Méthodes d`évaluation des coûts pour les prestations d

Novembre 2011
NOTE DES AUTORITES FRANÇAISES
OBJET : Réponse des autorités françaises à la consultation publique de la Commission
européenne relative aux méthodes d’évaluation des coûts pour les prestations d’accès sur
le marché des communications électroniques.
Les Autorités françaises remercient la Commission européenne pour sa consultation sur les
méthodologies d’évaluation des coûts et rappellent leur engagement en faveur de l’atteinte des
objectifs de l’Agenda numérique pour l’Europe.
La réponse se décompose en trois parties :
- la première concerne les moyens à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs de
l’Agenda numérique et couvre principalement le chapitre V de la consultation de la
Commission ;
- les deuxième et troisième parties, qui traitent des méthodes d’évaluation des coûts et
des risques liés à la diminution du nombre d’utilisateurs du cuivre, correspondent aux
questions posées dans le chapitre IV de la consultation publique.
1. Les moyens à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs de l’Agenda
numérique pour l’Europe
Dès juin 2010, le gouvernement français a adopté le « programme national très haut débit »,
qui vise une couverture en très haut débit de 100% de la population à horizon 2025. A cette
fin, les pouvoirs publics comptent fortement sur l’investissement privé. C’est pourquoi, dans
les zones où le déploiement simultané de réseaux en fibre optique parallèles ne peut être
rentable, le cadre réglementaire symétrique prévoyant la mutualisation de la partie terminale
des réseaux en fibre optique permet de limiter l’effort d’investissement nécessaire à la
couverture du territoire ; les pouvoirs publics ont également doté un fonds spécifique de 2
milliards d’euros, afin d’octroyer, d’une part, des prêts de long terme aux opérateurs privés,
d’autre part, des subventions aux collectivités locales. Comme la Commission européenne, la
France est donc particulièrement attachée à atteindre les objectifs de l’Agenda numérique.
La Commission propose, pour atteindre ces objectifs, de retenir un schéma qui repose :
- d’une part, sur une hausse des tarifs d’accès au cuivre pour les rapprocher du coût de
la fibre dans les zones où les deux réseaux coexisteront, en se fondant sur le fait que la
fibre constitue l’actif moderne équivalent du cuivre ;
- d’autre part, sur une baisse des tarifs d’accès au cuivre tant que la fibre ne paraît pas
en mesure de concurrencer cette technologie, en se référant aux coûts effectivement
encourus par l’opérateur historique pour le cuivre.
La France estime que le schéma préconisé par la Commission appelle les commentaires
suivants.
1
Novembre 2011
1.1.
Configurations concurrentielles en Europe et portée des décisions tarifaires
en matière d’incitation
La France juge tout d’abord essentiel de prendre en compte la configuration concurrentielle
spécifique des différents Etats membres afin d’atteindre les objectifs de l’Agenda numérique
pour l’Europe. En effet, l’existence d’une concurrence dynamique et durable sur le marché
des services fixes de communications électroniques est le premier vecteur d’incitation au
déploiement du très haut débit dans les Etats membres.
Plus précisément, la France considère qu’il n’est pas possible de définir un seul schéma
incitatif pour l’ensemble des Etats membres, mais qu’il convient de retenir plusieurs schémas
correspondant à quelques configurations concurrentielles typiques. Il est ainsi possible de
distinguer au moins quatre configurations concurrentielles :
- certains Etats membres, où la présence du câble est importante, connaissent déjà les
problématiques liées au fonctionnement parallèle de deux technologies en
concurrence ;
- dans certains Etats membres, l’infrastructure cuivre est limitée et ne permet pas
d’assurer un service haut débit de qualité suffisante, ce qui explique le déploiement
déjà avancé de la fibre ;
- dans d’autres Etats membres au contraire, la qualité des infrastructures de boucle
locale cuivre permet des services de haut débit largement diffusés, mais ces
infrastructures ne sont pas nécessairement mobilisables pour le déploiement de la
fibre ;
- enfin, certains Etats membres, au nombre desquels figure la France, disposent d’un
marché haut débit très concurrentiel et d’infrastructures de génie civil en conduite
fortement mobilisables pour le déploiement de la fibre.
Au vu de ces constats, le déploiement du très haut débit ne peut se faire de la même manière
dans tous les États membres, et les autorités de régulation nationales devront adapter leur
action à ces situations concurrentielles diverses :
- dans certains Etats membres, l’opérateur historique sera vraisemblablement le seul à
déployer une nouvelle infrastructure, ce qui devrait conduire l’autorité de régulation
nationale à poursuivre la régulation asymétrique engagée sur le cuivre pour le
dégroupage, ce qui semble être le schéma sous-jacent développé par la Commission
européenne dans son argumentation ;
- dans d’autres Etats membres, le déploiement de nouveaux réseaux ne s’appuie pas
exclusivement sur l’opérateur historique ; il peut s’agir dans certains Etats membres de
câblo-opérateurs, ou, comme c’est le cas en France, des opérateurs alternatifs qui ont
pu suffisamment se développer sur le marché du haut débit pour pouvoir participer au
déploiement et au co-investissement dans les réseaux d’accès à très haut débit.
La France s’interroge aussi sur le bien-fondé des solutions proposées par la Commission en
matière d’incitation tarifaire. Ainsi, modifier le différentiel entre les tarifs d’accès au cuivre et
à la fibre, sans référence aux coûts réellement encourus par les opérateurs, reviendrait à
méconnaître le principe de l’orientation vers les coûts. Par ailleurs, si des évolutions du prix
de l’accès au cuivre ou du différentiel entre le prix de l’accès au cuivre et le prix de l’accès à
la fibre peuvent avoir des répercussions sur l’investissement dans la fibre, il n’est pas simple
de déterminer les effets qui l’emportent en termes d’incitation, tant pour l’opérateur historique
que pour les opérateurs alternatifs. Enfin, en modifiant les conditions de rentabilisation
d’investissements en partie déjà réalisés, une intervention sur les différentiels de tarifs
pourrait diminuer la visibilité des opérateurs et dégrader le climat de confiance sur le contexte
réglementaire nécessaire à la poursuite des déploiements, et s’avérer contre-productive, voire
contribuer à renforcer la compétitivité du cuivre et ralentir les déploiements des réseaux en
fibre.
2
Novembre 2011
1.2.
Limites du schéma incitatif proposé dans le cas de la France
La France estime que le schéma proposé par la Commission repose implicitement sur des
hypothèses qui ne correspondent pas à sa situation.
D’une part, la Commission semble penser que, dans tous les Etats membres, seul l’opérateur
historique investira dans la fibre, ce qui est contraire à la réalité des déploiements en cours en
France aujourd’hui. En effet, constatant le dynamisme de la concurrence pour les services
ADSL, la France a veillé à ce que le passage à la fibre n’amène pas à la reconstitution d’un
monopole et, s’appuyant sur la solidité financière des opérateurs alternatifs, a défini en 2009
et 2010 un cadre symétrique ambitieux imposant la mutualisation des investissements, que ce
soit au sein des immeubles dans les zones très denses ou à plus grande échelle dans les zones
moins denses. Les principaux opérateurs fixes (et non le seul opérateur historique) se sont
depuis engagés pour des déploiements sur plus de 60% du territoire d’ici 2015, grâce
notamment à la pratique du co-investissement : ainsi l'accord conclu le 14 novembre dernier
entre les opérateurs Orange et SFR pour déployer la fibre optique dans près de 11 millions de
logements situés en dehors des très grandes villes.
En Europe, la France dispose ainsi déjà d’un pourcentage de logements éligibles au très haut
débit parmi les plus élevés (20%) et grâce à l’action convergente des acteurs publics et privés,
elle s’est dotée, grâce à un cadre de régulation symétrique innovant, du programme
d’investissement le plus précis et le plus ambitieux.
Dès lors, augmenter le tarif de l’accès au cuivre sur le fondement des coûts de l’accès à la
fibre pour réduire le différentiel entre les tarifs des deux technologies dans les zones où les
deux réseaux coexisteront introduirait, dans le cas français, une discrimination entre les
différents types d’acteurs :
- l’opérateur historique pourrait être récompensé, via le tarif du cuivre, pour ses
investissements dans la fibre,
- les opérateurs alternatifs, qui investissent dans la fibre dans une proportion comparable
à France Télécom, non seulement ne bénéficieraient pas d’une telle « récompense »,
mais supporteraient une hausse du tarif du cuivre pendant la phase de migration.
D’autre part, la Commission suppose que, dans les Etats membres, le tarif du dégroupage est
déterminé sur le fondement de dépenses d’investissement modélisées. Or les tarifs de
l’opérateur historique français pour le dégroupage du cuivre sont établis en référence à ses
dépenses d’investissement effectivement encourues et auditées.
Dans ces conditions, baisser dans certaines zones le tarif d’accès au cuivre au-delà la baisse
tendancielle des coûts, dans le seul but d’obtenir des tarifs inférieurs, serait inapproprié dans
le cas de la France et risquerait d’avoir des répercussions sur la qualité du réseau.
Par ailleurs, cela augmenterait l’attractivité du cuivre par rapport à la fibre, et renforcerait
l’intérêt du VDSL2, alors que les opérateurs ont déjà pris des engagements majeurs de
couverture en fibre.
2. Méthodes d’évaluation des coûts et tarifs qui en découlent
Comme la Commission, la France considère que l’orientation vers les coûts constitue un
remède adapté pour les prestations d’accès de communications électroniques pour lesquels
des problèmes concurrentiels, et notamment l’existence d’un opérateur disposant d’une
3
Novembre 2011
position de marché significative, sont identifiés. Elle partage le souci de la Commission d’être
vigilante quant à la mise en œuvre effective de ce remède. Les analyses de la Commission
appellent toutefois les commentaires suivants.
2.1.
L’utilisation d’une méthode unique d’évaluation des coûts ne garantit pas un
tarif uniforme
Il ne paraît pas raisonnable d’attribuer, comme le fait la Commission, les différences de tarifs
observées entre les Etats membres aux seules différences de méthodologies d’évaluation des
coûts. Compte tenu des différences (topologiques, historiques, etc.) qui caractérisent les
réseaux de communications électroniques d’un pays à l’autre, il est probable que l’application
uniforme d’une méthode unique, par exemple fondée sur une lecture directe des comptes
sociaux, à l’ensemble des Etats membres, se traduise par des écarts de tarifs plus importants.
C’est d’ailleurs le constat fait en France, où il existe, au niveau infranational, des coûts très
variables entre les zones les plus urbanisées et les zones rurales.
2.2.
Les tarifs du dégroupage en France permettent une dynamique
concurrentielle durable
La France considère que le diagnostic de la Commission, qui juge les tarifs d’accès observés
aujourd’hui peu supportables pour les opérateurs alternatifs, et semble anticiper un tassement
de la concurrence, ne s’applique pas au cas de la France. En effet, comme le signale
l’évolution constante des parts de marché sur l’ADSL1, le marché français reste
particulièrement dynamique et animé, avec des opérateurs alternatifs dont la santé financière
et la capacité à concurrencer l’opérateur historique ne font pas de doute.
2.3.
Prise en compte de la réplicabilité des actifs
La France souhaite indiquer qu’elle partage l’analyse de la Commission selon laquelle le
caractère réplicable des actifs doit être pris en compte pour déterminer la méthode
d’évaluation des coûts d’investissement qui s’applique.
C’est d’ailleurs l’un des critères qui a conduit l’Autorité de Régulation des Communications
Electroniques et des Postes (ARCEP) à adopter la décision n°05-0834 du 15 décembre 2005
définissant la méthode de valorisation des actifs de la boucle locale cuivre ainsi que la
méthode de comptabilisation des coûts applicable au dégroupage total2.
Jusqu’en 2005, dans un contexte où le câble et la boucle locale radio pouvaient sembler en
mesure de concurrencer le réseau de boucle locale cuivre de France Télécom, le tarif d’accès
au cuivre reposait, pour ce qui concerne les coûts d’investissement, sur une évaluation en
coûts de remplacement, c’est-à-dire sur des coûts théoriques modélisés dans une optique de
« make or buy ».
Or il est apparu que le réseau en cuivre de France Télécom n’avait pas vocation à être
répliqué, s’agissant d’une infrastructure qualifiée d’« essentielle » par l’autorité de
concurrence nationale.
1
La part de marché de France Télécom sur le marché de détail du haut débit par DSL n’a cessé de diminuer
depuis 2002 et s’établit désormais à environ 45%.
2
http://www.arcep.fr/uploads/tx_gsavis/05-0834.pdf
4
Novembre 2011
2.4.
La méthode retenue en France se fonde sur la prise en compte des dépenses
effectives de l’opérateur régulé
La France souhaite souligner que c’est un constat similaire à celui réalisé aujourd’hui par la
Commission qui a conduit son autorité de régulation nationale à considérer que l’usage d’un
modèle théorique qui ne s’appuyait pas sur des dépenses réelles était inapproprié compte tenu
du risque de sur-rémunération ou de sous-rémunération de l’opérateur historique.
C’est pourquoi l’ARCEP a retenu, depuis 2005, une méthode reposant sur les coûts
effectivement encourus par France Télécom (en pratique plus faibles que ceux auxquels
aboutissait une modélisation)3. Cette méthode des « coûts courants économiques »
(« CCE ») :
- est qualifiée d’« économique » car elle repose sur une formule d’amortissement
économique comparable à celle retenue pour certains emprunts bancaires ; elle produit
des annuités stables et prévisibles (aujourd’hui en baisse continue et progressive) ;
- repose sur les dépenses effectives (« actual » en anglais), mais les coûts sont qualifiés
de « courants » en français, car le lissage des annuités se fait en tenant compte de
l’évolution des prix, qu’elle soit liée à l’inflation ou au progrès technique ; ces
dépenses effectives font partie du périmètre de l’audit auquel est soumis l’opérateur
historique.
En particulier, le choix de l’ARCEP diffère des deux méthodes extrêmes les plus souvent
mises en avant dans les débats européens, et qui correspondent, d’un côté, à l’amortissement
linéaire d’une chronique réelle et, de l’autre côté, à l’amortissement économique d’une
chronique modélisée. Fondée sur les coûts effectifs de l’opérateur historique, la méthode
utilisée en France ne s’appuie donc pas, conformément à la jurisprudence ARCOR4, sur une
modélisation théorique des coûts d’investissement (cas des CCA-Bottom Up et des «tiltedannuities »-Bottom Up). Cette méthode ne repose pas non plus sur un amortissement linéaire
(cas des CCA-Bottom Up et des HCA) qui, conduisant à des annuités en dents de scie,
donnerait des signaux inconstants aux acteurs, comme ceux qui peuvent résulter d’une lecture
directe de la comptabilité de l’opérateur, et sont en outre proscrits par la même jurisprudence5.
3
Dans la mesure où le régulateur ne disposait pas d’une information comptable exhaustive pour France Télécom
(l’opérateur n’a eu de comptabilité d’entreprise qu’en 1991), il a défini, en concertation avec l’ensemble des
opérateurs, une chronique d’investissements efficaces cohérente avec l’état observé du réseau de l’opérateur
historique pour les investissements réalisés avant 1991. Lorsque les données comptables étaient complètes (à
partir de 1991), le régulateur les a utilisées telles quelles.
4
Dans son arrêt C-55/06 Arcor AG & Co. KG du 24 avril 2008, la CJCE a ainsi indiqué les éléments suivants :
« (99) Il y a donc lieu de constater qu'une méthode de calcul fondée exclusivement sur les coûts actuels n'est pas
non plus la méthode la plus appropriée dans le cadre de l'application du principe d'orientation des tarifs de l'accès
dégroupé à la boucle locale en fonction des coûts. »
5
Dans son arrêt C-55/06 Arcor AG & Co. KG du 24 avril 2008, la CJCE a également indiqué : « (107) Par
conséquent, si, comme le prétend Arcor, pour l’application de la règle de tarification prévue à l’article 3,
paragraphe 3, du règlement n° 2887/2000, la base de calcul des coûts était exclusivement fondée sur les coûts
historiques, ce qui, potentiellement, en fonction de l’âge du réseau, pourrait conduire à prendre en compte un
réseau quasi amorti, et partant aboutir à un tarif très faible, l’opérateur notifié serait confronté à une situation
caractérisée par des désavantages injustifiés. »
5
Novembre 2011
De manière schématique, la méthode retenue par la France se positionne ainsi de la manière
suivante :
Méthodes d’amortissement
Linéaire
Evaluation des
investissements
Chronique réelle
(« actual »)
Chronique théorique
(« current »)
HCA
CCA-BU
Economique
Méthode utilisée en France
depuis 2005 (CCE)
« tilted annuities »-BU/
ARCEP avant 2005
3. Risques liés à la diminution du nombre d’utilisateurs du cuivre
La Commission s’est inquiétée de la remontée des tarifs du dégroupage dans certains Etats
membres.
Un tel phénomène n’a cependant jamais été observé en France et ne devrait pas l’être à
l’avenir non plus. En effet, la référence aux coûts effectivement encourus par France Télécom
conduit naturellement à une diminution progressive des annuités au fur et à mesure de
l’amortissement des actifs de boucle locale de France Télécom, dont la valeur nette est en
diminution constante, en raison d’investissements eux-mêmes en diminution. Pour que les
tarifs du dégroupage soient amenés à remonter en France, il ne suffirait pas que le nombre
d’abonnés au cuivre diminue, il faudrait que ce nombre diminue plus rapidement que
l’amortissement du réseau.
Afin d’anticiper ces effets, l’ARCEP a d’ores et déjà réalisé des simulations et organisé des
travaux techniques avec l’ensemble des opérateurs. Ces travaux l’ont conduite à identifier
qu’en modifiant les durées d’amortissement pour les câbles (à la baisse) et pour le génie civil6
(à la hausse) pour les rapprocher des durées de vie observées, le risque d’une remontée des
coûts unitaires liée à un moindre nombre d’utilisateurs du réseau pouvait être écarté. Ceci
tient non seulement au degré d’amortissement du réseau, mais également à la baisse des coûts
à un rythme plus soutenu que celui de la migration des clients finaux du cuivre vers la fibre,
qui correspond aux objectifs des pouvoirs publics français et de l’Agenda numérique.
La France souhaite également préciser que les modifications de durées de vie envisagées par
le régulateur pour certains actifs présentent plusieurs avantages :
- l’accroissement de la durée d’amortissement du génie civil, utilisé à la fois par le
cuivre et par la fibre et dont la vie est prolongée par l’avènement de cette nouvelle
technologie, vise à mieux répartir dans le temps le paiement de cet actif, notamment
en faisant contribuer les utilisateurs de la fibre ;
- la diminution de la durée d’amortissement des câbles en cuivre, par nature utilisés
uniquement par les accès en cuivre, se traduira par une remontée à court terme du coût
unitaire du cuivre, mais diminuera le risque, pour l’opérateur historique, de ne pas
recouvrer ses coûts d’investissement efficaces ; elle évitera aux derniers utilisateurs du
cuivre, situés dans des zones non fibrées, de supporter le coûts des câbles de cuivre
des utilisateurs ayant déjà quitté le réseau en cuivre pour rejoindre les réseaux fibrés ;
- les deux modifications techniques prises simultanément devraient, dans des
hypothèses réalistes de transition du cuivre vers la fibre, conduire à une légère baisse
des tarifs d’accès au cuivre et au génie civil et à un léger accroissement de l’espace
économique entre les tarifs d’accès au cuivre et au génie civil contribuant à rendre
plus attractif le déploiement de la fibre.
6
http://www.arcep.fr/uploads/tx_gspublication/consult-projdec-amorti-boucle-cuivre-151111.pdf
6