Note de synthèse

NOTE DE SYNTHÈSE
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Rédacteur 2014
Concours externe et interne
La mise en place de l’Union bancaire constitue-t-elle une avancée décisive pour l’Europe ?
À partir des documents qui vous sont proposés, vous ferez le point sur le projet d’Union bancaire :
son objectif, son insertion dans le dispositif institutionnel européen, ses limites.
LISTE DES DOCUMENTS JOINTS
1. L’Union bancaire est une avancée politique pour tous les peuples d’Europe – Pierre Moscovici
www.lemonde.fr – 20/12/2013 – 2 pages
2. Surveillance et résolution des banques : vers un changement de régime – Yves Mersch
www.ecb.europa.eu – 26/09/2013 – 7 pages
3. Les enjeux de l’Union bancaire – Laurent Quignon
http://economic-research.bnpparibas.com – Conjoncture – Février 2013 – 13 pages
4. A comprehensive EU response to the financial crisis : substantial progress towards a strong financial
framework for Europe and a banking union for the eurozone
http://europa.eu – 17/12/2013 – 7 pages
5. A banking union would only exacerbate Europe’s problems – Krzysztof Rybinski
www.ft.com – 06/06/2012 – 1 page
6. Union bancaire : l’Europe du Sud, maillon faible – Anne Michel
www.lemonde.fr – 11/12/2013 – 1 page
7. L’union bancaire, une mauvaise solution pour un faux problème – Bruno Moschetto
www.lemonde.fr – 23/12/2013 – 2 pages
8. L’Union bancaire en deux pages – Alan Lemangnen
http://cib.natixis.com – Special report – Recherche économique n° 164 – 01/10/2013 – 2 pages
9. Banking union : Nice idea but detail still devilish – Luke Baker, Carmel Crimmins
http://uk.reuters.com – 16/12/2013 – 2 pages
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L’union bancaire est une avancée politique pour tous
les peuples d’Europe
Les ministres des finances des vingt-huit pays européens ont conclu, le 18 décembre, un
accord historique qui donne vie à l’union bancaire : c’est la plus grande étape d’intégration
financière en Europe depuis la création de la monnaie unique. L’union bancaire décidée au
sommet européen de juin 2012 à l’initiative du président de la République, construite en un
an et demi, va voir le jour dans le calendrier imparti. C’est l’aboutissement d’un engagement
politique déterminé, suivi d’une mise en œuvre résolue.
À
travers l’union bancaire s’affirme une
ambition politique nouvelle, pour
l’Europe et pour ses peuples.
responsabilités de ceux qui prennent les
risques -souvent à leur profit- et de ceux qui
en supportent le coût.
L’union bancaire porte d’abord l’ambition de
reprendre la main après trois décennies de
dérégulation financière qui ont mené
l’Europe au bord de l’abîme. L’ensemble des
composantes de l’union bancaire -la supervision européenne intégrée, les mécanismes de
résolution des crises, la garantie des dépôtssont autant de digues pour ramener la finance
dans son lit et tourner définitivement la page
de l’instabilité financière, qui a été à l’origine
de la crise de 2008.
LES BANQUES QUI PAIERONT POUR LES
BANQUES
De plus, un fonds unique de résolution, sorte
d’assurance qui aura une force de frappe
approchant 60 milliards d’euros, sera abondé
par les banques de la zone euro. L’utilisation
de ses ressources sera progressivement
mutualisée, pour aboutir à un fonds
véritablement unique pour l’ensemble de la
zone euro. Ce sont donc à l’avenir les
banques qui paieront pour les banques. Elles
auront ainsi un intérêt collectif au bon
fonctionnement de leur secteur. L’ère de la
privatisation des profits et de la mutualisation
des pertes touche à sa fin, celle de la
protection des contribuables et des déposants,
de la mutualisation des garanties s’ouvre.
Au cœur de cette action, nous avons créé une
supervision unique en zone euro, confiée à la
Banque centrale européenne, pour suivre un
secteur financier qui a depuis longtemps
cessé d’opérer dans un cadre seulement
national.
L’union bancaire est aussi porteuse d’une
vaste ambition de moralisation pour la
finance. Nous avons créé un mécanisme
unique à l’échelle de la zone euro, chargé
d’organiser une faillite ou, au contraire, la
continuité de l’activité d’une banque en
difficulté. Il n’est plus question pour les
gouvernements d’être obligés de renflouer
des établissements supposés too big to fail
(« trop importants pour pouvoir disparaître »)
pour éviter une déstabilisation de leur
économie. Ces sauvetages pèsent lourdement
sur la dette publique et les contribuables.
La zone euro affirme ainsi sa volonté d’agir
en commun face aux risques communs. En
complément de ce mécanisme et du fonds
unique de résolution, un filet de sécurité
public commun viendra achever de
consolider l’édifice. Il s’agit de s’assurer que
le fonds unique de résolution sera toujours
capable de financer ses interventions, même
dans l’hypothèse d’une crise systémique de
grande ampleur. Dans la phase transitoire de
constitution du fonds unique, le Mécanique
européen de stabilité et les systèmes
nationaux fourniront déjà cette sécurité de
dernier ressort.
Ce nouveau système sera juste : en cas de
difficulté, ce ne seront plus les contribuables,
mais désormais les créanciers et les actionnaires des banques qui seront les premiers
mis à contribution. Il est normal d’aligner les
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N’oublions pas, enfin, que la garantie des
dépôts des épargnants jusqu’à 100 000 euros
sera renforcée. Nous dressons ainsi une série
de remparts entre les coûteuses faillites des
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banques, d’une part, et les contribuables et
les déposants, d’autre part.
LE MOTEUR FRANCO-ALLEMAND
La France a œuvré sans relâche pour faire
franchir à l’Europe ce pas historique. Elle a
pris, grâce à François Hollande, l’initiative de
cette union bancaire. Elle a fait œuvre de
précurseur, au travers de sa loi bancaire
nationale. Elle a pleinement joué son rôle
d’impulsion, à travers le moteur francoallemand, dont l’accord n’est pas suffisant,
mais est toujours décisif. Nous avons
beaucoup débattu, le ministre des finances
allemand, Wolfgang Schäuble, et moi ! Nous
avons travaillé ensemble sur ce sujet, avec
nos partenaires de la zone euro, pendant des
jours et des nuits ! Nous ne partagions pas
forcément au départ les mêmes conceptions.
Derrière l’union bancaire, c’est enfin une
grande ambition pour la croissance européenne que nous affirmons. La crise
financière a érigé de nouvelles frontières au
sein de la zone euro, empêchant ses membres
de tirer pleinement profit de leur appartenance à la monnaie unique. Deux PME similaires de la zone euro, que seule une frontière
sépare, se voient aujourd’hui proposer des
conditions de financement divergentes, et
donc des perspectives de développement
inégales.
L’union bancaire permettra de recoller les
morceaux éclatés de l’union économique et
monétaire et créera pour tous ses membres
les conditions pour que la croissance
s’accélère. L’Europe est aujourd’hui, pour
beaucoup, porteuse d’inquiétude et synonyme de contrainte. Avec l’union bancaire,
elle revient par là même à sa fonction
première : être porteuse de solutions et synonyme de progrès.
Mais, à la fin, nous nous sommes compris et
nous avons su trouver ensemble un excellent
accord.
La
compréhension
mutuelle,
l’ambition commune et la capacité à trouver
le bon compromis, c’est ce qui fait la force
politique du couple franco-allemand. Nous
l’avons démontré une nouvelle fois pour
franchir cette étape historique du projet
européen.
Soyons clair, l’objectif de l’union bancaire
n’est pas de sauver les banques en cas de
turbulences, mais de rétablir le bon financement de l’économie en zone euro pour
appuyer la reprise économique qui démarre.
C’est une réalisation concrète, au service de
l’économie réelle, de la croissance et de la
protection des citoyens européens. Les
membres de la zone euro ont fait le choix
d’aller plus loin dans le partage d’un destin
commun, au travers de leur monnaie. Cela
implique de respecter des règles et des
disciplines communes, mais aussi de
construire en miroir les mécanismes de
solidarité communs qui en sont le complément naturel et indispensable. C’est à cette
condition que l’Europe sera réorientée et
constituera un atout pour ses peuples.
Réunis à Paris, le président de la République
et la chancelière allemande l’ont réaffirmé
le 18 décembre : nous avons un horizon
commun, qui est aussi un agenda commun.
La construction communautaire vient de
franchir une étape essentielle : l’union économique et monétaire trouve, avec l’union
bancaire, son complément indispensable. Et,
plus que jamais, le couple franco-allemand
est conscient de sa responsabilité. Je suis fier,
à ma place, d’y avoir contribué. Nous avons
encore beaucoup à faire. Mais la réorientation de l’Europe, vers la croissance, au
service de ses peuples, est en marche.
Pierre Moscovici
Ministre de l'économie et des finances
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Surveillance et résolution des banques : vers un changement
de régime
Intervention de Yves Mersch, membre du directoire de la BCE,
Conférence de la European Supervisor Education Initiative (ESE)
Francfort, le 26 septembre 2013
Mesdames et Messieurs,
Je vous remercie de votre invitation à intervenir aujourd’hui à l’occasion de cette conférence.
Vous le savez, l’Europe a traversé ces dernières années la pire crise économique et financière
depuis les années trente. La croissance demeure faible et le chômage se situe à des niveaux
inacceptables, alors que seuls les premiers signes d’un redressement se font jour.
Des points positifs ont cependant commencé à émerger de ces difficultés. La zone euro a ainsi
fait le constat que sa stabilité collective bénéficierait grandement d’un renforcement de son
intégration dans différents domaines, et elle a entamé les réformes dans ce sens. Ce qui se
manifeste aujourd’hui n’est pas tant « l’audace de l’espoir » que « l’audace de la nécessité ».
À mon sens, le changement le plus significatif est actuellement le développement de l’Union
bancaire. L’Union économique et monétaire (UEM) a besoin de l’Union bancaire, notamment
parce qu’un secteur bancaire stable est le complément indispensable d’une monnaie solide.
Je vois donc le projet de mise en place de l’Union bancaire comme l’étape la plus importante sur
la voie de l’intégration depuis l’introduction de l’euro.
Ceux d’entre nous qui jouent un rôle en matière de surveillance et qui traitent également
d’autres questions relatives au secteur financier vivent une période passionnante. Nous
participons à ce que les politologues appellent une « phase critique », un moment rare
permettant de refonder profondément les institutions. Nous avons l’impression de revenir
vingt-cinq ans en arrière, lorsque nous préparions l’UEM.
Une telle période s’accompagne également d’une grande responsabilité. En effet, cette
possibilité de changer les choses pourrait ne plus se présenter avant plusieurs années. Nous
devons donc nous assurer que les décisions que nous prenons aujourd’hui sont les bonnes.
Et surtout, nous devons faire en sorte que l’Union bancaire ne soit pas qu’un concept, mais
qu’elle se traduise par un véritable changement de régime en matière de surveillance et de
résolution des banques.
Comment réaliser ce changement de régime est le thème de mon intervention aujourd’hui.
Les éléments d’un changement de régime
Selon moi, un véritable changement de régime doit comprendre deux éléments : tout d’abord, la
mise en place d’un système unique de surveillance et de résolution bancaires ; et, une fois
celui-ci en place, la réalisation d’un système plus rigoureux.
Pour quelles raisons ces deux éléments sont-ils indispensables ?
Nous avons besoin d’un système unique pour garantir une égalité de traitement dans le secteur
bancaire en Europe et donc pour créer un marché financier réellement unifié. Alors que le
marché unique est achevé depuis vingt ans, le secteur bancaire demeure fragmenté en Europe
autour des frontières nationales. Cela présente de nombreux inconvénients, perturbant
notamment la transmission de la politique monétaire, accroissant l’exposition des banques aux
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chocs spécifiques à chaque pays et encourageant le biais domestique en matière d’achats
d’obligations d’État, ce qui renforce les interactions négatives s’exerçant entre risque bancaire et
risque souverain.
À titre d’exemple du manque d’intégration de notre marché financier, il ressort d’une étude
récente que le nombre moyen annuel de fusions et acquisitions bancaires aux États-Unis s’est
élevé à 343 entre 2005 et 2012, contre 58 seulement en Europe. Cela s’explique notamment par
l’absence d’un système unique de surveillance et de résolution en Europe, qui a pesé sur
l’activité transfrontalière.
Nous avons besoin d’un système plus rigoureux pour garantir, lorsque nous disposerons des
nouveaux outils de l’Union bancaire, qu’ils seront utilisés de manière volontariste en vue de
créer un secteur bancaire plus solide et plus stable. Nous devons poursuivre nos efforts pour
rétablir la confiance des investisseurs dans le secteur bancaire en Europe, en partie parce que
notre approche des banques n’est pas toujours rigoureuse s’agissant de la transparence des
bilans, de la reconnaissance des pertes et de la résolution.
Cette situation est attestée par les divergences en termes de ratio valeur de marché/valeur
comptable pour les grandes banques complexes tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de la zone euro.
Pour les banques situées à l’extérieur de la zone, il s’établit actuellement à 1 environ, tandis
qu’il n’est que de 0,7 pour les banques situées en son sein. En d’autres termes, les banques de la
zone euro sont valorisées par le marché à un niveau inférieur à leur valeur comptable. Cela tient
en grande partie aux progrès beaucoup plus rapides dans les pays situés hors de la zone euro en
termes de reconnaissance des pertes et de résolution des banques en difficulté.
La réalisation d’un véritable changement de régime, s’agissant tant du système de surveillance
et de résolution que de sa mise en œuvre, pourrait par conséquent avoir des effets considérables
en Europe. À court terme, l’assainissement des bilans des banques pourrait s’en trouver
accéléré, ce qui relancerait le crédit bancaire. À moyen terme, le développement de banques
véritablement européennes serait probablement encouragé.
Alors, comment mettre en œuvre ce changement de régime ?
Construire un système unique
J’évoquerai tout d’abord le premier volet, à savoir la mise en place d’un système unique. À mon
sens, deux conditions doivent être remplies pour garantir l’unicité d’un système. Premièrement,
il faut un ensemble unique de règles. Deuxièmement, si ces règles prévoient une certaine marge
de manœuvre discrétionnaire, il convient d’instaurer une autorité centrale chargée de les
appliquer uniformément.
Un système de supervision unique
En ce qui concerne la supervision, nous progressons dans la réalisation de ces deux conditions.
En termes de règles, nous disposons à présent d’un nouveau corpus réglementaire pour les
banques en Europe, qui fait partie intégrante de la directive sur les exigences de fonds propres
(CRD IV). Au sein du mécanisme de surveillance unique (MSU), il existera également un
manuel de surveillance unique qui s’appliquera à l’ensemble des banques. Il couvrira les
questions telles que la méthodologie relative au processus de surveillance et d’évaluation
prudentielles (SREP), aux contrôles sur place et sur pièces, à l’évaluation des risques et à la
validation des modèles. Cette démarche permettra d’appliquer des normes de surveillance
identiques au sein de l’Union bancaire et, de fait, à travers l’harmonisation avec l’Autorité
bancaire européenne (ABE), dans l’ensemble de l’Union européenne.
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En matière de prise de décision, nous sommes en train de renforcer l’élément central en
intégrant les niveaux de surveillance européen et nationaux. En l’occurrence, il comportera une
innovation particulière avec la mise en place des équipes de surveillance conjointes (Joint
Supervisory Teams), composées d’experts de la BCE et des autorités nationales compétentes.
Une équipe sera chargée de chaque groupe bancaire important soumis à la surveillance directe,
opérant sous la direction d’un coordinateur travaillant pour la BCE. Cela permet une approche
collective et garantit la présence en permanence d’un élément européen dans le processus de
prise de décision. De fait, la responsabilité finale des décisions incombera à la BCE.
Ce processus de création d’un MSU intégré pose, de toute évidence, un défi majeur sur le plan
organisationnel. Nous regroupons dix-sept autorités nationales de surveillance (voire
davantage), dont la culture opérationnelle et la philosophie en matière de surveillance sont
différentes, au sein d’un mécanisme unique, se caractérisant par une culture et une philosophie
uniques. Et la BCE recrutera directement quelque 1 000 nouveaux agents, dont 750 environ
participeront aux missions de surveillance. Il nous faudra un certain temps pour atteindre notre
vitesse de croisière.
Alors que le Règlement MSU doit entrer en vigueur début novembre, nous sommes sur le point
de publier l’annonce de vacance de poste pour les fonctions de président du Conseil de
surveillance, qui sera suivie de celles concernant les postes de direction du MSU -les quatre
directeurs généraux des principaux départements et les six directeurs généraux adjoints-.
Les annonces visant à pourvoir les postes de cadres intermédiaires suivront quelques semaines
plus tard, avant que soit lancé le recrutement plus large du personnel indispensable. La structure
organisationnelle de base doit être en place pour l’examen de la qualité des actifs vers la fin du
premier trimestre 2014.
Cela me conduit à décrire brièvement la structure organisationnelle du MSU, telle que nous la
voyons.
Le MSU s’articulera autour de quatre directions générales et une division du secrétariat. Deux
directions générales (les DG Surveillance microprudentielle I et II) seront chargées de la
surveillance directe et quotidienne des banques importantes. La répartition des compétences en
matière de surveillance entre ces deux départements sera largement déterminée par une
approche fondée sur le risque, leur permettant de se spécialiser en fonction de l’exposition au
risque, de la complexité et du modèle d’activité des établissements de crédit.
La troisième direction générale (DG Surveillance microprudentielle III) aura pour mission la
surveillance indirecte des groupes bancaires de moindre importance. La surveillance directe de
ces banques continuera d’être du ressort des autorités nationales compétentes concernées, qui
l’assumeront sur une base quotidienne, en présentant régulièrement des rapports à la BCE.
La quatrième direction générale (DG Surveillance microprudentielle IV) mettra en œuvre la
surveillance horizontale et assumera des fonctions d’expertise spécialisées, telles que
l’assurance de la qualité de la surveillance, l’élaboration de la méthodologie et des normes,
l’application des règles et des sanctions, la gestion des crises, l’analyse des risques de marché et
la validation des modèles.
Dans cette structure organisationnelle, les cadres intermédiaires, placés sous l’autorité des
directeurs généraux, seront des chefs de division et de section ainsi que des conseillers senior
parmi lesquels seront choisis les coordinateurs des équipes de surveillance conjointe.
Permettez-moi de décrire également, en quelques mots, comment nous envisageons le travail
pratique et l’organisation concernant les missions de surveillance sur place et sur pièces.
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Les équipes de surveillance conjointe seront chargées de la supervision quotidienne des banques
importantes. Elles proposeront de conduire des inspections, auxquelles elles participeront sans
les diriger, ce rôle incombant à un chef de mission. Celui-ci sera nommé par le directeur général
de la Surveillance microprudentielle IV, c’est-à-dire par la BCE. De manière générale, les
équipes effectuant des inspections sur place seront menées par des employés des autorités
nationales compétentes, la BCE pouvant toutefois elle aussi prendre la conduite de telles
missions.
Les équipes de surveillance conjointe prépareront les recommandations, conduiront la réunion
de clôture de l’inspection avec l’institution de crédit et assureront le suivi des recommandations.
La direction générale « horizontale » sera chargée de la méthodologie à respecter dans le cadre
des inspections sur place. Elle établira également un programme annuel des missions
d’inspection devant être menées sur place dans les banques importantes. Elle révisera ce
programme tous les six mois.
Les inspections sur place consisteront en des évaluations spécifiques approfondies des risques,
des mesures de contrôle des risques et de la gouvernance. Le champ d’investigation, le
calendrier et les ressources seront prédéfinis. Des techniques d’enquête et d’inspection seront
utilisées pour tester les mesures de contrôle et les procédures essentielles, conformément à des
normes communes.
Les inspections seront réalisées en toute indépendance selon des procédures spécifiques,
vis-à-vis des équipes de surveillance conjointe, des autorités nationales compétentes et des
institutions de crédit faisant l’objet d’une inspection. Au terme des inspections, un rapport sera
établi qui présentera les conclusions et une synthèse.
Un système unique de résolution des crises bancaires
Un système unique de résolution des crises bancaires est aussi important qu’un système de
surveillance unique. Les banques doivent savoir comment elles seront traitées durant leur
existence et en cas de défaillance. Il en va d’ailleurs de même pour les créanciers qui placent
leurs fonds auprès d’elles. Là aussi, il est essentiel d’établir un ensemble unique de règles et de
mettre en place une autorité centrale en mesure de les faire appliquer.
L’ensemble unique de règles en matière de résolution -la Directive sur le redressement et la
résolution des crises bancaires (BRRD)- a déjà été adopté par le Conseil de l’Union européenne,
et des discussions sont en cours avec le Parlement européen.
Sur le principe, je me félicite de cette directive, qui représente une amélioration majeure par
rapport au statu quo. Avant la crise, très peu de pays disposaient d’un cadre de résolution, ce qui
a donné lieu à des approches ad hoc et incohérentes.
Toutefois, cette directive ne répond pas tout à fait à mon attente en ce sens qu’elle donne aux
autorités nationales de résolution une certaine marge de manœuvre discrétionnaire leur
permettant de ne pas soumettre certaines catégories d’engagements au dispositif de
renflouement interne (bail-in). J’estime que cette disposition ne favorise pas l’établissement
d’un système unique dans la mesure où elle crée une trop grande incertitude quant aux modalités
d’application des mesures de renflouement interne.
On pourrait par exemple imaginer une situation dans laquelle une catégorie particulière
d’investisseurs serait exclue, pour des considérations de politique économique nationale, de la
procédure de renflouement interne. Ou une situation dans laquelle certains grands pays
disposant de fonds de résolution importants seraient en mesure d’exclure un plus grand nombre
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de créanciers que les pays de moindre importance. Les investisseurs devront essayer d’anticiper
ces questions.
Dans ce contexte, la mise en place d’une autorité qui peut prendre des décisions de manière
centralisée revêt une importance encore plus grande. S’il existe une certaine marge de
manœuvre discrétionnaire pour appliquer les règles en matière de résolution, nous devons veiller
à ce que celle-ci soit utilisée de manière uniforme d’un pays à l’autre. Cela renforce la nécessité
d’instaurer un mécanisme unique de résolution robuste et, plus concrètement, de doter ce
mécanisme de pouvoirs de décision indépendants, sans possibilité pour les pays de mettre leur
véto.
En outre, un mécanisme de résolution unique est essentiel afin que nous puissions mettre en
œuvre une approche unique pour la résolution des banques internationales. Compartimenter le
champ d’application du mécanisme de résolution en fonction des frontières nationales est une
démarche qui n’a pas démontré son efficacité pour résoudre les problèmes de coordination
transfrontalière et réaliser globalement une stratégie de résolution à moindres coûts. De plus,
dans un système compartimenté, nous pouvons nous attendre à un désaccord durable sur la
question du partage de la charge, ce qui retarderait l’assainissement d’une crise.
Pour régler cette question, il est essentiel que le mécanisme comporte non seulement une
autorité de résolution unique, mais également un fonds de résolution unique. La proposition de
la Commission européenne relative au mécanisme de résolution unique (MRU) prévoit la mise
en place d’un tel fonds, financé par des prélèvements sur les banques privées. Selon ses
estimations, il représentera un montant de quelque 55 milliards d’euros en 2025.
Je me félicite de cette proposition. Toutefois, je pense que, durant la phase de mise en place, il
convient de préciser ce qui se passera si nous devons faire face à des circonstances
exceptionnelles engendrant un épuisement des ressources du fonds. La proposition n’est pas très
claire à cet égard. Un mécanisme de soutien crédible est essentiel pour garantir que les coûts de
la résolution ne grèvent pas les budgets nationaux.
En résumé, un système unique se caractérise par un ensemble unique de règles qui peuvent être
appliquées uniformément et de manière centralisée. Nous sommes en train d’y parvenir en ce
qui concerne la supervision. Je considère qu’il est essentiel que nous obtenions le même résultat
en matière de résolution. En définitive, l’Union bancaire permet de mettre en place un marché
financier unique dans lequel les banques sont séparées des États. Pour paraphraser Mervyn
King, je dirais que nous devons donc faire en sorte que les banques soient européennes à la fois
durant leur existence et au moment de leur disparition.
Construire un système plus rigoureux
Je voudrais à présent évoquer le second élément d’un réel changement de régime, à savoir la
mise en place d’un système plus rigoureux. L’instauration de nouvelles règles relatives à la
surveillance et à la résolution des banques et la création d’institutions chargées de leur
application sont essentielles. Mais il importe tout autant que ce nouveau cadre permette de
renforcer sensiblement le secteur bancaire et de le rendre plus stable.
Comment pouvons-nous atteindre cet objectif ?
Une nouvelle approche de la surveillance bancaire
La première pierre du nouvel édifice réside dans la volonté des instances responsables
d’accroître la transparence des bilans des banques conformément aux normes communes du
MSU. Le Règlement MSU, qui prévoit une évaluation complète des banques soumises à la
surveillance directe de la BCE, permet cette avancée. L’exigence ainsi posée dépasse largement
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le simple exercice comptable. Il nous appartient de veiller à ce que cette évaluation soit
rigoureuse et dirigée de façon centralisée. À quoi servirait une nouvelle paire de lunettes sans la
volonté d’ouvrir les yeux ?
Nous envisageons à ce stade de mener l’évaluation complète selon un plan en trois temps :
premièrement, une évaluation des risques visant à identifier les facteurs de risques généraux,
notamment de financement et de liquidité ; deuxièmement, une évaluation des bilans permettant
un examen de la qualité des actifs sur la base de contrôles de calculs, de qualification et de
valorisation -portant sur une large gamme de risques-, l’assurance centrale de la qualité
respectant une méthodologie commune (l’expertise de consultants extérieurs sera
indispensable) ; troisièmement, enfin, un test de résistance projetant les résultats obtenus dans
un scénario défavorable.
Les liens entre l’évaluation des bilans et les tests de résistance doivent encore être définis en
détail. Il est clair, cependant, que les deux sont étroitement liés. Si la première est un examen
ponctuel approfondi, il convient que les seconds contiennent des éléments davantage
prospectifs.
À la suite de cet exercice tridimensionnel, certaines banques seront peut-être amenées à résorber
des déficits de fonds propres. Nous pensons que la crédibilité de l’exercice dépend beaucoup de
la dimension ambitieuse du processus. Cela explique notamment la mise en œuvre d’une
validation de l’intégrité des données.
Nous devons bien entendu être attentifs aux inquiétudes pratiques exprimées par les parties
prenantes à l’exercice, y compris les banques. Il convient de définir clairement, de finaliser,
d’expliquer et de communiquer l’ensemble des exigences imposées aux banques bien avant le
lancement officiel de l’exercice. Dans l’idéal, les modèles finaux de déclaration ainsi que les
instructions d’utilisation les accompagnant ne devraient plus être modifiés lorsque la collecte
des données devant permettre l’évaluation des bilans est en cours.
Nous ne transigerons pas sur l’étendue et la rigueur de l’exercice.
Nous souhaitons lancer l’exercice, en commençant par déterminer les portefeuilles de risques,
avant la fin de l’année déjà, même si cela dépendra en partie du calendrier de nomination de
l’ensemble des membres du Conseil de surveillance. J’ai confiance, dès que le Règlement MSU
aura été approuvé, en la capacité de la BCE et du Parlement européen de travailler de façon
constructive en vue de la nomination des membres du Conseil de surveillance, et en particulier,
sans tarder, de son président.
Lorsque nous disposerons des résultats de l’évaluation, il appartiendra aux instances
responsables d’en gérer les conséquences. Les banques européennes sont, à n’en pas douter, plus
solides aujourd’hui qu’il y a quelques années. En Espagne, par exemple, les banques ont
constitué dans leurs bilans des provisions à hauteur de 184 milliards d’euros, soit 10,5 % de
leurs portefeuilles de prêts, et levé 22 milliards d’euros de nouveaux fonds propres depuis 2008.
On ne peut exclure, cependant, que l’exercice ne révèle des besoins de capitaux
supplémentaires. Il sera crucial de disposer de dispositifs de soutien dans ce contexte.
Si ces mécanismes de soutien ne sont pas mis en place, je crains que l’exercice ne se traduise par
une situation de perdant-perdant pour le secteur bancaire. Si les résultats ne révèlent que de
modestes besoins de capitaux, les marchés penseront avoir été floués en vue d’épargner les
deniers publics. S’ils lèvent le voile, au contraire, sur d’importants déficits de fonds propres, les
marchés se demanderont comment ceux-ci pourront être comblés, ce qui sera un facteur
d’incertitudes. Dans les deux cas, le regain de confiance attendu de l’évaluation ne se produira
pas.
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Une nouvelle approche de la résolution
Le deuxième élément fondateur d’un système plus rigoureux est une nouvelle approche dans le
traitement des banques non viables.
Il nous faudra, tout d’abord, veiller à utiliser pleinement les nouveaux pouvoirs en matière de
résolution. Le manque d’expérience de la plupart des pays européens en matière de liquidation
de banques peut les inciter à éviter le lancement de procédures de résolution en autorisant un
certain laxisme dans leur surveillance et en leur accordant toujours plus de temps pour redevenir
viables. La BCE dans sa fonction de superviseur aura un rôle important à jouer dans ce domaine
en empêchant de telles situations.
Pour pouvoir recourir pleinement aux pouvoirs de résolution, il serait également utile de
disposer de tous les éléments du nouveau cadre de résolution dans les mêmes délais. Or, les
pouvoirs de surveillance du MSU seront, en principe, effectifs à compter de novembre 2014.
La directive sur le redressement et la résolution des crises bancaires doit entrer en vigueur en
janvier 2015, simultanément au lancement du mécanisme de résolution unique. Mais, à ce stade,
les nouvelles dispositions relatives au renflouement interne ne seraient applicables qu’à partir de
janvier 2018. Cela signifie que l’autorité de résolution ne pourrait utiliser l’un de ses instruments
de résolution majeurs pendant une période de trois ans.
Je plaide donc pour une mise en œuvre plus rapide des dispositifs de renflouement interne.
La directive doit encore faire l’objet d’un accord avec le Parlement européen. Nous devrions, je
crois, tenter d’obtenir une mise en œuvre du renflouement interne dès 2015 pour disposer de
tous les instruments de résolution dès la phase initiale, plutôt que de proroger les règles relatives
aux aides d’État.
Conclusion
Mesdames et Messieurs, je voudrais à présent conclure mon propos.
J’ai essayé d’expliquer devant vous les deux éléments constitutifs d’un changement de régime :
en premier lieu, les règles et institutions adéquates en vue d’un système unique ; en second lieu,
la volonté d’appliquer ces règles et de recourir à ces institutions de façon plus rigoureuse. Si les
mécanismes sont importants, les états d’esprit comptent tout autant.
Nous avons d’ores et déjà accompli des progrès encourageants, en particulier en ce qui concerne
le MSU. Mais il reste beaucoup à faire et seuls des efforts conjoints seront un gage de succès.
L’Union bancaire ne sera synonyme d’un changement de régime que grâce à la coopération et à
l’engagement de milliers de législateurs, régulateurs et superviseurs. Un véritable « travail
d’équipe ».
De la même manière, nous devons renforcer nos efforts conjoints de formation dans le domaine
de la surveillance. La European Supervisor Education initiative est, à cet égard, une véritable
inspiration en termes d’approche commune transfrontalière.
L’Union bancaire est, à mon sens, le défi de notre époque. La crise nous offre une occasion
unique dans une génération : la possibilité de construire un secteur bancaire plus solide, de
renforcer notre union monétaire et, ce faisant, d’approfondir le processus historique
d’intégration européenne. Nous avons la chance d’être confrontés à ce défi, nous devons le
relever !
Je vous remercie de votre attention.
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EUROPEAN COMMISSION
MEMO
Brussels, 17 December 2013
A comprehensive EU response to the financial crisis:
substantial progress towards a strong financial framework for
Europe and a banking union for the eurozone
This memo will be updated regularly to reflect latest developments. This memo is meant
as information tool: it is not a legal text.
INTRODUCTION
The financial crisis highlighted the need for better regulation and supervision of the financial
sector. It is the reason why the European Commission has since 2010 proposed nearly 30 sets of
rules to ensure all financial actors, products and markets are appropriately regulated and
efficiently supervised. These rules are the basic framework for all 28 Member States of the EU and
underpin a properly functioning single market for financial services.
The ensuing eurozone crisis added an extra dimension, highlighting the need for a better governed
and deeper economic and monetary union for a single currency to work in the long run. In 2011,
the crisis took a new turn with the eurozone debt crisis: it highlighted the potentially vicious circle
between banks and sovereigns.
For that circle to be broken, a more robust financial sector is not enough. In particular for
countries which share a currency, a deeper more integrated approach is necessary - basically
ensuring centralised delivery of the rules for all 28 Member States.
This is why EU Heads of State and Government committed to a banking union in June 2012. The
vision was further developed in the European Commission's blueprint for economic and monetary
union in November 2012 (MEMO/12/909). Heads of State and Government have agreed the
legislative work underpinning the banking union should be completed before the end of this
legislature which thus requires important milestones to be met before the end of 2013. Thanks to
hard work and a spirit of compromise demonstrated by both Member States and the European
Parliament, Europe is well on the way to live up to its commitments.
This memo sets out what has been done so far to create a robust financial framework for all
28 Member States and where we stand in building the banking union. The banking union is
specifically for countries which share the euro, although it is also open to all non-euro EU Member
States who want to join.
1. A ROBUST FINANCIAL FRAMEWORK FOR THE SINGLE MARKET
When the financial crisis spread to Europe in 2008, we had 27 different regulatory systems for
banks in place, largely based on national rules and national rescue measures, although some
limited European minimum rules and coordination mechanisms already existed. The pre-crisis
framework was incapable of responding to the financial crisis, in particular its systemic nature.
There were for example no tools in place to deal with the collapse of large cross-border banks.
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Since 2008 the European Commission has tabled around 30 proposals1 to create piece-by-piece a
sounder and more effective financial sector. Better regulated and supervised banks will be
stronger, more resilient, and operate to benefit the real economy at large.
This framework will also ensure that taxpayers don't have to foot the bill for banks' mistakes. And
it will underpin financial stability in Europe which is a pre-condition for a sustainable recovery.
Indeed, banks need to resume their normal function: to start lending again to the real economy,
to households and SMEs in particular.
The robust financial framework being created is for all 28 Member States and both preserves and
strengthens the single market. It also corresponds to the EU's implementation of its G20
commitments on financial regulation.
1.1 Measures to secure better supervision of the financial system
Regulation alone is not enough.
Without good supervision, regulation can be worthless.
That is why we have revamped the supervision of the financial sector at EU level, improving both
coordination between national supervisors and enhancing EU-wide supervision to deal with risks
and issues with cross-border effects. Both supervision levels are complementary and essential for
the sake of financial stability in Europe.
Three European supervisory authorities (ESAs) were established on 1 January 2011 to introduce a
supervisory architecture (MEMO/10/434):
the European Banking Authority (EBA), which deals with bank supervision, including the
supervision of the recapitalisation of banks
the European Securities and Markets Authority (ESMA), which deals with the supervision of
capital markets and carries out direct supervision with regard to credit rating agencies and
trade repositories
and the European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA), which deals
with insurance supervision.
The 28 national supervisors are represented in all three supervising authorities. Their role is to
contribute to the development of a single rulebook for financial regulation in Europe, solve crossborder problems, prevent the build-up of risks, and help restore confidence.
A European Systemic Risk Board (ESRB) was established to monitor and assess potential threats
to financial stability that arise from macro-economic developments and from developments within
the financial system as a whole ("macro-prudential supervision"). To this end, the ESRB provides
an early warning of system-wide risks that may be building up and, where necessary, issue
recommendations for action to deal with these risks.
1.2 A single rulebook for all banks in Europe (8300 banks)
The European Council of June 2009 unanimously recommended establishing a single rulebook
applicable to all financial institutions in the single market.
The rulebook is a corpus of legislative texts covering all financial actors and products: banks have
to comply with one single set of rules across the single market. This is crucial to ensure that there
are no loopholes and good regulation everywhere in order to guarantee a level playing field for
banks and a real single market for financial services.
1.2.1 The backbone of the single rulebook: Stronger prudential
requirements
The package on capital requirements for banks, the so called "CRD IV" (see MEMO/13/690), which
transposes via a Regulation and a Directive the new global standards on bank capital (commonly
known as the Basel III agreement) into the EU legal framework, was published in the EU Official
Journal on 27 June, 2013. It entered into force on 16 July.
The new rules which will apply from 1 January 2014 tackle some of the vulnerabilities shown by
the banking institutions during the crisis, namely the insufficient level of capital, both in quantity
and in quality, resulting in the need for unprecedented support from national authorities. The
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timely implementation of the Basel III agreement features among the commitments taken by the
EU in the G20.
The new framework sets stronger prudential requirements for banks, requiring them to keep
sufficient capital reserves and liquidity. This new framework will make EU banks more solid and
will strengthen their capacity to adequately manage the risks linked to their activities, and absorb
any losses they may incur in doing business.
Furthermore, these new rules will strengthen the requirements with regard to corporate
governance arrangements and processes of banks. For example, a number of requirements are
introduced in relation to diversity within management, in particular as regards gender balance. In
addition, in order to tackle excessive risk-taking, the framework imposes tough rules on bonuses.
1.2.2 Agreement on the recast Directive on deposit guarantee
schemes
A second strand of a more robust financial sector is ensuring bank deposits in all Member States
are guaranteed up to €100 000 per depositor per bank if a bank fails. From a financial stability
perspective, this guarantee prevents depositors from making brutal withdrawals from their banks,
thereby preventing severe economic consequences.
In July 2010, the Commission proposed to strengthen existing rules in this area (IP/10/918).
While the €100 000 guarantee remains appropriate, the reform will ensure faster pay-outs
(currently 20 working days, to be reduced to 7 working days). The proposal also includes
strengthened financing, notably through a significant level of ex-ante funding. The exact numbers
are still being discussed in negotiations but the Commission would hope to see a minimum of 1%
of covered deposits to be collected from banks over a 10-year period. In case of insufficient ex
ante funds, the DGS will collect immediate ex post contributions from the banking sector, and, as
a last resort, it will have access to alternative funding arrangements such as loans from public or
private third parties. There will also be a voluntary mechanism of mutual borrowing between the
DGSs from different EU countries.
The new Directive also improves depositor information. For example, when depositing money at a
bank, depositors will countersign a standardised information sheet containing all relevant
information about the coverage of the deposit by the responsible DGS. Banks will also inform
their depositors about the protection of their deposits in their regular account statements.
The European Parliament and EU member States are in the final stages of negotiation on this
important text which should be formally approved early next year.
1.2.3 Agreement on a framework for bank Recovery and Resolution
Repeated bailouts of banks have created a situation of deep unfairness, increased public debt and
imposed a heavy burden on taxpayers.
To ensure that the taxpayer won't have to end up bailing out banks repeatedly, the European
Commission proposed a common framework of rules and powers (see IP/12/570 and
MEMO/12/416) in June 2012 to help EU countries intervene to manage banks in difficulty.
The European Parliament and the Member States reached agreement on this framework on 11
December 2013, subject to technical finalisation and formal approval by both institutions.
(MEMO/13/1140)
The new rules, which should enter into force on 1st January 2015, provide authorities with the
means to intervene decisively both before problems occur (for instance by ensuring that all banks
have recovery and resolution plans in place) and early on in the process if they do (for instance
the power to appoint a temporary administrator in a bank for a limited period to deal with
problems). If, despite these preventive measures, the financial situation of a bank deteriorates
beyond repair, the new law ensures through a "bail-in" mechanism that shareholders and creditors
of the banks have to pay their share.
If additional resources are needed, these will be taken from the national, prefunded resolution
fund that each Member State will have to establish and build up so it reaches a level of 1% of
covered deposits within 10 years. All banks will have to pay in to these funds but contributions will
be higher for banks which take more risks.
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How will the bail-in mechanism work in practice?
The mechanism will stabilise a failing institution so that it can continue to provide essential
services, without the need for bail-out by public funds. Recapitalisation through the write-down of
liabilities and/or their conversion to equity will allow the institution to continue as a going concern,
avoid the disruption to the financial system that would be caused by stopping or interrupting its
critical services, and give the authorities time to reorganise it or wind down parts of its business in
an orderly manner. This is what is called bail-in.
In short: if a bank needs to resort to bail-in, authorities will first bail-in all shareholders and will
then follow a pre-determined order. Shareholders and other creditors who invest in bank capital
(such as holders of convertible bonds and junior bonds) will bear losses first.
Deposits under € 100 000 will never be touched: they are entirely protected at all times.
Deposits of natural persons and SMEs above EUR100.000 will 1) benefit from a preferential
treatment ("depositor preference") ensuring that they do not suffer any loss before other
unsecured creditors (so they are at the very bottom of the bail-in hierarchy) and 2) Member
States can choose to use certain flexibilities to exclude them fully.
The outcome of the compromise supports a regime which, to the furthest extent possible, places
the responsibility of covering bank losses on private investors in banks and the banking sector as a
whole.
In some cases, in particular in the context of a systemic crisis, it may be necessary to depart from
that principle and allow for the use of public funds to finance bank resolution. There is the
necessary flexibility in the compromise text to do that.
The flexibility is appropriately framed and does not detract from the need for banks to develop
sufficient capacity to allocate losses to their shareholders and creditors. This will apply in all
circumstances. Indeed, the granting of any rescue aid in systemic crises will only come after the
required bail-in and will remain governed by the EU framework for State Aid.
The Council and the European Parliament are expected to formally approve the text early next
year.
The European Commission has adapted its temporary state aid rules for assessing public support
to financial institutions during the crisis. A EC Communication sets out the up-dated EU crisis rules
for state aid to banks during the crisis from 1st August 2013.
The main changes include namely strengthened burden-sharing: banks are required to work out a
sound plan for their restructuring or orderly winding down before they can receive recapitalisations
or asset protection measures. Moreover, in case of capital shortfalls, bank owners and junior
creditors are now required to contribute as a first resort, before banks can ask for public funding.
The rules will be revised as necessary. In particular, they may need to be adjusted in light of the
evolution of the EU regulatory framework for banking.
See IP/13/672 and MEMO/13/886
1.2.4 Other chapters of the single rulebook
To complement the key pillars of the single rule book set out above, the Commission has tabled
legislation on other aspects to make the financial sector as a whole more robust.
The following rules are now in force:
Stricter rules on hedge funds (see MEMO/10/572)
Stricter rules on short selling and credit default swaps (see MEMO/11/713)
A comprehensive set of rule for derivatives (see MEMO/12/232)
A framework for reliable high quality credit ratings (see MEMO/13/571).
Other proposals made and to be hopefully before the end of this legislature:
Reform of the audit sector (see IP/11/1480)
Reform of the framework for market abuse (see IP/11/1217 and IP/12/846)- agreement of
Council and European Parliament on this text is expected in the coming weeks
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Revision of current rules on markets in financial instruments (see IP/11/1219) and
investment funds (see IP/10/869). agreement of Council and European Parliament on this
text is expected in the coming weeks,
Shadow banking including Money Market funds and Securities law (see IP/13/812)
(MEMO/13/764): proposal made in September 2013
Revision of the governance of market benchmarks such as :Libor (see IP/13/841)
(MEMO/13/774): proposal made in September 2013
A final proposal will be made early January to finalise the framework:
Review of the reform of the structure of the banking sector though the work of the highlevel expert group headed by Erkki Liikanen (see IP/12/1048)
2. THE BANKING UNION
2.1 Why a banking union for the euro area?
Uncoordinated national responses to the failure of banks have reinforced the link between banks
and sovereigns and led to a worrying fragmentation of the Single Market in lending and funding.
This fragmentation is particularly damaging within the euro area, where monetary policy
transmission is impaired and the ring-fencing of funding impedes efficient lending to the real
economy and thus growth.
Swift progress towards a Banking Union, comprising single centralised mechanisms for the
supervision and restructuring of banks, is indispensable to ensure financial stability and growth in
the euro area.
Building on the strong regulatory framework common to the 28 members of the Single Market
(single rulebook), the European Commission has therefore taken an inclusive approach and
proposed a roadmap for the Banking Union with different steps, potentially open to all Member
States but in any case for the 18 Member States currently within the euro area. (6000 banks)
2.2 Creation of the single supervisory mechanism
On 4 November 2013, about one year after the Commission had proposed to set up a single
banking supervision mechanism in the euro area (see IP/12/953), the SSM Regulation entered
into force. This mechanism will be fully operational next year.
In the meantime, the ECB is actively preparing to take up its new role of supervisor. The ECB is
currently carrying out a comprehensive assessment of all banks which will be under its direct
supervision and the balance sheets of those banks. In parallel it will have to recruit high quality
supervisory staff and build up a new supervisory structure that integrates national supervisors
before it commences its activities.
That said, Europe's banks are in a much better place today than they were two years ago. They
have raised substantial amounts of capital on the markets, so that levels of capital for big
European banks are now equivalent to American banks.
Main features of the Single Supervisory Mechanism (SSM):
It confers new supervision powers on the ECB for the banks of the euro area: the
authorisation of all banks in Europe and the coherent and consistent application of the
single rulebook in the euro area, the direct supervision of banks significant banks, including
all banks having assets of more than €30 billion or constituting at least 20% of their home
country's GDP (around 130 banks), the monitoring of the supervision exerted by national
supervisors on less significant banks The ECB may at any moment decide to directly
supervise one or more of these credit institutions to ensure consistent application of high
supervisory standards.
The ECB shall ensure the coherent and consistent application of the Single rulebook in the
euro area.
The SSM is open to all non-euro area Member States.
For cross-border banks active both within and outside Member States participating in the
SSM, existing home/host supervisor coordination procedures will continue to exist as they
do today.
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The governance structure of the ECB will consist of a separate Supervisory Board supported
by a steering committee, the ECB governing Council with the right to object to Supervisory
Decisions from the Board, and a mediation panel. Danièle Nouy has been appointed as first
Chair of the SSM board (MEMO/13/1155). Clear separation between the ECB's monetary
tasks and supervisory tasks is fully ensured.
2.3 Towards a fully-fledged banking union
The reinforced regulatory and supervisory framework of the SSM and enhanced prudential
requirements will bolster the safety of banks. However, the risk of a bank experiencing a severe
liquidity or solvency problem can never be totally excluded. In the Banking Union bank supervision
and resolution need to be exercised by the same level of authority and be backed by adequate
funding arrangements. Otherwise tensions between the supervisor (ECB) and national resolution
authorities may emerge over how to deal with ailing banks, while market expectations about
Member States’ ability to deal with bank failure nationally could continue, reinforcing feedback
loops between sovereigns and banks and fragmentation and competitive distortions across the
Single Market. Swift and decisive action at the central level, backed by EU-level funding
arrangements, are also needed to avoid nationally conducted bank resolution from having
disproportionate impacts on the real economy, and in order to curb uncertainty and prevent bank
runs and contagion to other parts of the euro area.
2.3.1 Single Resolution Mechanism
That is why the European Commission proposed a single resolution mechanism to complement the
SSM in July 2013 (see IP/13/674 and MEMO/13/675). It will basically apply the substantive rules
of the draft Bank Recovery and Resolution Directive (see 1.2.3 above) in a coherent and
centralised way ensuring consistent decisions for the resolution of banks thanks to a Single
Resolution Board and it will include common resolution financing arrangements [including a Single
Resolution Fund].
The Single Resolution Mechanism (SRM) will ensure that – not withstanding stronger supervision if a bank subject to the Single Supervisory Mechanism faces serious difficulties, its resolution can
be managed efficiently. In case of cross-border failures, it would be much more efficient than a
network of national resolution authorities and avoid risks of contagion.
The SRM will take over when the ECB, as the supervisor, would flag a bank, which needs to be
resolved in the euro area or established in a Member State participating in the Banking Union.
In terms of timing, Member States hope to reach a political agreement in the coming days and the
SRM should be finally agreed by co-legislators before the end of the mandate of the current
Parliament in spring 2014.
As the SRM is corollary to the SSM, Member States outside the euro zone which join the SSM will
also join the SRM.
2.3.2 Will the banking union include a supranational Deposit
Guarantee Scheme?
It is not envisaged to equip the banking union with a single supranational DGS at this stage. The
priority is to reach an agreement on a common network of national deposit guarantee schemes.
The proposal on DGS once agreed will ensure that every Member State has a deposit guarantee
fund which is properly funded, ex ante. The text also opens the way to a voluntary mechanism of
mutual borrowing between the DGSs from different EU countries. This is the only form of
mutualisation foreseen at this stage.
2.3.3 Bank recapitalisation and EU backstops
Once a robust financial framework is operational, including stronger prudential requirements and
the ability to resolve banks in an orderly fashion including a bail-in under the BRRD rules, the
Commission's estimate is that needs for further emergency recapitalisations will be very rare. If
we look at the past, no bank which faced problems since 2008 in the European Union - apart from
a handful of exceptions - would have needed extra recapitalisation from public funding if it had
held CRD IV levels of capital and been subject to bail-in as proposed in BRRD.
Nevertheless, the euro area summit on 29 June 2012, it was proposed that once an effective
supervisory mechanism involving the ECB was established for banks in the euro area, the future
European Stability Mechanism (ESM) could have the possibility to recapitalise banks directly. This
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will further contribute to breaking the vicious circle between banks and sovereigns, as the ESM
loans would not add to the debt burden of countries facing intense market pressure. The
Eurogroup agreed on the main features of ESM direct bank recapitalisation on 20 June, which will
be reflected in the operational framework of the instrument.
To reflect the close correlation between two important parts of the new EU financial framework
(most importantly the Bank Recovery and Resolution Directive and the Deposit Guarantee Scheme
Directive), on which the banking union is based, the Eurogroup agreed that the operational
framework will be finalised as soon as these proposals are adopted by the European Parliament.
It has been agreed that the maximum exposure of the ESM for direct bank recapitalisations will be
fixed at €60 billion.
The ECB will start exercising full supervision as from November 2014. However, from the entry
into force of the SSM Regulation, and upon unanimous request by the ESM, the ECB may
immediately take over direct supervision of a credit institution as a precondition for direct
recapitalisation from the ESM, following a decision addressed to the national entities and the
national supervisory authority concerned.
2.3.4 What happens if capital shortfalls are identified before the
banking union is in place?
A comprehensive exercise of assessments and stress-tests is being carried out by the ECB and
EBA before SSM.
In case capital shortfalls are identified for banks of the banking union, there will need to be public
backstops in place. Member States taking part in the SSM were called by the European Council in
October 2013 to make all appropriate arrangements, including the establishment of national
backstops, ahead of the completion of this exercise.
The Council has clarified2 on 15 November 2013 the order of the public backstops. In a first
instance, banks should raise capital in the market or raise capital from other private source.
Should this not be sufficient, public money could be engaged at national level in line with State aid
rules and if needed, through the provision of public backstop. In the first instance, national
frameworks will be activated. In the second instance, if national backstops are not sufficient,
instruments at the European level may be used, including the ESM.
Finally, discussions are ongoing to explore how equivalent support mechanisms can be established
for non-euro area members willing to join the banking union.
2.3.5 What about backstops once the banking union is in place?
There will also need to be public backstops in place once the banking union is in place in case the
combination of higher prudential requirements, the tool kit for crisis management including bail-in
and a Single Resolution Fund are not enough. The Council should agree in coming days on the
nature of those backstops.
2
See Council statement http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/139613.pdf
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A banking union would only exacerbate Europe’s problems
Sir, Wolfgang Münchau’s Comment article advocates replacing EU with BU – that is, moving
from a European Union to a Banking Union (“A proper banking union can save the
eurozone”, June 4).
This is a bad idea. If the EU (or eurozone) authorities choose this path it will add petrol to the
crisis flames – for the following three reasons.
First, Germany was not willing to guarantee public debt liabilities in the eurozone, which in
most countries stand at between 80 and 120 per cent of gross domestic product.
Why would it accept a guarantee on a much larger scale – as banking liabilities stand at more
than 300 per cent of GDP in many large eurozone countries?
If someone is not willing to pay for lunch, it makes little sense to force him to pay for lunch,
dinner, an expensive cognac and a cigar.
Second, we have slow-motion bank runs in Portugal, Italy, Greece and Spain, and money
flows to more credible EU banking sectors. How can we be sure that by creating one giant
insurance and supervision scheme we will not kick-start a slow-motion bank run on the EU
scale, with funds flowing to more stable banking sectors outside the EU?
Third, this is a sovereign and banking insolvency problem in many countries – not a liquidity
one. An insolvency problem cannot be dealt with by providing more collateral, and markets
already know that we do not have enough good quality collateral in the eurozone.
Eurozone leaders should stop procrastinating, hoping that they will make it to their next
elections. They should wake up to reality. The sooner insolvent banks and countries receive
proper treatment, the better for the EU taxpayer. Politicians should have learnt this lesson in
the Greek case two years ago.
Krzysztof Rybinski
Rector, Vistula University, Former Deputy Governor of the
National Bank of Poland, Warsaw, Poland
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Union bancaire : l’Europe du Sud, maillon faible
Une nouvelle secousse bancaire n’est pas exclue en Europe. Six ans après la crise de 2007, issue
des excès liés aux subprimes (crédits immobiliers à risques américains), il faut s’attendre à des
remous. Liés, cette fois-ci, aux tests de résistance des établissements bancaires et au très
probable affichage d’un manque de capitaux pour un certain nombre d’entre eux.
n effet, avant d’endosser ses habits de
superviseur bancaire unique, pour les
130 plus grandes banques de la zone
euro, fin 2014, la Banque centrale européenne
(BCE) entend s’assurer que ces établissements
ont des bases robustes et sont solidement
capitalisés.
E
RESTAURER LA CONFIANCE DES MARCHÉS
FINANCIERS
Des tests de qualité des actifs bancaires et des
tests de résistance à des scenarii de crise,
seront entrepris au premier semestre 2014. Les
résultats seront publiés banque par banque.
L’addition des capitaux manquants, pays par
pays, sera aisément réalisable.
La BCE, aidée par l’Autorité bancaire
européenne (EBA) pour la partie tests de
résistance, joue sa crédibilité dans cette
opération-vérité. Si la BCE veut restaurer la
confiance des marchés financiers envers le
système bancaire, elle ne devra manifester
aucune complaisance à l’égard des maillons
faibles.
Or, deux problèmes sérieux vont se poser, qui
devraient conduire la BCE à exiger
d’importantes recapitalisations, en Italie et
dans les pays d’Europe du Sud.
LES PORTEFEUILLES DE CRÉDITS DITS
DOUTEUX
Le premier concerne les portefeuilles de crédits
dits douteux, dont le niveau a bondi avec la
crise économique et ses corollaires, chômage et
faillites d’entreprises. Dans certains pays, les
défauts de paiement n’ont pas été anticipés.
Les risques de pertes ne sont pas assez
couverts. C’est principalement le cas de l’Italie
qui, comme en attestent les chiffres du Fonds
monétaire international (FMI), n’a constitué
des réserves pour faire face aux impayés qu’à
hauteur de 45 % de leur montant.
Ce pourcentage est jugé très insuffisant, alors
que les prêts compromis en Italie atteignent
9 % du total des crédits. À titre de
comparaison, l’Espagne a couvert 70 % des
mauvais crédits, un niveau jugé prudent.
« Le problème du traitement des prêts douteux
est concentré sur l’Italie, car en Grèce et en
Irlande, également concernées par le
phénomène, ces crédits risqués ont été
nationalisés ou apportés à une structure de
défaisance, explique Patrick Artus, directeur de
la recherche et des études de Natixis. Cela
devrait coûter cher au pays ! ».
LE POIDS DES DETTES SOUVERAINES DANS LES
BILANS DES BANQUES
Selon M. Artus, pour arriver à un taux de
provisionnement de 70 %, il manque aux
banques italiennes 33 milliards d’euros ! La
BCE irait-elle jusqu’à réclamer un tel montant
aux banques ?
Le second sujet regardé de près sera le poids
des dettes souveraines dans les bilans des
banques. Ces actifs étaient auparavant
considérés sans risque, mais la crise de l’euro a
montré qu’il ne pouvait plus en être ainsi. Pour
être crédibles, les tests de résistance devront les
intégrer.
La question est impossible à traiter pour la
BCE, qui ne saurait désigner les pays à risques
et les dettes à problème, sauf à affoler les
investisseurs. C’est donc à l’EBA qu’il
reviendra de la gérer. Reste à savoir selon
quelle méthode.
Ici aussi, c’est en Europe du Sud que se situent
les faiblesses, notamment en Italie, en Espagne
et au Portugal. Les banques y détiennent
d’énormes portefeuilles de dettes publiques, à
la différence des banques du Nord qui s’en sont
délestées depuis la crise. Les banques
italiennes possèdent un portefeuille de
500 milliards d’euros de dettes souveraines,
l’équivalent de 30 % du produit intérieur brut
italien !
Anne Michel
RED 2014
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11/12/2013
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L’union bancaire, une mauvaise solution pour un
faux problème
Un faux problème tout d’abord. Il n’est a priori pas question, ni de surveiller
(supervision) ni de secourir (résolution) les petites et moyennes banques,
lesquelles le sont ou le seraient par leurs autorités nationales.
E
difficilement quantifiables à la différence
des opérations de crédit.
lles
n’ont
d’ailleurs
jamais
véritablement posé de problème à
l’occasion de la crise financière
(2007-2014) parce qu’elles se sont
autolimitées avec sagesse et se sont
cantonnées à l’exercice naturel de leur
métier traditionnel de collecteur de dépôts
auprès de la clientèle et de distributeur de
crédits à l’économie.
La perte sur une opération de crédit peut à
la limite tendre vers zéro, c’est-à-dire au
montant de l’actif que représente le crédit,
alors que les pertes sur les opérations de
marché peuvent se loger dans des passifs
auto alimentés par une sorte de financiarisation de la finance et tendre à l’infini.
Donc ladite union, pour ce qui les
concerne, est superfétatoire. Pour les autres
-identifiées en tant que banques porteuses
du risque systémique-, les grandes et
surtout les très grandes (125 à 250) de
l’Union européenne, cela serait également
superfétatoire.
Que l’on songe aux seules opérations sur le
marché des changes, où chaque jour le
change financier, sans base réelle, écrase le
change commercial dans des proportions
de cent contre un, alors qu’à la base
celui-ci est égal à un en vertu du principe
que le change est égal à l’échange :
j’échange un donc je change un.
En effet, quel que soit le niveau des
ressources du « bail in » , celles des actionnaires et les obligataires ( premier niveau )
et celles du fonds de résolution des crises
(deuxième niveau), l’on parle pour ce
dernier de 50 milliards d’euros, seraient
totalement insuffisantes pour faire face à la
faillite d’une banque nationale dont le
bilan peut graviter autour de celui d’un
produit intérieur brut, 2 000 milliards
d’euros et seul un « bail out » c’est-à-dire
l’appel à l’État, soit en dernier ressort un
recours aux contribuables le permettrait. Et
dans cette hypothèse quels contribuables
faudrait-il appeler puisque le non-État
européen ne lève pas l’impôt !
PRÉVENIR PLUTÔT QUE GUÉRIR
Ici aussi, sous réserve que les grandes
banques se cantonnent à leur métier, le
problème ne devrait pas se poser. Et il se
poserait d’autant moins si on essayait de le
prévenir plutôt que de le guérir par une
stricte séparation entre les métiers des
financiers de l’ombre -les opérateurs de
marché- dont les turpitudes ont été
colmatées par ceux de la lumière -les
banquiers traditionnels auxquels ils étaient
adossés soit en interne (indoors) soit par
filiales (affiliates), et qu’il a fallu sauver
afin que les désordres financiers ne
compromettent pas l’ordre monétaire, ce
bien public qu’il faut sanctuariser-.
AUCUNE RAISON DE FAIRE FAILLITE
D’ailleurs il n’y a aucune raison que ces
grandes banques fassent faillite, si elles
aussi ne compromettent pas l’argent des
autres -celui collecté auprès des déposantsdans des opérations de marché aux risques
RED 2014
Et avant toute séparation ne faudrait-il pas
inviter les banques commerciales à sortir
de leurs actifs un volume trop important de
créances souveraines, car pondérées à
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23/12/2013
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Alors qu’aujourd’hui la banque dite
universelle -que les lobbies bancaires
veulent voir perdurer-, les banques de
financement et d’investissement (BFI) ne
sont en fait que des banques de marché. Et
par là des banques mixtes avec tous les
risques que cela représente pour les
détenteurs d’avoirs monétaires, c’est-à-dire
les détenteurs de créances sur les banques,
lesquelles doivent les employer, comme
toute composante de la masse monétaire,
en contrepartie en crédits sur l’économie
réelle et non pas sur la finance virtuelle,
née de l’essaimage des actifs sur les
marchés.
risques zéro et par là non consommatrices
de fonds propres, alors que par nature elles
devraient se situer essentiellement dans le
portefeuille des investisseurs institutionnels ou dans celui des rentiers. C’est cette
séparation qu’envisagent de faire les
Commissions Vickers en Grande-Bretagne
et Liikanen dans l’Union européenne.
Ce n’est pas le cas de la loi Moscovici de
juillet 2013 qui apparaît comme un leurre,
si ce n’est un simulacre, dans la volonté de
séparer les activités bancaires utiles à
l’économie des activités de marché à
vocation spéculative. Seules 1 % des
activités de marché seraient concernées par
un tel cantonnement par filialisation alors
qu’elles représentent pour nos cinq plus
grands groupes bancaires selon la Commission Liikanen, entre 25 % et 45 % de
leur bilan.
En définitive, par cette précipitation vers le
saut fédéral, on a voulu par l’adoption de
la monnaie unique créer une union
monétaire sans État et maintenant par
l’union bancaire, dont le fonds de résolution des crises serait le prélude d’un Trésor
unique, lui aussi sans État. Non seulement
cette architecture est par essence bancale,
mais son centre de gravité se situe de plus
en plus à Francfort et par là, plus d’Europe
c’est moins de France et davantage
d’Allemagne.
UNION MONÉTAIRE SANS ÉTAT
Ces banques sont improprement appelées
banques universelles, ce qui était d’ailleurs
vrai au temps des lois Debré 1966 et
Delors 1984, au titre desquelles elles
pouvaient quelle que soit leur nature, dépôt
ou affaires, effectuer toutes les opérations
de banque.
Bruno Moschetto
Professeur de sciences économiques à l’université Paris-1 et à HEC
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Banking union: Nice idea but detail still devilish
BRUSSELS/DUBLIN (Reuters) - In the beginning, the European Union came up with two
words: Banking Union. It sounded simple, solid, united, dependable.
But in the 18 months since the idea was put on paper, the phrase has come to mask a vastly
complicated and not yet very united system that may fall short of resolving the problems
afflicting Europe's banks over the past five years.
From a Single Supervisory Mechanism to a Single Resolution Mechanism, incorporating a
split-level authority and a Single Resolution Fund, Europe's banking union has become a
multi-headed hydra offering little clarity on when or how quickly a bank's problems can be
sorted out.
Aside from the plethora of acronyms - SSM, SRM, SRF, BRRD - that litter the snowstorm of
documents produced to discuss the concept, it is still not absolutely clear which banks will be
overseen by which authority and who has the final (the final, final) say in deciding if a bank
has to be wound up.
As one exasperated U.S. diplomat put it after the last round of late-night negotiations over the
scheme: "You try and explain that to the U.S. Treasury."
DEVIL IN THE DETAIL
When it was first sketched out at the height of the euro crisis, banking union was supposed to
have three solid planks: a single supervisor for the region's 8,000 banks; a single resolution
authority to restructure or close failing banks; and a unified scheme for guaranteeing bank
deposits.
Drawing on the expertise of the European Central Bank and the logic of the U.S. Federal
Deposit Insurance Corporation, the aim was to overhaul the disparate network of regulation
across the 28 EU member states - especially the 17 in the euro zone - and produce a cleaner,
smoother system of oversight.
After years of economic turmoil caused in large part by problems in the banking system, the
hope too was that a way could be found to act more quickly in forcing unstable banks to
recapitalize or shut down those carrying excessive risk.
Once fully up and running, Europe's banking union may well be able to do those things better
than before, which should provide reassurance to investors.
But there remain doubts as to how long it will be until the system can be said to be fully
functioning.
Crucially, the original idea included a common fund to deal with problem banks and
effectively pool risk.
Under the latest proposal, intended to broker agreement for an EU summit later this week, the
cost of closing down a euro zone bank will initially be borne almost fully by its home country,
with a common fund paid for by the banks to be built up gradually over 10 years.
In the meantime, next year's ECB health check of the bloc's biggest banks is expected to
expose capital holes that if private investors are unable to fill may leave indebted
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http://uk.reuters.com
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governments on the hook, reinforcing the very "doom loop" between sovereigns and lenders
that banking union was designed to break.
"It's going to take a while to build this up and there are lots of tensions coming down the track
much sooner than that," said Alan Ahearne, an economist who advised the Irish government
as it faced the collapse of its banking system.
"What they are building is a banking union and resolution for a steady state, but we are not at
a steady state. Things aren't in equilibrium. We are still trying to get over these legacies from
the past."
LONG LEAD TIME
When examined up close, each of the three planks of banking union has been either
compromised or removed.
Rather than overseeing all 6,000 banks in the euro zone - let alone all 8,000 in the EU, the
ECB's new supervisory role will actually see it monitor only 130 on a day-to-day basis.
And rather than being able to call for the recapitalizing or winding up of any of the banks, the
resolution authority will have primary responsibility for only around 250, officials say.
National resolution authorities will track the rest, with the pan-European body having a
degree of input.
Even if the central resolution body does decide a bank needs to be shut down, it must jump
through a series of hoops, getting agreement from national authorities, the European
Commission and relevant board members first.
Already concerns are being raised about how quickly it could act if a decision on shutting a
bank had to be taken over a weekend - a likely time frame in a financial emergency.
"The decision-making part is so horrendously complex that I think it will have to be
changed," said Daniel Gros of the Center for European Policy Studies, a think tank in
Brussels.
As for the third plank of banking union - the single deposit guarantee scheme - that has
essentially been dropped.
Michel Barnier, the European commissioner in charge of banking union, told Reuters earlier
this year that in his mind it was unworkable. Instead, a system would have to be found to
coordinate deposit schemes in each member state, he said.
The long and the short of it is that Europe seems to be moving in the right direction, banking
and finance experts say. But the process may take a decade to complete and between now and
then dangerous holes could emerge in the system.
The ultimate aim of banking union was to sever the link between governments and bad banks
and ensure that taxpayers were not left on the hook for bailing out rotten institutions.
That goal still stands, but it is going to be some time before policymakers can declare it met.
Luke Baker
Carmel Crimmins
RED 2014
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http://uk.reuters.com
16/12/2013