RAPPORT ETUDE PLA

RAPPORT ETUDE PLA MALI
Contenu du rapport Mali
Dr Moumouni Soumano
1. Abrégé du pays
L’évolution institutionnelle et politique du Mali a suivi une trajectoire
tumultueuse séquencée par une période d’un régime de parti unique de fait (19601968) avec un parlement qui se confondait au parti unique et d’une période
d’exception (1968- 1974) avec une concentration des pouvoirs législatif et exécutif
au niveau d’un comité militaire pour la libération nationale (CMLN) qui dirigeait le
pays par ordonnance. Le retour à la vie constitutionnelle normale est intervenu en
1974 avec la constitutionnalisation du parti unique et les autres institutions dont
l’Assemblée nationale avec comme membres les cadres du parti unique.
Après vingt trois d’application de la Constitution de 1974, le peuple malien, à la
faveur des conséquences du sommet de Baule en 1989, s’est insurgé contre le régime
en place et ce soulèvement fut parachevé par un coup d’Etat, en mars 1991, dont les
auteurs ont suspendu la Constitution de 1974 avant de proposer une nouvelle
Constitution. Cette Constitution fut adoptée par référendum en 1992 et est toujours en
vigueur. Instaurant une démocratie intégrale, le Comité de Transition pour le Salut du
Peuple (CTSP) a jeté les jalons pour l’amorce d’un processus démocratique
caractérisé par un multipartisme intégral, la liberté d’opinion et d’association, la
liberté de la presse et l’organisation des premières élections pluraliste qui ont permis
un référendum constitutionnel et l’élection du Président de la République ainsi qu’un
parlement.
2. Historique de la législature (de l’Assemblée)
L’évolution législative fut caractérisée durant longtemps par des parlements
monocolore empêchant tout débat contradictoire au sein de l’hémicycle. En effet,
aussi bien sous la première république (1960-1968) que le régime de parti unique
(1968- 1991), les députés émanaient d’un seul parti sur la base d’élections au sein des
circonscriptions entre des candidats du seul parti. Le travail parlementaire était à sens
unique où les députés cherchaient plus à conforter les choix du parti unique et du
régime en place par des débats de fonds qui pouvaient souvent orienter les actions du
gouvernement. Le but ultime de ces travaux parlementaires était de procéder aux
votes des projets de lois déposés au niveau de l’Assemblée.
Avec l’avènement de la démocratie, on a constaté une certaine évolution dans
l’évolution du parlement avec tout d’abord le nombre de députés qui est passé 116 en
1992 pour la première législature de lère démocratique à 147 en 1998 pour la seconde
législature. Tous élus au suffrage universel avec un système majoritaire à deux tours.
Cependant, il faut noter que ce système dans un premier temps a permis l’émergence
d’un parti ultra dominant qui est l’ADEMA. Les soubresauts politiques des années
1996 ont eu une influence sur le parlement en favorisant l’inscription de plusieurs
partis sur une même liste pour conquérir le suffrage. Cela a permis durant la seconde
législature (1998-2002) de briser l’ultra dominance du parti ADEMA et l’émergence
d’autres partis politiques avec la constitution d’un pôle majoritaire et d’un pôle
opposition. Cet état de fait a dynamisé le travail parlementaire avec des vrais débats
démocratiques de fonds sur des questions politiques importantes.
3. Situation actuelle de la Législature (l’Assemblée)
La législature qui est en cours a été installée suite aux élections législatives de
2007. Les députés au nombre de 147 sont élus au scrutin majoritaire à deux tours et
émanent des circonscriptions électorales au nombre de 49. Le nombre de députés par
circonscription est fonction du nombre de la population par circonscription avec un
ratio de 60.000 habitants pour un député. Ce qui fait que suivant les circonscriptions,
il peut y avoir 1 ou 4 ou 6 député. A la mise en place de la législature en 2007, il y
avait 15 partis politiques qui étaient représentés au parlement mais aujourd’hui au
nombre de 13 parce qu’il y a des fusions de partis. Il faut noter que sur les 13 partis,
deux (ADEMA et URD) peuvent constituer une majorité absolue et ces deux partis
sont dans une coalition de 10 partis parlementaires qui soutient le Président de la
République.
La collaboration est réelle entre les députés pour ce qui concerne le travail
parlementaire ainsi que sur la mise en place des organes de l’Assemblée nationale
parce qu’ils trouvent généralement un accord pour ce dernier point en faisant
respecter le critère de la représentativité avec un savant mélange de consensus.
On peut faire remarquer, par ailleurs, que le travail parlementaire est assez
régulier, la moyenne de textes votée oscille entre 60 et 70 annuellement. Cependant, il
faut dire que si l’opposition à un droit de parole qui est respectée, il convient de faire
remarquer qu’elle reste faible face au poids de la majorité. En outre, il convient de
noter que l’opposition parlementaire donne de la voix sur des questions de politiques
publiques en prenant des positions politiques fortes et à les communiquer. Ce qui
rend le travail parlementaire plus dynamique. Cet état de fait n’empêche pas de faire
le constat, si l’on s’en tient aux mobilisations sociales suite à l’adoption du code de la
famille, qu’il y a des faiblesses dans la communication entre les députés et les
électeurs. Suivant les dispositions constitutionnelles, si le député émane d’une
circonscription donnée par contre il n’a aucun engagement vis-à-vis de cette
circonscription car il n’existe pas de mandat impératif. Cependant, il faut noter que
certains choix politiques des députes peuvent être fondamentalement différents des
aspirations des populations.
Sur un autre plan, pour ce qui concerne le travail technique en commission, les
parlementaires maliens accordent une place significative aux consultations. Dans ce
sens, les acteurs autres que politiques notamment ceux de la société civile sont
consultés régulièrement sur des questions politiques importantes. Cette collaboration
permet aux parlementaires non seulement de nourrir leurs réflexions mais elle leurs
permet de dépasser les passions politiques afin d’aboutir à un choix consensuel qui
peut ne pas faire toujours l’unanimité.
Enfin, on remarque que le désintérêt des populations maliennes pour la chose
politique, en témoigne le faible taux de participation aux élections, fait que l’opinion
publique malienne ne s’intéresse pas vraiment au travail parlementaire mais le vote du
code peut faire penser le contraire car les populations se sont mobilisées pour
dénoncer le vote de cette loi. Cela contribue à ternir l’image du politique qui n’est pas
positive auprès du citoyen lambda.
4. Fonction législative
Le fonctionnement de l’AN est déterminé par un règlement intérieur. Le processus
normal est que les projets ou propositions de lois sont déposés sur le bureau de
l’Assemblée nationale et la conférence des présidents qui est l’instance décisionnelle
en matière législative étudie les questions à l’ordre du jour pour donner une décision.
Cette instance permet de saisir des commissions ou de fixer l’ordre de passage des
textes. Les séances sont publiques.
Une fois qu’une commission est saisie au fond sur un texte, elle étudie la question
et délibère. Avant de délibérer, la commission prend le soin d’écouter et de faire son
opinion, un axe important du travail parlementaire se fait à ce niveau dans la mesure
où on cherche à s’entendre d’abord sur le texte avant de le présenter en plénière. Le
rapport de la commission est remis au bureau de l’Assemblée qui se charge
d’informer les députés pour préparer la plénière. Les travaux de cette instance sont
relatifs au vote des lois. La séance est présidée par le Président de l’institution qui a la
police des débats, il est assisté par des secrétaires parlementaires qui l’aident dans son
travail et la prise de parole se fait sur la base d’une liste d’inscription suivant l’ordre
de demande. Le Président donne la parole sur la base de cette liste et le temps de
parole entre majorité et opposition est reparti suivant le temps disponible avec plus de
temps à la majorité qu’à l’opposition.
L’analyse du travail parlementaire relève que la grande majorité des lois votées par
l’Assemblée nationale est surtout constituée par de projet de lois. De même les lois
organiques sont très faibles, moins de 10 en cinq ans. Par ailleurs, on remarque aussi
que parmi les lois votées, plus de la moitié est relative à des lois de ratification.
Nombre de lois déposées par année : 2005-2009
ANNEE
2005
2006
2007
2008
2009
TOTAL
NOMBRE DE LOIS Nombre de lois voté1
DEPOSEES
72
77
68
75
62
78
49
57
70
67
321
354
Nombre de lois déposées par législatures : 1991-2007
LEGISLATURE
1ère législature : 1991-1997
2ème législature : 1997-2002
3ème législature : 2002-2007
TOTAL GENERAL
1
NOMBRE DE
PROJETS DE LOIS
761
474
243
1478
NOMBRE DE
PROPOSITIONS DE
LOIS
TOTAL
28
7
7
42
La différence entre le nombre de loi déposé et le nombre de loi voté est du au fait qu’il y a des renvois
d’une année à l’autre. Une loi peut être renvoyée n fois sans limitation. Et les statistiques ne sont pas
toujours disponibles. Cependant les chiffres donnent une moyenne de lois déposée et de lois votées.
789
481
250
1520
5. Fonction de contrôle
Dans ses attributions constitutionnelles, l’Assemblée nationale accompli un travail
de contrôle de l’action du gouvernement et de l’exécution du budget de l’Etat. D’un
point de vue technique les lois de règlement qui permettent la clôture de l’exercice
budgétaire ne font pas l’objet de grands débat au sein de l’hémicycle ce qui pose la
question de sa profondeur mais par contre les interpellations du gouvernement,
d’ailleurs nombreux, et les questions orales offrent l’opportunité aux citoyens
d’apprécier le travail parlementaire. Ces interpellations sont médiatisées par la
télévision nationale. Sur ce plan, on peut faire remarquer la pertinence et la
profondeur des questions posées par les députés même si les réponses données par
l’exécutif ne sont pas toujours satisfaisantes
Les commissions au sein du parlement malien constituent la chenille ouvrière du
travail parlementaire dans la mesure où c’est au sein de ces commissions que les
projets et propositions de lois sont discutés entre députés et avec la participation
d’autres acteurs pour informer les députés. Suivant le règlement intérieur l’adhésion
aux commissions est libre mais une commission ne peut pas dépasser 21 députés
titulaires à l’exception de la commission des finances. Chaque commission est dirigée
par un bureau comprenant un Président et un vice-président et à chaque séance un
rapporteur est désigné. Ce sont les groupes parlementaires qui décide par consensus
de l’inscription de leurs membres dans les différentes commissions qui sont au
nombre de 11 plus une commission de contrôle.
La commission des finances est la plus importante commission, non seulement en
terme de tâches à accomplir mais aussi en terme du nombre de députés. Cette
commission étudie toutes les lois qui ont des répercussions financières mais surtout
elle est chargée d’étudier la loi des fiances nationales. Ce que l’on retient pour ces
commissions est que les projets ou proposition ne sont pas envoyés en plénière sans
qu’il y ait épuisement des débats autour des questions de fond. Par ailleurs, un fait
notoire est relatif à la faiblesse des ressources institutionnelles et matérielles des
commissions
6. Fonction représentative
Etre député confère un statut politique et social que les députés souhaitent conserver
et ceci représente un challenge et un souci constant compte tenu de l’instabilité des
choix des électeurs. En rapport avec cela le député dans sa fonction de représentation
est souvent confondu, par les populations, à un service social qui doit régler tous les
problèmes. Ce phénomène est plus accentué chez les députés qui sont élus dans des
circonscriptions à l’intérieur du pays.
Une autre préoccupation des députés est l’amélioration de leurs conditions de travail
parlementaire. Si des efforts sont faits dans le sens de l’amélioration de leurs
conditions de vie, il reste cependant une préoccupation qui est d’apporter un soutien
technique et matériel à tout ce qui est activité parlementaire notamment les
restitutions, l’analyse des projets de lois et l’initiation de lois.
L’autre question importante en rapport avec la représentation est relative à la
communication entre les députés et les populations. Les récents évènements relatifs
au vote du code est un indicateur de la faiblesse de communication entre les élus et les
populations. Certaines populations se sont senties trahies et ont exprimé le vœu d’être
plus regardant par rapport à ce que font les députés. Ce phénomène est d’autant plus
accentué que les populations ne s’intéressent pas à la chose publique, ce qui fait que
les restitutions ne mobilisent pas grand nombre de populations dans une
circonscription donnée.
Cependant il y a lieu de noter que l’effort est constant dans le travail parlementaire si
l’on se réfère aux nombreuses interpellations du gouvernement.
7. Gestion et administration de l’Assemblée
La gestion technique et administrative de l’Assemblée nationale est sous la direction
du secrétariat général dont le responsable est nommé par le Président de l’Assemblée.
Le secrétaire général s’occupe de l’ensemble du fonctionnement administratif de
l’institution. Il gère le personnel, le parc informatique, etc. Ce qui est remarquable au
niveau de l’Assemblée nationale du Mali est la faiblesse chronique et récurrente des
ressources didactiques et humaines. Il n’existe pas à proprement parlé jusqu’à
maintenant un centre de documentation pour soutenir la réflexion des députés. De
même, il existe une faiblesse criarde dans l’archivage et la constitution des références
des textes et des rapports.
Le secrétaire général a un rôle de gestion administrative et n’a pas les compétences ou
de ressources propres à apporter un impact positif au fonctionnement de l’institution.
La conférence des présidents a plus un rôle législatif que d’administration. Quant au
bureau, la gestion administrative rentre dans ses prérogatives. Le constat est que
l’Assemblée nationale est restée longtemps statique sur des questions d’amélioration
de ses ressources humaines, matérielles et physiques. Les initiatives de changement
sont restées timide mais cependant la présidence actuelle est dans une dynamique de
changement mais elle tarde à s’exprimer véritablement dans la mesure où les
évaluations ne sont pas suivies de mesures concrètes au niveau du parlement. C’est
surtout l’engagement de certains partenaires qui vont dans le sens de la contribution à
l’amélioration du travail parlementaire.
8. Réformes et des programmes des partenaires au développement
Les partenaires au développement qui interviennent dans l’appui au processus de
renforcement de la gouvernance travaille de manière timide à renforcer les capacités
de l’Assemblée nationale. C’est le cas du PNUD avec le programme APID (Appui
aux Institutions Démocratiques) qui a participé depuis une décennie a formé des
députés sur des questions thématiques ponctuelles. Actuellement, sous l’égide d’un
programme danois et PNUD, le projet RECAN (Renforcement des capacités de
l’Assemblée nationale) qui connait un début de mise en œuvre s’inscrit dans une
d’une structure permanente de soutien à l’amélioration des capacités de l’Assemblée
nationale.
Hormis ces cas, il n’y a pas eu de véritable projet de réformes de l’Assemblée
nationale.