de l`administration à l`éthique : redonner son sens à l`action

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DE L’ADMINISTRATION À L’ÉTHIQUE : REDONNER
SON SENS À L’ACTION SOCIALE
Organisateur
CONSEIL GÉNÉRAL DU DOUBS
Animateur
Marie-Jeanne MARTI, journaliste
Cadrage de l’atelier
Marie-Jeanne MARTI
Consultante et formatrice en arts oratoires, créatrice de Coach for leaders
La cohésion sociale constitue un des axes essentiels du travail de la fonction publique
territoriale, qui peut prendre plusieurs formes.
Présentation de l’expérience de Berrwiller
Ève ARBOGAST
Adjointe au maire de Berrwiller
Berrwiller, village de 1 140 habitants, a organisé en 2011 sa quatrième journée citoyenne.
En 2008, la nouvelle municipalité a constaté que de nombreux travaux devaient être réalisés
sur le territoire de la commune mais qu’elle disposait de peu de moyens pour cela. Aussi,
lorsque le mur du cimetière devait être remis en état, elle a demandé aux habitants de se
mobiliser pour participer à sa reconstruction. La première journée citoyenne de Berrwiller était
née. Organisée en septembre 2008, elle a réuni 120 personnes et a été l’occasion de mener
bien d’autres chantiers de rénovation que la reconstruction du mur du cimetière.
L’édition 2011 a mobilisé 360 personnes, soit le tiers des habitants du village, toutes les
classes d’âge y participant, , des plus jeunes au plus âgés, pour créer du lien social autour
des 25 chantiers à réaliser.
Les chantiers, qui doivent être conduits et finalisés de préférence en une journée, sont préparés
en amont par les chefs d’équipes et réalisés avec du matériel communal et des engins
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(tracteurs, pelles…) mis à la disposition des participants par les artisans. Certains chantiers
sont proposés par les habitants eux-mêmes.
En 2011, les enfants ont été insérés dans des ateliers spécialement dédiés (fabrication de
nichoirs, jardinage dans le jardin de l’école, fabrication de pâtisserie…).
Berrwiller est un petit village qui vivait replié sur lui-même et où il n’était pas toujours
aisé pour les nouveaux habitants de s’intégrer. Les journées citoyennes sont donc
l’occasion de faire plus ample connaissance avec les nouveaux habitants, de dépasser certains
préjugés et de les intégrer à la communauté villageoise. Enfin, ces journées sont l’occasion de
partager les compétences des anciens avec les jeunes générations. Pour poursuivre cet élan
de partage tout au long de l’année, la mairie a décidé de créer un local intergénérationnel.
Marie-Jeanne MARTI
La mairie de Berrwiller n’aurait jamais pu réaliser ces travaux par les voies habituelles d’appels
d’offres.
Ève ARBOGAST
En effet, en 2011, la journée citoyenne a représenté environ 2 000 heures de travail.
Quatre vcommunes de l’agglomération ont rejoint cette initiative depuis 2008. En 2012, sept
communes de l’agglomération travailleront ensemble, le même jour, à divers chantiers.
Un tee shirt ou une casquette sont remis en fin de journée aux habitants, ainsi qu’un DVD
réalisé par le Conseil consultatif des Jeunes .
De la salle, Communauté Urbaine de Strasbourg
Quelles étaient les difficultés rencontrées au départ ? La commune connaissait-elle des
problèmes de chômage ou de difficultés sociales ? Par ailleurs, selon vous, serait-il possible de
transposer cette expérience en milieu urbain ?
Ève ARBOGAST
Berrwiller est un petit village de mineurs, où le taux de chômage a augmenté après la
fermeture des mines de potasse. Bien que le taux de chômage ne soit actuellement pas très
important, les habitants travaillent souvent à l’extérieur, ce qui peut nuire à la cohésion sociale.
C’est pourquoi la mairie voulait recréer du lien social entre ses habitants. Le maire est un
homme passionné, qui est très investi dans l’animation de sa commune. Pour commencer, il
était souhaité que le premier chantier soit de taille modeste mais bien visible afin de
mobiliser la population. Par exemple, lorsque les jeunes repeignent un abribus, ils sont fiers
de leur travail et ils n’ont plus envie de le taguer : personne n’a envie de détruire, ce qu’il vient
de rénover. La transposition de cette expérience en ville est tout à fait possible à condition
d’être conduite par une petite équipe très dynamique.
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De la salle
Comment sont évalués les matériaux nécessaires pour réaliser les projets ? La mairie
bénéficie-t-elle de l’aide d’un entrepreneur ?
Ève ARBOGAST
Les
chantiers
sont
préparés
en
amont
et
placés
sous
la
responsabilité
d’un
professionnel. Les services communaux sont parties prenantes de l’action en tant que
coordinateurs. Les techniciens municipaux sont chargés de l’achat du matériel et des
matériaux. Une équipe de coordination technique est présente en appui.
De la salle, CNFPT
Les institutions publiques présentes sur le village sont-elles associées à l’événement ?
Ève ARBOGAST
En 2008, la Journée citoyenne a été lancée en direction de tous les habitants. L’école du
village a également été associée. En 2009, par exemple, les couloirs de l’école ont été repeints
avec la participation des élèves et des instituteurs.
De la salle, Conseil Général du Val de Marne
Les volontaires sont-ils recensés au préalable ?
Ève ARBOGAST
Avant d’organiser cette journée, la mairie adresse une invitation à tous les habitants de la
commune avec un coupon réponse afin de permettre aux chefs d’équipes de constituer leurs
équipes et de les préparer aux travaux qu’elles auront à réaliser. Chaque participant sait ainsi
au début de la journée à quel atelier il participe et quel matériel il doit apporter.
De la salle, Conseil Général du Val de Marne
La mairie réalise-t-elle une communication préalable et dispose-t-elle d’un budget dédié ?
Ève ARBOGAST
Une communication est effectivement réalisée en janvier dans le magazine municipal
pour informer la population. Puis viennent les invitations individuelles. Mais, désormais, cette
journée est entrée dans les habitudes.
Quant au budget de l’opération, il s’est élevé à 10 000 euros en 2011. Il concerne
principalement les achats de matériel car le travail est bénévole.
De la salle
Comment ont été résolus les problèmes de responsabilité juridique en cas d’accident ?
Par ailleurs, n’y a-t-il pas eu de problèmes avec les artisans locaux du fait de l’absence de mise
en concurrence ?
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Ève ARBOGAST
La commune a souscrit une extension de son assurance pour couvrir les participants aux
journées citoyennes en cas d’accident. Quant aux problèmes de concurrence, il n’y en a pas
car les artisans ont bien conscience que la commune ne pourrait pas réaliser ces travaux si elle
devait les financer. De plus, les artisans qui participent à l’opération savent que cela leur donne
une image positive auprès de la population, qui est susceptible de faire appel à eux pour
réaliser des travaux.
Marie-Jeanne MARTI
Cette initiative a également été l’occasion d’éveiller de nouvelles vocations et compétences
chez les agents municipaux, certains ayant pris goût au management d’équipe.
Problématique centrale de l’atelier
Carol KNOLL
Directrice des solidarités, Conseil Général du Doubs
En 2007, le Conseil Général du Doubs avait lancé une réflexion sur une nouvelle organisation
concernant des équipes d’environ 350
travailleurs médico-sociaux territorialisés, qui avait
conduit à spécialiser certains d’entre eux Très tôt, ces derniers avaient alerté leur hiérarchie
sur le fait qu’une telle spécialisation ne pourrait pas se faire, selon eux, à moyens humains
constants . Fin 2008, une grève avait été déclenchée pour manifester contre cette nouvelle
organisation et réclamer des postes. Mais au-delà, les agents demandaient également un retour
aux fondamentaux de leur travail, dont ils estimaient s’être écartés du fait notamment de la
multiplication des procédures, et d’un manque de sens, de finalité.
Les travailleurs sociaux exprimaient une perte de confiance et il a fallu plus d’une année pour
regagner cette confiance dans « l’institution » et dans une forme de management participatif.
Le Département a fait le choix de recourir à un prestataire, non par manque de compétences en
interne, mais pour favoriser la prise de parole des équipes et porter un regard extérieur. Un
Comité de Pilotage a été mis en place en veillant à l’implication de l’ensemble des métiers et à
la bonne circulation de l’information.
Le plan de travail s’est concrétisé autour de trois grandes phases :
•
Une demi journée introductive, sous la présidence d’un élu ;
•
La phase recherche, réunissant des groupes de travail sur les problématiques validées
par le Comité de Pilotage ;
•
la phase action qui a permis d’identifier les axes prioritaires.
Désormais, le Comité de pilotage est chargé d’assurer le suivi des actions mises en place.
Les facteurs de réussite, qui sont transférables, même au-delà de l’action sociale ont sans
doute été :
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•
l’implication des élus et la visibilité de leur implication, par la présence du Premier
Vice-président aux moments importants, et par
la rencontre par le Président de
l’ensemble des équipes sur le terrain ;
•
la représentation de tous les métiers au sein du Comité de Pilotage (assistants de
service social, secrétaires, infirmiers…,) ;
•
une implication forte de la Direction, qui était présente au Comité de Pilotage, mais
aussi aux côtés du Président pendant les visites de terrain, et lors des journées de
restitution ;
•
le positionnement clair du consultant ;
•
la prise de parole des travailleurs médico-sociaux, qui ont au début exprimé leur
vigilance de n’être pas instrumentalisés par la Direction ;
•
l’intervention des personnalités extérieures reconnues en début de chaque restitution ,
afin de favoriser la prise de recul et de partager les mêmes visions et les mêmes
valeurs ;
•
la présence dans les réunions d’une chargée de l’action sociale qui n’a pas d’autorité
hiérarchique sur les agents et qui était chargée de s’assurer que la parole des
travailleurs médico-sociaux remontait bien à la Direction.
Il a été par ailleurs déterminant que la Direction prenne l’engagement de répondre à toutes les
questions, de façon claire : lorsque les propositions entraient dans le projet de direction, elles
ne posaient pas de problème particulier. En revanche, lorsqu’elles nécessitaient une décision
des élus, la Direction prenait l’engagement de la leur soumettre.
Marie-Jeanne MARTI
En définitive, cette démarche a remis la transparence au cœur de l’action et a contribué à
rétablir la confiance.
Aujourd’hui où en est-on ?
Didier LESUEUR
Directeur Général adjoint de l’Observatoire National de l’Action sociale décentralisée (ODAS)
L’ODAS observe depuis 22 ans les politiques sociales menées en France, à distance des
enjeux institutionnels (Etat, Collectivités locales) dans le respect des équilibres politiques. Tous
les travaux de l’ODAS sont consultables sur les sites www.odas.net et www.april.net.
Il ressort des observations de l’Observatoire que depuis 1982, les prédictions pessimistes
autour de la décentralisation ne se sont pas produites : le territoire national n’a été en proie ni à
la fin de l’équité ni au triomphe du clientélisme.
Si, dans le domaine social, les villes ont peu de compétences, grâce à la clause de
compétences générales, elles se sont emparées de nombreux sujets, sous la pression des
besoins. Par exemple, si aucun texte ne prévoit que les villes soient responsables de l’accueil
de la petite enfance, elles jouent maintenant un rôle déterminant dans l’organisation et la
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coordination de cette mission (accueil d’enfants en situation de handicap, lien avec les autres
équipements municipaux…) et elles se sont ainsi emparées de différents sujets comme
l’éducation et la culture….
S’agissant des départements, la charge nette, qui permet de calculer l’effort financier de la
collectivité pour soutenir l’action sociale, est passée de 5,5 milliards d’euros en 1984 à
11 milliards d’euros en 2001 et à 22,7 milliards d’euros en 2010. Les indicateurs de l’ODAS
montrent que la décentralisation n’a pas creusé les écarts entre les départements. Ces derniers
ont hérité d’une situation inégale en 1984, ce qui démontre qu’un système centralisé n’est pas
nécessairement synonyme d’homogénéité. Ils se sont engagés dans un gros travail
d’adaptation, voire de rattrapage. Et l’action sociale départementale a beaucoup évolué.. La
charge nettre relative aux allocations est passée de 1,2 à 5,5 milliards d’euros entre 2002 et
2010. De plus, elles ont, pour l’essentiel (APA, PCH) changé de nature pour passer d’une aide
subsidiaire à une aide à caractère plus universel.
Par ailleurs, la décentralisation a changé de nature. En 1982, elle portait sur des transferts de
compétences. Depuis, et notamment en 2004, ce sont surtout des dispositifs qui ont été
transférés. L’ODAS avait d’ailleurs alerté les départements contre les risques inhérents au
transfert de la gestion de l’allocation RMI quant à leur vocation.
La décentralisation visait à la fois à rapprocher le politique du citoyen et à rechercher à
déplacer le centre de gravité des actions, du traitement vers la prévention. Si, sur le
premier point, le bilan de la décentralisation est plutôt positif, il s’avère plus contrasté sur le
second. Dans un contexte de chômage de masse et de précarité des emploi,, la donne changé.
La question de l’insertion n’est plus celle des marges de la société. Mais aussi,, l’ODAS a
constaté, pendant 15 ans d’observation des signalements d’enfants en danger que 20% des
signalements relatifs à la petite enfance concernaient la maltraitance et que 80% portaient sur
des enfants déstabilisés. Et cette dernière part n’a cessé de croître au cours des 15 dernières
années. Ces enfants sont moins victimes de la précarité économique que de l’isolement et de la
perte des repères de leurs parents, comme l’affaire d’Outreau le montre de manière
emblématique. . Les parents doivent éduquer dans un environnement de plus en plus complexe
et sont de plus en seuls.
Ce tableau de la société française montre que la question sociale a changé de nature en
France. Et que la réponse sociale doit évoluer en conséquence,. Notamment, il y a nécessité de
mobiliser l’ensemble des politiques publiques pour développer du lien entre les habitants et
susciter une nouvelle manière de vivre ensemble. En sachant qu’un pays divisé est un pays
affaibli pour affronter les formidables mutations liées à notre époque..
De la salle, Conseil Général de la Drôme
Le Conseil Général de la Drôme utilise, par exemple, les documents de l’ODAS pour présenter
à ses équipes de travailleurs médico-sociaux les problématiques de l’action sociale et pour
trouver des solutions à chaque dispositif.
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Par ailleurs, le passage de la décentralisation des compétences à la décentralisation des
dispositifs pose le problème du sens à donner à l’action départementale. En effet, d’une logique
de guichet l’action départementale s’est muée en une logique de destinataire de projets.
De la salle
Est-il possible à la fois de responsabiliser davantage les individus et d’avoir une approche
collective ?
Didier LESUEUR
La responsabilité et l’approche collective sont des perspectives indissociables pour
rénover le rapport entre les collectivités et les citoyens. Ce qui pose aussi la question de la
posture des professionnels vis-à-vis des usagers. Par exemple, la méthode québécoise qui
consiste, face à des parents d’enfants en difficulté, à commencer par identifier neuf qualités
chez les parents au lieu de se focaliser sur les problèmes est révélatrice d’une manière d’être.
De la salle
Les démarches d’employment sont-elles utilisées par le Conseil Général du Doubs comme
levier de renouvellement de l’approche sociale ?
Carol KNOLL
Les travailleurs médico-sociaux, comme tous les agents, surtout dans une période où
l’expression de la demande sociale s’accroit et que les moyens alloués ne peuvent évoluer
comme par le passé,
ont aussi
besoin de positionner leur activité en fonction des priorités
fixées par le projet politique décidé par les élus
De la salle, Conseil Général de la Drôme
Il convient d’ajouter le champ du développement social local dans les compétences des
travailleurs médico-sociaux.
De la salle, Conseil Général du Rhône
Dans une période où la contrainte financière est forte, les collectivités ont tendance à vouloir
répondre au mieux aux dispositifs et aux demandes de prestations en fonction de leurs moyens.
Néanmoins, la confusion entre la demande sociale à l’égard de ces dispositifs et
l’accompagnement social est source de perte de sens pour le travail social. Comment prévenir
cette perte de sens ? Est-ce par la spécialisation des équipes ?
Carol KNOLL
Après une analyse partagée, le Conseil Général du Doubs est finalement revenu sur la
spécialisation des travailleurs médico-sociaux dans le champ de l’insertion, du fait de l’évolution
législative remplaçant le RMI par le RSA, et l’a conservée dans le domaine de l’enfance en
danger. Lorsque des compétences spécialisées sont nécessaires, nous travaillons plutôt autour
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du concept de personne ressource, qui prend d’autres formes et répond mieux aux besoins
réels d’aujourd’hui.
Enfin, il est indispensable de s’imposer des temps de recul et d’analyse. Nous avons par
exemple mis en place deux fois par an, une journée de travail en ateliers thématiques
s’adressant à l’ensemble des agents du social, surtout ceux qui partent peu en formation, afin
de favoriser les rencontres et les échanges. Nous initions aussi, avec le CNFPT, des rencontres
interdépartementales Bourgogne Franche Comté. Cela aussi est transférable à d’autres
domaines que le social.
De la salle, Ville de Toulouse
Il est également nécessaire de s’interroger sur le pouvoir du travailleur médico-social sur les
usagers. La charge de travail des travailleurs médico-sociaux les a, par exemple, conduits à
mettre fin aux interventions à domicile. Or travailler avec les usagers chez eux et les recevoir à
son bureau sont deux pratiques très différentes, d’autant plus
que les travailleurs
médico-sociaux ayant le pouvoir de demander à un juge de retirer les enfants de leur famille,
certains usagers refusent de se rendre à leur bureau.
Se pose également la question de la complémentarité en matière sociale entre les
départements et les villes. Qui doit être le chef de file de la gouvernance dans ce domaine pour
mettre en place des projets ?
Didier LESUEUR
Résoudre cette question en quelques minutes s’avère difficile. Lorsque les villes sont
interrogées sur la place du département dans l’action sociale, elles répondent qu’il est absent,
ce qui n’est pas exact. En réalité, il manque un maillon pour assurer le lien entre les villes et les
départements dans le domaine social. Force est néanmoins de constater qu’une approche
stratégique commune entre les villes et les départements est plutôt rare. Par ailleurs, Il faut
probablement parvenir à des modes d’organisation différents selon les territoires pour tenir
compte des spécificités locales, l’État devant garder son rôle de garant de l’équité.
De la salle, élève administrateur
Comment s’expliquent les divergences de vues entre l’ODAS et la Cour des Comptes sur les
effets de la décentralisation sur les inégalités sociales ?
Didier LESUEUR
Il faudrait expliquer les écarts par les différences de coûts d’un lieu à un autre. Par exemple, la
protection de l’enfance n’est pas la même dans le Nord et dans la Creuse : les problèmes
rencontrés, l’environnement, etc. sont de nature différente. D’autres écarts inquiètent beaucoup
plus l’ODAS, comme l’augmentation plus rapide du coût des établissements et des services que
celle de la population accueillie. En définitive, la question du sens est plus importante que celle
des écarts. C’est pourquoi il faut s’en emparer rapidement.
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Les propos énoncés dans ce document n’engagent que la responsabilité de la personne citée.
Compte-rendu des Entretiens territoriaux de Strasbourg
7 et 8 décembre 2011
© CNFPT INET 2011
Réalisation :
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