les organismes gouvernementaux

L’ÉTAT QUÉBÉCOIS
EN PERSPECTIVE
STRUCTURE ET TAILLE DE L’ÉTAT
LES ORGANISMES
GOUVERNEMENTAUX
L'Observatoire de l’administration publique - ENAP
Automne 2006
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plus-value par le calcul d’indicateurs. Pour en savoir plus, visitez : http://www.statcan.ca/francais/Estat/intro_f.htm
Dépôt légal
Bibliothèque et Archives Canada, 2006
ISBN 978-2-923008-28-8 (PDF)
© L'Observatoire de l’administration publique-ENAP, 2006
TABLE DES MATIÈRES
1
PROLOGUE : UNE DÉFINITION DES ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX .......................................................................................1
2
LE NOMBRE « OFFICIEL » D’ORGANISMES AU QUÉBEC EN 2006 .....................................................................................................1
3
LES ORGANISMES PAR TYPE..................................................................................................................................................................2
3.1
3.2
UNE TYPOLOGIE DES ORGANISMES ................................................................................................................................................................................ 2
LES ORGANISMES DU GOUVERNEMENT PAR TYPE AU QUÉBEC EN 2006 ........................................................................................................................... 3
4
LES EFFECTIFS, UN INDICATEUR DE LA TAILLE DES ORGANISMES ................................................................................................3
5
L’ÉVOLUTION DU NOMBRE D’ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX AU QUÉBEC ENTRE 1960 ET 2006 ......................................6
6
COMPARAISON DU NOMBRE D’ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX AU QUÉBEC, EN ONTARIO ET EN COLOMBIEBRITANNIQUE EN 2006 .............................................................................................................................................................................6
BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................................................................................................8
LES
ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX
1 PROLOGUE : UNE DÉFINITION DES ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX
Afin de le distinguer de l’appareil ministériel, des autres organismes publics décentralisés et des organisations relevant du droit privé, on
reconnaît l’organisme gouvernemental par « la présence d’une pluralité des critères suivants1 » :
−
−
−
−
−
−
−
−
il est une entité juridique distincte ayant un statut et des pouvoirs propres dont un ministre est responsable de l’application en vertu
d’un décret d’attribution;
il a une mission d’intérêt public;
il est créé par le pouvoir législatif ou une autorité gouvernementale;
le gouvernement est propriétaire des actifs [en totalité ou en partie];
il est financé directement ou indirectement par les fonds publics [en totalité ou en partie];
il est une entité autre, d’une part, que les municipalités, les commissions scolaires, les établissements publics de santé, de services
sociaux ou d’éducation, et d’autre part, que les services ministériels déconcentrés et les « agences ministérielles » [nommées également au Québec « unités autonomes de service » ou « unités conventionnées »] qui sont, eux, soumis à l’autorité hiérarchique directe d’un ministre;
leur personnel peut être composé d’employés ayant le statut de fonctionnaire (près de 30 % de leur personnel relève de la Loi sur la
fonction publique) ou qui sont soumis aux « normes et barèmes » édictés par le Conseil du trésor;
ses revenus et dépenses relèvent du périmètre comptable du gouvernement, à l’exception de quelques sociétés.
Les organismes gouvernementaux jouissent d’une autonomie de décision et de gestion, qui est toutefois encadrée par plusieurs types de
contrôle :
−
−
−
−
un contrôle d’opportunité des actions conduites plus ou moins contraignant de la part du ministère de tutelle selon la nature du texte
constitutif de l’organisme;
un contrôle de conformité de l’administration et d’opportunité de la part d’une autorité relevant du pouvoir législatif (au Québec, le
Vérificateur général notamment dans le cadre de ses vérifications dites « d’optimalisation des ressources »);
un contrôle a priori, et parfois a posteriori, exercé par l’instance centrale de gestion de l’administration publique québécoise(le
Conseil du trésor) lors, notamment, de l’allocation des ressources;
un contrôle a posteriori par les parlementaires des activités et de la gestion.
2 LE NOMBRE « OFFICIEL » D’ORGANISMES AU QUÉBEC EN 2006
Dans le cadre de leur mandat respectif, trois instances répertorient les organismes du gouvernement : le Secrétariat du Conseil du trésor, le
ministère du Conseil exécutif et le Vérificateur général. Par ailleurs, il faut souligner que le portail du gouvernement liste sous l’intitulé « Or1
GÉLINAS, A. (2003). L’administration centrale et le cadre de gestion, PUL, p. 65 et s. Les définitions et les typologies qui suivent sont également issues de cet ouvrage.
STRUCTURE
ET TAILLE DE L’ÉTAT
1
LES
ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX
ganismes » plusieurs types d’entités décentralisées fonctionnellement susceptibles d’offrir des services au citoyen, ce qui ne constitue pas
un relevé exhaustif des organismes gouvernementaux au sens formel du terme.
Dans ce contexte, il n’existe pas un registre, et conséquemment, un seul nombre « officiel » d’organismes gouvernementaux qui soit fonction d’un mandat légal à cette fin. Les nombres évoqués périodiquement, notamment dans les débats politiques, réfèrent aux compilations
d'une des instances susnommées qui les établit en fonction des limites de son mandat. La logique de classement des données utilisée par
le Secrétariat aux emplois supérieurs du ministère du Conseil exécutif est privilégiée dans cette étude puisqu’elle est fondée sur l'existence
d'un statut juridique qui habilite le gouvernement à exercer des prérogatives (nomination de dirigeants, adoption des règlements de régie
internes) en conformité avec la définition de la notion d'organisme gouvernemental présentée plus haut.
Selon les données recensées, qui, notamment excluent justement les établissements de santé et de services sociaux, les sous-organismes
(ou « filiales ») et les organismes inopérants, on comptait 194 organismes au 6 novembre 2006.
3 LES ORGANISMES PAR TYPE
3.1 UNE TYPOLOGIE DES ORGANISMES
La typologie suivante des organismes est la plus commune et la plus adéquate pour faire le suivi du nombre d’organismes par type :
−
−
−
−
−
−
les organismes consultatifs (conseils ou comités) dont la fonction dominante est la consultation;
les organismes d’intermédiation ou les commissions dont la fonction dominante est l'une ou l'autre des suivantes : l’étude, l’examen,
l’enquête, l’évaluation, la conciliation, la concertation;
les organismes décisionnels, soit les tribunaux administratifs, dont la fonction dominante est la fonction juridictionnelle et les régies,
dont la fonction dominante est la régulation;
les offices, dont la fonction dominante est la gestion de nature autre que commerciale, financière ou industrielle;
les sociétés administratives dont la fonction dominante est la gestion de nature commerciale, financière ou industrielle, et ce, sans
poursuivre un objectif d’autofinancement. Parmi celles-ci, on distingue :
•
les sociétés d'aménagement ou de gestion d'équipement;
•
les sociétés d'assistance financière ou technique;
•
les sociétés de gestion des régimes de retraite ou d'assurances;
•
les sociétés de services;
les sociétés d'État, dont la fonction dominante est la gestion de nature commerciale, financière ou industrielle en poursuivant un objectif d’autofinancement.
STRUCTURE
ET TAILLE DE L’ÉTAT
2
LES
ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX
3.2 LES ORGANISMES DU GOUVERNEMENT PAR TYPE AU QUÉBEC EN 2006
Au cours des trois dernières décennies, le ministère du Conseil exécutif a veillé à imposer lors de la création de ces entités décentralisées
une typologie d’appellation des organismes gouvernementaux qui, respectueuse de critères fonctionnels et juridiques énumérés, aligne la
réalité québécoise sur les paradigmes évolutifs de la science administrative du secteur public.
Néanmoins, pour plusieurs organismes gouvernementaux, la discordance entre l’appellation officielle (légale) et la nature ou la mission de
l’organisme rend difficile un classement respectueux de leur fonction dominante. L’examen de leur loi constitutive est alors nécessaire. Par
exemple, la Commission de la santé et de la sécurité au travail (CSST) n’est pas en premier lieu une commission, mais une société administrative. De même, l’Agence d’évaluation des technologies et des modes d’intervention en santé n’est pas une société administrative telle
que devrait être désignés de nombreux organismes nommés « agences », mais un comité puisque sa mission première est de conseiller le
ministre de la Santé et des Services sociaux.
Ainsi, selon la typologie évoquée plus haut, et nonobstant les rares anachronismes d’appellation qui ont été pris en compte, la situation au
8 novembre 2006 était celle-ci :
Les diverses entités par type juridique au Québec en 2006
Organismes et sous-organismes
Sous-organismes
Organismes inopérants
Comités et conseils
55
-
3
Commissions
40
10
-
Régies
38
16
-
Tribunaux administratifs
14
-
-
Offices
43
16
1
Sociétés administratives
44
1
1
8
-
-
242
43
5
Sociétés d’État
Total
Source : Ministère du Conseil exécutif, Secrétariat aux emplois supérieurs, au 8 novembre 2006.
4 LES EFFECTIFS, UN INDICATEUR DE LA TAILLE DES ORGANISMES
Dans le tableau suivant, le poids des types d’organismes dans le groupe des 200 organismes de référence en 2004 est nuancé par le décompte du nombre d’employés qui leur sont affectés. Les organismes retenus sont ceux qui répondent aux critères suivants :
STRUCTURE
ET TAILLE DE L’ÉTAT
3
LES
−
−
−
ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX
les organismes dont le rayonnement est national (et non strictement local ou régional). Les organismes à vocation touristique ou
culturelle, que sont le Palais des congrès de Montréal ou encore le Musée national des beaux-arts du Québec sont ainsi considérés
comme ayant une première zone d’impact plus locale que nationale;
les organismes de nature permanente dont les dirigeants sont nommés par le gouvernement ou dont le financement est assuré en
tout ou en partie par l'État, ou les deux à la fois;
les organismes ayant un personnel affecté.
À noter que la Sûreté du Québec n'est pas comptabilisée ici, bien qu'elle ait le statut d'organisme du gouvernement du fait de sa mission et
de ses prérogatives particulières. Les comités consultatifs ad hoc, les commissions temporaires et les organismes inopérants, mais dont la
loi n’a pas encore été abrogée sont également exclus de cette compilation.
Au 31 mars 2004, les sociétés d'État et les sociétés de gestion des régimes de retraite ou d'assurances à vocation nationale employaient
plus des deux tiers (67,8 %) des effectifs totaux des organismes gouvernementaux. À elle seule Hydro-Québec employait, avec ses
21 942 employés, 34,8 % des effectifs totaux des organismes du gouvernement. Par ailleurs, on remarque que les organismes consultatifs
n’emploient qu’une très faible proportion des effectifs totaux des organismes, même s’il faut souligner que des employés des ministères,
affectés de façon ponctuelle ou provisoire, et des individus bénévoles participant à leurs activités ne sont pas comptabilisés dans ces données.
STRUCTURE
ET TAILLE DE L’ÉTAT
4
L
E S
O R G A N I S M E S
G O U V E R N E M E N T A U X
Les organismes du gouvernement par type et leur effectif en ETC au 31 mars 2004
Organismes consultatifs
Agence d'évaluation des technologies et
des modes d'intervention en santé
Commission consultative de l'enseignement
privé
ETC
Organismes d’intermédiation
Sociétés administratives
Organismes décisionnels
ETC
Sociétés d'aménagement ou de gestion
d'équipement
Commission de la capitale nationale du
Québec
Sociétés d'État
ETC
425
15
Agence de l'efficacité énergétique
33
Tribunaux administratifs
1
Bureau d'audiences publiques sur
l'environnement
61
Comité de déontologie policière
18
Agence Québec/Wallonie-Bruxelles pour
la jeunesse
4
Bureau d'évaluation médicale
23
Commissaire de l'industrie de la
construction
10
Bibliothèque nationale du Québec
Corporation d'hébergement du Québec
105
Société des alcools du Québec
6 521
Commissaire à la déontologie policière
36
Commission de la fonction publique
38
Bureau du coroner
60
Société des traversiers du Québec
555
Société des établissements de plein air du
Québec
1 649
4
Commissaire au lobbyisme*
23
Commission d'accès à l'information
48
Centre de référence des directeurs
généraux et des cadres
11
Société immobilière du Québec
9
Commission de l'équité salariale
67
Commission des lésions professionnelles
Commission des services juridiques
51
Conseil de la justice administrative
3
Commission des droits de la personne et
des droits de la jeunesse
163
Commission municipale du Québec
Conseil de la santé et du bien-être
12
Commission des relations du travail
118
Tribunal administratif du Québec
29
Tribunal des droits de la personne
28
Régies
Commission des biens culturels du Québec
Commission des partenaires du marché du
travail
Conseil consultatif du travail et de la maind'œuvre
Conseil de la famille et de l'enfance
13
Commission d'évaluation de l'enseignement
collégial
Commission québécoise des libérations
conditionnelles
Conseil de la science et de la technologie
22
Conseil de surveillance des activités de la
Sûreté du Québec
4
Conseil des aînés
6
Conseil de la magistrature
Conseil des relations interculturelles
7
Conseil des services essentiels
29
Conseil du médicament
22
Protecteur des usagers en matière de santé
et de services sociaux
38
Conseil du statut de la femme
Conseil permanent de la jeunesse
61
8
4
Conseil supérieur de la langue française
17
Protecteur du citoyen*
102
Conseil supérieur de l'éducation
32
Vérificateur général*
235
Fonds central pour le bénéfice des
personnes incarcérées
Sous-total
2
Sous-total
220
1 011
Autorité des marchés financiers
Bureau d'accréditation des pêcheurs et
des aides-pêcheurs du Québec
Bureau de décision et de révision en
valeurs mobilières
Commission de la construction du Québec
Commission de protection du territoire
agricole du Québec
Commission de reconnaissance d'artistes
et des associations de producteurs
Commission de toponymie du Québec
ETC
441
12
275
5
ETC
483
Offices
Conseil des arts et des lettres du Québec
École nationale de police du Québec
École nationale des pompiers du Québec
Fonds d'aide aux recours collectifs
Fonds de recherche en santé du Québec
5
Héma-Québec
9
Institut de la statistique du Québec
918
117
4
18
Institut de tourisme et d'hôtellerie du
Québec
Institut national de santé publique du
Québec
Office des personnes handicapées du
Québec
ETC
7
262
67
353
14
3
26
1 329
300
233
327
138
Office franco-québécois pour la jeunesse
29
Office Québec-Amériques pour la jeunesse
16
ETC
Caisse de dépôt et placement
40
723
Sociétés d'assistance financière ou
technique
Centre de recherche industrielle du
Québec
Fondation de la faune du Québec
Fonds québécois de la recherche sur la
nature et les technologies
Fonds québécois de la recherche sur la
société et la culture
ETC
292
43
Total
57 888
30
378
La Financière agricole du Québec
700
105
998
392
Société d'habitation du Québec
Société québécoise d’assainissement des
eaux
Sociétés de gestion des régimes de
retraite ou d'assurances
Commission administrative des régimes
de retraite et d'assurances
Commission de la santé et de la sécurité
au travail
3
ETC
540
167
Directeur général des élections*
242
Régie de l'assurance maladie du Québec
1 600
Office de la protection du consommateur
112
Régie des rentes du Québec
1 167
Office québécois de la langue française
Régie de l'énergie
Régie des alcools, des courses et des jeux
Régie des marchés agricoles et
alimentaires du Québec
Régie du bâtiment du Québec
Régie du cinéma
Sociétés de services
75
Société québécoise d'information juridique
467
Télé-Québec
61
217
Registraire des entreprises
227
Sous-total
3 594
661
Société québécoise de récupération et de
recyclage
42
567
4 206
ETC
Curateur public
246
Régie du logement
Sous-total
Société de l'assurance automobile du
Québec
241
2
Société nationale de l'amiante
31 600
Commission des transports du Québec
40
928
133
Sous-total
Commission des normes du travail
Office des professions du Québec
Société des loteries du Québec
Société générale de financement du Québec
18
Investissement-Québec
Société de développement des entreprises
culturelles
Société de la faune et des parcs du
Québec
21 942
Hydro-Québec
52
114
410
16 753
8 304
* Organismes relevant du parlement et considérés comme des organismes du gouvernement dans le cadre de gestion
NB : La Sûreté du Québec n'est pas comptabilisée ici bien qu'elle ait le statut d'organisme du gouvernement
Population d'organismes visée :
Les organismes retenus sont ceux qui répondent aux critères suivants :
- organismes dont le rayonnement est national (et non local ou régional);
- organismes de nature permanente dont les dirigeants sont nommés par le gouvernement ou dont le financement est assuré en tout ou en partie par l'État, ou les deux à la fois.
Les organismes sans personnel affecté et inopérants sont exclus de cette compilation.
Source : Commission de la capitale nationale du Québec, Profil de localisation des effectifs au 31 mars 2004 , Annexes 4 et 6, janvier 2005. Mise à jour prévue en février 2007.
(Tableau réalisé avec le concours de la Commission de la capitale nationale du Québec)
STRUCTURE
ET TAILLE DE L’ÉTAT
5
L
E S
O R G A N I S M E S
G O U V E R N E M E N T A U X
5 L’ÉVOLUTION DU NOMBRE D’ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX AU QUÉBEC
ENTRE 1960 ET 2006
L’évolution du nombre d’organismes gouvernementaux au Québec entre 1960 et 2006
1960
1964
1975
1985
1990
1992
1995
1998
1999
2005¹
2006
nd
14
56
55
nd
nd
52
54
46
Comités et conseils
55
nd
_
12
25
nd
nd
32
38
41
Commissions
31
nd
15
14
25
nd
nd
21
14
22
Régies
22
nd
3
8
17
nd
nd
21
14
15
Tribunaux administratifs
14
nd
1
12
19
nd
nd
24
25
29
Offices
24
nd
9
9
48
nd
nd
43
47
48
Sociétés administratives
43
nd
5
12
16
nd
nd
14
9
6
Sociétés d’État
8
TOTAL
31
47
123
205
199
235
209
207
207
197
nd: non disponible
Source : GÉLINAS A., L’intervention et le retrait de l’État, l’impact sur l’organisation gouvernementale , PUL, 2002, p. 69, 310 et 393;
¹ D'après le ministère du Conseil exécutif du Québec, Secrétariat aux emplois supérieurs. Ce chiffre ne comprend pas les sous-organismes et les organismes inopérants.
52
30
22
14
26
42
8
194
Mise à part la forte diminution du nombre d’organismes entre 1992 et 1995, on peut conclure à une certaine stabilité du nombre
d’organismes gouvernementaux depuis les années 1980. Il faut souligner la grande disparité entre les capacités organisationnelles et les
biens ou services publics assurés par les entités comptabilisées dans ce tableau. Entre 1999 et 2005, on remarque une augmentation du
nombre de comités et de conseils. Cette augmentation est essentiellement due à l’accroissement du nombre de comités consultatifs, ce qui
signe une transformation de l’action de l’État au profit de pratiques plus participatives et négociées avec les composantes de la société civile.
6 COMPARAISON DU NOMBRE D’ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX AU QUÉBEC,
EN ONTARIO ET EN COLOMBIE-BRITANNIQUE EN 2006
Pour faciliter la comparaison entre ces trois provinces, une typologie différente de celle présentée précédemment a été élaborée. Elle est
constituée de cinq composantes :
−
−
−
les organismes consultatifs et d’intermédiation (les comités, les conseils, les commissions);
les organismes à vocation adjudicative (les tribunaux administratifs);
les organismes à vocation régulatrice (les régies);
STRUCTURE
ET TAILLE DE L’ÉTAT
6
L
−
−
E S
O R G A N I S M E S
G O U V E R N E M E N T A U X
les organismes opérationnels, les organismes de gestion de services non commerciaux et les organismes de gestion de services
commerciaux, mais ne poursuivant pas un objectif d’autofinancement (les offices et les sociétés administratives);
les sociétés d'État (c’est-à-dire des sociétés détenues par l’État et poursuivant un objectif d’autofinancement).
Organismes (sans sous-organismes et inopérants) par type, Provinces, 2006
Province
Québec*
Ontario**
82
104
Organismes consultatifs et d’intermédiation
14
40
Organismes à vocation adjudicative
22
17
Organismes à vocation régulatrice
Organismes opérationnels ou de gestion de
68
124
services non commerciaux
8
Sociétés d'État
TOTAL
194
285
Sources : Ministère du Conseil exécutif du Québec, Secrétariat aux emplois supérieurs;
Secrétariat du Conseil de gestion de l'Ontario.
* au 8 novembre 2006
** au 9 novembre 2006
*** au 1 avril 2006
C.-B.***
52
29
0
30
7
118
Sur la base de cette comparaison, on peut conclure a priori à un phénomène de décentralisation fonctionnelle de plus grande ampleur en
Ontario qu’au Québec. Toutefois, il faut rappeler d’abord que la population ontarienne est 40 % plus nombreuse que la population québécoise. Ensuite, la comparaison interprovinciale du nombre d’organismes gouvernementaux rencontre plusieurs difficultés d’ordre méthodologique.
En effet, la décentralisation fonctionnelle en Ontario se distingue de celle au Québec sur deux points :
−
Les agences opérationnelles (operational agencies) désignent aussi bien des sociétés administratives que des sociétés d'État. On y
distingue les operational services qui offrent des biens et des services au public à un prix minimum, voire gratuitement, et les operational entreprises, qui vendent des biens et des services au public en vue de s’autofinancer et en étant, généralement, en compétition, avec le secteur privé. L’appellation Crown corporation existe bien en droit, mais est différente de son acception au fédéral ou
dans d’autres provinces. En effet, des agences opérationnelles, des operational entreprises, des operational services et des fonda-
STRUCTURE
ET TAILLE DE L’ÉTAT
7
L
−
E S
O R G A N I S M E S
G O U V E R N E M E N T A U X
tions de la Couronne (Crown Foundations) ont ce statut qui donne certains droits exorbitants au droit commun des sociétés afin de
leur permettre de prendre en considération certaines initiatives d’intérêt général;
Certains fonds et fondations ont le statut d’organismes gouvernementaux (Crown agencies). On dénombre 5 fonds et 24 fondations,
dont 5 relatifs à des fondations universitaires.
En ce qui a trait à la comparaison entre le Québec et la Colombie-Britannique, il faut noter que la Colombie-Britannique nomme Service Delivery Crown Corporations ses organismes opérationnels ou de gestion de services non commerciaux. Sont par ailleurs inclus dans cette
catégorie des organismes quasi-commerciaux tels le Royal BC Museum ou Tourism BC.
BIBLIOGRAPHIE
GÉLINAS A., L’administration centrale et le cadre de gestion, Presses de l’Université Laval, 2003.
STRUCTURE
ET TAILLE DE L’ÉTAT
8