ARCHIVÉ – Vérification des marchés de Construction

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ARCHIVÉ –
Vérification des marchés de Construction
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Conseil national de recherches du Canada
Vérification des marchés de Construction
Vérification interne, CNRC
Janvier 2009
Vérification des marchés de construction
TABLE DES MATIÈRES
1.0
Résumé .......................................................................................................... 1
2.0
Introduction ................................................................................................... 7
2.1
Contexte .................................................................................................... 7
2.2
Au sujet de la vérification ......................................................................... 11
3.0
Constatations .............................................................................................. 15
3.1
Premier objectif de vérification: fournir l’assurance que le CNRC
respecte les politiques et les directives sur la passation des marchés de
construction du gouvernement du Canada et du CNRC .......................... 15
3.2
Deuxième objectif de vérification: évaluer le degré de mise en œuvre des
recommandations et des plans d'action de la direction présentés dans le
rapport de vérification interne de 2002 intitulé Vérification de la passation
des marchés de construction ................................................................... 29
4.0
Conclusion................................................................................................... 31
Annexe A: Critères de vérification et constatations détaillées .......................... 34
Annexe B: Recommandations de la vérification de 2002 et constatations de
la vérification de suivi de 2008........................................................... 37
Annexe C: Évaluations globales possibles ......................................................... 42
Annexe D: Plans d’action de la direction............................................................. 43
Annexe E: Glossaire .............................................................................................. 46
Janvier 2009
Vérification interne, Conseil national de recherches du Canada
i
1.0 Résumé
Contexte
Ce rapport présente les constatations tirées de la vérification des marchés de
construction du Conseil national de recherches du Canada (CNRC) ainsi qu'un suivi
des recommandations formulées et des plans d’action de la direction définis dans le
rapport de vérification interne intitulé Vérification de la passation des marchés de
construction de 2002. La décision de mener cette vérification a été approuvée par le
président le 27 juin 2007, sur la recommandation du Comité de la vérification, de
l'évaluation et de la gestion des risques, dans le cadre du plan de vérification interne
axé sur les risques pour 2007-2008 à 2009-2010 du CNRC. Le plan prévoit une
vérification annuelle en alternance des marchés dont la valeur est inférieure à
25 000 $ et des marchés dont la valeur est supérieure à 25 000 $, étant donné que
les procédures qui s'appliquent à ces deux grandes catégories de marchés diffèrent
considérablement. Cependant, en raison de leur nature unique et du montant
relativement inférieur des dépenses totales qui sont engagées, les marchés de
construction sont exclus du processus de vérification annuelle de la conformité et
continuent de faire l’objet de vérifications suivant un cycle quinquennal. Les dépenses
associées à des marchés de construction se sont chiffrées à 17,8 millions de dollars
en 2006-2007 et à 20,5 millions de dollars en 2007-2008.
Objectif, portée et méthode de la vérification
La vérification visait deux objectifs. Le premier objectif consistait à fournir la certitude
que le CNRC respecte les politiques et les directives du gouvernement du Canada et
du CNRC sur la passation des marchés de construction. Pour mener à bien cet
objectif, des procédés de vérification détaillée ont été appliqués aux marchés de
construction passés en 2006-2007 et en 2007-2008. Cet objectif de vérification nous
a permis de formuler des observations sur la mesure dans laquelle les directives et
les politiques sur la passation des marchés du CNRC correspondent aux exigences
du Conseil du Trésor et sur la pertinence du cadre de contrôle de la gestion des
approvisionnements mis en place par le CNRC pour les marchés de construction. Le
deuxième objectif de la vérification consistait à évaluer dans quelle mesure on a
donné suite aux recommandations et mis en place les plans d’action de la direction
présentés dans le rapport de vérification interne de 2002 intitulé Vérification de la
passation des marchés de construction.
Janvier 2009
1
Une méthode d'échantillonnage à l'échelle du CNRC a été adoptée pour examiner les
marchés de construction gérés par la Direction des services administratifs et de la
gestion de l’immobilier (SAGI) du CNRC ainsi que par les bureaux régionaux de la
gestion du matériel. Il a été établi qu’un échantillon de vingt marchés de construction
pour chaque exercice, totalisant quarante marchés choisis en fonction du risque,
serait suffisamment solide pour permettre d’établir s’il existe des problèmes
systémiques de conformité dans la passation des marchés de construction. La
vérification comportait l'examen des méthodes employées dans sept des trentedeux instituts, divisions et programmes (IDP) du CNRC.
La vérification a été menée en appliquant une série de critères de vérification détaillée
tenant compte des objectifs de la vérification, en fonction desquels nous avons
formulé des observations, des évaluations et des conclusions. Ces critères de
vérification, qui figurent à l'annexe A, découlent principalement de la Politique sur les
marchés, de la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel, de la Politique de
planification des investissements et de la Politique sur la gestion des projets du
Conseil du Trésor ainsi que de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP).
Les recommandations et les plans d'action de la direction présentés dans le rapport
de vérification interne de 2002 intitulé Vérification de la passation des marchés de
construction et dont nous avons fait le suivi figurent à l'annexe B.
Opinion du vérificateur et énoncé d'assurance
Sous réserve des restrictions des échantillons utilisés et des procédures de
vérification exécutées, nous avons conclu que dans l’ensemble, le CNRC se
conforme à ses propres politiques et directives, ainsi qu'à celle du gouvernement
du Canada pour les marchés de construction dans l’application de la plupart des
pratiques et processus mais qu’il existe des possibilités d’amélioration. Les
secteurs à améliorer comprennent la documentation suffisante de l’attribution des
marchés non concurrentiels, la synchronisation du moment des engagements
budgétaires et du début des travaux, la gestion des modifications aux marchés et
les vérifications de sécurité des entrepreneurs qui ont accès à des actifs ou à des
renseignements protégés.
Dans les limites des procédures de vérification exécutées, nous avons trouvé que
le cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements mis en place pour la
passation des marchés de construction était adéquat, mais que certains aspects
pouvaient être renforcés. Ces aspects comprennent la centralisation des
procédures d’approvisionnement en un seul document et la conduite d’analyses
des données et des tendances en matière de marché dans le cadre d’activités de
surveillance plus rigoureuse.
Janvier 2009
2
Enfin, nous avons constaté que la direction du CNRC a donné suite entièrement à
sept des huit recommandations formulées dans le rapport de vérification interne
de 2002 intitulé Vérification de la passation des marchés de construction. On est
à donner suite à la recommandation relative à l'élargissement de la vérification
des pouvoirs délégués (article 33 de la LGFP), laquelle devrait être entièrement
mise en œuvre d'ici le mois de mars 2009, selon la direction.
D'après mon jugement professionnel en tant que dirigeante de la vérification,
nous avons appliqué des procédés de vérification suffisants et adéquats et
recueilli des éléments de preuve à l'appui de l'exactitude des conclusions
formulées dans le présent rapport. Nous avons fondé nos conclusions sur une
comparaison des situations telles qu'elles existaient au moment de la vérification,
en fonction des critères de vérification. Les éléments de preuve ont été recueillis
conformément à la politique, aux directives et aux normes du Conseil du Trésor
sur la vérification interne, et les procédés appliqués respectent les normes
professionnelles de l'Institut des vérificateurs internes.
Conclusions et recommandations
Sous réserve des restrictions des échantillons utilisés et des procédures de
vérification exécutées, nous avons conclu que dans l’ensemble, le CNRC se
conforme à ses propres politiques et directives, ainsi qu'à celle du gouvernement du
Canada pour les marchés de construction dans l’application de la plupart des
pratiques et processus mais qu’il existe des possibilités d’amélioration 1 . Les secteurs
à améliorer comprennent la documentation suffisante de l’attribution des marchés non
concurrentiels, la synchronisation du moment des engagements budgétaires et début
des travaux, la gestion des modifications aux marchés et les vérifications de sécurité
des entrepreneurs.
Bien que nous ayons observé une conformité complète dans de nombreux secteurs
importants, nous avons constaté plusieurs situations où les travaux de construction
ont été entrepris avant l’attribution du marché, un certain nombre de marchés qui ont
été modifiés à plusieurs reprises pour y inclure des services distincts plutôt que
d'établir de nouveaux marchés, une situation où l'approbation du Conseil du Trésor
concernant un marché dont la valeur cumulative des modifications dépassait le seuil
fixé par le Conseil du Trésor n'a pas été obtenue, une absence complète de
vérifications de sécurité des ouvriers en construction qui auraient eu accès à des
actifs et à des renseignements protégés avant la mise en place, le 24 janvier 2008, de
1
Consulter l’annexe C pour obtenir la liste des évaluations globales possibles.
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3
la nouvelle directive sur la sécurité du CNRC et plusieurs occurrences par la suite.
Les problèmes notés l'an dernier dans la vérification des marchés de moins de
25 000 $, qui concernaient les autorisations en vertu des articles 32 et 34 de la LGFP
conformément au Diagramme de délégation de pouvoir du CNRC, et dans la
précédente vérification de 2002 intitulée Vérification de la passation des marchés de
construction étaient en train d’être réglés.
Sous réserve des restrictions des procédés de vérification appliqués, nous avons
constaté que le cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements mis en place
pour les marchés de construction était adéquat, mais que certains aspects pouvaient
être renforcés. Le CNRC a mis en place un cadre de contrôle de la gestion des
approvisionnements qui comprend des politiques et des processus
d’approvisionnement visant à atténuer les risques associés aux approvisionnements
et à contribuer au respect des directives et des politiques du gouvernement du
Canada. Pour l'essentiel, les marchés de construction sont assujettis au même cadre
de contrôle de la gestion que les autres marchés, cependant, certaines directives et
politiques particulières ne s'appliquent qu'aux marchés de construction. Les cinq
éléments clés du cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements qui ont été
examinés sont l’environnement de contrôle, les activités de contrôle, l’évaluation des
risques, l’information et la communication et le suivi. Certaines améliorations
possibles ont été constatées. Il n’existe pas de dépôt unique des orientations
regroupant l’ensemble des politiques et des procédures d’approvisionnement pour
aider les dirigeants et les agents d’approvisionnement à accomplir les tâches liées à
la passation des marchés. Divers manuels sur le processus d’approvisionnement sont
offerts en format papier ou électronique. Certains IDP nous ont indiqué qu'ils n'étaient
pas au courant de l’existence de certains manuels. Les clarifications sur le processus
d’approvisionnement fournis par la Direction des services administratifs et de la
gestion de l’immobilier du CNRC sont donnés par courriel et dans le cadre de
séances de formation. Outre les vérifications de la conformité actuellement menées
par les services de Vérification interne du CNRC, il n’existe pas de programme formel
d’assurance de la qualité des activités de passation des marchés qui soit exécuté par
une unité indépendante, ou d’analyse des données dans le but de recenser les
marchés qui présentent un risque élevé ou les pratiques contractuelles inadéquates.
sept des huit recommandations formulées dans le rapport de vérification interne de
2002 intitulé Vérification de la passation des marchés de construction. On est à
donner suite à la recommandation relative à l'élargissement de la vérification des
pouvoirs délégués (article 33 de la LGFP), laquelle devrait être entièrement mise en
œuvre d'ici le mois de mars 2009, selon la direction.
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Recommandations
1. Sauf en présence d’exigences liées à des brevets ou à des droits d’auteur ou
lorsque des questions de comptabilité techniques peuvent être clairement
documentées et qu’il n’existe aucun doute quant à l’existence d’un seul
fournisseur, les agents d’approvisionnement devraient annoncer les marchés à
fournisseur unique de plus de 25 000 $ par l’entremise d’un Préavis d'adjudication
de contrat (PAC).
2. La Direction des services administratifs et de la gestion de l’immobilier devrait
demander au Conseil du Trésor de préciser quelles approbations sont requises
lorsque la valeur cumulative des modifications dépasse 200 000 $, pour les
marchés de construction dont la valeur originale est inférieure à 2 millions de
dollars qui ont fait l'objet d'une soumission par voie électronique.
3. La Direction des services administratifs et de la gestion de l’immobilier (SAGI)
devrait consolider les politiques et les procédures d’approvisionnement et les
regrouper en un seul document source qui serait disponible sur le site Web de
Gestion du matériel. D’ici là, les manuels de référence qui ne sont actuellement
publiés qu’en format papier devraient être offerts en format électronique et affichés
sur le site Web de Gestion du matériel de SAGI. On devrait également envisager
de mettre à jour les guides sur les points dont la conformité pose problème,
notamment à l’égard de ceux qui ont trait à la justification de l’attribution des
marchés non concurrentiels, de la synchronisation du moment des engagements
budgétaires et du début des travaux, aux exigences de sécurité et aux
modifications aux marchés.
exercer des activités de surveillance plus rigoureuse qui comprennent un examen
approfondi de l'assurance de la qualité de chaque dossier d’approvisionnement de
marchés de construction par voie d’échantillonnage. Elle devrait aussi avoir
recours à l’analyse des données pour faire un suivi des modèles et des tendances
d’attribution des marchés qui peuvent indiquer que les activités d’acquisition ne
sont pas conformes aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada
et du CNRC. L’analyse des données devrait comprendre, sans s’y limiter, les
modifications aux marchés, le fractionnement des marchés, les transactions
effectuées sans bon de commande ainsi que les améliorations locatives.
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Les plans d’action détaillés de la direction qui donnent suite à ces recommandations
sont présentés à l’annexe D.
____________________________________________
Jayne Hinchliff-Milne, CMA, dirigeante de la vérification
Membres de l'équipe de vérification du CNRC 2 :
Jean Paradis, CA, CIA, gestionnaire de la vérification
2
À l’équipe de vérification du CNRC s’est ajoutée une équipe de vérificateurs d’expérience qui ont été
engagés pour mener le travail de vérification.
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6
2.0 Introduction
2.1 Contexte
La décision d’effectuer la présente vérification des marchés de construction a été
prise par le président, à la suite de la recommandation faite, le 27 juin 2007, par le
Comité de la vérification, de l'évaluation et de la gestion des risques, dans le cadre du
plan de vérification interne axé sur les risques pour 2007-2008 à 2009-2010 du
CNRC. Le plan prévoit une vérification annuelle en alternance des marchés dont la
valeur est inférieure à 25 000 $ et des marchés dont la valeur est supérieure à
25 000 $, étant donné que les procédures qui s'appliquent à ces deux grandes
catégories de marchés diffèrent considérablement. Cependant, en raison de leur
nature unique et du montant relativement inférieur des dépenses totales qui sont
engagées, les marchés de construction sont exclus du processus de vérification
annuelle de la conformité et continuent de faire l’objet de vérifications suivant un cycle
quinquennal.
Plusieurs règlements et politiques du gouvernement du Canada régissent les activités
de passation des marchés de construction du CNRC. Les approvisionnements
gouvernementaux sont fortement réglementés et s’appuient sur un cadre de
politiques solide qui comprend, sans s’y limiter, la Politique sur les marchés du
Conseil du Trésor, la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), l'Accord de
libre-échange nord-américain (ALENA), l'Accord sur le commerce intérieur (ACI) et
l'Accord sur les marchés publics (AMP) de l’Organisation mondiale du commerce. La
Politique de planification des investissements et la Politique sur la gestion des projets
du Conseil du Trésor renferment des directives qui influent sur la planification, la
gestion et la passation de marché des gros projets de construction. Le statut
d'établissement public du CNRC n'entraîne aucune disposition spéciale sur la
passation des marchés.
À l'instar des autres ministères, le CNRC possède des politiques d'approvisionnement
et de passation de marchés de construction que doit suivre son personnel. Tout
ministère a le pouvoir d’établir ses propres politiques et lignes directrices, pourvu que
celles-ci respectent les politiques et lignes directrices établies par le gouvernement.
Autrement dit, les ministères peuvent définir des politiques qui sont plus restrictives
que celles du gouvernement, mais pas l'opposé.
Cadre de contrôle de la gestion du CNRC relatif aux marchés de construction
Le CNRC étant la principale ressource en matière de développement et de
commercialisation des sciences et de la technologie, les projets d'immobilisations
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jouent un rôle important dans son plan stratégique. Le Plan d'immobilisations à long
terme pour 2006-2007 à 2010-2011 du CNRC comprend un programme de réfection
qui prévoit un financement en vue de répondre aux besoins de réinvestissements
dans les bâtiments existants. Des 188 bâtiments que possède le CNRC, les deux
tiers ont été construits il y a plus de trente ans. Le Plan comprend aussi des initiatives
d'immobilisations comme des agrandissements des installations et des bâtiments
existants ainsi que des modifications à ceux-ci afin de satisfaire aux exigences du
nouveau programme, et l'acquisition et/ou la construction de nouvelles installations en
vue de soutenir les activités de recherches courantes et futures du CNRC. Comme
l'indique la pièce 1 présentée ci-dessous, les dépenses associées aux contrats de
construction se sont chiffrées à 17,8 millions de dollars en 2006-2007 et à
20,5 millions de dollars en 2007-2008, soit un total de 38,3 millions de dollars pour les
deux exercices.
En vertu de la politique et des directives fédérales, le CNRC possède le plein pouvoir
de passation de marchés pour les projets de construction d’une valeur maximale de
6 millions de dollars. SAGI est responsable de fournir à l'ensemble du CNRC une
orientation fonctionnelle sur la passation des marchés de services d'architecture et de
génie, de construction, de réparation, de rénovation et de restauration. Les IDP qui
ont besoin de ces services doivent communiquer avec le Bureau des marchés de
travaux de construction afin d'examiner leurs besoins et la meilleure approche à
adopter pour y répondre.
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Pièce 1
Catégories, valeur et nombre de contrats de construction
Du 1er avril 2006 au 31 mars 2008 3
Catégorie de contrat de
construction
Valeur
($)
Pourcentage
($)
Nombre de
marchés
Pourcentage
(nombre)
Valeur
moyenne
($)
Dont la valeur est inférieure à
25 000 $
2 738 239 $
7%
375
62 %
7 302 $
Dont la valeur se situe entre
25 000 $ et 60 000 $
2 944 883 $
8%
71
12 %
41 477 $
Dont la valeur se situe entre
60 000 $ et 100 000 $
4 821 908 $
13 %
62
10 %
77 773 $
Dont la valeur est supérieure à
100 000 $
27 837 508 $
72 %
96
16 %
289 974 $
Total
38 342 538 $
100 %
604
100 %
63 481 $
Tel que l'indique la pièce 2 ci-dessous, le pouvoir de passation des marchés a été
délégué aux agents d'approvisionnement de SAGI et des bureaux régionaux de la
gestion du matériel à des seuils fixés. Les bureaux régionaux de la gestion du
matériel ont un pouvoir de passation des marchés de construction ne dépassant pas
60 000 $ et, à l'instar de SAGI, ils sont tenus d'envoyer un avis public de soumission
pour les contrats dépassant 60 000 $. Les agents d'approvisionnement de SAGI et
des bureaux régionaux de la gestion du matériel (BRGM) peuvent traiter directement
avec certains fournisseurs par des commandes subséquentes à une offre à
commandes. Les offres à commandes sont des ententes qui ont été préalablement
négociées par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) ou
par les Services d’approvisionnement du CNRC pour des services spécialisés. La
limite de commande varie selon chaque offre à commandes, conformément aux
modalités de celle-ci. La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor précise que
l'autorité contractante peut passer outre au processus concurrentiel lorsque le
montant estimatif de la dépense ne dépasse pas 25 000 $. On devrait utiliser la
Formule normalisée de marchés de travaux de construction du gouvernement fédéral
pour tous les contrats de construction d'une valeur de 100 000 $ ou plus,
conformément à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, et recourir à la
soumission par voie électronique pour les marchés de construction, tel que l'exige
l'Accord sur le commerce intérieur.
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Les deux exercices ne présentent aucune fluctuation ou différence majeure.
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Pièce 2
Pouvoirs de passation des marchés de construction du CNRC
Marchés de construction dont la valeur est inférieure à
25 000 $
maximal
en
$
varie
selon
l’offre
BRGM
•
•
TPSGC
(RCN)
Commandes subséquentes à une offre à commandes du
CNRC ou de TPSGC
(le montant
commandes)
SAGI
à
Marchés de construction dont la valeur est inférieure à
60 000 $
Marchés de construction dont la valeur se situe entre
60 000 $ et 100 000 $
(On doit émettre un avis public de soumission)
Marchés de construction dont la valeur se situe entre
100 000 $ et 6 000 000 $
(On doit utiliser la Formule normalisée de marchés de
travaux de construction du gouvernement fédéral et
émettre un avis public de soumission)
Marchés de construction dont la valeur est supérieure à
6 000 000 $
(On doit émettre un avis public de soumission)
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•
•
(RCN)
•
•
(RCN)
•
(RCN)
•
•
10
2.2 Au sujet de la vérification
Objectifs
La vérification visait deux objectifs. Le premier objectif consistait à appliquer des
procédés de vérification détaillée aux marchés de construction du CNRC passés
en 2006-2007 et en 2007-2008 afin d'établir si ceux-ci respectent les politiques et les
directives du gouvernement du Canada et du CNRC sur la passation des marchés.
Cet objectif de vérification nous a permis de formuler des observations sur la mesure
dans laquelle les directives et les politiques sur la passation des marchés du CNRC
correspondent aux exigences du Conseil du Trésor et sur la pertinence du cadre de
contrôle de la gestion des approvisionnements mis en place par le CNRC pour les
marchés de construction. Le deuxième objectif de la vérification consistait à évaluer
dans quelle mesure on a donné suite aux recommandations et mis en place les plans
d’action de la direction présentés dans le rapport de vérification interne intitulé
Vérification de la passation des marchés de construction de 2002.
Une approche fondée sur le risque a été utilisée pour définir les objectifs et les
critères de la vérification. Les principaux enjeux et risques associés à l'acquisition de
marchés de construction ont été pris en compte afin d’établir l’ordre de priorité de
certaines activités de vérification précises et de mettre l’accent sur les secteurs ayant
la plus grande importance.
Portée
La portée du premier objectif de la vérification comprenait les transactions relatives à
la construction du CNRC qui ont été exécutées au cours des exercices 2006-2007 et
2007-2008. Aux termes de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, un
marché de travaux publics (construction) s'entend d'un marché qui porte sur la
construction, la réparation, la rénovation ou la restauration d'un ouvrage, à l'exception
d'un navire. La présente définition comprend : 1) les marchés portant sur la fourniture
et l'érection d'une structure préfabriquée; 2) les marchés de dragage; 3) les marchés
de démolition; 4) les marchés portant sur la location de l'outillage destiné directement
ou indirectement à l'exécution d'un marché visé par la présente définition. Ainsi, les
contrats de services d’architecture et d’ingénierie qui portent sur la prestation de
services liés à la planification, la conception, la préparation ou la supervision de la
construction, de la réparation, de la rénovation ou de la restauration d'un ouvrage ne
sont pas considérés comme des marchés de travaux publics(construction). Ce sont
des marchés de services qui peuvent faire l'objet d'une vérification dans le cadre des
vérifications de conformité annuelle des marchés dont la valeur est inférieure à
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25 000 $ et des marchés dont la valeur est supérieure à 25 000 $ qui sont menées
tous les ans en alternance.
Une méthode d'échantillonnage à l'échelle du CNRC a été adoptée pour examiner les
marchés de construction gérés par la Direction des services administratifs et de la
gestion de l’immobilier (SAGI) du CNRC ainsi que par les bureaux régionaux de la
gestion du matériel (BRGM). Il a été établi qu’un échantillon de vingt marchés de
construction pour chaque exercice, totalisant quarante marchés choisis en fonction du
risque, serait suffisamment solide pour permettre d’établir s’il existe des problèmes
systémiques de conformité dans la passation des marchés de construction. La
vérification comportait l'examen des méthodes employées dans sept des trentedeux instituts, divisions et programmes (IDP) du CNRC. La pièce 3 présente les
marchés sélectionnés aux fins de la vérification, selon la catégorie de marché de
construction et la région.
Le travail de vérification sur place a été exécuté en deux étapes. La première étape,
qui portait sur les transactions effectuées au cours de l'exercice 2006-2007, a été
réalisée entre le 25 février et le 31 mars 2008. La deuxième étape, qui portait sur les
transactions effectuées pendant l'exercice 2007-2008, a été réalisée entre le 2 juin et
le 31 juillet 2008.
La portée du deuxième objectif consistait à établir l'état actuel de la mise en œuvre
des huit recommandations formulées dans le rapport de vérification interne de 2002
intitulé Vérification de la passation des marchés de construction ainsi que de la mise
en place du plan d'action y afférent proposé par la direction, qui sont présentés à
l'annexe B.
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12
Pièce 3
Transactions de 2006-2007 et de 2007-2008 sélectionnées aux fins de la vérification,
selon la catégorie de marché de construction et la région
Catégorie de marché de construction
Nombre de marchés examinés
RCN
Hors RCN
Dont la valeur est inférieure à 25 000 $
0
7
Dont la valeur se situe entre 25 000 $ et 60 000 $
0
4
Dont la valeur se situe entre 60 000 $ et 100 000 $
6
2
17
4
0
0
23
17
Dont la valeur est supérieure à 100 000 $
Dont la valeur est supérieure à 6 000 000 $
Total
Approche et méthodologie
Une approche fondée sur le risque a été utilisée pour confirmer la conformité des
marchés de construction avec les politiques et les directives du gouvernement du
Canada et du CNRC. Aux termes de cette approche, 75 p. 100 des marchés choisis
avaient une valeur élevée qui dépassait 60 000 $ et 25 p. 100 étaient des marchés de
construction administrés par des IDP régionaux dont la valeur était inférieure à
60 000 $. Dans chaque catégorie (valeurs supérieure et inférieure à 60 000 $), les
marchés individuels retenus aux fins de vérification ont été sélectionnés à l’aide d’une
approche fondée sur le risque selon laquelle 60 p. 100 de l'échantillon était composé
de marchés présentant une probabilité de risque plus élevée (valeur en dollars plus
élevée, modifications plus fréquentes ou marchés attribués sans appel d’offres, par
exemple) et 40 p. 100 était composé de marchés jugés présenter un degré de risque
moins élevé. Dans les sept IDP retenus aux fins de vérification, vingt-quatre marchés
examinés étaient administrés par SAGI et vingt-six marchés étaient administrés par
six IDP (deux à quatre marchés provenant de chaque IDP).
Des entrevues ont été réalisées avec des employés clés, notamment des
gestionnaires et des employés de la Direction des services administratifs et de la
gestion de l'immobilier, de la Direction des finances et des IDP retenus pour la
vérification, afin d'examiner les processus, les procédures et les pratiques des
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programmes. Nous avons examiné des documents pertinents des programmes qui
comprenaient, mais sans s'y limiter, les politiques et lignes directrices du Conseil du
Trésor et du CNRC relatives aux transactions détaillées versées aux dossiers papier
et saisies électroniquement dans SIGMA – le système intégré de gestion de
l’information du CNRC (basé sur SAP) qui sert à recueillir les données sur les
finances, les ressources humaines, la liste de paye, les actifs et les biens immobiliers.
Nous avons fait appel à des techniques d'exploration de données afin de déceler,
entre autres, les risques pour l’ensemble du CNRC et les preuves de fractionnement
de marchés, le cas échéant.
Afin d’établir la pertinence du cadre de contrôle de la gestion des
approvisionnements, nous avons comparé le cadre de contrôle du CNRC aux critères
définis de cinq éléments clés que l’on retrouve dans les modèles de contrôle établis
par l’Institut canadien des comptables agréés (CoCo – Critères de contrôle) et par le
Committee of Sponsoring Organizations de la Treadway Commission (COSO)
(Contrôle interne – Cadre intégré, Gestion du risque d’entreprise – Cadre intégré).
Ces éléments comprennent l’environnement de contrôle, les activités de contrôle,
l’évaluation des risques, l’information et la communication et le suivi L’information
utilisée pour évaluer la pertinence du cadre de contrôle de la gestion des
approvisionnements a été obtenue, entre autres, des réponses à un questionnaire
qu’ont rempli des représentants de SAGI, des agents d’approvisionnement des
bureaux régionaux et des gestionnaires de budgets des IDP et d’un examen des
documents pertinents.
La vérification a été menée en appliquant une série de critères de vérification détaillée
tenant compte de l'objectif de la vérification, en fonction desquels nous avons formulé
des observations, des évaluations et des conclusions. Avant la mise au point de ces
critères, des organigrammes généraux ont été préparés et nous avons revu, étape
par étape, plusieurs transactions liées à des marchés de construction afin d'évaluer
les secteurs présentant des risques plus élevés. Ces critères de vérification,
présentés à l'annexe A, découlent principalement de la Politique sur les marchés, de
la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel, de la Politique de planification
des investissements et de la Politique sur la gestion des projets du Conseil du Trésor
ainsi que de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP).
En ce qui a trait au suivi des recommandations formulées dans le cadre de la
vérification menée en 2002, un questionnaire a été transmis de SAGI et à la Direction
des finances afin d'obtenir leurs commentaires sur l'état des plans d'action afférents
aux recommandations formulées dans le rapport de vérification interne de 2002
intitulé Vérification de la passation des marchés de construction. Des documents ont
été examinés au soutien de la mise en œuvre des recommandations et des entrevues
Janvier 2009
14
ont été réalisées avec des gestionnaires, au besoin. Les recommandations formulées
dans la dernière vérification sont exposées en détail à l'annexe B.
3.0 Constatations
3.1 Premier objectif de vérification: fournir l’assurance que le
CNRC respecte les politiques et les directives sur la
passation des marchés de construction du gouvernement
du Canada et du CNRC
Conclusion générale
Sous réserve des restrictions des échantillons prélevés et des procédés de
vérification appliqués, nous constatons que l'application des politiques et des
directives du gouvernement du Canada et du CNRC sur la passation des marchés de
construction est généralement adéquate en ce sens que la plupart des zones
d'application ou des processus associés aux marchés de construction sont conformes
à celles-ci, mais qu'il existe des possibilités d'amélioration 4 . Les secteurs à améliorer
comprennent:
•
la justification de l’attribution des marchés non concurrentiels;
•
la synchronisation du moment des engagements budgétaires et du début des
travaux;
•
la gestion des modifications aux marchés;
•
les vérifications de sécurité des entrepreneurs;
•
la centralisation des lignes directrices sur l’approvisionnement et le suivi.
Nous avons également constaté que le cadre de contrôle de la gestion des
approvisionnements pour la passation des marchés de construction était adéquat,
mais que certains de ses aspects pouvaient être renforcés. Ces aspects comprennent
la centralisation des procédures d’approvisionnement en un seul document et la
réalisation d’analyses des données des modèles et des tendances en matière de
marché dans le cadre d’activités de surveillance plus rigoureuse.
4
Janvier 2009
15
Les constatations détaillées tirées de la vérification de l'échantillon complet de
transactions, par critère, sont présentées à l'annexe A.
Constatations
L'équipe de vérification a remarqué certains points forts quant au respect des
politiques et des directives du gouvernement et du CNRC sur les contrats de
construction. Nous avons observé des niveaux de conformité très élevés à l’égard
des éléments suivants:
•
les autorisations données en vertu des articles 32 et 34 de la Loi sur la gestion
des finances publiques ont été correctement obtenues (39 marchés sur 40, ou
98 p. 100, en ce qui concerne l'article 32 de la LGFP; et 38 marchés sur 40, ou
95 p. 100, en ce qui a trait à l'article 34 de la LGFP);
•
les exigences relatives aux marchés concurrentiels étaient définies avant le
processus d’appel d’offres et la documentation du processus concurrentiel était
suffisante (26 marchés concurrentiels sur 26; 100 p. 100);
•
aucun cas de fractionnement de marché (24 marchés sur 24; 100 p. 100) ou
de modifications aux marchés n’a été trouvé et un cas possible a été trouvé
après l'exploration des données de l’ensemble des transactions effectuées par
les sept IDP retenus);
•
la Formule normalisée de marchés de travaux de construction du
gouvernement fédéral a été utilisée pour les marchés de construction qui
dépassaient 100 000 $ (14 marchés sur 14; 100 p. 100) et des avis publics
d'appel d'offres ont été donnés pour les marchés de construction dépassant
60 000 $ (24 marchés sur 24; 100 p. 100);
•
les certificats d'achèvement de projet et les certificats de paiement contractuel
ont été remplis avant le déblocage des retenues (16 marchés sur 16;
100 p. 100);
•
des preuves indiquent que les marchés ont fait l'objet d'un suivi et d'une
évaluation du rendement appropriés (39 marchés sur 39 5 ; 100 p. 100);
5
Au moment de la vérification, un marché de construction n’était pas terminé, un certificat
d’achèvement n’était donc pas applicable.
Janvier 2009
16
•
des preuves indiquent que les services de construction ont été fournis
conformément aux modalités des contrats (39 marchés sur 40; 98 p. 100).
Approbations pertinentes prévues aux articles 32 et 34 de la LGFP
Les articles 32, 34 et 33 de la LGFP renferment des dispositions relatives aux
approbations qui constituent les principaux mécanismes de contrôle
(approvisionnement, vérification et paiement). Ces trois articles exigent ce qui suit:
•
que les fonds nécessaires soient disponibles et engagés avant l'achat
(article 32);
•
que la vérification permette d'attester que les produits ont été livrés ou les
services rendus, que le prix demandé soit conforme au marché et que la
personne investie de pouvoirs délégués en matière d'opérations financières
atteste, par sa signature, que la vérification a été effectuée (article 34);
•
qu’aucun paiement pour un achat ne soit fait à moins qu'une demande ait été
correctement présentée et attestée (article 33).
Conformément à la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du
Trésor, nous nous attendions à constater que le CNRC avait délégué le pouvoir de
dépenser aux gestionnaires des centres de responsabilité en fonction de leurs
responsabilités budgétaires, de manière à ce qu'ils aient un pouvoir suffisant et la
responsabilité entière de leurs décisions. La politique prévoit aussi le recours à du
personnel central pour inscrire les engagements et confirmer l'exécution et les coûts
du contrat, conformément aux articles 32 et 34 de la LGFP, si cela est plus efficace et
économique ou pour appuyer le gestionnaire responsable du budget. Le Diagramme
des pouvoirs financiers de signer du CNRC met à profit ces dispositions, déléguant
notamment ce pouvoir aux commis à la facturation. À notre avis, cela n’écarte pas la
nécessité de prévoir une piste de vérification qui permette de retrouver le gestionnaire
de centres de responsabilité qui assume les responsabilités budgétaires pour ces
dépenses. Nous avons limité nos attentes à vérifier que, en l'absence en Sigma d'un
code de lancement de la part des gestionnaires des centres de responsabilité, il
existe une communication écrite entre ces gestionnaires et la personne qui effectuait
la transaction électronique, par exemple un courriel, une demande d’achat signée ou
une facture.
Le rapport de la Vérification de conformité annuelle avec assurance limitée – Marchés
de moins de 25 000 $ et achats par carte d'achat de 2006-2007 publié l’an dernier
contenait des recommandations sur l'autorisation en vertu des articles 32 et 34 de la
Janvier 2009
17
LGFP qui doit comporter un lien vérifiable vers le « détenteur du budget » qui exerce
des responsabilités budgétaires. Au moment de la présente vérification, nous avons
constaté qu'on était en train de donner suite à ces recommandations. Des notes de
service internes réaffirmant l’importance des contrôles prévus par la LGFP et
précisant les procédures particulières ont été envoyées aux employés par SAGI et la
Direction des finances; une formation sur la délégation des pouvoirs financiers a aussi
été dispensée à tous les employés exerçant des responsabilités budgétaires. Nous
avons également remarqué que, depuis le mois de juin 2008, les gestionnaires des
centres de responsabilité sont tenus d'attester par voie électronique, en vertu de
l'article 34 de la LGFP, que les produits ou les services ont été reçus et que le
paiement des factures peut être approuvé. Les factures de plus de 25 000 $ ont
toujours requis la signature des gestionnaires de centres de responsabilité aux fins de
l'attestation en vertu de l’article 34 de la LGFP.
En ce qui a trait à l'article 32 de la LGFP, nous avons observé que les demandes
d'achat avaient été approuvées par des gestionnaires de centres de responsabilité
délégués, conformément aux directives du CNRC. Une seule demande d'achat n'avait
pas été vérifiée par le gestionnaire de centre de responsabilité délégué. En ce qui a
trait à l'article 34 de la LGFP, nous avons constaté que seulement deux des
40 factures (5 p. 100) dans deux des sept IDP retenus n'avaient pas été attestées par
le gestionnaire de centre de responsabilité délégué – toutes deux ont été approuvées
uniquement par des commis aux factures, conformément aux directives du CNRC.
La Direction des finances, en collaboration avec les SAGI et le Conseil du Trésor,
continuera son examen continu des processus de vérification des méthodes internes
relatives à l'application des articles 32 et 34 de la LGFP, de façon à ce que toute
l'importance soit accordée aux risques y afférents.
Justification de l’attribution des marchés non concurrentiels
La vérification a porté sur quarante marchés de construction. Trente-trois des 40
marchés avaient été accordés par voie concurrentielle. Des 33 marchés, 26 ont été
accordés par l’entremise du système d’affichage électronique MERX ou par une
procédure limitée d’appel d’offres, deux avaient été accordés après l’annonce de
l’attribution proposée par voie de préavis d’adjudication de contrat et cinq avaient été
accordés par voie de commande subséquente à une convention d’offre à commandes
existante du CNRC ou de TPSGC. Les sept marchés restants étaient des marchés à
Janvier 2009
18
fournisseur unique, c’est-à-dire qu’ils n’avaient pas fait l’objet d’un processus
concurrentiel 6 .
La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor prévoit quatre exceptions
permettant de passer outre au processus concurrentiel, notamment :
1. les cas d'extrême urgence où un retard serait préjudiciable à l'intérêt public;
2. les cas où le montant estimatif de la dépense ne dépasse pas

25 000 $,

40 000 $ 7 , s'il s'agit d'un marché portant sur la prestation de services
d'ingénieurs ou d'architectes ou d'autres services nécessaires à la
planification, à la conception, à la préparation ou à la surveillance de
la construction, de la réparation, de la rénovation ou de la
restauration d'un ouvrage;

100 000 $, s'il s'agit d'un marché que doit conclure le membre du
Conseil privé de la Reine pour le Canada responsable de l'Agence
canadienne de développement international et qui porte sur la
prestation de services d'ingénieurs ou d'architectes ou d'autres
services nécessaires à la planification, à la conception, à la
préparation ou à la surveillance d'un programme ou projet d'aide au
développement international;
3. les cas où la nature du marché est telle qu'un appel d'offres ne servirait pas
l'intérêt public;
4. les cas où le marché ne peut être exécuté que par une seule personne.
Les motifs du recours à l’une ou l’autre de ces exceptions doivent être entièrement
documentés. Le motif fourni pour les sept contrats examinés qui n’avaient pas été
accordés selon un processus concurrentiel est que le marché ne pouvait être exécuté
que par une seule personne. La politique et les lignes directrices établissent
6
Afin de couvrir les secteurs qui présentent un risque plus élevé, l’échantillon a été délibérément biaisé
de manière à assurer une représentation plus élevée des marchés à fournisseur unique dans
l’échantillon que dans l’ensemble des marchés. La proportion réelle de marchés de construction à
fournisseur unique n’était que de huit pour cent pour l'ensemble du CNRC en 2006-2007 et en
2007-2008.
7
La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, article 10.2.1.b deuxième alinéa établit cette limite
à 100 000 $; pour le CNRC; ce montant est cependant fixé à 40 000 $.
Janvier 2009
19
clairement que cette exception ne doit pas être invoquée au seul motif que le
fournisseur proposé est le seul connu de la direction. L’exception est très claire et ne
doit être utilisée que lorsque des exigences liées à des brevets ou à des droits
d’auteur ou des facteurs de compatibilité technique ou d’expertise technologique
démontrent qu’il n’existe qu’un seul fournisseur possible. Dans de tels cas, l’autorité
contractante est « encouragée, dans la mesure du possible », à annoncer
l’adjudication proposée par voie de préavis d’adjudication de contrat (PAC). Si aucun
9énoncé de capacité satisfaisant aux exigences énoncées dans le PAC n’est reçu
dans un délai de quinze jours civils, le marché proposé est réputé concurrentiel et
peut être attribué.
De tous les marchés de construction à fournisseur unique examinés, nous en avons
trouvé un sur sept (14 p. 100), dans un IDP, pour lequel les justifications n’étaient pas
appuyées par une documentation suffisante pour démontrer que « le marché ne peut
être exécuté que par une seule personne ». Ce marché ayant été approuvé par le
Conseil du Trésor, on peut donc conclure logiquement que les pièces justificatives
appropriées ont été fournies; le dossier ne contenait toutefois aucune documentation
appuyant cette hypothèse. Cinq de ces contrats à fournisseur unique avaient une
valeur originale inférieure à 25 000 $, un contrat avait été approuvé par le Conseil du
Trésor et un comportait des éléments de compatibilité technologique qui n’étaient
disponibles que chez le fournisseur ayant obtenu le marché.
Recommandation no 1:
Sauf en présence d’exigences liées à des brevets ou à des droits d’auteur ou lorsque
des questions de compatibilité techniques peuvent être clairement documentées et
qu’il n’existe aucun doute quant à l’existence d’un seul fournisseur, les agents
d’approvisionnement devraient annoncer les marchés à fournisseur unique de plus de
25 000 $ au moyen par l’entremise d’un Préavis d'adjudication de contrat (PAC).
Réponse de la direction du CNRC :
Nous sommes d’accord. Les marchés de construction sont rarement des marchés à
fournisseur unique en raison d'exigences associées à des brevets ou des droits
d’auteur. Néanmoins, si l’existence d’un seul fournisseur ne peut être bien
documentée ou s'il y a un doute qu’il n’existe qu’un seul fournisseur, l’agent
d’approvisionnement publiera un PAC. Lorsqu’il est établi hors de tout doute qu’il
n’existe qu’un seul fournisseur, la justification sera pleinement documentée et
accompagnée des documents à l’appui. S’il est impossible de documenter pleinement
la décision, un PAC sera publié.
Janvier 2009
20
Synchronisation des engagements budgétaires et du début des travaux
Nous avons observé dans trois des sept IDP retenus que les travaux avaient été
exécutés avant la signature de trois des quarante contrats (7 p. 100). Nous avons été
informés par la SAGI et avons observé que certaines demandes d’achat relatives à
des marchés de construction avaient été créées au moment de l’émission du marché
ou quelques jours avant celle-ci; des activités de passation de marchés ont donc pris
place avant que les engagements aient été inscrits.
L’article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques précise qu’aucun marché
ne doit être passé, sauf si le solde disponible non grevé du poste correspondant est
suffisant. Un registre des engagements doit également être tenu. Si plusieurs
engagements ne sont pas inscrits, la direction ne disposera pas de l’information
suffisante lui permettant de confirmer que les fonds seront disponibles à la réception
des factures que le CNRC sera légalement tenu de payer. La direction nous a
informés que cette pratique n’avait pour ainsi dire jamais entraîné l’annulation d’un
besoin en raison d’une insuffisance de fonds. Bien que nous n’ayons pas été en
mesure de confirmer cette assertion, nous n’avons trouvé aucun cas où cela s'était
produit.
Les problèmes concernant la synchronisation des engagements budgétaires et du
début des travaux entrepris avant la signature des marchés peuvent être résolus par
une communication complète des lignes directrices et une surveillance plus
rigoureuse comprenant une capacité d’enquête. On trouvera un peu plus loin dans ce
rapport des recommandations sur ces deux éléments.
Gestion des modifications aux contrats
La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor indique qu’on devrait administrer
les marchés comme il convient afin d'éviter les modifications imprévues, sauf celles
qui portent sur l'étendue des travaux initiaux. Il faut tout faire pour éviter que le
financement initial soit insuffisant; la planification préalable doit être soignée et les
tâches clairement définies. Les modifications qui sont acceptables comprennent les
modifications apportées en raison de circonstances imprévues et celles qui sont
négligeables en regard du mandat de départ. Une règle pratique consiste à envisager
la possibilité d’établir un marché distinct si la modification représente plus de
50 p. 100 de la valeur initiale du marché, en documentant soigneusement la
justification. Cela ne veut pas dire qu’aucun marché ne peut être modifié dans une
mesure supérieure à 50 p. 100 de sa valeur initiale s’il existe une bonne raison de le
faire. Cependant, lorsque les produits livrables sont distincts de ceux du marché
initial, on doit établir un nouveau marché plutôt que d'apporter des modifications.
Janvier 2009
21
Bien que les taux de conformité avec les politiques et les directives du Conseil du
Trésor en ce qui a trait aux modifications soient généralement élevés (allant de 90 à
100 p. 100), il existe deux exceptions : 2 des 24 contrats modifiés (8 p. 100) qui
étaient administrés par SAGI. Chacun a été attribué au moyen d'une convention
d’offre à commandes, qui a été accordée par le CNRC à une seule compagnie par le
biais d’un processus concurrentiel approuvé par le Conseil du Trésor pour l'entretien,
la rénovation et des travaux de construction mineurs exécutés dans la région de la
capitale nationale d’une valeur pouvant atteindre 5 M$ par année. La convention
d’offre à commande a été traitée comme un contrat, ce qui est contraire aux lignes
directrices de TPSGC, qui stipulent qu’un « contrat distinct intervient chaque fois
qu'on passe une commande subséquente pour la fourniture de biens et la prestation
de services dans le cadre d'une offre à commandes ». Au moment où les bons de
commande ont été mis en place pour chacun d’entre eux, des contrats pour des
services distincts ont été établis. Un premier marché, attribué le 18 août 2006 et dont
la valeur initiale était de 38 076 $, a été modifié quatre fois le même jour, pour
atteindre une valeur finale de 151 201 $. Le deuxième marché, attribué le 31 mars
2008 et dont la valeur initiale était de 5 628 $, a été modifié neuf fois pendant une
période de huit jours, pour atteindre une valeur finale de 977 748 $ le 8 avril 2008.
Ces mesures ont été prises pour rationaliser et réduire les coûts attribuables au
processus de paiement à volume élevé et à faible valeur, cependant, selon nous, ce
processus donne l’impression qu’il s’agit de modifications de contrat qui ne sont pas
conformes à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, qui indique que les
marchés devraient être convenablement administrés de manière à éviter des
modifications imprévues. Les six autres IDP de notre échantillon ont correctement
apporté le reste des vingt-deux modifications aux marchés de construction
sélectionnés aux fins de vérification détaillée.
En plus d’examiner les quarante marchés provenant des sept IDP, nous avons fait
appel à des techniques d’exploration de données pour examiner les modifications
contractuelles, sur une base limitée, apportées dans l’ensemble du CNRC pour les
exercices 2006-2007 et 2007-2008. En ce qui a trait aux seuls marchés de
construction, nous avons trouvé, dans 2 des 32 IDP du CNRC, un total de
onze marchés d’une valeur initiale inférieure à 25 000 $ qui avaient fait l’objet de
modifications le jour même de l’octroi ou dans les 378 jours suivant celui-ci. La plupart
de ces modifications ont augmenté de plus de 100 p. 100 la valeur initiale du marché.
Huit marchés ont fait l’objet de modifications moins de 35 jours après leur
établissement; quatre ont été modifiés le jour même de leur établissement ou le jour
suivant. Il existe un risque que ces marchés semblent avoir été délibérément sousévalués afin de contourner le seuil de 25 000 $ établi pour les appels d’offres
concurrentiels; cependant, nous avons trouvé qu'un seul de ces marchés n'avait pas
été accordé par voie concurrentielle.
Janvier 2009
22
D'autres préoccupations portent sur le pouvoir que possède le CNRC de modifier les
marchés dont la valeur totale dépasse 200 000 $. Conformément à l'Appendice C de
la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor « le CNRC peut conclure un marché
de construction concurrentiel adjugé par le processus de soumissions électroniques si
le montant ne dépasse pas 6 000 000 $ et modifier de tels marchés, lorsque ceux-ci
dépassent 2 000 000 $, jusqu'à un maximum de 10 % de la valeur du marché. » Les
marchés de construction dont la valeur est inférieure à 2 millions de dollars doivent se
conformer à l'Annexe I de l'Appendice C de la politique qui exige que le Conseil du
Trésor approuve les modifications dépassant 200 000 $. Toutefois, l'Annexe 1 de
l'Appendice C de la politique ne prévoit pas de limite à la valeur des marchés ou aux
modifications des marchés de construction qui ont fait l'objet d'une soumission par
voie électronique. De nombreux ministères ont donc interprété cela comme voulant
dire que l'approbation du Conseil du Trésor devrait être demandée lorsque la valeur
cumulative des modifications apportées aux contrats de moins de 2 millions de dollars
dépassait 200 000 $. Cela aurait exigé que trois des onze marchés de construction
(27 p. 100) aient été approuvés par le Conseil du Trésor avant d'y apporter les
modifications dont la valeur cumulative a dépassé 200 000 $. Toutefois, il est reconnu
que la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor n'est pas tout à fait claire sur ce
sujet.
Enfin, une autre préoccupation porte sur l’exigence de divulgation proactive des
marchés de plus de 10 000 $ en vertu de la Politique sur la divulgation proactive des
contrats de plus de 10 000 $ du Conseil du Trésor. Comme nous l'avons mentionné
précédemment, notre analyse démontre que les modifications peuvent en très peu de
temps porter la valeur d'un marché au-dessus du seuil de 10 000 $ sans que ces
marchés soient divulgués. Sept des onze marchés de construction modifiés avaient
une valeur initiale inférieure à 10 000 $ et ont atteint une valeur finale allant de
38 654 $ à 977 747 $. Au moment de la vérification, la politique exigeait la divulgation
des seuls marchés dont la valeur initiale était égale ou supérieure à 10 000 $ et non
celle des marchés modifiés dont la valeur dépassait ce montant. La Politique sur la
divulgation proactive des contrats de plus de 10 000 $ du Conseil du Trésor est une
mesure adoptée récemment par le gouvernement dans le but d’assurer une plus
grande transparence des marchés de l’État – un secteur qui suscite parfois la
controverse, notamment quant à la manière dont les marchés sont attribués. La nondivulgation des marchés accordés de façon non concurrentielle et dont la valeur finale
dépasse de façon marquée le seuil de 10 000 $ pourrait présenter un risque pour la
réputation du CNRC, puisqu’elle pourrait laisser croire que les IDP apportent des
modifications pour éviter de divulguer les marchés. Les modifications qui seront
apportées sous peu à la politique du Conseil du Trésor exigeront, à compter du
1er septembre 2008, la divulgation de tous les marchés dont la valeur est portée à
plus de 10 000 $ à la suite de modifications.
Janvier 2009
23
La Direction des services administratifs et de la gestion de l’immobilier devrait
lorsque la valeur cumulative des modifications dépasse 200 000 $, pour les marchés
de construction dont la valeur originale est inférieure à 2 millions de dollars qui ont fait
l'objet d'une soumission par voie électronique.
Nous sommes d’accord. Nous obtiendrons des éclaircissements du Secrétariat du
Conseil du Trésor d'ici janvier 2009.
Veiller à ce que les exigences relatives à la sécurité soient satisfaites
La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor exige que les dispositions de la
Politique du gouvernement sur la sécurité s'appliquent aux marchés d'acquisition
requérant que les personnes dont les fonctions ou les tâches nécessitent qu'elles
aient accès à des actifs et à des renseignements classifiés ou protégés fassent l'objet
d'une présélection. Aucun des 31 marchés (0 p. 100) examinés pour lesquels des
vérifications de sécurité des entrepreneurs auraient dû être effectuées ne répondait à
cette exigence. Aux fins de la présente vérification, les vérifications de sécurité ont
été jugées nécessaires pour les ouvriers en bâtiment qui auraient eu un accès interne
non supervisé aux bâtiments du CNRC et donc à des renseignements et des actifs
protégés.
Le 24 janvier 2008, une note de service transmise à tous les directeurs généraux du
CNRC, aux IDP et aux administrateurs de la Direction des finances fournissait une
orientation sur les exigences de sécurité aux personnes responsables de faire des
demandes de marchés, les chargés de projet et les agents d'approvisionnement. Des
instructions précises ont été données afin d'assurer que les exigences relatives à la
sécurité soient satisfaites et que des pratiques d'atténuation du risque soient mises en
place. Le formulaire de demande d'achat a aussi été modifié de manière à
comprendre une section sur la sécurité qui doit être remplie et signée dans tous les
cas afin de démontrer que les exigences relatives à la sécurité ont bien été prises en
considération. Lorsqu'une exigence de sécurité est relevée, il faut remplir la Liste de
vérification des exigences relatives à la sécurité (LVERS) et transmettre celle-ci avec
la demande d'achat à l'autorité contractante. Les agents d'approvisionnement doivent
insérer les clauses relatives à la sécurité appropriées dans les appels d'offres et le
dossier contractuel. Tous les marchés qui renferment une disposition sur la sécurité
Janvier 2009
24
doivent être examinés par l'agent d'approvisionnement et le Bureau de la sécurité.
Une fois que le marché est attribué, une LVERS contenant le nom des personnes est
transmise au Bureau de la sécurité aux fins de vérification de sécurité.
Cependant, nous avons remarqué que 4 des 33 demandes d'achat exigeant des
vérifications de sécurité portaient une date postérieure au 24 janvier 2008. Bien que
les travaux de construction relatifs à ces quatre marchés aient été exécutés dans des
locaux du CNRC qui abritent des renseignements et des actifs protégés, les
exigences de sécurité n'ont pas été satisfaites en conformité avec les nouvelles lignes
directrices.
Les problèmes concernant les vérifications de sécurité peuvent être résolus par une
communication complète des lignes directrices et une surveillance plus rigoureuse
comprenant une capacité d’enquête. On trouvera un peu plus loin dans ce rapport
des recommandations sur ces deux éléments.
Nécessité de centraliser les lignes directrices sur les approvisionnements et
d’assurer la surveillance
Nous avons constaté que certaines directives du Guide sur le processus d’achat du
CNRC n’étaient pas appliquées de manière uniforme. Comme nous l'avons vu
précédemment, ces directives portent entre autres sur la justification de l'attribution
des marchés non concurrentiels, la synchronisation des engagements budgétaires et
du début des travaux, la non-satisfaction des exigences relatives à la sécurité, les
marchés d'une valeur initiale inférieure à 10 000 $ modifiés de manière importante,
un jour ou deux après leur attribution, pour atteindre une valeur bien supérieure à
10 000 $ et qui n'ont pas été divulgués en vertu de la Politique sur la divulgation
proactive des contrats de plus de 10 000 $ du Conseil du Trésor, en plus d'autres
irrégularités en matière de modifications aux marchés.
Les lignes directrices sur l’attribution des responsabilités contractuelles et sur les
procédures de passation de marchés sont exposées en détail dans le guide sur le
processus d’achat offert en version électronique dans le site Web de Gestion du
matériel de SAGI. Ce document contient des renseignements et un organigramme du
processus d’approvisionnement ainsi que rôles et les responsabilités, depuis la
création de la demande d’achat jusqu’au paiement de la facture. D’autres
renseignements figurent dans quatre autres manuels : (1) Manuel de gestion
financière; (2) Rapport sur les acquisitions – Guide de l’usager, écran d’entrée des
données; (3) Procédures pour les appels d’offres; (4) Procédures pour les appels
d’offres restreints. Les deux premiers manuels sont offerts en version électronique,
bien que certaines sections du Manuel de gestion financière soient toujours en
Janvier 2009
25
préparation. Les deux autres manuels ne sont disponibles qu’en format papier.
D’autres renseignements sur les approvisionnements sont également mis à la
disposition des agents d’approvisionnement sur le répertoire commun du CNRC
(listes de vérification, modèles et documentation de sécurité, par exemple) et dans le
site Web de Gestion du matériel de DSAGI (information sur la passation des marchés,
lien d’emploi, limites de marchés, exigences de sécurité, par exemple). Les
éclaircissements sur le processus d’approvisionnement fournis par la Direction des
services administratifs et de la gestion de l’immobilier du CNRC sont donnés par
courriel et au moyen de séances de formation. Il n’existe pas de document unique et
centralisé couvrant l’ensemble des procédures d’approvisionnement. Les réponses au
questionnaire et les entrevues nous ont indiqué que des bureaux régionaux et des
gestionnaires ne connaissaient pas l’existence de certains manuels, ce qui peut
expliquer la non-conformité.
La Direction des services administratifs et de la gestion de l’immobilier (SAGI) devrait
consolider les politiques et les procédures d’approvisionnement et les regrouper en
un seul document source qui serait disponible sur le site Web de Gestion du matériel.
D’ici là, les manuels de référence qui ne sont actuellement publiés qu’en format
papier devraient être offerts en format électronique et affichés sur le site Web de
Gestion du matériel de la SAGI. On devrait également envisager de mettre à jour les
guides sur les points dont la conformité pose problème, notamment à l’égard de ceux
qui ont trait à la justification de l’attribution des marchés non concurrentiels, de la
synchronisation du moment des engagements budgétaires et du début des travaux,
aux exigences de sécurité et aux modifications aux marchés.
Nous sommes d’accord. Notre documentation de gestion du matériel doit être mise à
jour et centralisée. À l’heure actuelle, notre manuel de politiques de gestion du
matériel est offert en format papier; il n'en existe pas de version électronique. Pour
mettre en œuvre ces recommandations, nous affecterons les ressources nécessaires
afin de :
•
•
•
•
préparer les documents de politique;
mettre à jour le manuel des politiques de gestion du matériel;
mettre en place un processus d’assurance de la qualité;
surveiller les activités d’approvisionnement;
Janvier 2009
26
•
•
coordonner l’ensemble des demandes et des rapports de vérification et répondre
à ceux-ci;
coordonner l’ensemble des rapports de gestion du matériel, par exemple les
rapports trimestriels de divulgation publique et le rapport annuel sur les activités
d’approvisionnement.
Conformément aux cadres de contrôle de gestion généralement reconnus qui
reflètent des pratiques exemplaires, nous nous attendions à constater que le CNRC
procédait à un examen de contrôle de la qualité des dossiers de marchés de
construction individuels et faisait appel à des techniques d’analyse des données pour
vérifier la conformité générale des activités de passation des marchés du CNRC avec
les politiques et les directives du gouvernement du Canada et les siennes propres.
Ces techniques peuvent être utilisées pour déceler les irrégularités, notamment celles
qui concernent le fractionnement des contrats, et repérer les contrats accordés sans
demande d’achat et les modifications contractuelles potentiellement inappropriées.
Nos entrevues et les réponses au questionnaire ont démontré que les agents de
SAGI surveillent et examinent les activités et les processus de passation des
marchés, consultent les Services juridiques du CNRC, au besoin, et examinent la
publication des marchés de plus de 10 000 $ de sorte qu’ils fassent l’objet d’une
divulgation appropriée. Les notes d’information, les rencontres et les notes de service
sont les outils utilisés pour communiquer les constatations aux agents
Nous avons également confirmé que, dans le cadre du processus de paiement, la
Direction des finances adopte une approche fondée sur le risque de l’examen des
factures envoyées par les commis à la facturation de SAGI. Des caractéristiques
intégrées dans Sigma permettent de repérer les transactions présentant un risque
élevé, y compris les comptes sensibles et les transactions dont le montant est élevé
qui sont automatiquement bloquées en vue d'un examen plus poussé avant que le
paiement soit autorisé. Pour toutes les transactions, les codes inscrits dans le grand
livre général font l’objet d’un examen visant à en établir le caractère raisonnable et à
vérifier les attestations au titre des articles 32 et 34 de la LGFP, y compris les
signatures. Les écarts font l’objet d’un suivi par les commis des Comptes créditeurs
auprès de DSAGI et des IDP, le cas échéant. En 2007-2008, la Direction des finances
a entrepris de planifier la mise en place d’une Division de la surveillance financière
qui permettra d’augmenter la fréquence de la vérification par échantillonnage des
dépenses lorsqu’elle sera pleinement opérationnelle.
Malgré ces points forts, nous avons noté deux secteurs dans lesquels la surveillance
continue pourrait être améliorée. Outre les vérifications de la conformité actuellement
Janvier 2009
27
menées par les services de Vérification interne du CNRC, il n’existe pas de
programme formel d’assurance de la qualité des activités de passation de marchés
conduit par une unité indépendante, ni de programme d’analyse de données
permettant de repérer les contrats qui présentent un risque élevé ou les pratiques de
passation des marchés de construction inappropriées.
Le travail de la Division de la surveillance de DSAGI se limite pour l’instant à veiller à
ce que les justifications se rapportant aux fournisseurs uniques soient versées au
dossier des marchés de plus de 25 000 $ pour lesquels le CNRC n’a pas eu recours à
un processus concurrentiel. Nos constatations ont révélé que les activités de
surveillance devraient être élargies de manière à inclure une vérification plus
rigoureuse des sources uniques d'approvisionnement, des exigences relatives aux
vérifications de sécurité, des dates d’attribution des marchés et de début des travaux
de construction ainsi que des modifications. Il serait également utile de mettre en
place un système d’analyse des données afin de faire un suivi des modèles et des
tendances en matière de marchés pour aider à repérer les marchés qui présentent un
risque élevé ou les pratiques contractuelles inappropriées, comme le fractionnement
des marchés, les modifications inappropriées et les autres irrégularités. Par exemple,
dans notre examen, nous avons fait appel à des techniques d’exploration de données
pour vérifier les transactions effectuées sans commande d’achat afin de retracer de
possibles marchés de construction. Nous avons constaté qu'en dépit des directives
du CNRC qui prévoient que tous les marchés doivent être initiés par une commande
d'achat, un nombre important d'améliorations locatives ont été apportées sans
l’avantage des commentaires ou des mécanismes de contrôle de SAGI – deux baux
d'une valeur de 968 000 $ en 2006-2007 et en 2007-2008. Étant donné que ces
marchés n’avaient pas fait l’objet de demandes d’achat ou de commandes d’achat
comme le prévoient les directives du CNRC, ils n’ont pas été divulgués,
conformément à la Politique sur la divulgation proactive des contrats de plus de
10 000 $ du Conseil du Trésor.
La Direction des services administratifs et de la gestion de l’immobilier devrait exercer
des activités de surveillance plus rigoureuse qui comprennent un examen approfondi
de l'assurance de la qualité de chaque dossier d’approvisionnement de marchés de
construction par voie d’échantillonnage. Elle devrait aussi avoir recours à l’analyse
des données pour faire un suivi des modèles et des tendances d’attribution des
marchés qui peuvent indiquer que les activités d’acquisition ne sont pas conformes
aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC. L’analyse
des données devrait comprendre, sans s’y limiter, les modifications aux marchés, le
Janvier 2009
28
fractionnement des marchés, les transactions effectuées sans bon de commande
ainsi que les améliorations locatives.
Nous sommes d’accord. Nous donnerons suite à ces recommandations en exerçant
un niveau adéquat d'activités de contrôle basé sur l'établissement de la meilleure
approche et en tenant compte des risques et des ressources disponibles. L’objectif
consiste à entreprendre les activités suivantes afin de faciliter la mise en œuvre des
recommandations de la vérification:
•
définir l'approche nécessaire;
•
•
mettre à jour le manuel des politiques de la gestion du matériel;
•
mettre en place un processus d’assurance de la qualité;
•
surveiller les activités de passation des marchés;
•
coordonner l’ensemble des demandes et des rapports de vérification et répondre
à ceux-ci;
•
coordonner l’ensemble des rapports de gestion du matériel, par exemple les
rapports trimestriels de divulgation publique et le rapport annuel sur les activités
3.2 Deuxième objectif de vérification: évaluer le degré de mise
en œuvre des recommandations et des plans d'action de la
direction présentés dans le rapport de vérification interne
de 2002 intitulé Vérification de la passation des marchés
de construction
Conclusion générale
Nous avons constaté que des huit recommandations formulées dans le rapport de
vérification interne de 2002 intitulé Vérification de la passation des marchés de
construction sept avaient été entièrement mises en œuvre, la huitième étant en voie
de l'être.
Constatations
En 2002, une vérification a été menée en vue d'examiner des éléments précis des
marchés de construction relevant des finances et de la gestion qui ont été entrepris
Janvier 2009
29
pendant la période allant de 1999 à 2001. La vérification comprenait l'examen de
trente-deux marchés de construction dépassant 5 000 $ et visait à établir dans quelle
mesure les projets de construction du CNRC étaient conformes aux politiques de
passation des marchés et aux exigences clés du gouvernement. Dans l'ensemble, il
ressort de la vérification qu'au CNRC les processus de passation de marchés de
construction sont bien gérés, contrôlés et documentés. Cependant, huit
recommandations ont été formulées, certaines visant le renforcement des
mécanismes de contrôle de la gestion financière. Compte tenu de la période temps
écoulée depuis la dernière vérification 8 , nous nous attendions à constater que les huit
recommandations avaient été mises en œuvre.
En raison de la période de temps écoulée, il a fallu compter, en partie, sur les
affirmations de la direction pour confirmer la mise en œuvre des recommandations.
De plus amples renseignements sur les actions et les mesures prises sont présentés
à l'annexe B. Nos discussions avec la direction et l'examen des documents à l'appui
nous ont permis de constater qu'on a immédiatement donné suite et mis en œuvre,
en 2003, les cinq recommandations suivantes :
•
outrepassé les pouvoirs de passation de marchés qui lui ont été délégués par
le Conseil du Trésor [recommandations 2.2.9 et 2.2.10];
•
problèmes concernant les pouvoirs délégués internes et les modifications, y
compris leur ratification [recommandation 2.3.3];
•
procédures de vérification des comptes et mécanismes de contrôle
[recommandation 2.4.17];
•
que le CNRC obtienne une confirmation du Secrétariat du Conseil du Trésor
lorsque l'interprétation des exigences relatives à l'attestation des opérations en
vertu de l'article 34 de la LGFP donnée par la Direction des finances diffère
des pratiques du gouvernement fédéral généralement acceptées afin d'assurer
que cette interprétation est conforme à la politique et aux exigences du
gouvernement [recommandation 2.5.8];
•
évaluations des exigences de DSAGI et de la Direction des finances
[recommandation 2.6.8].
8
En commençant par un suivi du plan de vérification interne axé sur les risques pour 2006-2007 à
2008-2009 du CNRC, l’organisme s’est engagé à faire un suivi formel de tous les rapports de
vérification environ deux ans après leur achèvement, selon le niveau de risque présenté.
Janvier 2009
30
La recommandation que la Direction des finances étaye son interprétation des
responsabilités en vertu de l'article 34 de la LGFP [recommandation 2.5.7] a été
suivie en 2007 et pendant la première moitié de 2008.
En ce qui concerne la recommandation que la Direction des finances élargisse les
procédés de vérification qu'elle applique en vertu de son pouvoir délégué de paiement
(article 33 de la LGFP) de manière à fournir une plus grande certitude que ses
mécanismes et procédés de vérification sont efficaces en vertu de l'article 34
[recommandation 2.4.18], des efforts considérables ont été déployés récemment pour
mettre en place une Division de la surveillance financière au sein de la Direction.
Lorsque la Division sera dotée en personnel et pleinement opérationnelle (on prévoit
qu’elle le sera en mars 2009), les procédés d'échantillonnage actuellement appliqués
aux risques associés seront réexaminés.
4.0 Conclusion
Sous réserve des restrictions des échantillons prélevés et des procédés de
vérification appliqués, nous constatons que l'application des politiques et des
directives du gouvernement du Canada et du CNRC sur la passation des marchés de
construction est généralement adéquate en ce sens que la plupart des zones
d'application ou des processus associés aux marchés de construction sont conformes
à celles-ci, mais qu'il existe des possibilités d'amélioration 9 . Les secteurs à améliorer
comprennent la justification de l’attribution des marchés non concurrentiels, la
synchronisation des engagements budgétaires et du début des travaux, la gestion
des modifications aux marchés et les vérifications de sécurité des entrepreneurs.
Bien que nous ayons observé une conformité complète dans de nombreux secteurs
importants, nous avons constaté plusieurs situations où les travaux de construction
ont été entrepris avant l’attribution du marché, un certain nombre de marchés qui ont
été modifiés à plusieurs reprises pour y inclure des services distincts plutôt que
d'établir de nouveaux marchés, une situation où l'approbation du Conseil du Trésor
concernant un marché dont la valeur cumulative des modifications dépassait le seuil
établi par le Conseil du Trésor n'a pas été obtenue, une absence complète de
vérification de sécurité des ouvriers en bâtiment qui auraient eu accès à des actifs et
à des renseignements protégés avant la mise en place, le 24 janvier 2008, de la
nouvelle directive sur la sécurité du CNRC et plusieurs situations par la suite. Au
moment de la présente vérification nous avons constaté que les problèmes notés l’an
dernier dans la vérification des marchés de moins de 25 000 $, qui concernaient les
9
Janvier 2009
31
autorisations en vertu des articles 32 et 34 de la LGFP, conformément au Diagramme
des pouvoirs financiers de signer du CNRC, et dans la précédente Vérification de la
passation des marchés de construction effectués en 2002 étaient en train d’être
réglés.
Sous réserve des restrictions des procédés de vérification appliqués, nous avons
constaté que le cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements mis en place
pour les marchés de construction était adéquat, mais que certains aspects pouvaient
être renforcés. Le CNRC a mis en place un cadre de contrôle de la gestion des
approvisionnements qui comprend des politiques et des processus
d’approvisionnement visant à atténuer les risques associés aux approvisionnements
et à contribuer au respect des directives et des politiques du gouvernement du
Canada. Pour l'essentiel, les marchés de construction sont assujettis au même cadre
de contrôle de la gestion que les autres marchés; cependant, certaines directives et
politiques particulières ne s'appliquent qu'aux marchés de construction. Les cinq
éléments clés du cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements qui ont été
examinés sont l’environnement de contrôle, les activités de contrôle, l’évaluation des
risques, l’information et la communication et le suivi. Certaines améliorations
possibles ont été constatées. Il n’existe pas de dépôt unique des orientations
regroupant l’ensemble des politiques et procédures d’approvisionnement pour aider
les dirigeants et les agents d’approvisionnement à accomplir les tâches liées à la
passation des marchés. Divers manuels sur le processus d’approvisionnement sont
offerts en format papier ou électronique. Quelques IDP nous ont indiqué qu'ils
n'étaient pas au courant de l’existence de certains manuels. Les éclaircissements sur
le processus d’approvisionnement fournis par la Direction des services administratifs
et de la gestion de l’immobilier du CNRC sont donnés par courriel et dans le cadre de
séances de formation. Outre les vérifications de la conformité actuellement menées
par les services de Vérification interne du CNRC, il n’existe pas de programme formel
d’assurance de la qualité des activités de passation des marchés qui soit exécuté par
une unité indépendante, ni d’analyse des données qui soit réalisée dans le but de
repérer les marchés qui présentent un risque élevé ou les pratiques de passation des
marchés inappropriées.
sept des huit recommandations formulées dans la Vérification de la passation des
marchés de construction réalisée en 2002. On est à donner suite à la
recommandation relative à l'élargissement de la vérification des pouvoirs délégués
(article 33 de la LGFP), laquelle devrait être entièrement mise en œuvre en mars
2009, selon la direction.
Janvier 2009
32
Recommandations
1. Sauf en présence d’exigences liées à des brevets ou à des droits d’auteur ou
lorsque des questions de comptabilité techniques peuvent être clairement
documentées et qu’il n’existe aucun doute quant à l’existence d’un seul
fournisseur, les agents d’approvisionnement devraient annoncer les marchés à
fournisseur unique de plus de 25 000 $ par l’entremise d’un Préavis d'adjudication
de contrat (PAC).
lorsque la valeur cumulative des modifications dépasse 200 000 $, pour les
marchés de construction dont la valeur originale est inférieure à 2 millions de
dollars qui ont fait l'objet d'une soumission par voie électronique.
3. La Direction des services administratifs et de la gestion de l’immobilier (SAGI)
devrait consolider les politiques et les procédures d’approvisionnement et les
regrouper en un seul document source qui serait disponible sur le site Web de
Gestion du matériel. D’ici là, les manuels de référence qui ne sont actuellement
publiés qu’en format papier devraient être offerts en format électronique et affichés
sur le site Web de Gestion du matériel de la SAGI. On devrait également
envisager de mettre à jour les guides sur les points dont la conformité pose
problème, notamment à l’égard de ceux qui ont trait à la justification de l’attribution
des marchés non concurrentiels, de la synchronisation du moment des
engagements budgétaires et du début des travaux, aux exigences de sécurité et
aux modifications aux marchés.
exercer des activités de surveillance plus rigoureuse qui comprennent un examen
approfondi de l'assurance de la qualité de chaque dossier d’approvisionnement de
marchés de construction par voie d’échantillonnage. Elle devrait aussi avoir
recours à l’analyse des données pour faire un suivi des modèles et des tendances
d’attribution des marchés qui peuvent indiquer que les activités d’acquisition ne
sont pas conformes aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada
et du CNRC. L’analyse des données devrait comprendre, sans s’y limiter, les
modifications aux marchés, le fractionnement des marchés, les transactions
effectuées sans bon de commande ainsi que les améliorations locatives.
Les plans d’action détaillés de la direction qui donnent suite à ces recommandations
sont présentés à l’annexe D.
Janvier 2009
33
Annexe A: Critères de vérification et constatations
détaillées
No
Critère de vérification
Premier objectif de vérification :
Taux de conformité
fournir l’assurance que le CNRC respecte les politiques et les directives du
gouvernement du Canada et du CNRC sur la passation des marchés de
construction.
1.
Les exigences sont définies avant le processus d’appel d’offres dans le système d’affichage électronique
MERX ou par une procédure limitée d’appel d’offres.
100 %
(26/26) 1
2.
La justification de l'attribution de marchés non concurrentiels est correctement documentée et fondée.
86 %
(6/7)
3.
Le préavis d’adjudication de contrat (PAC) précise les exigences du marché ou les résultats escomptés,
identifie l'entrepreneur proposé, fournit le motif pour lequel le marché devrait être attribué et comprend une
estimation des coûts du marché proposé (lorsque c'est possible).
100 %
(2/2)
4.
Les commandes subséquentes à une offre à commandes se situent dans les limites définies.
100 %
(5/5)
5.
La Formule normalisée de marchés de travaux de construction du gouvernement fédéral est utilisée pour
tous les marchés de construction qui dépassent 100 000 $.
100 %
(14/14)
1
Au cours de la vérification, 40 marchés de construction ont été examinés, dont 26 ont été octroyés au moyen du système de soumission électronique
MERX ou d’un processus d’appel d’offres limité; 2 ont été octroyés au moyen d’un préavis d’adjudication de contrat (PAC) du CNRC; 5 ont été octroyés
au moyen d’offres à commandes du CNRC ou de TPSGC qui étaient déjà en vigueur; et 7 ont été octroyés à un fournisseur exclusif.
Janvier 2009
34
6.
Des avis publics d'appel d'offres ont été donnés pour les marchés de construction dépassant 60 000 $.
100 %
(24/24)
7.
Il n'y a aucune évidence de fractionnement de marchés, c’est-à-dire que les marchés sont accordés sous les
seuils fixés pour ensuite faire l’objet de modifications qui les portent au-delà du seuil de 25 000 $ ou des
seuils prévus par l'ACI, l'ALENA et l'OMC.
100 %
(24/24)
Les techniques d’exploration
de données ont permis de
découvrir un cas possible de
fractionnement de contrat
parmi les sept IDP retenus
aux fins de vérification.
8.
Les preuves documentaires relatives à la vérification de sécurité des entrepreneurs effectuée par les
services de Sécurité du CNRC sont au dossier.
0%
(0/31)
9.
Le contrat est signé conformément au Diagramme des pouvoirs financiers de signer du CNRC – Passation
des marchés.
100 %
(40/40)
10.
Les travaux de construction ne commencent qu’après la signature du marché ou de la commande d’achat.
93 %
(37/40)
11.
L’attestation en vertu de l’article 32 de la LGFP est donnée par le gestionnaire de centre de responsabilité
qui exerce des responsabilités budgétaires.
98 %
(39/40)
12.
L’attestation en vertu de l’article 32 de la LGFP est donnée conformément au Diagramme des pouvoirs
financiers de signer du CNRC – Initiation des dépenses au moment de la vérification.
100 %
(40/40)
13.
Les modifications sont justifiées et dans le meilleur intérêt du gouvernement, et représentent des
changements réels à la portée des travaux.
92 %
(22/24)
14.
Les modifications apportées aux marchés se situent dans les limites prévues à l’Annexe C de la Politique sur
les marchés du Conseil du Trésor.
100 %
(24/24)
Janvier 2009
35
15.
La modification au marché est ratifiée par le fournisseur.
90 %
(18/20) 2
16.
Il existe des preuves de la surveillance et de l'évaluation appropriées du rendement du marché.
100 %
(39/39) 3
17.
Le dossier contient la documentation appropriée (p. ex. rapports d'étape, déclaration statutaire permettant de
démontrer que les services de construction ont été rendus conformément aux modalités du marché.
98 %
(39/40)
18.
L’attestation en vertu de l’article 34 de la LGFP est donnée par le gestionnaire de centre de responsabilité
qui exerce des responsabilités budgétaires.
95 %
(38/40)
19.
L’attestation en vertu de l’article 34 de la LGFP est donnée conformément au Diagramme des pouvoirs
financiers de signer du CNRC – Attestation du rendement au moment de la vérification.
100 %
(40/40)
20.
Le certificat d'achèvement de projet et le certificat de paiement contractuel ont été signés par SAGI avant le
déblocage des retenues.
100 %
(16/16)
2
Sur 24 marchés, seulement 20 ont exigé une modification de la part de l’entrepreneur parce que les entrepreneurs ne sont pas obligés de signer les
modifications apportées aux commandes.
3
Au moment de la vérification, aucune facture n’avait été reçue pour un des marchés.
Janvier 2009
36
Annexe B: Recommandations de la vérification de 2002 et
constatations de la vérification de suivi de 2008
Recommandations de la vérification de 2002
État des
recommandations
Constatations de la vérification de suivi de 2008
Deuxième objectif de vérification : évaluer le degré de mise en œuvre des recommandations et des plans d'action de la direction présentés
dans le rapport de vérification interne de 2002 intitulé la Vérification de la passation des marchés de
construction.
2.2.9 Nous recommandons que l'autorité contractante du CNRC –
la Direction des services administratifs et de la gestion de
l’immobilier (SAGI) – obtienne du Conseil du Trésor la ratification
des marchés et des modifications aux marchés susmentionnés.
Oui
Mise en œuvre
en 2003
Il est confirmé que l'approbation du Conseil du Trésor
a été donnée le 15 mai 2003.
(Remarque : Cette recommandation vise quatre marchés pour
lesquels on a estimé que le CNRC avait outrepassé son pouvoir
délégué).
2.2.10 Nous recommandons également que SAGI examine ses
processus et mécanismes de contrôle de passation des marchés
afin de minimiser les possibilités de méprises en ce qui a trait à
l'attribution des marchés sans avoir obtenu l'approbation requise
du SCT.
Oui
2.3.3 Nous recommandons que DSAGI examine ses procédures
et pratiques actuelles de passation des marchés relatives aux
questions mentionnées.
Oui
(Remarque : Cette recommandation vise la ratification des
modifications par les fournisseurs, les pouvoirs délégués internes
qui sont outrepassés et la documentation appropriée au soutien
Janvier 2009
Une vérification effectuée auprès du Conseil du Trésor
indique qu'un seul de ces quatre marchés a nécessité
la préparation d'une présentation formelle du CNRC.
Mise en œuvre
en 2003
Mise en œuvre
en 2003
La direction nous a informés que des réunions ont été
organisées avec des agents d'approvisionnement
principaux afin d’expliquer la délégation de pouvoirs et
d’en discuter. Les dates exactes auxquelles ces
réunions ont eu lieu organisées n'ont pas été fournies.
Selon la direction, les mesures suivantes ont été
prises :
•
des séances ou des réunions de formation ont été
organisées avec des agents d'approvisionnement
principaux afin d'examiner le processus de
passation des marchés;
•
des autorités contractantes principales ont
37
État des
recommandations
des modifications).
commencé à examiner et continuent d'examiner
les factures afin de s'assurer que les
approbations requises sont obtenues avant
d'effectuer les paiements;
•
une liste de contrôle des paiements de factures a
été élaborée et continue d'être utilisée.
Les dates exactes auxquelles ces mesures ont été
mises en place n'ont pas été fournies.
2.4.17 Nous recommandons que la Direction des finances, en
collaboration avec SAGI, réalise une évaluation détaillée des
procédures de vérification et des mécanismes de contrôle des
comptes actuels. Cette évaluation aurait pour but d'aider à
déterminer quels aspects des procédures et des mécanismes de
contrôle actuels devraient être renforcés et de quelle manière.
Oui
SAGI
Mise en œuvre
en 2003
SAGI a réorganisé son groupe d'approvisionnement
en fonction de son évaluation afin d'assurer une
meilleure répartition des tâches; ce groupe relève
maintenant des superviseurs, Paiement des factures,
qui ont été embauchés, tel que l'indique
l'organigramme de DSAGI. Conformément au Guide
de l’approvisionnement au CNRC, les commis à la
facturation appliquent les procédures de vérification
des comptes suivantes avant d'effectuer les
paiements : mettre en correspondance la facture et la
commande d'achat ou le marché et les vérifier,
s'assurer que les coûts sont conformes aux prix, aux
quantités et aux spécifications du marché, s’assurer
que toutes les modalités du marché ont été
respectées, faire les escomptes et les retenues
applicables, confirmer que la facture n'a pas déjà été
payée et s'assurer que le détenteur du pouvoir
délégué compétent a approuvé la facture en vertu de
l'article 34 de la LGFP.
En adoptant une approche fondée sur le risque, la
Direction des finances examine les factures
transmises par les commis à la facturation de SAGI
dans le cadre du processus de paiement. Les
transactions qui présentent un risque élevé sont
Janvier 2009
38
État des
recommandations
repérées, puis examinées en profondeur, tel que le
précisent les procédures écrites. En outre, Sigma
renferme des blocs système qui signalent les
demandes de paiement dépassant 50 000 $ qui font
l'objet d'un nouvel examen.
2.4.18 Nous recommandons que la Direction des finances
élargisse les procédés de vérification qu'elle applique en vertu de
son pouvoir délégué de paiement (article 33 de la LGFP) de
manière à fournir une plus grande certitude que ses mécanismes
et procédés de vérification sont efficaces (article 34).
En cours
Mise en œuvre
entière prévue d'ici
mars 2009
Selon la direction, la méthode de l'échantillonnage
statistique a été adoptée en 2002-2003, suite à la
vérification des marchés de construction de 2002, afin
de vérifier l'application des articles 32 et 34 de la
LGFP dans neuf instituts; cependant, la pratique a été
abandonnée en 2003-2004. C'est en 2007-2008 qu'ont
véritablement été entrepris les efforts visant à mettre
en place une Division de la surveillance, qui sera
responsable, entre autres, de l'examen des
transactions selon un échantillonnage statistique.
Un agent de contrôle à temps plein a été affecté à
l'équipe à l'été 2007 et un agent à l'échantillonnage
statistique a été embauché à l'automne 2007. Un
concours visant à pourvoir le poste de directeur de la
Division de la surveillance a présentement lieu. À ces
fins, on a procédé à l'acquisition d'un logiciel
d'échantillonnage et de la formation a été donnée.
L'échantillonnage a commencé en effectuant un
échantillonnage au hasard à l'échelle du CNRC.
Cependant, la direction du CNRC a indiqué que la
fréquence de la vérification par échantillonnage des
dépenses sera examinée et le processus d'évaluation
des risques y afférents revu lorsque la Division sera
dotée en personnel et pleinement opérationnelle.
2.5.7 Nous recommandons que la Direction des finances étaye
son interprétation des responsabilités et exigences en vertu de
l'article 34. La politique et les procédures approuvées qui se
rapportent à l'exercice des pouvoirs financiers délégués devraient
Janvier 2009
Oui
Mise en œuvre
en 2007
Une note de service émanant du président du CNRC,
datée du 31 octobre 2007, a été envoyée à tous les
employés afin de les informer de l'importance de se
conformer à la LGFP.
39
État des
recommandations
Depuis le mois de juin 2007, les « gestionnaires de
budgets » sont tenus d'attester par leur signature que
les fonds sont disponibles et engagés en vertu de
l'article 32 de la LGFP. Depuis le mois de juin 2008,
pour les factures dont le montant est inférieur à
25 000 $, les « gestionnaires de budgets » peuvent
donner, par voie électronique, l'attestation en vertu de
l'article 34 de la LGFP que les produits ou les services
ont été reçus et que le paiement des factures peut être
approuvé. Les factures dont le montant est supérieur à
25 000 $ requièrent toujours la signature des
« gestionnaires de budgets » aux fins de l'attestation
en vertu de l'article 34 de la LGFP.
être communiquées.
Une formation obligatoire sur la délégation des
pouvoirs financiers a été mise en place pour tous les
gestionnaires de budgets et détenteurs de budgets. La
Direction des finances s'est rendue dans tous les IDP
pour leur offrir des séances de formation. De
nouveaux employés investis de pouvoirs financiers de
signer suivent une formation de manière continue.
2.5.8 Lorsque l'interprétation des exigences de l'article 34 donnée
par la Direction des finances diffère des pratiques du
gouvernement fédéral généralement acceptées, celle-ci devrait
obtenir du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) la confirmation
que son interprétation est conforme à la politique et aux
exigences du gouvernement.
Janvier 2009
Oui
Décembre 2008
La Direction des finances du CNRC a obtenu la
confirmation du secteur des pouvoirs financiers et des
règlements du Bureau du contrôleur général –
Secrétariat du Conseil du Trésor, dans le cadre de
discussions tenues en décembre 2008.
40
2.6.8 Nous recommandons que la DSAGI et la Direction des
finances procèdent à une évaluation complète des exigences de
la politique et des procédures dans leurs secteurs de
responsabilités respectifs.
État des
recommandations
Permanent
depuis 2002
Un travail de mise à jour des politiques et des
procédures a été entrepris en 2002. À titre d’exemple,
les documents « Comment demander des biens et des
services » (présentation, demande, passation de
marchés, réception et paiement de biens et de
services en plus d'un organigramme général) et
« Modalités des appels d'offres restreints » ont tous
deux été mis à jour au début de 2002. SAGI et la
Direction des finances se sont toutes deux engagées à
poursuivre leurs efforts de mise à jour d'autres
documents de référence et d'assurance que leurs
politiques respectives sont cohérentes et complètes.
Par exemple, des procédures de travail de bureau
relatives à tous les aspects de la fonction finance ont
été établies et sont accessibles au moyen de l'outil
« Sur demande ». Dans le cadre de son plan
d'affaires, la Direction des finances s'est engagée à
réviser toutes ses politiques et ses procédures au
cours des trois prochaines années (33 % par année),
en ciblant les plus controversées la première année.
Elle s'est également engagée à documenter les
pratiques exemplaires en matière de gestion et de
processus financiers et à communiquer celles-ci à tous
les IDP.
Janvier 2009
41
Annexe C: Évaluations globales
possibles
Attention de la direction requise: il existe des questions importantes qui méritent
l'attention de la direction.
Améliorations nécessaires : certaines zones d'application ou certains processus sont
conformes aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC
concernant les marchés de construction, mais il existe de nombreuses lacunes.
Adéquat: la plupart des zones d'application ou des processus sont conformes
aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC
concernant les marchés de construction, mais il existe des possibilités
d'amélioration.
Élevé: toutes les zones d'application ou tous les processus sont conformes aux
politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC concernant les
marchés de construction. Aucun secteur d'amélioration n'a été relevé.
Janvier 2009
42
Annexe D: Plans d’action de la direction
Recommandations
Plan d’action correctif de la direction
Date prévue de mise en
œuvre
Responsable
du CNRC
1. Sauf en présence d’exigences liées à
des brevets ou à des droits d’auteur
ou lorsque des questions de
comptabilité techniques peuvent être
clairement documentées et qu’il
n’existe aucun doute quant à
l’existence d’un seul fournisseur, les
agents d’approvisionnement devraient
annoncer les marchés à fournisseur
unique de plus de 25 000 $ par
l’entremise d’un Préavis d’adjudication
de contrat (PAC).
Nous sommes d’accord. Les marchés de
construction sont rarement des marchés à
fournisseur unique en raison d'exigences
associées à des brevets ou des droits
d’auteur. Néanmoins, si l’existence d’un seul
fournisseur ne peut être bien documentée ou
s'il y a un doute qu’il n’existe qu’un seul
fournisseur, l’agent d’approvisionnement
publiera un PAC. Lorsqu’il est établi hors de
tout doute qu’il n’existe qu’un seul
fournisseur, la justification sera pleinement
documentée et accompagnée des documents
à l’appui. S’il est impossible de documenter
pleinement la décision, un PAC sera publié.
Décembre 2008
Chef,
Impartition des
marchés de
service et de
construction,
Services
administratifs
et gestion de
l'immobilier
2. La Direction des services
administratifs et de la gestion de
l’immobilier devrait demander au
Conseil du Trésor de préciser quelles
approbations sont requises lorsque la
valeur cumulative des modifications
dépasse 200 000 $ pour les marchés
de construction dont la valeur originale
est inférieure à 2 millions de dollars
qui ont fait l’objet d’une soumission par
voie électronique.
Nous sommes d’accord. Nous obtiendrons
des éclaircissements du Secrétariat du
Conseil du Trésor.
Janvier 2009
Chef,
Impartition des
marchés de
service et de
construction,
Services
administratifs
et gestion de
l'immobilier
Janvier 2009
43
Recommandations
l’immobilier devrait consolider les
politiques et les procédures
d’approvisionnement et les regrouper
en un seul document disponible sur le
site Web de Gestion du matériel de la
SAGI. On devrait également envisager
de mettre à jour les guides sur les
points dont la conformité pose
problème, notamment à l’égard de
ceux qui ont trait à la justification de
l’attribution des marchés non
concurrentiels de la synchronisation
du moment des engagements
budgétaires et du début des travaux
aux exigences de sécurité et aux
modifications aux marchés.
œuvre
Responsable
du CNRC
Nous sommes d’accord. Notre documentation
de gestion du matériel doit être mise à jour et
centralisée. À l’heure actuelle, le manuel de
politiques de gestion du matériel est offert en
format papier; il n'en existe pas de version
électronique. Pour mettre en œuvre ces
recommandations, nous affecterons les
ressources nécessaires afin de :
Si le Comité de la haute
direction (CHD) approuve
notre demande en dotation
relative à notre plan
d'affaires, nous amorcerons
le processus de dotation en
avril 2009 et disposerons
des ressources en
septembre 2009.
Gestionnaire,
Gestion du
matériel,
Services
administratifs
et gestion de
l'immobilier
•
•
•
•
•
•
l’immobilier devrait exercer des
activités de surveillance plus
rigoureuse qui comprennent un
examen approfondi de l’assurance de
la qualité de chaque dossier
mettre à jour le manuel des politiques
de gestion du matériel;
mettre en place un processus
d’assurance de la qualité;
surveiller les activités
d’approvisionnement;
coordonner l’ensemble des demandes
et des rapports de vérification et
répondre à ceux-ci;
coordonner l’ensemble des rapports de
gestion du matériel, par exemple les
rapports trimestriels de divulgation
publique et le rapport annuel sur les
activités d’approvisionnement.
Nous sommes d’accord. Nous donnerons
suite à ces recommandations en exerçant un
niveau adéquat d'activités de contrôle basé
sur l'établissement de la meilleure approche
et en tenant compte des risques et des
ressources disponibles. L’objectif consiste à
entreprendre les activités suivantes afin de
Janvier 2009
Nous amorcerons la mise en
œuvre des
os
recommandations n 3 et 4
en septembre 2009.
Nous terminerons la mise à
jour du manuel de politiques
de gestion du matériel et la
centralisation des
documents d'ici le mois de
septembre 2011.
Si nous obtenons
l'approbation du Comité de
la haute direction (CHD),
nous amorcerons la mise en
œuvre des
os
recommandations n 3 et 4
en septembre 2009.
Gestionnaire,
Gestion du
matériel,
Services
administratifs
et gestion de
l'immobilier
44
Recommandations
d’approvisionnement de marchés de
construction par voie
d’échantillonnage. Elle devrait aussi
avoir recours à l’analyse des données
pour faire un suivi des modèles des
tendances d’attribution des marchés
qui peuvent indiquer que les activités
d’acquisition ne sont pas conformes
aux politiques et aux directives du
gouvernement du Canada et du
CNRC. L’analyse des données devrait
comprendre, sans s’y limiter, les
modifications aux marchés, le
fractionnement des marchés, les
transactions effectuées sans bon de
commande ainsi que les améliorations
locatives.
faciliter la mise en œuvre des
recommandations de la vérification:
•
•
•
•
•
•
•
définir l'approche nécessaire;
mettre à jour le manuel de politiques de
gestion du matériel;
mettre en place un processus
d’assurance de la qualité;
surveiller les activités de passation des
marchés;
coordonner l’ensemble des demandes
et des rapports de vérification et
répondre à ceux-ci;
coordonner l’ensemble des rapports de
gestion du matériel, par exemple les
rapports trimestriels de divulgation
publique et le rapport annuel sur les
activités d’approvisionnement.
Janvier 2009
œuvre
Responsable
du CNRC
Nous terminerons la mise à
jour du manuel de politiques
de gestion du matériel et la
centralisation des
documents d'ici le mois de
septembre 2011.
45
Annexe E: Glossaire
Liste des abréviations
ACI : Accord sur le commerce intérieur
ALENA : Accord de libre-échange nord-américain
AR-OMC : Accord relatif à l'OMC
ARGM : Bureau régional de la gestion du matériel
CA : Comptable agréé
CIA : Vérificateur interne autorisé
CMA : Comptable en management accrédité
CNRC : Conseil national de recherches du Canada
IDP : Institut, direction ou programme
LGFP : Loi sur la gestion des finances publiques
LVERS : Liste de vérification des exigences relatives à la sécurité
MERX : Tableau d'affichage électronique qui permet aux fournisseurs de se
renseigner sur les projets de marchés publics du Canada
PAC : Préavis d'adjudication de contrat
RCN : Région de la capitale nationale
SAGI : Services administratifs et gestion de l'immobilier (Direction)
TPSGC : Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
Janvier 2009
46