvernements
successifs depuis une vingtaine d’années :
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- volonté d’assurer dans la durée le financement de la sécurité sociale ;
- volonté de faire en sorte que le financement de la sécurité sociale ne soit pas défavorable à
l’emploi ;
- volonté d’associer tous les acteurs (entreprises, ménages, Etat) et tous les revenus (d’activité, de
remplacement, de placement, de patrimoine, des jeux) au financement de la sécurité sociale ;
- volonté de responsabiliser les acteurs en assujettissant les comportements à risque.
Ainsi, l’évolution de la structure du financement du régime général est marquée par une
diminution de la part des cotisations (qui passe de 90% à 59% de 1987 à 2006) et une augmentation
de la part des impôts et taxes affectés (qui passe de 2% à 30% de 1987 à 2006), composés en 2006,
pour les deux tiers de la CSG, et pour le reste, essentiellement, des recettes fiscales affectées à la
sécurité pour compenser les allègements généraux.
STRUCTURE DU FINANCEMENT
DU REGIME GENERAL
STRUCTURE DU FINANCEMENT
DU REGIME GENERAL
EN 1987
Cotisations
90%
Cotisations
ITAF (impôts et taxes affectés)
2%
ITAF (impôts et taxes affectés)
EN 2006
59%
30%
CSG
22%
Autres (pplt compensation exo Fillon)
Dotations diverses
Transferts d’autres régimes
et de fonds
7%
Dotations diverses
Transferts d’autres régimes
3%
et de fonds
Subventions et remboursements
3%
Subventions et remboursements
Cotisations prises en charge par l’Etat
1%
Cotisations prises en charge par l’Etat
Autres
Source : rapport de la commission des
comptes de la sécurité sociale de
novembre 1989
1%
Autres
8%
9%
5%
3%
1%
1%
Source : Annexe 6 au PLFSS 2006
1987
Dotations
diverses
(tranferts : 3%
subventions et
rembts : 3% ;
cot° prises en
charge par l'Etat
: 1%)
7%
Autres
1%
ITAF
2%
Dotations
diverses
(tranferts : 5%
subventions et
rembts : 3% ;
cot° prises en
charge par l'Etat
: 1%)
9%
ITAF
(CSG : 22% ;
autres, pplt
compensat° exo
Fillon : 8%)
30%
Cotisations
90%
2006
Autres
1%
Cotisations
60%
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------------------------Si l’on tente de valoriser la structure de financement de la Sécurité sociale aujourd’hui (sur
la base des dernières données définitives), deux approches sont possibles :
une approche juridique, distinguant la nature de chacune des recettes (cotisations, impôts..) ;
une approche plus économique, distinguant les financeurs de la Sécurité sociale (ménages,
entreprises, Etat).
L’analyse effectuée ici est de nature statique, la DREES présentant l’évolution dynamique de la
structure du financement de la Sécurité sociale.
Comme on le voit sur le graphique 1, les cotisations continuent de représenter près des deux
tiers des recettes. Les autres recettes varient en fonction du mode de financement des exonérations :
la part des contributions publiques s’accroît logiquement lorsque le budget de l’Etat finance
directement les exonérations (comme c’était le cas en 2004 et 2005) ; inversement, la part des ITAF
(impôts et taxes affectées) s’accroît lorsqu’elles sont financées par transfert de recettes fiscales
(comme c’était le cas en 2003 et depuis le 1er janvier 2006).
Graphique 1 : structure du financement de la Sécurité sociale (régimes de base et fonds)
selon la nature juridique des recettes
2003
2004
Contribution
s publique
s 11%
Contributions
publiques
5%
ITAF
(y compris CSG)
32%
ITAF
(y compris
CSG)27%
Cotisatio
n 62%
Cotisation
63%
Source : Commission des comptes de la Sécurité sociale - septembre 2005
Cette approche par nature de recette n’est toutefois pas pertinente sur le plan économique
puisque des recettes de même nature juridique peuvent reposer sur les mêmes assiettes ou sur les
mêmes financeurs. Il en est ainsi notamment de la CSG, qui repose à près de 75% sur les revenus
d’activité.
Si l’on cherche à analyser le prélèvement social en fonction des financeurs, il est possible,
en première analyse, de distinguer différents payeurs selon leur nature institutionnelle au sens de la
comptabilité nationale (voir graphique 2).
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Graphique 2 : Structure du financement des régimes de base et des fonds
2004
Etat : 28,7%
Etat-Puissance
publique
9,6%
Administrations
publiquesEmployeur
19,1%
Ménages : 32,3%
Ménage-Revenus
29,7%
MénageConsommation
2,6%
EntreprisesImpôts, taxes
1,7%
EntreprisesCotisations
31,7%
Entreprises
individuelles
5,6%
Entreprises : 39,0%
Source : Commission des comptes de la Sécurité sociale - septembre 2005
On constate que les entreprises demeurent les principaux contributeurs au financement de la
Sécurité sociale, devant les ménages et l’Etat. Cette analyse comporte néanmoins un certain nombre
de limites :
Comme dans le cas de l’analyse par nature juridique des recettes, la structure par financeur
dépend du mode de compensation des exonérations ;
En distinguant les cotisations patronales et salariales, cette analyse ne pose pas la question de
l’incidence fiscale des prélèvements ;
La part de l’Etat (constituée des cotisations patronales et des contributions publiques) n’est pas
ventilée entre les entreprises et les ménages, alors qu’elle est financée par des impôts et des
taxes qui pèsent sur ces deux acteurs économiques.
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