Ministère fédéral des Finances - Exemples de réformes dans la

Des chiffres et des faits
06.03.2014
Exemples de réformes dans la zone euro
Tout renforcement durable de la croissance économique passe par la mise en œuvre résolue de réformes structurelles.
Réformes structurelles
On assiste à une forte montée en puissance des réformes structurelles dans de nombreux pays. Ces réformes sont
importantes car elles améliorent les perspectives de croissance économique. Dans son rapport annuel « Objectif
croissance », l’OCDE observe d’ailleurs que la crise a servi de catalyseur aux réformes structurelles. Ce document
évalue les progrès réalisés par différents pays dans ce domaine depuis le début de la crise. Il montre que ce sont les pays
les plus durement touchés par la crise, c’est-à-dire la Grèce, l’Irlande, le Portugal et, plus récemment, l’Espagne, qui ont
le plus accéléré la mise en œuvre des recommandations de l’OCDE en matière de réformes. Les réformes sont donc
conduites dans les pays qui en ont le plus besoin.
L’intensité des réformes varie toutefois selon les domaines économiques concernés. Dans son rapport sur la stratégie de
croissance Europe 2020, la Commission européenne constate que les pays dotés d’un programme d’ajustement de
l’ensemble de l’économie et certains Etats membres en difficulté ont engagé des réformes ambitieuses du marché du
travail ; en revanche, l’intensité des réformes est moins soutenue en ce qui concerne les marchés des biens et des
produits. Les réformes des marchés du travail renforcent la compétitivité internationale et contribuent largement à
rendre ces marchés plus résistants face à d’éventuels chocs économiques. A cet égard, on peut citer l’exemple de la
réforme du marché du travail espagnol, dont les principaux objectifs sont d’accroître la flexibilité des entreprises
(priorité aux accords collectifs d’entreprise plutôt qu’aux accords sectoriels et, par conséquent, décentralisation de la
fixation des salaires au niveau des entreprises) et de limiter la protection de l’emploi pour accroître l’attractivité, pour
les entreprises, des contrats de travail à durée indéterminée. Les réformes des marchés des biens n’ont été que
partiellement mises en œuvre jusqu’à présent. C’est le cas, notamment, des réformes visant à améliorer la compétitivité
du commerce de détail en Irlande et en Italie, ainsi que des mesures prises par l’Espagne, l’Italie, l’Irlande et le Portugal
pour libéraliser l’activité des professions libérales.
Pour que les réformes structurelles soient efficaces, il faut conduire simultanément des réformes des marchés du travail
et des marchés des biens. Elles sont en effet complémentaires et se potentialisent mutuellement. Les réformes du marché
du travail améliorent l’offre d’emplois, tandis que les réformes des marchés des biens améliorent la demande de maind’œuvre en incitant à investir davantage. Menées conjointement, ces réformes créent des emplois.
Tout renforcement durable de la croissance économique passe par la mise en œuvre résolue de réformes structurelles.
Les nouvelles mesures de gouvernance économique à l’échelle européenne (stratégie de croissance Europe 2020,
recommandations spécifiques par pays, engagements nationaux propres dans le cadre du Pacte pour l’euro plus,
nouveau système de surveillance, composé de la procédure de surveillance des déséquilibres et du Semestre européen)
constituent l’arsenal ad hoc, mais il faudra faire preuve de persévérance, d’autant que les réformes structurelles mettent
du temps à produire leurs effets.
Exemples de réformes
Exemples de réformes conduites en Irlande
▪
Les coûts salariaux unitaires ont déjà considérablement diminué ; par rapport à l’année 2009, l’Irlande est le
pays de la zone euro où les améliorations sont les plus marquées sur ce plan.
▪
Ces améliorations profitent aux grands secteurs d’exportation traditionnels. Les exportations ont augmenté de
façon continue au cours des quatre dernières années, une tendance qui devrait se poursuivre.
▪
La balance des paiements courants s’est améliorée en conséquence : depuis 2010, l’Irlande réalise de nouveau
un excédent de la balance des paiements courants, qui est passé désormais à plus de 4 % du PIB et qui devrait
rester à ce niveau à l’avenir également.
▪
La flexibilisation du marché du travail a consisté, entre autres, à assouplir les mesures de protection de
l’emploi, à alléger la réglementation relative au salaire minimum et à transférer de manière accrue la fixation
des salaires au niveau de l’entreprise. D’ici 2028, l’âge de départ en retraite sera progressivement relevé à
68 ans.
▪
La législation a été modifiée pour étendre les prérogatives, renforcer l’indépendance et améliorer la dotation en
personnel de l’autorité de la concurrence irlandaise, de manière à stimuler la concurrence également au plan
national et donc à favoriser l’innovation et la croissance économique.
▪
Le régime des faillites personnelles a été réaménagé afin d’aider les ménages concernés à sortir du
surendettement d’une manière acceptable pour leurs créanciers bancaires, ce qui devrait relancer la
consommation et les performances économiques du pays. Le gouvernement irlandais a édicté des objectifs qui
obligent les banques à proposer des restructurations aux débiteurs hypothécaires en difficulté. Il en va de
même des crédits accordés à des petites entreprises surendettées. Ces mesures devraient relancer la
consommation, l’investissement et les performances économiques du pays.
▪
Des réformes structurelles significatives ont été conduites dans le secteur financier. Ainsi, le secteur bancaire a
été réduit, passant de 740 % fin 2010 à 450 % du PIB fin 2013. Les grandes banques d’affaires ont été
recapitalisées en fonction des exigences formulées à l’issue des tests de résistance effectués en 2011. L’étude
des bilans réalisée en 2013 n’a révélé aucun besoin en capitaux supplémentaire. La garantie de l’Etat sur le
recours à l’emprunt des banques, introduite pendant la crise, a pu être levée en mars 2013.
▪
Les compétences de la banque centrale irlandaise en matière de surveillance bancaire (gestion des dettes, par
exemple) ont été étendues et un registre central du crédit a été institué, qui permettra à l’avenir de détecter de
manière précoce les excès du marché et de les éviter.
▪
Une taxe bancaire va être prélevée à compter de cette année, à l’aide de laquelle les instituts seront mis à
contribution pour assumer les coûts de la crise.
▪
Les petites et moyennes entreprises (PME) bénéficient d’un soutien sous forme de financement et de conseil
par l’intermédiaire de programmes du gouvernement irlandais. En outre, l’Allemagne et l’Irlande travaillent
dans le cadre d’une initiative commune afin d’améliorer les conditions de financement des PME irlandaises ; la
KfW (Institut de crédit pour la reconstruction) est en contact avec les autorités irlandaises afin d’obtenir dans
ce domaine des résultats aussi concrets que possible.
Exemples de réformes conduites au Portugal
▪
Au Portugal aussi, les coûts salariaux unitaires ont diminué. Les réformes destinées à renforcer la croissance
consistent, entre autres, à libéraliser les professions protégées, à reconnaître les qualifications professionnelles,
à assouplir le régime de protection de l’emploi, à diminuer le montant des indemnités de licenciement et la
rémunération des heures supplémentaires et à supprimer des jours fériés et de congé.
▪
Les ports du Portugal deviennent plus attractifs grâce à la baisse des taxes et des prélèvements et à une
administration plus efficiente.
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Reconnaissant qu’un climat propice aux affaires est capital pour renforcer le socle de la croissance, le Portugal
poursuite le développement des instruments destinés à soutenir le financement des petites et moyennes
entreprises (PME). Avec l’amélioration du système judiciaire, et notamment le renforcement des moyens de
surveillance et d’exécution, le pays devrait apparaître encore plus sûr aux yeux des entrepreneurs.
▪
Les exportations progressent plus fortement que prévu, de sorte que le déficit des paiements courants s’est
transformé en excédent (estimation 2013 : excédent de 0,5 % du PIB contre un déficit de 10 % encore en
2010).
▪
Afin de prévenir de futures crises du secteur financier, le ratio d’endettement des entreprises et des ménages
fait l’objet d’une surveillance plus étroite. Pour contribuer à la résolution efficace d’éventuelles nouvelles
crises financières, le Portugal s’efforce aussi de prélever une taxe bancaire pour financer un fonds de
résolution des défaillances.
Exemples de réformes conduites en Grèce
Depuis mai 2010, depuis le début du premier processus d’ajustement économique, la Grèce a procédé à des réformes
structurelles en profondeur dans de nombreux domaines. La réduction des dépenses publiques n’a été possible qu’au
prix de réformes du secteur public, du système de retraite et dans le domaine de la santé. Le marché du travail a
également été considérablement réformé. S’agissant des marchés des biens et des services, le rythme des réformes a été
moins rapide ; le marché des transports, par exemple, a été libéralisé.
Dans le secteur public, la suppression des treizième et quatorzième mois de traitement décidée dès le début du
programme de 2010 a fait baisser la masse salariale. Par la suite, c’est toute la structure des rémunérations versées aux
agents permanents qui a été réformée, avec l’entrée en vigueur de nouvelles grilles salariales. Qui plus est, les dépenses
de personnel ont été compressées grâce au non-remplacement d’un fonctionnaire sur cinq partant à la retraite. Le
gouvernement grec a appliqué une règle de réduction des effectifs dans un rapport de 1 à 5, a réduit les contrats à durée
fixe et n’a pas prolongé les contrats à durée déterminée. En matière de réduction de postes dans l’administration
publique, de 150 000 d’ici 2015, il respecte le calendrier.
La réforme des retraites est considérée comme l’un des résultats les plus importants du premier programme : l’âge
effectif du départ en retraite a été repoussé de deux ans, à 65 ans, tandis que la durée minimale de cotisation ouvrant
droit à la retraite à taux plein est passée à 40 ans. Les mesures adoptées dans ce contexte ont fait baisser le taux de
remplacement et devraient se traduire d’ici 2060 par un comblement du déficit actuariel équivalant à 10 % du produit
intérieur brut (PIB). Dans le cadre du deuxième programme d’ajustement, les efforts se sont poursuivis, avec la réforme
du système des retraites complémentaires et un nouveau relèvement à 67 ans de l’âge de la retraite. Un facteur de
pérennité permettant de contrôler l’évolution des prestations en fonction des cotisations a été introduit pour éviter tout
déficit futur du système. Comme le confirment les prévisions des actuaires nationaux indépendants et le Comité de
politique économique, ces réformes garantissent la viabilité du système à moyen et long terme.
La réforme de la santé a été lancée parce que le niveau des dépenses de médicaments était nettement supérieur à celui
mesuré dans les pays comparables de la zone euro. Pour éviter les prescriptions excessives et frauduleuses, un des
systèmes informatisés les plus modernes de l’UE a été mis en place. Dès qu’une ordonnance est établie, le médecin doit
immédiatement l’enregistrer dans le système pour que la sécurité sociale puisse procéder au remboursement. Cette
procédure permet des contrôles rapides. Dans les hôpitaux, des réformes organisationnelles ont été mises en œuvre. La
fusion effective de toutes les assurances maladies existantes est presque achevée.
De vastes réformes du marché du travail ont été nécessaires à la reconquête de la compétitivité économique. Sans ces
réformes, le chômage aurait sans doute augmenté plus encore. Dans une certaine mesure, il est inévitable que la
réorientation de la production – de la consommation intérieure vers les exportations – s’accompagne d’une montée
transitoire du chômage.
Pour flexibiliser le recours à la main-d’œuvre dans les entreprises, des modèles de temps de travail plus souples ont été
adoptés et le paiement des heures supplémentaire a été réduit de 20 %.
Le processus de fixation des salaires a été assoupli et décentralisé, de manière à pouvoir moduler ces derniers en
fonction de la productivité des entreprises et à satisfaire la demande de main-d’œuvre de celles-ci. Des conventions
collectives d’entreprise ont été conclues à cet effet. Les effets des accords sectoriels existants, qui ne correspondaient
plus à la réalité économique, ont été limités. En outre, ces accords sectoriels cessent d’être automatiquement déclarés
d’application générale. En février 2012, le salaire minimum a fait l’objet d’un ajustement non négligeable, passant de
877 euros à 684 euros par mois, soit une baisse de 22 %. Le salaire minimum des jeunes a même été réduit de 32 %,
afin qu’il ne contribue pas au chômage de cette catégorie de la population active. Une fois la période couverte par le
programme achevée, lorsque l’actuel gel des salaires sera terminé, le salaire minimum sera fixé par décret du ministre
du Travail, après avis favorable du Conseil des ministres. Les partenaires sociaux, les parties intéressées et des experts
indépendants sont consultés en tenant compte de la situation économique et du marché du travail
Le régime de protection de l’emploi a été simplifié, avec un allongement de trois à douze mois de la période d’essai et
un raccourcissement sensible du préavis de licenciement, ce qui a permis indirectement de réduire les indemnités,
versées proportionnellement à la durée du préavis. De plus, les conditions assortissant les contrats de travail à durée
déterminée ont été assouplies.
Le gouvernement grec a pris un ensemble de mesures pour faciliter les créations d’entreprises et réduire les coûts de
transaction. Il a notamment instauré une nouvelle forme d’entreprise non soumise à l’obligation de capital minimum et
dotée de règles souples concernant les processus décisionnels internes, et également publié des statuts types pour la
création de diverses formes d’entreprise et supprimé le recours à un juriste pour l’établissement des actes notariés
nécessaires à la création des sociétés par action et des sociétés à responsabilité limitée. Cette forme d’entreprise
introduite récemment et dotée de procédures simplifiées est déjà la plus fréquemment choisie pour les sociétés à
responsabilité limitée nouvellement créées.
La réforme du camionnage est un exemple de réforme réussie d’un marché de biens. Auparavant, les expéditeurs
devaient obtenir une licence. Or, le nombre de licences était limité et n’avait pas augmenté depuis 1971. Il en résultait
une offre insuffisante et des prix excessivement élevés pour les clients et la création de rentes monopolistiques pour les
sociétés détentrices de licences. Ainsi, ces licences se vendaient autour de 100 000 euros. Depuis 2012, leur nombre
n’est plus limité et n’importe quelle entreprise peut obtenir des licences supplémentaires moyennant des frais de dossier
modiques. Cette mesure permet de faire baisser le coût du transport pour les expéditeurs et, par ricochet, les prix à la
consommation.
Une réforme complète de l’impôt sur le revenu prévoit l’élargissement de la base d’imposition, qui permettra une
répartition plus équitable de la charge fiscale. La réforme entrée en vigueur en janvier 2013 vise à élargir la base
d’imposition en réduisant les abattements et les avoir fiscaux et en renforçant le régime fiscal applicable aux travailleurs
indépendants et aux revenus locatifs. L’efficacité du système doit être améliorée grâce à une simplification de l’impôt
sur le revenu et à un ajustement de l’impôt sur les sociétés.
En complément de la réforme de l’impôt sur le revenu adoptée en janvier 2013, des dispositions législatives ont été
adoptées en juillet 2013. Selon une évaluation de la Troïka, ces dispositions simplifient le droit applicable jusqu’à
présent, améliorent sa transparence et clarifient les ambiguïtés, tout en facilitant la gestion, en encourageant le civisme
fiscal et en garantissant la stabilité des recettes fiscales au-delà du cycle conjoncturel. La nouvelle loi relative à l’impôt
sur le revenu allège les obligations déclaratives des contribuables dans le cadre de la procédure de la retenue à la source
de l’impôt sur le salaire et de ceux qui réalisent des revenus de capitaux, établit la règle applicable aux regroupements et
aux restructurations transfrontaliers d’entreprises et introduit des dispositions visant à lutter contre le contournement des
règles fiscales, notamment à l’échelle internationale.
Exemples de réformes conduites en Espagne
Lorsque la crise a éclaté, le marché du travail espagnol présentait toute une série de faiblesses structurelles : sa forte
segmentation (entre les actifs « initiés » bénéficiant d’une bonne protection et d’un emploi à durée indéterminée, et les
actifs occupant un emploi à durée déterminée et moins bien protégés) a contribué à ce que les ajustements nécessaires
face aux fluctuations conjoncturelles portent principalement sur le nombre d’actifs et non sur les salaires ou le temps de
travail par actif. Depuis le début de la crise, l’Espagne a pris de nombreuses mesures pour remédier à ces faiblesses
structurelles. Elle a notamment :
▪
assoupli les conditions de fixation des salaires (notamment, priorité est donnée à présent aux accords salariaux
d’entreprise),
▪
atténué la « dépendance historique » des salaires (les accords salariaux en vigueur ne se renouvellent plus
automatiquement pour une durée indéterminée),
▪
abaissé le coût des licenciements pour les salariés en contrat à durée indéterminée (réduction de l’indemnité
maximale), de manière à rendre ce type de contrat plus attrayant pour les entreprises et à remédier ainsi à la
dualité/segmentation du marché du travail.
L’Espagne a également décidé de procéder à des réformes en profondeur de son cadre budgétaire, en prenant en
particulier les mesures suivantes :
▪
inscription dans la Constitution d’un frein à l’endettement (prescription relative au principe de l’équilibre
structurel des finances publiques, plafonnement de la dette à 60 % du PIB, fin de la période de
transition : 2020) ;
▪
priorité du service de la dette sur toutes les autres dépenses ;
▪
introduction de règles de dépenses à tous les niveaux de l’Etat (à l’avenir, la croissance des dépenses ne devra
pas être plus rapide que celle du PIB) ;
▪
réforme de la coordination des politiques budgétaires entre les régions autonomes et l’Etat central, pour que
tous les niveaux contribuent à l’assainissement nécessaire des finances publiques. Notamment, les pouvoirs de
contrôle et de sanction du gouvernement central ont été renforcés par rapport à ceux des régions (en cas de
non-respect des objectifs budgétaires convenus ou si les mesures de correction appropriées ne sont pas prises,
des mises en garde sont formulées avec, par exemple, la menace de sanctions automatiques, sur le modèle des
dispositions européennes) ;
▪
création du « fonds de liquidité national », qui doit permettre aux régions de se refinancer. Ce fonds propose
des crédits aux régions en difficulté, qui doivent se conformer à des critères stricts de politique budgétaire
(comparables à ceux du FESF/MES).
Depuis le début de la crise, l’Espagne a conduit de vastes réformes dans le secteur bancaire - y compris dans le cadre
du programme MES spécifique à ce secteur. Les banques pour lesquelles un manques de fonds propres a été constaté
dans le cadre d’un test de résistance complet ont été restructurées / recapitalisées. En outre, ce que l’on appelle une
structure de défaisance (« Bad Bank ») a été créée, à laquelle des actifs problématiques ont été transférés. Enfin, les
compétences de la banque centrale espagnole en matière de surveillance ont été renforcées.
Egalement afin d’améliorer la compétitivité, l’Espagne a engagé de nombreuses réformes qui doivent contribuer à la
mise en œuvre des recommandations spécifiques qui lui ont été faites dans le cadre du Semestre européen. On compte
parmi ces réformes notamment :
▪
la prise de mesures en faveur de la déréglementation de ce que l’on appelle les « professions libérales » ;
▪
l’adoption d’une loi relative à l’« unité du marché » en Espagne, qui doit supprimer les obstacles administratifs
pour les entreprises et
▪
le lancement d’une réforme administrative de grande ampleur.
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