Table ronde des ondes : questions/réponses sur l`état du droit

Table ronde des ondes : questions/réponses sur l’état du
droit
Ce jeudi 23 avril, la Ministre de la Santé, la Secrétaire d’Etat à
l’Ecologie et la Secrétaire d’Etat à l’Economie numérique réuniront les
acteurs du Grenelle de l’environnement pour « faire le point » sur les
risques et la réglementation applicable en matière de téléphonie mobile.
L’occasion donc de faire le point sur les règles de droit et décisions de
justice relatives à l’implantation et aux risques des antennes relais.
Les opérateurs de téléphonie mobile ont-ils une obligation de
couverture du territoire national ?
Oui.
Aux termes des dispositions de l’article L.33-1 du code des postes et
communications électroniques, l’établissement et l’exploitation d’un
réseau ouvert au public doit respecter des conditions de « permanence,
de qualité et de disponibilité du réseau et du service » mais aussi et
notamment des « Les prescriptions exigées par la protection de la santé et
de l'environnement ». Concrètement cela signifie qu’il appartient au
Ministre compétent de concilier le développement de ces réseaux avec la
protection de la santé et de l’environnement.
Toutefois, ainsi que le relève la Cour d’appel de Paris (arrêt
n°2001/06505 du 7 janvier 2004) : « Une mission d’intérêt général ne
justifie pas toute atteinte à des intérêts particuliers et ne saurait rendre
indiscutables les choix de celui qui mène cette action. La société (…)
Orange France est un opérateur privé auquel le profit n’est pas étranger.
Et ses choix techniques, notamment quant à l’implantation des antennes,
sont guidés par l’efficacité du déploiement des ondes sur une plus vaste
surface, pour éviter la multiplication des relais ».
Le Conseil d’Etat a également eu l’occasion de préciser que la
simple invocation de l’intérêt public qui s’attache à la couverture du
territoire ne suffit pas toujours à elle seule à démontrer l’urgence à
suspendre l’exécution de la décision par laquelle un maire a interdit
l’implantation d’une antenne (arrêt du 4 avril 2005, Commune des
Pennes-Mirabeau).
Le Juge a-t-il déjà ordonné le déplacement d’une antenne relai ?
Oui.
Contrairement à une analyse aujourd’hui répandue ce n’est pas la
Cour d’appel de Versailles qui la première, a ordonné, par arrêt du 4
février 2009, le déplacement d’une antenne relais de téléphonie mobile,
implantée dans la commune de Tassin la Demi-Lune.
C’est en réalité le Tribunal de Grande instance de Grasse, qui a sans
doute le premier, par jugement du 17 juin 2003, ordonné le déplacement
d’une antenne située « à moins de 10 mètres de l’école primaire de la
Roquette sur Siagne et à moins de 100 mètres de l’école maternelle Saint
Jean ».
Le TGI de Grasse a en effet conclut à l’existence d’un « trouble
anormal de voisinage » en ces termes : « que les conclusions du rapport
Zmirou, les symptômes relevés par l’étude réalisée par le Docteur Santini,
en 2001, sur les personnes établies à proximité d’un antenne relais, ainsi
que les manifestations physiologiques, combinées aux incertitudes sur les
effets réels des champs électromagnétiques à long terme sur l’être
humain, et les nombreuses études sur les effets biologiques avérés sur
l’homme, constituent en l’espèce des troubles excédant les troubles
normaux de voisinage s’agissant d’enfants d’une école maternelle, en bas
âge, bien plus exposés et fragiles que des personnes adultes ».
Le 18 septembre 2008, le Tribunal de Grande instance de Nanterre a
également ordonné l’enlèvement d’une antenne relais de 19 mètres «
ayant la forme d’un arbre » et implantée à « proximité immédiate » des
habitations des requérants, résidant dans la commune de Tassin la DemiLune. Par arrêt du 4 février 2009, la Cour d’appel de Versailles a confirmé
ce jugement.
Le Juge a-t-il admis que les antennes relais présentent un risque
certain pour la santé ?
Non et ce pour trois raisons. En premier lieu, les juridictions
civiles qui ont ordonné le déplacement d’antennes relais ont relevé,
non pas l’existence d’un risque avéré mais d’une situation
d’incertitude scientifique. Pour certains juges, cette situation
justifie l’exécution d’une mesure de précaution.
Le TGI de Nanterre, dans son jugement du 18 septembre 2008,
relève ainsi l’existence d’une controverse : « Les parties qui citent ainsi de
nombreux avis, études ou analyses, nationales ou internationales, en font
une lecture pour le moins opposée. Une conclusion certaine des pièces
versées au débat qui sont les seules sur lesquelles le Tribunal peut se
fonder, est que la discussion reste ouverte et qu’elle permet à chacun de
nourrir son point de vue ».
Par suite, le TGI de Nanterre note alors que, en l’état des
connaissances scientifiques, si le lien de cause à effet entre les émissions
des antennes et des pathologies n’est pas certain, le risque – lui – est
certain : « or, exposer son voisin, contre son gré, à un risque certain, et
non pas hypothétique comme prétendu en défense, constitue en soi un
trouble de voisinage. Son caractère anormal tient au fait qu’il porte sur la
santé humaine ».
En second lieu, il faut noter que la jurisprudence civile n’est
pas encore définitivement fixée : à la controverse entre
scientifiques s’ajoute une controverse entre juges.
La Cour de cassation ne s’est pas encore prononcée sur la régularité
des analyses des juridictions de première instance et d’appel qui ont
ordonné le déplacement d’antennes. Il n’est donc pas possible de déduire
des quelques décisions de justice qui sont déjà intervenues en ce sens que,
de manière générale, « la Justice » ordonnerait systématiquement le
déplacement des antennes. A ce titre, la position de la Cour de cassation
est très attendue.
Elle est d’autant plus attendue que plusieurs Cours d’appel ont en
effet jugé que la preuve d’un risque sanitaire n’était pas rapportée par les
personnes sollicitant l’enlèvement d’antennes.
Par arrêt du 7 mai 2002, la Cour d’appel de Paris a fait état de «
craintes subjectives » et a jugé que « les nombreux documents, études,
articles de presse spécialisée, communications scientifiques régulièrement
produits en appel et contradictoirement débattus font la synthèse des
connaissances actuelles sur les champs RF émis par les stations de base
d’une part et des avis des spécialistes et chercheurs d’autre part et
partant rendent inutile à la solution du litige le recours à une expertise
judiciaire qui est sollicitée en raison de craintes subjectives alors qu’il
n’est pas versé selon l’appréciation de la Cour, d’éléments objectifs sur le
plan médical et scientifique pouvant accréditer la thèse de l’usufruitière
selon laquelle les travaux dont elle souffre seraient en relation causale
avec les installations dont s’agit ».
A la suite du Tribunal de Grande instance de Paris, (jugement du 19
novembre 2002), la Cour d’appel de Paris a souligné que « le caractère
nocif pour la santé du voisinage immédiat des antennes n’est pas établi en
l’état des connaissances scientifiques » (arrêt du 7 janvier 2004, Société
Orange France).
De même, la Cour d’appel d’Aix en Provence, par arrêt du 15
septembre 2008 a jugé que « les documents officiels rappelés par la
Société Bouygues (…) ne mettent pas en évidence l’existence de dangers
avérés pour l’organisme humain du fait de la présence de stations de
téléphonie mobile, lorsque celles-ci respectent les seuils d’exposition
réglementairement fixés ». Dans ce cas précis, la Cour d’appel d’Aix en
Provence, après avoir constaté le respect des valeurs limites fixées par le
décret du 3 mai 2002, a donc refusé de faire droit à la demande de
dommages intérêts des riverains d’une antenne relais implantée par la
Société Bouygues dans la commune de Six Four les Plages (Var).
De même, la Cour d’appel de Montpellier a suivi la même analyse,
tout en critiquant certains échos médiatiques : « attendu que si les
intimés font état d’état d’études scientifiques alarmistes sur les incidences
des antennes relais de téléphonie mobile, largement diffusées par les
médias, friands de ce genre d’information, les risques graves pour la santé
dénoncés par ces études ne sont toujours pas démontrés » (arrêt du 24
février 2004, SFR).
Enfin en troisième lieu, il convient de préciser que le Juge
administratif n’a pas à ce jour annulé comme étant illégale une
décision administrative permettant l’installation d’une antenne
relais, et ce, pour un seul motif environnemental.
Question : Le Juge applique-t-il le principe de précaution ?
Oui et non.
On l’a vu, la plupart des juridictions civiles admettent l’existence
d’une controverse scientifique et d’une situation d’incertitude. Partant de
ce constat, certaines juridictions se réfèrent au principe de précaution,
d’autres non.
Ainsi, la Cour d’appel de Paris, dans son arrêt du 7 mai 2002, a en
effet juger que le principe de précaution ne peut justifier l’enlèvement
d’une antenne relais dés lors que le fonctionnement de cette dernière est
conforme aux valeurs limites réglementairement fixées. La Cour précise
en effet : « quant au principe de précaution, il ne peut pas conduire la
Cour à soumettre un relai de téléphonie mobile […] à des normes plus
sévères que celles en vigueur qui tiennent compte des données actuelles
de la science et qui n’ont pas été transgressées en l’espèce (…) ».
De manière plus directe encore, la Cour d’appel de Montpellier (arrêt
du 24 février 2004) a jugé « que le principe de précaution invoqué par les
intimés n’est pas une source de droit qui s’impose au juge ». De même,
par arrêt du 20 avril 2005 (Société Bouygues Telecom), le Conseil d’Etat a
jugé qu’un Maire ne peut légalement s’opposer à l’exécution d’une
déclaration de travaux d’implantation d’une station radio électrique de
base, sur le fondement du principe de précaution car « ces dispositions ne
sont pas au nombre de celles que doit prendre en compte l'autorité
administrative lorsqu'elle se prononce sur l'octroi d'une autorisation
délivrée en application de la législation sur l'urbanisme ».
Le Juge a-t-il imposé des distances minimales d’éloignement des
antennes ?
Non.
A l’heure actuelle, aucun texte de droit ne définit de distance
minimale d’éloignement des antennes. La circulaire – souvent citée - du
Ministère de la Santé du 16 octobre 2001 « relative à l’implantation des
antennes relais de radiotéléphonie mobile », outre le fait qu’elle ne soit
pas juridiquement contraignante, n’impose pas directement le respect
d’une telle distance par les opérateurs.
Très précisément, l’annexe de cette circulaire fait état de «
recommandations » exprimées par des experts avec pour « objectif
principal d’essayer d’atténuer certaines appréhensions du public qui
demeurent à ce jour sans fondement sanitaire ». On le voit, il n’est pas ici
question de prévenir un risque considéré comme avéré mais de répondre
à une inquiétude.
En conséquence, tout en recommandant ainsi une distance
d’éloignement de 100 mètres entre les antennes et des lieux sensibles
comme les écoles, les hôpitaux et les crèches, ladite circulaire du 16
octobre 2001 ajoute que « cette recommandation n’est pas incompatible
avec l’installation d’une antenne sur le toit d’un tel établissement, compte
tenu du fait qu’un bâtiment situé au dessous de l’antenne reste en dehors
du faisceau. Il n’est donc pas atteint ou de manière très marginale, par le
rayonnement de l’antenne ».
Si cette circulaire ministérielle du 16 octobre 2001 n’impose pas
mais recommande le respect de cette distance de 100 mètres, elle
comporte au contraire une critique de la distance de 300 mètres décidée
par certains maires à propose des stations de base : « une telle
disposition va à l’encontre de l’objectif recherché d’une diminution de
l’exposition moyenne du public ». Le Juge lui-même a rappelé que cette
circulaire est dépourvue de caractère contraignant (cf. Tribunal
administratif de Nancy, 30 mars 2004, Association Tesla, n°02738).
Certes le Tribunal de Grande instance de Grasse, dans l’affaire «
Commune de la Roquette sur Siagne c/ SFR » précise que la proximité
d’une antenne relai d’écoles maternelle et primaire impose « la prise en
compte juridique d’un principe de précaution au sens d’une prudence
renforcée ».
Toutefois, le TGI n’en déduit pas l’existence d’une distance minimale
réglementaire. En réalité, aucun texte juridiquement contraignant
n’impose une telle distance. Très exactement, le décret n°2002-775 du 3
mai 2002 fixe, non des distances d’éloignement mais des « valeurs
limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les
équipements utilisés dans les réseaux de télécommunication ou par les
installations radioélectriques ».
Question : Les copropriétaires d’un
s’opposer à l’installation d’une antenne ?
immeuble
peuvent-ils
Oui, à certaines conditions.
La Cour d’appel de Paris a ainsi jugé, par arrêt du 7 avril 2005, que
la décision des co-propriétaires d’un immeuble, d’autoriser l’installation
d’une antenne relai ne peut être prise qu’à l’unanimité : « l’instabilité
scientifique sur le sujet, qui sera sans doute à terme résolue, implique
qu’aucun copropriétaire ne puisse se voir imposer contre son gré
l’exposition à un risque, certes actuellement éventuel, et n’ait d’autre
choix, s’il se refuse légitimement à assumer ce risque, que de déménager ;
que la décision de passer outre à cette potentialité de risque ne peut se
prendre qu’à l’unanimité, eu égard à l’enjeu que représente une telle
décision ».
Il convient cependant d’attendre que cette
éventuellement confirmée par la Cour de cassation.
analyse
soit
Le Maire a-t-il le pouvoir d’interdire l’implantation d’antennes
relais ?
Oui et non.
Il ressort de la jurisprudence que
antenne au seul motif que celle-ci
environnemental ou pour l’ordre public.
certains cas, s’opposer à une telle
strictement urbanistiques.
le Maire ne peut interdire une
créerait un risque sanitaire,
Toutefois, le Maire, peut, dans
implantation pour des motifs
Le Conseil d’Etat a ainsi fait droit à la demande de suspension en
référé, présentée par la Société SFR, de l’exécution de l’arrêté du Maire de
Cormontreuil interdisant l’implantation d’antennes relais à moins de 200
mètres d’établissements sensibles ainsi que sa décision de s’opposer à une
déclaration de travaux (arrêt du 23 juillet 2003).
La Cour administrative d’appel de Marseille a jugé qu’est légale la
décision du Maire de ne pas s’opposer à l’installation d’antennes relais car,
« en l'état des connaissances scientifiques, il n'apparaît pas que les
installations de téléphonie mobile auraient des effets dangereux pour la
santé publique et que dans la limite de ces seuils, aucune des études
réalisées ne met en évidence l'existence de dangers avérés pour
l'organisme humain » (26 mai 2005, Commune de Montauroux).
La Cour administrative d’appel de Marseille a, le 11 septembre 2006
et à la demande de la société Bouygues Telecom, annulé l’arrêté du 15
février 2001 par lequel le Maire de la Commune de Le Pertuis avait interdit
l’implantation d’antennes relais à moins de 300 mètres d’une habitation ou
d’un établissement recevant du public. Pour la Cour, le Maire n’est pas
compétent pour procéder à une telle interdiction, y compris au titre du
principe de précaution, dés lors qu’aucun « risque réel » n’est démontré
pour la santé ou l’ordre public.
Le Maire peut cependant s’opposer à l’installation d’une antenne
relais pour des motifs tirés du droit de l’urbanisme (Cour administrative
d'appel de Paris, 18 mars 2003, Commune de Voisins le Bretonneux, n°
01PA02050). Est ainsi illégale l’installation d’une antenne relais en
violation des prescriptions du règlement du plan local d’urbanisme
relatives à la nature et à la hauteur des constructions (cf. Cour
administrative d’appel de Paris, 29 juin 2004, Association de protection
des droits des habitants de Voisins et de ses environs (ADHAVE) c.
Commune de Voisins-le-Bretonneux, n° 03PA02684).
Par analogie, la Cour administrative d’appel de Nancy a jugé que la
pose sur le toit d’une antenne radioémettrice est illégale lorsqu’elle
contrevient aux règles de hauteur fixées par le POS (27 mars 2003,
Madame Beninger, 98NC01513). Cette même Cour a également jugé
qu’une décision tacite de non opposition à une déclaration de travaux
relative à une antenne pouvait être légalement retirée par le Maire dés
lors qu’elle porte atteinte au règlement de zone qui prévoit que « les
constructions de quelque nature que ce soit et les clôtures, doivent
présenter un aspect compatible avec le caractère et l'intérêt des lieux
avoisinants, du site et du paysage » (Cour administrative d'appel de
Nancy, 29 septembre 1994, M. Capelle, n°93NC00954).
Par voie de conséquence, un plan local d’urbanisme peut, pour des
motifs strictement urbanistiques, permettre, dans certaines limites et dans
des conditions strictes, de maîtriser la prolifération d’antennes relais sur le
territoire communal.
Le législateur est-il récemment intervenu pour encadrer
l’implantation des antennes relais ?
Non.
Si plusieurs parlementaires ont pu déposer des propositions allant
dans ce sens, celles-ci n’ont pas été discutées et a fortiori votées. La
plupart de ces propositions, signées par des députés de la majorité et de
l’opposition comportent les mêmes dispositions. On citera ci après
certaines d’entre elles, déposées à l’Assemblée nationale.
Ainsi, le 26 juin 2001, M André Aschieri a déposé une proposition de
loi tendant à la création de « zones de protection excluant toute
implantation d'antennes relais de téléphonie mobile à proximité des
établissements scolaires, des crèches et des établissements hospitaliers et
de retraite », à l’affichage d’un message de caractère médicale sur les
publicités, notices et emballages relatifs aux terminaux de téléphonie
mobile.
Le 24 juillet 2002, M Yves Cochet a déposé une proposition de loi
tendant également à la création de « zones de protection excluant toute
implantation d'antennes relais de téléphonie mobile à proximité des
établissements scolaires, des crèches et des établissements hospitaliers et
de retraite ». Cette proposition prévoyait également une meilleure
consultation des locataires ainsi que l’affichage d’un message de caractère
médical sur les publicités, notices et emballages relatifs aux terminaux de
téléphonie mobile.
Le 13 juillet 2005, M Jean-Pierre Brard et Mme Nathalie KosciuskoMorizet ont déposé une proposition de loi tendant notamment au respect
d’une distance d’éloignement de 100 mètres en zone urbaine, à
l’obligation de permis de construire, à l’information du consommateur sur
les risques et à la limitation de la publicité.
Le 14 mars 2006, Mme Nathalie Kosciusko-Morizet a déposé une
proposition de loi « visant à renforcer l’information des acquéreurs
d’appareils de téléphonie mobile » par l’affichage du « débit d’absorption
spécifique local dans la tête ». Le 7 novembre 2007, M Lionel Lucca a
déposé une proposition de loi tendant notamment à l’interdiction de toute
antenne à moins de 100 mètres d’un établissement sensible, à la
définition de périmètres d’implantation par les collectivités locales, à la
limitation à trois années renouvelables la durée des baux d’installation et
à l’affichage du Débit d’Absorption Spécifique (DAS). Le même jour, une
autre proposition de loi déposée par Mme Marie-Anne Montchamp
prévoyait l’abaissement de la valeur limite d’exposition du public à 0, 6
volt/m et à l’interdiction des antennes à moins de 300 mètres des
habitations et établissements sensibles.
Le député Michel Bouvard a déposé, le 26 novembre 2008, une
proposition de loi tendant à renforcer l’information du public et des
riverains et à créer un « schéma départemental d’implantation des
antennes relais de radiotéléphonie mobile ».
Que prévoient les projets de loi Grenelle I et Grenelle II ?
Le projet de loi « Grenelle I » voté en première lecture par
l’Assemblée nationale et le Sénat ne comporte pas de disposition
spécifique aux antennes relais. Le projet de loi d’Engagement national
pour l’environnement « Grenelle II » comprend un article 72 qui interdit la
publicité pour les portables destinés aux enfants de moins de 12 ans mais
pas de nouvelles dispositions relatives aux antennes elles-mêmes.
On notera qu’une première version de ce projet de loi Grenelle II,
datée du mois d’août 2008 comprenait un texte imposant l’obtention d’un
permis de construire préalablement à l’installation de ces antennes. Ce
texte a disparu du projet de loi déposé au Sénat au mois de janvier 2009.
Conclusion : l’enjeu du Grenelle des ondes relais, du point de vue
juridique.
La brève étude de jurisprudence qui vient d’être menée démontre
que l’enjeu du Grenelle sera bien celui de mettre un terme, non pas à la
controverse entre scientifiques mais à l’instabilité de la jurisprudence en
définissant des règles de nature à concilier protection de l’environnement
et développement économique. En d’autres termes, l’enjeu est bien celui
d’une articulation du respect du principe de précaution et de l’obligation
de couverture, par les opérateurs, du territoire national.
On regrettera cependant que cette concertation n’ait pas eu lieu
avant le développement de ce mode de communication ni avant l’octroi
d’une 4ème licence de téléphonie mobile. Enfin, l’objet même de cette
réunion en format Grenelle n’est pas très précis au regard de la lettre de
mission signée du Premier ministre laquelle indique que les antennes ne
posent pas de problème spécifique.