Partie 3 TP - version FDV

TROISIEME PARTIE
LES TRAVAUX ET LES OUVRAGES PUBLICS
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. – Avec les TP et les OP, l’administration intervient une fois encore au nom de l’IG dans
le droit des biens.
Les travaux publics sont une activité immobilière, un chantier de
l’administration : elle réalise des TP lorsqu’elle contruit des routes, des ponts ou des
bâtiments. Elle entreprend également des TP lorsqu’elle répare la chaussée ou reboise une
forêt. Les TP sont réalisés sur des biens, mais ils ne se confondent pas avec ceux-ci.
Lorsque des TP sont en cours d’exécution, le public ne peut pas accéder au lieu concerné ;
il n’y a donc pas d’affectation à l’usage du public ou à un SP quelconque.
Les ouvrages publics sont des immeubles construits qui sont affectés à l’IG et
qui sont ouverts au public ; ils sont donc achevés et peuvent d’ailleurs être le résultat
d’une opération de TP. Un palais de justice, une route forestière ou un branchement entre
la canalisation principale de gaz et le compteur de l’abonné sont, par exemple, des OP.
Cette qualification se superpose à celle de propriété publique, de domaine privé, de DP,
voire même de propriété privée. Elle est intéressante car elle induit l’application d’un
régime juridique spécifique, qui complète le régime patrimonial de base (propriété privée,
domanialité publique ou domanialité privée), notamment en matière de responsabilité.
. – Nous verrons les notions de TP et d’OP (titre 1er) avant d’analyser le régime juridique
applicable (titre 2nd).
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Titre 1er
Les notions de travaux et d’ouvrages publics
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Chapitre 1er
La définition des travaux publics
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. – Les TP sont des opérations immobilières (Section I) qui peuvent être réalisés sur un
immeuble public dans un but d’IG ou sur un immeuble privé dans le cadre d’une mission
de SP (section II). Cette définition est importante, car la notion de TP est attractive
(section III).
Section I. – La réalisation d’une opération de nature immobilière
. – Un TP est un travail réalisé sur un immeuble. C’est l’élément matériel de la définition
des TP.
. – Travail. – Un TP est nécessairement une activité matérielle : les opérations juridiques
ne sont donc pas des TP.
Il faut en outre que cette activité matérielle excède la simple besogne ménagère
destinée à maintenir les lieux en état de propreté. Cela signifie que le TP doit concerner la
structure de l’immeuble. Remplissent ce premier critère les opérations de constructions (+
travaux préliminaires à la construction), d’aménagement intérieur et extérieur d’un
immeuble, de réparation ou d’entretien. A partir de là, les TP peuvent être importants ou
simples.
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ex. : ainsi, sont des TP, les opérations de construction d’un pont, la destruction
d’un immeuble, la réparation d’une chaussée, les travaux d’inhumation dans les
cimetières, l’élagage des arbres situés en bordure de voie publique, la tonte d’une pelouse
d’un parc public, la pose d’une chaudière dans un immeuble, la pose de peinture sur les
murs
ex. : en revanche, ne sont pas des TP, le fait de passer l’aspirateur ou de nettoyer
les vitres, même dans un immeuble classé dans le DP (cass., 9 janv. 1958. – CAA Paris, 6
juill. 1995, SARL Onyx Entreprise).
. – Réalisé sur un immeuble. – Les opérations matérielles doivent obligatoirement être
réalisées sur un bien immobilier. Il peut s’agir d’un immeuble par nature (terrain,
construction, etc.) ou d’un immeuble par destination. Les immeubles par destinsation sont
des biens meubles que le propriétaire d’un fonds y a placés pour le service (art. 524
C.civ.) et l’exploitation de ce fonds ou des biens meubles attachés à perpétuelle demeure à
un immeuble (art. 525 C.civ.). Peuvent ainsi être qualifiés de TP les travaux sur des
ascenseurs ou sur des lustres. Il en est de même des travaux sur l’orgue d’une église (C.E.,
10 fév. 1978, Sté Muller).
En revanche, les opérations matérielles qui sont réalisées sur des meubles ne
peuvent pas être des TP (C.E., 14 déc. 1984, Assoc. Les amis du puits aux images : à
propos de gradins démontables). Il en est de même des travaux qui donnent naissance à un
meuble, aussi important soit-il : la construction d’un porte-avion n’est pas une opération
de TP. Ce type d’opération sont en fait des marchés de fourniture. La seule solution serait
de qualifier le meuble d’immeuble par destination (v. supra).
Section II. – La propriété publique ou privée du bien objet des travaux
. – L’immeuble objet ou résultat des TP appartient en principe à une PP (§ 1). Mais il peut
arriver que cet immeuble soit une propriété privée ; cette hypothèse est plus rare car une
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autre condition intervient alors permettant de limiter considérablement les cas
d’opérations de TP sur des propriétés privées (§ 2).
§ 1. – TRAVAUX PUBLICS PORTANT SUR UN IMMEUBLE PUBLIC
. – Les opérations matérielles réalisées sur un immeuble sont des TP dès lors que ces
travaux publics ont été réalisés pour le compte d’une PP (A) et dans un but d’IG (B). Ces
deux conditions sont cumulatives et elles résultent de l’arrêt C.E. 10 juin 1921, Commune
de Monségur (un enfant s’était suspendu à un bénitier dans une église ; ce bénitier est
tombé, blessant ledit enfant ; il s’agissait donc de savoir si la commune n’avait pas omis
d’entretenir ce bénitier, entretien qui aurait constitué des TP).
A. – Travaux réalisés pour le compte d’une PP
. – Propriété publique nécessaire. – Pour qu’il y ait TP, les opérations matérielles
doivent être réalisées pour le compte d’une PP. Cette notion de « pour le compte de »
renvoie en fait à celle de propriété. Lorsque le Conseil d’Etat exige que les TP soient
réalisés pour le compte d’une PP, cela signifie soit :
que l’immeuble sur lequel porte les opérations matérielles doit appartenir à une
PP ;
que les TP portent sur un immeuble ou donneront naissance à un immeuble qui
deviendra la propriété d’une PP.
. – Propriété publique certaine et immédiate. – Dans la seconde hypothèse, l’immeuble
doit devenir la propriété d’une PP :
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de manière immédiate, c’est-à-dire dès l’achèvement de l’immeuble
de manière certaine.
Ces deux caractéristiques permettent d’exclure du champ d’application des TP, les
travaux réalisés sur :
les biens de reprise, car la propriété publique n’est pas certaine (contrairement
aux biens de retour pour lesquels les travaux sont des TP : C.E., 22 juin 1928, Epoux de
Sigalas) 1 ;
les biens construits par les occupants du DP, notamment ceux titulaires d’un
BEA, car, dans ces hypothèses, la propriété publique ne peut intervenir qu’aux termes de
l’occupation (C.E., 25 fév. 1994, SOFAP Marignan immobilier : hôtel de ville réalisé par
une personne privée au moyen d’un BEA. – C.E., 16 fév. 2005, Maurel) = cette solution
est bien pratique pour les PP, car elle leur permet d’éviter d’avoir à respecter les règles
relatives aux marchés publics.
Ce qui compte, c’est la propriété publique, pure et simple. La domanialité publique
ou privée du bien n’a aucune incidence sur ce critère. Par ailleurs, la PP peut être l’Etat,
une CT, un EP, une PP sui generis, voire une organisation internationale dont la France est
membre ; par ailleurs, la nature de l’activité de cette PP (industrielle ou commerciale ou
administrative) n’a aucune incidence sur la qualification des travaux (C.E., 19 fév. 1969,
EDF c/ Entreprise Pignetta).
Cette notion de « pour le compte de » rejoint presque exactement une notion du
droit de la commande publique, celle de « maître d’ouvrage ». Le maître d’ouvrage est la
personne pour laquelle un ouvrage est construit ; c’est donc en principe le propriétaire de
l’ouvrage. Ainsi, dans la plupart des cas, la PP pour le compte de qui des TP sont réalisés
est maître d’ouvrage (exception : biens de retours, c’est le concessionnaire qui est MO).
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Les biens des concessions de SP sont classés dans 3 catégories : les biens de retour qui sont des propriétés
publiques ab initio et qui feront obligatoirement retour à la PP au terme de la concession, les biens de reprise
qui sont la propriété privée du concessionnaire et que la PP concédante pourrra (= option) acquérir à titre
gratuit à la fin de la concession, et les biens propres qui sont des propriétés privées du concessionnaire que
celui-ci devra détruire à la fin de la concession.
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En conséquence, la loi du 12 juillet 1985 sur la maîtrise d’ouvrage public oblige le maître
d’un ouvrage a en assurer la conduite générale 2.
. – Modes de réalisation. – A partir de là, peu importe que la PP réalise elle-même les TP
ou qu’elle les fasse réaliser par un entrepreneur privé. Là encore, l’essentiel, c’est la
propriété publique.
Ainsi, les TP peuvent être réalisés par la PP, par une SEM concessionnaire (TC, 8
juill. 1963, Entreprise Peyrot), par une personne privée titulaire d’un mandat, etc.
. – Propriété privée. – Si le bien immobilier sur lequel les TP sont réalisés appartient à
une personne privée ou est destiné à lui appartenir, même s’il est prévu que le propriétaire
privé cédera ce bien ultérieurement à l’administration, les travaux seront des travaux
privés.
Il en est de même si l’immeuble réalisé par les TP, tout en appartenant à une
personne privée, a été réalisé pour les besoins d’une PP et pour être utilisé par elle (arrêt
SOFAP Marignan).
B. – Travaux réalisés dans un but d’utilité générale
. – Pour être qualifiés de TP, les travaux réalisés sur un immeuble public ou donnant
naissance à un immeuble public doivent, en outre, l’être dans un but d’utilité générale.
C’est une notion qui s’apparente à l’IG. Elle est donc très vaste et assez facile à justifier.
Cette notion est donc indépendante de :
l’existence d’une DUP
la domanialité publique de l’immeuble objet des TP. En effet, des TP peuvent
tout à fait être réalisés sur des immeubles classés dans le domaine privé (C.E., 20 nov.
2
Cela étant, cette notion est un peu plus compliquée car il est possible d’être MO pendant l’opération de
construction seulement (ex. infra, jsp Effimieff pour une MO PP ou cas des biens de retour pour une MO
privée du concessionnaire), après réception de l’ouvrage (VEFA : le MO est le vendeur et la PP devient
propriétaire au fur et à mesure), soit pendant ces deux phases
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1964, Ville de Carcassone, à propos de chemins ruraux. – C.E., 28 sept. 1988, ONF c/
Dupouy, à propos d’une route forestière).
l’existence d’un SP : les TP n’ont pas à être réalisés dans un but de SP (C.E.,
1921, Commune de Monségur : il n’y a plus de SP du culte, mais il y a utilité générale).
. – Limites. – En fait, les limites sont tout à fait classiques en matière d’IG. Il n’y aurait
pas de TP si ceux-ci étaient réalisés dans :
un intérêt purement privé (pas facile sur un immeuble public)
un intérêt purement financier ou patrimonial de l’administration :
* T.C., 10 juin 1963, Lombardi et Morello. – T.C., 25 juin 1973, ONF c/ Béraud : les
travaux de voirie dans une forêt ne sont pas des TP, car ils sont réalisés dans l’intérêt
d’une meilleure exploitation de la forêt.
* C.E., 1988, ONF c/ Dupouy : même travaux, mais TP car ils étaient destinés à
l’exploitation d’une forêt et à assurer la communication entre deux villages.
§ 2. - TRAVAUX PUBLICS PORTANT SUR UN IMMEUBLE PRIVE
. – Dans certains cas, moins fréquents, des TP peuvent porter sur un immeuble privé
existants ou donner naissance à un immeuble privé.
Cette possibilité a été instaurée par deux arrêts :
T.C., 28 mars 1955, Association syndicale de reconstruction de Toulon c/ Sieur
Effimieff : une association syndicale de propriétaire (EP) avait pour mission de
reconstruire pour le compte de ses membres les immeubles détruits pendant la guerre. Les
travaux étaient donc effectués sur des propriétés privées et pourtant le TC a admis la
qualification de TP.
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C.E., 20 avril 1956, Ministre de l’agriculture c/ Cst Grimouard : suite à la
conclusion de contrats entre l’Etat et des propriétaires privés, il était prévu que l’Etat
reboise des terrains appartenant à ces personnes privées, ceux-ci devant seulement
rembourser l’Etat. Là encore, il s’agissait de travaux réalisés sur des propriétés privées,
mais le JA les a qualifiés de TP.
En effet, dans ces deux arrêts, le TC et le CE ont ajouté un élément à la définition
classique des TP ; des TP peuvent aussi être réalisés pour le compte de personnes privées,
par une PP, dans le cadre d’une mission de SP.
A. – Le rôle de la PP
. – Propriété privée. – Dans ces hypothèses, des TP sont effectués pour le compte de
personnes privées, c’est-à-dire sur des biens leur appartenant. Seulement, la PP ne peut
pas être totalement absente de cette branche de la définition des TP.
En effet, dans ce cas, les TP doivent être réalisés PAR la PP (à défaut d’être POUR
la PP). C’est donc l’administration qui décide des TP, qui en a l’initiative. Quant à
l’exécution, soit elle les réalise elle-même (C.E., 1956, Grimouard), soit elle en confie la
réalisation à un entrepreneur qu’elle dirige et contrôle (T.C., 1955, Effimieff).
D’ailleurs, parce qu’elle a la conduite et la responsabilité des TP, la PP peut être
MO ou seulement maître d’œuvre.
. – Absence de PP. – En revanche, des travaux qui sont réalisés pour le compte de
personnes privées, à l’initiative d’autres personnes privées, ne sont pas des TP en raison
de l’absence de PP :
T.C., 7 oct. 1991, CPAM du Loiret : travaux réalisés par une entreprise privée
pour raccorder au réseau communal un lotisseur ;
T.C., 6 nov. 1967, Sté coopérative d’HLM “Notre cottage” : travaux
d’établissement d’un réseau d’égouts par des géomètres pour le compte d’une Sté HLM
gérant un lotissement = pas de TP, malgré l’autorisation préfectorale en ce sens.
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La présence d’une PP est un critère très exigeant, car le JA a refusé la qualification
de TP lorsqu’une PP, tout en étant présente, a simplement aidé ou financé les travaux, par
des subventions notamment (T.C., 28 avril 1980, Prunet).
Par ailleurs, lorsqu’un EPIC est transformé en SA, on ne peut plus qualifier les
travaux qu’il réalise sur les propriétés privées de TP : ex. travaux réalisés par France
Télécom sont des travaux privés (T.C., 21 juin 2004, GAEC des Hayettes) ou par EDF ou
GDF.
NB : il faut noter l’importance du critère organique dans les TP. Il ne peut y avoir de TP
que si ceux-ci sont réalisés POUR une PP ou PAR une PP.
B. – L’exécution des travaux dans le cadre d’une mission de SP
. – Dans la mesure où il n’est ni fréquent ni naturel que les PP réalisent des travaux sur des
propriétés privées (en raison du principe d’égalité devant la loi), ces interventions
publiques doivent être limitées à des cas très particuliers pour lesquels l’intervention
publique se justifie, au regard de l’IG.
Le JA considère en effet que ces travaux réalisés par les PP ne sont des TP que si
leur réalisation constitue une mission de SP. Autrement dit, la réalisation de ces TP est une
modalité d’exécution de ce SP, voire l’objet même de ce SP. Il existe en effet un certain
nombre de lois qui ont autorisé les PP à effectuer des travaux, parfois d’office, chez les
particuliers, dans un but d’IG qui a été qualifié de SP :
lois sur la reconstruction après la guerre (L. 16 juin 1948) : T.C., 1955,
Effimieff : SP du logement ;
lois sur la reconstitution de la forêt française (L. 30 sept. 1946) : C.E., 1956,
Grimouard : mission de SP de conservation, développement et mise en valeur de la forêt
française (v. aussi, C.E., 22 juin 2001, SARL Constructions mécaniques du Bas-Poitou) ;
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lois sur les immeubles menaçant ruine (L. 1898) : C.E., ass., 12 avril 1957,
Sieur Mimouni : la commune remplit une mission de SP de sécurité lorsqu’elle décide de
réaliser des travaux dans un IMR.
travaux exécutés d’office par une PP sur un immeuble privé classé monument
historique : mission de SP culturel ou du patrimoine.
travaux de construction d’un bâtiment réalisés par une commune pour le compte
d’une charcuterie industrielle, car il y a là une mission de SP tendant à promouvoir le
développement économique et l’emploi (T.C., 17 nov. 2003, Préfet du Nord) ;
C’est sans doute de cette façon que l’on peut analyser l’arrêt C.E., 30 nov. 2005,
Maggioni 3: une commune a réalisé et financé des travaux d’aménagement sur une voie
privée ouverte à la circulation ; le JA les a qualifiés de TP en raison du fait que cette voie
allait être incorporée d’office dans le DP de la commune (selon les dispositions de CVR).
La propriété publique n’est donc pas immédiate : mais on est en présence de travaux
réalisés sur un bien privé, à l’initiative d’une PP, dans le cadre d’un SP : sécurité de la
circulation générale.
également ambigu l’arrêt T.C., 20 juin 2005, Ville de Tours c/ Mme Guidoux : le
juge qualifie de TP l’entretien d’une voie privée financé en partie par la commune, en
contrepartie de l’institution d’un droit de passage et de circulation générale (contrariété
avec jsp Prunet, supra).
. – Nature de la mission. – La mission de SP semble devoir être uniquement une mission
de SPA, mais il n’y a pas vraiment de jsp sur cette question.
. – Absence de mission de SP. – En revanche, ne sont pas des TP, les travaux réalisés par
la SNCF et RFF pour le compte de personnes privées en dehors de toute mission de SP
(TC, 4 mars 2002, SCI La Valdaine).
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Certains auteurs l’analysent plutôt comme une exception à la jsp Commune de Monségur.
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Tableau de synthèse de la définition des travaux publics
Bénéficiaire des TP = PP
Elément matériel
1. Travail de construction, aménagement,
Bénéficiaire des TP = personne privé
réparation ou entretien
2. Travail réalisé sur un immeuble
Pour le compte d’une PP
Pour le compte d’une personne
C.E., 10 juin 1921 Commune de
privée
Monségur
T.C., 28 mars 1955, Effimieff
- l’immeuble lui appartient déjà
- les TP sont obligatoirement réalisés
- l’immeuble deviendra sa propriété de par une PP :
Elément organique
manière certaine et irréversible
- peu importe que les TP soient exécutés :
* par une PP
* la PP les exécute elle-même (C.E.,
1956, Grimouard)
* la PP en contrôle l’exécution
* par une personne privée (TC, 1963 (T.C., 1955, Effimieff)
Peyrot)
- si les travaux sont réalisés sans
- peu importe le type de relation :
l’intervention d’une PP, ils ne sont pas
* concession
des TP (C.E., 1958, Revert)
* mandat
* régie, etc.
Dans un but d’utilité générale
- notion plus large que celle de :
Elément finaliste
* DP (C.E., 1988, ONF c/ Dupouy)
Dans le cadre d’une mission de SP
- la réalisation des TP = modalité
d’exécution d’un SP
* SP (C.E., 1921, Commune de - ex. : travaux de reconstruction (TC,
Monségur)
1955, Effimieff), reboisement (C.E.,
- limite : intérêt patrimonial (TC, 1973, 1956, Grimouard), IMR (C.E., 1957,
Béraud)
Mimouni), MH, etc.
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Autre présentation de la définition des travaux publics
1. – Un travail immobilier
2. – Rattachable à une PP
- entrepris pour le compte d’une PP (sur une propriété pub.) dans un but d’UG
les travaux sont réalisés :
* pour une PP
* par une PP ou par une personne privée
- entrepris par une PP dans le cadre d’une mission de SP
les travaux sont réalisés :
* pour une personne privée (sur une propriété privée)
* par une PP
Section III. – L’effet attractif des travaux publics
. – La notion de TP est attractive ou extensive : elle se propage aux opérations ou actes
juridiques périphériques, en matière de contrats et de responsabilité, permettant de
qualifier d’administratifs des contrats qui ne l’auraient pas été ou attribuant la compétence
juridictionnelle au JA.
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. – Contrats. – Ainsi, en matière de contrat, les contrats qui ont pour objet l’exécution de
TP sont des contrats de TP. Ce sont donc des contrats administratifs. Cela vaut même si
le contrat est complexe et indivisible, c’est-à-dire que l’exécution du contrat n’est qu’un
objet partiel du contrat qui a un autre objet par ailleurs :
C.E., 18 mars 1988, Sté civile des Néo-Polders : contrat ayant pour objet la
réalisation de travaux privés (en l’occurrence, travaux d’endigage) et la réalisation de TP
(réalisation de digue pour le compte de l’Etat).
Cette « attractivité » est tellement puissante que certains contrats qui n’ont pas
pour objet l’exécution de TP, mais qui ont seulement un lien avec des TP, peuvent être
qualifiés de contrats de TP :
contrat de financement de TP
contrat d’assurance des entrepreneurs
contrat d’engagement des architectes
contrat réglant les litiges issus des TP
. – Responsabilité. – En matière de dommages de TP, le JA est compétent. Sa compétence
a toujours été conçue de manière très vaste, puisqu’elle s’applique aussi bien pour les
dommages causés par les TP que pour ceux causés par des OP. Elle concerne :
les dommages causés lors de la réalisation de TP
les dommages causés du fait de l’absence de TP
les dommages imputables à un OP
les dommages imputables à l’absence d’un OP
les dommages imputables au fonctionnement du SP utilisant un OP :
* SPA : ce sont des dommages de TP quelle que soit la qualité de la victime
* SPIC : ce sont des dommages de TP si la victime est un tiers ou un participant (v. infra).
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Chapitre 2nd
La définition de l’ouvrage public
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. – L’OP est un immeuble aménagé et affecté à l’IG (section I). Mais il ne faudrait surtout
pas, sous prétexte de l’existence de cette affectation à l’IG, assimiler l’OP au DP. En effet,
l’OP est une notion indépendante de la propriété publique ou privée et de la domanialité
publique ou privée (section II).
Section I. – Les critères de l’ouvrage public
. – Ils sont au nombre de trois.
. – Immeuble. – Tout d’abord, un OP est un immeuble, par nature ou par destination (ex. :
une cible flottante fixée au sol de la mer, C.E., 4 déc. 1970, Starr). Cette condition est la
même que pour les TP.
un couloir aérien n’est pas un OP (C.E., 2 déc. 1987, Cie Air Inter).
des tribunes démontables ne sont pas non plus un OP (C.E., 21 avril 1982,
Daunes)
idem pour un barrage constitué seulement par une accumulation de pierres, non
ancrées au sol et non reliées entre elles par du ciment (Cass., 25 nov. 1965, Commune de
Soultz) ;
idem pour un banc non fixé au sol d’une cour d’école (C.E., 26 sept. 2001,
Département du Bas-Rhin).
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La jurisprudence est parfois subtile : le JA accepte la qualification d’OP à propos
de meubles dont il considère qu’ils ont un lien naturel qui les unit à un OP (sorte de
qualification par accessoire) :
C.E., 15 fév. 1989, Dechaume, à propos d’une cage de football posée sur un
stade municipal.
idem pour les panneaux de signalisation des chantiers de TP.
. – Résultat d’un travail de l’homme. – Cet immeuble doit être le résultat d’un travail de
l’homme (on trouve parfois cette condition mentionnée dans les arrêts sous la forme
« immeuble aménagé »). Autrement, un OP n’est jamais naturel ; c’est automatiquement
un produit artificiel.
Il en résulte donc que ne sont pas des OP :
les pistes de ski naturelles (C.E., 12 déc. 1986, Rébora. – mais les pistes
aménagées, notamment par des filets de protection, sont des OP, C.E., 27 juin 1986,
Grospiron) ;
les couloirs aériens (v. supra)
un dépôt d’ordures sauvage (C.E., 20 déc. 1974, Commune de Merfy)
un terrain nu (C.E., 5 avril 1974, Allieu)
les rivages de la mer ou un cours d’eau
Mais, dès lors qu’il y a des travaux, quelle que soit leur importance ou leur
qualification (TP ou pas), il peut y avoir un OP.
. – Affectation à un intérêt général. – Enfin, un OP doit être affecté à un IG. Comme
d’habitude, cet IG est largement entendu :
C.E., 1988, ONF c/ Dupouy : une route forestière affectée à la circulation
générale est un OP.
D’ailleurs, si l’ouvrage à qualifier est affecté à l’usage direct du public, s’il est
ouvert au public, le juge considère qu’il est affecté à l’IG (C.E., 10 nov. 1993, Commune
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de Mirebeau-sur-Bèze, à propos d’un réseau de distribution par câbles de la TV). Il en est
de même si l’OP est affecté à un SP, le critère est a fortiori rempli.
En revanche, un immeuble affecté à un intérêt patrimonial ou financier ne pourra
pas être un OP (TC, 1973, ONF c/ Béraud).
Section II. – L’indépendance de la notion d’ouvrage public
. – La notion d’OP est indépendante de celles de TP, de DP et même de propriété
publique. C’est une notion transversale.
. – OP et TP. – Il existe des éléments communs entre ces deux notions :
- le caractère immobilier : un meuble n’est jamais ni un TO, ni un OP.
- exigence d’un travail, d’un aménagement
- il est vrai que, souvent, un OP est issu de TP : ex. C.E., 10 mars 1978, OPHLM
de la ville de Nancy : la construction d’un immeuble par un OPHLM est une opération de
TP et l’immeuble ainsi construit est un OP.
Et pourtant, ces deux notions sont autonomes :
- certains TP ne donnent pas naissance à un OP : travaux d’entretien, de démolition
ou travaux effectués sur des propriétés privées (jsp Effimieff) ;
- inversement, des OP peuvent être édifiés sans TP : ce serait par ex. le cas de
l’acquisition à titre gratuit ou onéreux d’un immeuble construit par un particulier et affecté
à l’IG (ex. : jsp SOFAP Marignan) ;
- enfin, des travaux peuvent être effectués sur un OP, sans être qualifiés de TP :
travaux réalisés dans un but financier ou patrimonial
travaux bénéficiant à une personne privée sans mission de SP :
* C.E., 30 mars 1987, SELCY : travaux entrepris sur un OP par une entreprise privée dans
son propre intérêt.
* travaux exécutés par un permissionnaire de voirie sur le DP pour les besoins de son
installation : ce ne sont pas des TP.
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. – OP et DP. – Il y a encore des éléments communs :
- l’affectation
- la plupart des OP appartiennent au DP, plus précisément au DP artificiel : dans
ces hypothèses, un double régime s’applique aux biens : la domanialité publique et le
régime des OP (intangibilité et responsabilité : v. infra). Par ailleurs, on note une tendance
à refuser la qualification d’OP à un bien dont le juge refuse la qualification de DP : il y a
un prolongement. Ainsi, dans l’arrêt C.E., 11 fév. 1994, Cie d’assurances Préservatrice
foncière, le JA considère que les règles de la copropriété s’opposent aussi bien à la
reconnaissance de la domanialité publique de bien qu’à sa qualification d’OP : la
copropriété interdit donc la qualification d’OP.
Mais, l’autonomie est réelle entre le DP et l’OP :
- tous les biens du DP ne sont pas des OP : notamment, DP naturel et meubles du
DP ;
- certains biens du domaine privé sont des OP : chemins ruraux ouverts à la
circulation (C.E., 20 nov. 1964, Ville de Carcassone), routes forestières affectées à l’IG
(TC, 8 fév. 1965, Martin c/ Sauvadet. – C.E., 1988, ONF c/ Dupouy), immeubles pour
lesquels il n’y a pas d’aménagement indispensable (ex. : immeubles appartenant à un
OPHLM : C.E., 1978, OPHLM Ville de Nancy).
. – OP et propriété publique. – Dans la plupart des cas, les OP appartiennent à des PP.
Mais, il est tout à fait possible qu’un OP soit la propriété d’une personne privée ;
l’appartenance à une PP n’est pas un critère de définition de l’OP. Evidemment, cette
hypothèse est plus rare, mais elle existe néanmoins :
ouvrages appartenant à un concessionnaire privé et affectés au SP qu’il
gère : ce sont les « biens de reprise » et ce sont des OP (C.E., 19 oct. 1979, Sté Difamelec
au Roy de la télévision : à propos d’un parc de stationnement appartenant au
concessionnaire privé d’une commune et qui est qualifié d’OP en raison de son affectation
au stationnement des véhicules) ;
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les biens immobiliers affectés au SP aéroportuaire d’ADP, devenu une SA
depuis la loi 20 avril 2005, sont restés des OP (art. 2), ce qui permet aux usagers de
continuer à bénéficier du régime de réparation des dommages de TP (v. infra). Rien n’a
été clairement énoncé, de la part du législateur ou du JA, en ce qui concerne la
reconnaissance d’une telle qualification quant aux biens d’EDF et GDF désormais
privatisés (L. 9 août 2004).
ouvrages appartenant à de simples particuliers qui peuvent être des OP :
- voies privées ouvertes à la circulation publique
- immeuble privé affecté à l’IG, comme ce serait le cas pour un bien appartenant à une
association reconnue d’UP ou à une fondation d’UP
installations implantées sur la voie publique en vertu de concession de voirie par
une société privée : selon certains auteurs, le mobilier urbain qui peut servir d’affichage
publicitaire + informations municipales sert l’IG et peut donc être qualifié d’OP, même si
ces biens appartiennent à des personnes privées.
Parce que la propriété publique n’est pas un critère de l’OP, on comprend mal
l’avis contentieux du C.E., 11 juill. 2001 Adelée, dans lequel il a considéré que, parce que
France télécom était devenue, depuis la loi du 26 juill. 1996, une personne privée, ces
biens immobiliers n’étaient plus des OP, à l’exception de ceux incorporés à un OP comme
la voie publique.
20
Titre 2nd
Le régime juridique applicable aux travaux et ouvrages
publics
________________________________________________________________________
21
Chapitre 1er
Les autorisations unilatérales et contractuelles
d’exécution des travaux publics
________________________________________________________________________
. – Les TP peuvent être exécutés soit :
- par la PP elle-même, en régie
- par des occupants du DP (permissionnaire ou concessionnaire)
- par un concessionnaire de TP (construction et exploitation)
- par un entrepreneur dans le cadre d’un marché public de travaux ou un contrat de
partenariat (v. programme DAG, 2ème année)
22
Chapitre 2ème
La question de l’intangibilité des ouvrages publics
________________________________________________________________________
. – Enjeux. – Les OP sont, par définition, des immeubles affectés à l’IG. Ils doivent donc
bénéficier d’une solide protection, de manière à préserver l’IG. Cette protection peut
notamment découler de la domanialité publique qui peut s’appliquer : l’OP est alors
inaliénable, imprescriptible, etc. Si cet OP appartient à une PP, quel que soit son statut
domanial, il est également protégé par le principe de l’insaisissabilité. Par ailleurs, si cet
OP abrite un SP, il pourra être protégé via le principe constitutionnel de continuité du SP.
Ces différents vecteurs de protection permettent de garantir que l’OP restera affecté à l’IG.
Seulement, une situation n’est pas vraiment couverte par ces régimes domaniaux et
patrimoniaux : un OP peut parfois être construit sur une propriété privée (on dit « mal
planté », soit qu’il y a un simple empiètement (consécutif par exemple à un mauvais
bornage), soit qu’il y ait eu véritablement occupation sans titre et donc irrégulière de la
part de l’administration (ex. : l’administration fait construire un OP sur un terrain dont elle
croyait être propriétaire), soit que l’administration a régulièrement construit un OP sur un
terrain qu’elle a acquis par voie d’expropriation, mais la procédure a par la suite été
annulée.
Dans ces hypothèses, l’OP est irrégulier ; il devrait donc être détruit pour que le
propriétaire du terrain puisse retrouver la jouissance pleine et entière de son bien. Mais,
une telle perspective contreviendrait à l’IG.
23
. – Principe d’intangibilité. – C’est la raison pour laquelle le CE a consacré la règle de
l’intangibilité des OP dans un arrêt du 7 juill. 1853, Robin de la Grimaudière, sous la
forme de l’adage « OP mal planté ne se détruit pas ». Cette règle a par la suite été reprise
par le TC (6 fév. 1956, Cst Sauvy) et par la Cour de cassation (19 mars 1958).
Cette règle signifie qu’aucune mesure de démolition d’un OP ne peut être
prononcée par le JJ ou le JA, même si la présence d’un OP constitue une voie de fait. Le JJ
ne pourrait pas adresser une injonction à l’administration en ce sens. Mais, dans ce cas,
une indemnité est allouée au propriétaire du terrain, car il y a un transfert de la propriété
de ce terrain du fait de l’OP (v. expropriation indirecte, supra).
Cette règle protectrive se fonde sur l’IG de l’OP et sur l’intérêt financier (détruire
pour reconstruire).
. – Vers la reconnaissance d’un principe de tangibilité. – Pour les personnes dont le
terrain est occupé par un OP, ce principe a des conséquences iniques. Le JA et le JJ
commencent alors à rééquilibrer la balance et semblent vouloir remettre en cause le
principe d’intangibilité :
C.E., 19 avril 1991, Dénard et Martin : REP contre la décision de
l’administration de détruire un OP. En l’occurrence, le JA considère que la décision de
refus est légale ; il n’annule donc pas. Mais c’est la première fois qu’il accepte de statuer
sur ce type de demande. Si la décision avait été illégale, il l’aurait annulée et
l’administration aurait dû exécuter.
Cass., ass., 6 janv. 1994, Cst Baudon de Mony : v. supra.
L. 8 fév. 1995 : le JA a le droit de prononcer des injonctions à l’égard de
l’administration lorsque la chose jugée implique nécessairement qu’une mesure
déterminée soit édictée. Donc un REP contre un refus de détruire peut s’accompagner
d’une demande d’injonction.
TC, 6 mai 2002, Binet : la possibilité de prononcer la destruction d’un OP
revient au JA, sauf si l’implantation de l’OP constitue une voie de fait et qu’aucune
procédure de régularisation appropriée n’ait été engagée (= JJ).
24
CAA Marseille, 5 mars 2002, Mme Gasiglia. – C.E., 29 janv. 2003, Syndicat
départemental de l’électricité et du gaz des Alpes Maritimes et commune de Clans : le JA
peut prononcer la destruction d’un OP mal planté, à condition qu’aucune possibilité de
régularisation n’existe et si la démolition n’entraîne pas une atteinte excessive à l’IG. Il
fait donc ici un bilan entre les avantages et les inconvénients de la destruction.
Incompétence du juge judiciaire pour ordonner la démolition d’un OP, sauf s’il
y a voie de fait Cass., 7ème civ., 6 juill. 2005, Foucault.
Désormais, le JA doit étudier les demandes au cas par cas pour voir s’il est
possible de régulariser la situation et pour déterminer s’il est souhaitable de prononcer la
destruction.
pas d’injonction de détruire une décharge car les déchets seraient sinon à l’air
libre (CAA Lyon, 30 avril 2003, Mourareau) ;
Refus de démolition d’un OP dont le permis a été annulé, CAA Lyon, 6 juill.
2006, Plein sud : en effet, on peut régulariser la situation en déposant une nouvelle
demande de permis de construire.
v. également CAA Nantes, 18 avril 2006, Assoc. Manche nature.
25
Chapitre 3ème
Les dommages causés par les travaux et ouvrages
publics
________________________________________________________________________
. – Les TP et les OP peuvent causer des dommages. Les règles permettant d’engager la
responsabilité de l’administration sont spécifiques ; ce ne sont pas exactement celles qui
gouvernent le droit commun de la responsabilité (section I).
. – Rappel. – Droit de la responsabilité
* Responsabilité pour faute
prouvée
présumée
* Responsabilité sans faute
pour risque
pour rupture de l’égalité devant les charges publiques
Le droit de la responsabilité des TP et OP n’entre pas dans une seule de ces
catégories ; selon la nature du dommage et la qualité de la victime, le régime juridique
change. En fait, tous les régimes classiques de responsabilité sont concernés par le
contentieux des TP/OP.
26
. – Parmi les dommages de TP (dénomination qui inclut également les dommages causés
par un OP), on distingue les dommages accidentels et les dommages permanents. Les
dommages accidentels (section III) sont des dommages imprévus qui auraient pu être
évités : blessure causée par une branche d’arbre qui s’effondre, par un trou dans la
chaussée, ou par un pylône mal scellé, etc. Les dommages permanents (section II) sont
ceux qui se prolongent dans être pour autant définitifs : Ce sont des dommages qui sont
inhérents au fonctionnement ou à la nature d’un OP : bruit provenant d’un aérodrome,
trépidations causées par un pont, fumées provenant d’une centrale nucléaire, etc.
Parmi les victimes, on distingue les participants, les usagers et les tiers. Mais cette
distinction ne s’applique qu’au sein des dommages accidentels. Pour les dommages
permanents, on ne fait, en principe, aucune distinction selon la nature des victimes.
Section I. – Les règles générales de compétence
. – Compétence de principe du JA. – Lorsqu’un TP ou un OP causent un dommage, c’est
en principe devant le JA qu’il faut rechercher la responsabilité contractuelle ou
extracontractuelle (TC 26 juin 2006, Perriol) de l’administration (v. effet attractif des TP,
supra).
Le recours doit être déposé devant le TA du fait générateur du dommage (puis
CAA et CE). Il n’y a pas besoin d’obtenir une décision préalable de l’administration ; il en
résulte donc que le recours peut être déposé sans condition de délai (art. R. 421-1 CJA).
. – Compétence exceptionnelle du JJ. – Le JJ est compétent, en dépit de la présence de
TP ou d’un OP :
emprise irrégulière ou voie de fait : c’est le cas lorsque l’administration
exécute ses TP sans titre l’y autorisant.
L. 31 déc. 1957 relative aux litiges nés d’accidents causés par des véhicules
privés ou publics : en effet, les engins de TP ou de chantiers sont assimilés à des
véhicules (C.E., 16 nov. 1992, Entreprise Razel Frères. - TC 12 déc. 2005, France
27
Télécom c. Sté TP électricité). La difficulté est parfois de qualifier un engin de véhicule :
il faut que celui-ci puisse se déplacer seul et qu’il ne soit pas incorporé à un OP. A partir
de là, le dommage peut être provoqué par un véhicule à l’arrêt ou en mouvement. Il peut
même ne pas y avoir contact avec la victime (ex. : boue laissée par un camion ou un
tracteur sur la route, ce qui rend la chaussée glissante). En revanche, le JA retrouve sa
compétence dès lors que le dommage est imputable à autre chose qu’un véhicule : à un
produit utilisé, à un défaut d’entretien de la voie publique ou à la mauvaise organisation
d’un chantier (TC, 26 juin 2006, GAEC Campoussin).
SPIC : la question se pose au sujet des OP exploités dans le cadre d’un SPIC
qui peuvent être la source de dommages. La question a été réglée par l’arrêt C.E., 25 avril
1958, Dme Vve Barbaza.
- Si la victime est usager du SPIC, elle est dans une situation contractuelle qui
relève de la compétence du JJ, même si un OP est en cause. Il faut donc que le dommage
soit subi à l’occasion de la fourniture de la prestation par le SP.
- Si la victime est tiers par rapport au SPIC, elle est donc considérée comme un
usager de l’OP. Elle n’est donc pas dans une situation contractuelle = compétence JA.
Faute pénale : la victime d’un délit ou d’un crime peut joindre son action civile
en dommages-intérêts à l’action publique. Dès lors, si un délit a été commis à l’occasion
d’une opération de TP, le juge pénal peut allouer des indemnités, si l’action en
responsabilité est dirigée contre l’entrepreneur ou le concessionnaire de TP (T.C., 13 juin
1960, Douieb c/ Stokos). En revanche, il ne peut pas se prononcer sur les indemnités dues
par l’administration.
Section II. – La réparation des dommages permanents
. – Le dommage permanent s’apparente à la notion civiliste de troubles de voisinage. Ce
sont des charges qui sont imposées délibérément, dans un but d’IG à certaines personnes :
il y a donc une rupture de l’égalité devant les charges publiques. La responsabilité qui
28
permet donc de réparer les préjudices causés est une responsabilité sans faute fondée sur la
rupture de l’égalité.
. – Types de dommages permanents. – Les dommages permanents causés par des OP ou
par des TP sont de plusieurs sortes ; mais, ces différents dommages sont liés entre eux et
peuvent s’entraîner les uns les autres (v. infra).
atteinte à la propriété immobilière :
- atteinte à l’intégrité matérielle d’un immeuble (ex. fissures)
- dépréciation de la valeur d’un immeuble, résultant de l’existence ou des conditions de
fonctionnement d’un OP (ex. perte de la valeur vénale d’une villa du fait du voisinage
d’une centrale nucléaire, C.E., 5 avril 1991, Docquet-Chassaing).
préjudice commercial : le voisinage d’un OP a pu engendrer la baisse du CA
d’une entreprise (perte de la clientèle). Attention, la preuve du lien de causalité est ici
essentielle :
- C.E., 22 janv. 1958, Sté Les gorges du pont du diable : un barrage est
construit et réduit le volume d’un torrent ce qui amoindrit l’intérêt touristique du
site ; le commerce qui profitait de ce site a donc subi une perte de clientèle
importante et donc un préjudice commercial en liaison avec la réalisation d’un OP.
- C.E., 22 juin 1983, Communauté urbaine de Bordeaux : il en est de même
des travaux de transformation d’une rue en voie piétonne ayant rendu un garage
(mécanique) inaccessible aux voitures ; le garagiste a dû fermer son entreprise.
Troubles de jouissance : ce sont des troubles dans les conditions d’habitation,
subis par le propriétaire comme par le locataire :
- bruit provenant d’un aérodrome voisin (C.E., 6 fév. 1987, Air France)
- bruit provenant d’une route
- fumées, poussières, panaches de vapeur d’une centrale (C.E., 2 oct. 1987,
EDF c/ Spire)
29
- odeurs provenant du voisinage d’une station d’épuration (C.E., 17 mai
1974, Commune de Bonnieux)
- sonneries d’une église.
allongement de parcours, déviation : l’indemnisation ne peut avoir lieu qu’à
la condition que l’allongement de parcours ne trouve pas son origine dans des travaux
relatifs à la voie publique :
- la distance entre une propriété rurale et l’agglomération la plus proche
passe de 2,4 km à 7,1 km en raison de la construction d’un barrage : il
pourra y avoir indemnisation (C.E., 30 janv. 1963, Chauvet)
- un même allongement de distance est imposé en raison de la suppression
d’une route ou de travaux effectués sur la route habituelle : pas
d’indemnisation.
Privation du droit d’accès : le droit d’accès d’un riverain à sa propriété (=
aisance de voirie) est très bien protégé, car c’est une conséquence du droit de propriété. Si
la simple gêne n’est pas indemnisée, la véritable difficulté d’accès ou la privation du droit
d’accès sont indemnisées (C.E., 22 juin 1992, Sté Bac de Montalembert).
Modifications apportées à la circulation générale : ce sont les changements
effectués dans l’assiette ou dans la direction des voies publiques. Il peut également s’agir
de la création de voies nouvelles. Dans ces hypothèses, la jurisprudence est claire : ce type
de préjudice n’est jamais indemnisé, quels que soient les dommages provoqués, de
manière à ne pas alourdir le coût des travaux de voirie. L’administration, comme le JA,
considèrent qu’il s’agit là d’aléas normaux, dont la puissance publique ne tire aucun
bénéfice (C.E., 5 juin 1987, Martin). Le caractère spécial du préjudice ferait de toute façon
défaut.
Il existe simplement une exception : une telle mesure pourrait donner lieu à
indemnisation, s’il s’agissait, non d’une opération de TP, mais d’une mesure de police
30
prise dans l’intérêt de la sécurité ou de la tranquillité publique. On applique dans ce cas le
régime de la responsabilité sans faute pour règlements de police légaux (C.E., 13 mai
1987, Aldebert : un relais routier avait spécialement aménagé son parking pour accueillir
les poids-lourds, mais son activité chute considérablement du fait d’un arrêté municipal
interdisant la circulation des camions de plus de 6 tonnes dans la commune).
. – Organisation des dommages. –
Ces différents dommages ne fonctionnent pas
nécessairement de manière isolée.
Il est tout à fait possible qu’un même fait engendre plusieurs conséquences
dommageables relevant de catégories différentes.
⇒ dommage 1
Fait
⇒ dommage 2
⇒ dommage 3
Ex. : une centrale nucléaire peut occasionner des troubles de jouissance (bruit et
fumées) et un allongement de parcours.
Il est également possible qu’une conséquence dommageable soit elle-même à
l’origine d’un autre dommage.
Fait ⇒ dommage 1 ⇒ dommage 2
Ex. : une atteinte au droit d’accès/ un allongement de parcours / des troubles de la
jouissance / ou une modification de la circulation générale peuvent engendrer un préjudice
commercial.
Ex. : un allongement de parcours / des troubles de jouissance / ou une modification
de la circulation générale peuvent créer une baisse de la valeur vénale d’un immeuble
(ex. : C.E., 30 janv. 1963, Chauvet : construction d’un barrage ⇒ allongement de parcours
⇒ baisse de la valeur vénale d’un immeuble).
. – Conditions de la réparation des dommages. – Pour pouvoir être indemnisé les
dommages permanents de TP doivent satisfaire aux conditions applicables pour le régime
de responsabilité sans faute :
31
préjudice direct et certain
préjudice spécial : il faut faire une appréciation quantitative du nombre de
victimes. L’atteinte doit être portée à un individu ou un groupe d’individus identifiables.
Cette condition se rattache à la notion même de rupture de l’égalité devant les charges
publiques : si tout le monde subit un préjudice, il n’y a pas rupture de l’égalité. Cette
condition se rattache également à la notion de voisinage qui implique un nombre limité de
victime. Ainsi, dans l’arrêt C.E., 5 avril 1991, Docquet-Chassaing, le désagrément causé
par la vue de deux tours de refroidissement d’une centrale nucléaire n’est pas un préjudice
spécial, car tout le monde (ou trop de monde) peut les voir.
préjudice anormal (« le dommage excède les troubles normaux de
voisinage ») : il faut ici faire une appréciation de la gravité du trouble par rapport à la
mesure ordinaire des obligations de voisinage. Le juge considère que les dommages
corporels (ex. : surdité, maladies, etc.) sont toujours anormaux. Il en est de même pour la
privation du droit d’accès et la détérioration d’un bien. Certains dommages ne sont, au
contraire, jamais considérés comme anormaux, quelle que soit leur gravité : il s’agit des
pertes de clientèles ou des baisses d’activité du fait des modifications du tracé des voies.
Quant aux autres préjudices, ils ne sont pas anormaux en eux-mêmes : ce sont des
inconvénients de voisinage que l’on doit supporter. Ils ne deviennent indemnisables qu’à
partir d’une certaine gravité : la gravité permet donc de révéler l’anormalité. La gravité
s’apprécie par rapport aux conditions d’utilisation de l’OP, à la durée de la source du
dommage, aux caractéristiques physiques du bien source du dommage (hauteur, etc.), de
la situation géographique de la victime par rapport à la source du dommage ou à la nature
de l’activité à laquelle il est porté atteinte (ex. une maison de retraite pourrait être protégée
différemment d’un restaurant). C’est donc un critère à discuter.
. – Situation de la victime. – Enfin, le juge prend en compte la situation de la victime lors
de l’appréciation du dommage. Il considère ainsi que la victime a le droit à réparation
lorsque l’OP n’existait pas au moment de l’installation de la victime ; au contraire, l’OP
antérieurement implanté bénéficie d’un droit de nuire. C’est la théorie de la pré-
32
occupation (CAA Douai, 3 nov. 2005, Assoc. synd. du Lys-Chantilly : pas d’indemnisation
pour les riverains d’un aéroport installés postérieurement à la décision de développer le
trafic aérien).
Par ailleurs, le droit à réparation est pondéré par le profit qu’en retire la victime.
Lorsqu’une personne tire avantage d’un OP, son droit à réparation pour les dommages
causés par ce même OP est amputé, voire retiré. Le JA fait une sorte de bilan de l’OP.
. – Causes d’exonération. – Puisqu’il s’agit d’un régime de responsabilité sans faute,
seules la force majeure et la faute de la victime peuvent permettre à l’administration de
s’exonérer :
FM : extérieure à l’OP/TP, imprévisible et irrésistible
faute de la victime : inattention, imprudence, faute grave, antériorité de l’OP
Section III. – La réparation des dommages accidentels
. – Méthode. – Plusieurs catégories de victimes doivent être identifiées : participants, tiers
ou usagers. En fait, si l’on est en présence d’une opération de TP, la victime ne peut avoir
que deux qualités : participants (acteur de l’opération) et tiers (= étranger à l’opération).
Elle ne peut pas être usager de TP. Lorsque c’est un OP qui cause un dommage, la victime
sera nécessairement soit un usager soit un tiers. Elle ne peut pas être participant.
§ 1. – LES DOMMAGES CAUSÉS AUX PARTICIPANTS A DES TP
. – Notion. – Deux conditions doivent être satisfaites pour que l’on soit en présence d’un
participant :
- lien juridique avec les TP (marché de TP, contrat de concession, contrat
de travail, contrat de louage de service, contrat verbal, etc.) = c’est un professionnel (des
TP)
33
- il doit tirer un avantage pécuniaire de l’opération (ce qui le distingue du
collaborateur bénévole).
. – Faute prouvée. – En conséquence (et parce qu’il en tire un avantage et qu’il est un
professionnel), le participant est en principe soumis à un régime de responsabilité pour
faute prouvée.
Il doit donc prouver son dommage et le lien de causalité entre ce dommage et les
TP. Il doit également prouver la faute du maître d’ouvrage : la faute simple suffit.
. – Causes d’exonération. – Les causes d’exonération sont classiques : FM, absence de
faute ou cas fortuit, faute de la victime, fait d’un tiers (lorsque le tiers n’est pas
l’employeur).
Le cas fortuit est un événement irrésistible et imprévisible (comme la FM), mais
elle n’est pas extérieure au défendeur. C’est donc un événement qui vient d’une activité de
l’administration (cause intérieure) mais dont l’origine est plus ou moins inconnue : c’est
une cause inconnue ; il y a eu un problème, un dysfonctionnement au sein de
l’administration, mais on ne sait pas pourquoi.
affaire de la rupture de barrage de Malpasset à Fréjus (CE, ass., 27 mai 1971,
Département du Var) : la roche a explosé en aval du barrage sous la pression de l’eau,
sans que l’on sache pourquoi, et la ville a été inondée. Le dommage n’est pas extérieur
puisqu’il résulte du barrage lui-même (OP). Il en aurait été autrement si les conditions
climatiques avaient fait rompre le barrage (cause extérieure, FM)
Parce que le cas fortuit n’est pas extérieur au défendeur, il ne crée pas un autre lien
de causalité ; il établit seulement une absence de faute de sa part, il agit sur la
responsabilité, non sur le lien de causalité.
34
FM
Cas fortuit
Fait adm.
Absence faute
(lien causalité)
(lien causalité)
Domma
Dommage
(cause)
Fait victime
(lien causalité)
Faute tiers
. – Ouvriers et agents publics. – Ce régime de responsabilité s’applique par principe pour
les entrepreneurs, les artisans ou les architectes. En revanche, pour une certaine catégorie
de participants (i.e., les ouvriers, les préposés et les agents publics), l’accident de TP est
d’abord un accident du travail ou de service = ils bénéficient donc d’une responsabilité
sans faute pour risque. En effet, ils vont obtenir une réparation forfaitaire par un
organisme de SS et assimilés en raison de l’accident du travail.
Mais, cette responsabilité sans faute est moins large que la responsabilité pour
faute de base, car elle ne répare que les dommages physiques et non les dommages causés
aux biens. Les participants-agents peuvent, s’ils souhaitent obtenir un complément
d’indemnité (notamment pour les dommages causés à leurs biens), se tourner vers leur
employeur (jurisprudence Moya-caville : responsabilité sans faute) ou attaquer un
« tiers », c’est-à-dire une personne qui ne les dirigeait pas et prouver alors l’existence
d’une faute. On retombe alors sur le régime de responsabilité pour faute classique.
35
Personne publique (maître d’ouvrage)
Marché de TP
Resp. pour faute
Entrepreneur
Contrat de travail
Resp. pour faute
Ouvrier
Rép. forfaitaire (sans faute)
SS
Accident du travail
Personne publique (maître d’ouvrage)
Nomination
Resp. sans faute
Agent public
Pension (sans faute)
Resp. pour faute
Accident de service
SS
Tiers
§ 2. – LES DOMMAGES CAUSÉS AUX TIERS
. – Notion. – Un tiers est une personne qui ne retire aucun avantage de l’opération de TP
(contrairement à celui qui les réalise puisqu’il est payé pour ce faire) ou qui n’utilise par
l’OP (contrairement à l’usager, v. infra). Il est étranger à l’opération : son seul lien est de
nature délictuel. Il bénéficie donc du régime le plus favorable : celui de la responsabilité
36
sans faute fondée sur le risque (contra : le C.E. semble voir fonder cette responsabilité sur
la notion de garde, 3 mai 2006, Ministre de l’Ecologie et du dévelopement durable,
Commune de Bollène. A suivre).
Ex. : un piéton qui marche dans la rue et est blessé par la chute d’un appareil
posé par EDF (CE, 12 oct. 1962, Sidore Trotta)
Ex. : une personne s’électrocute à cause de câbles électriques surplombant son
lieu de travail (CE, 14 nov. 1973, EDF c/ Leynaert).
Sa qualité n’est pas toujours facile à définir, notamment lorsque la victime est
usager de la voie publique. Le JA considère alors que l’utilisation de la voie publique
entraîne automatiquement l’usage des ouvrages qui y sont incorporés : poteaux
d’éclairage, canalisations, etc. Ainsi, les personnes qui subissent un dommage du fait de
ces ouvrages (ex. : rupture de canalisation d’eau souterraine qui cause un trou dans la
chaussée sur laquelle une personne circule), alors même qu’elles ne les utilisent pas, sont
traitées comme des usagers de ces ouvrages en raison de cette théorie de l’incorporation
(C.E., 12 janv. 1962, EDF c/ Cst Allamargot). En revanche, si l’OP source du dommage
n’est pas incorporé à la voie publique utilisée par la victime, elle reste tiers par rapport à
cet OP (C.E., 23 mai 1986, EDF c/ Brenot).
. – Responsabilité sans faute. – La victime doit donc simplement prouver son dommage
et le lien de causalité. Dans la mesure où il s’agit d’un régime de responsabilité sans faute,
la victime doit prouver les caractères de spécialité et d’anormalité de son dommage, mais
ceux-ci sont évidents.
L’administration ne pourra s’exonérer qu’en prouvant la faute de la victime
(imprudence, etc.) ou la FM.
En revanche, l’absence de faut, l’entretien normal, le fait d’un tiers, ou la cas
fortuit ne sont pas susceptibles d’exonérer l’administration de sa responsabilité.
§ 3. – LES DOMMAGES CAUSÉS AUX USAGERS D’UN OP
37
. – Notion. – Les usagers (= utilisateurs) des ouvrages publics sont ceux qui subissent un
dommage au moment même de l’utilisation et à l’occasion de l’usage ou en liaison avec le
profit qu’ils en ont retiré. La victime doit donc remplir deux critères pour être qualifiée
d’usager :
- utiliser l’OP
- en retirer un bénéfice.
On assimile à l’usager, l’usager anormal, c’est-à-dire la personne qui fait une
utilisation du bien qui n’est pas conforme à sa destination ou la personne qui utilise
irrégulièrement cet OP. Simplement, cet élément sera pris en compte, lors de l’examen des
causes d’exonération, comme une faute commise par la victime.
Attention : ne pas confondre l’usager d’un OP et l’usager du SP s’exerçant dans cet
OP = Ex. : l’élève d’un collège est un usager du SP de l’enseignement, tandis que
l’infirmière scolaire de ce collège y bénéficiant d’un logement de fonction est un usager
de l’OP, du bâtiment même (CE, 26 avril 1968, Ville de Cannes).
Ex. : un enfant s’électrocute en touchant une ligne électrique située au-dessus
d’une voie ferrée ; il n’est pas usager du SP ferroviaire, mais usager de l’OP formé par la
voie ferrée et ses accessoires (CAA Paris, 30 janv. 1990, SNCF c/ Trihureau).
Il y a parfois des doubles qualifications ; dans ce cas, on a le choix, mais il est
préférable de retenir celle qui est la plus avantageuse pour la victime :
Ex. : une personne pêche sur un étang artificiel communal (OP) et s’électrocute
car sa canne à pêche a touché une ligne EDF haute tension surplombant l’étang. Il
est donc usager de l’étang et, à ce titre, il peut engager la responsabilité pour
faute présumée de la commune pour absence de signalisation du danger ou
engager la responsabilité sans faute d’EDF en tant que tiers (CE, 26 juin 1992,
Commune de Béthoncourt c/ Barbier).
. – Responsabilité pour faute présumée. – Dans certaines hypothèses volontairement
favorables aux victimes, la preuve de la faute n’est pas nécessaire pour obtenir réparation.
Des présomptions de faute sont alors instituées : elles ont pour effet de renverser la charge
38
de la preuve en imposant à l’administration de prouver qu’elle n’a commis aucune faute.
On parle de responsabilité pour faute présumée. L’administration ne sera pas déclarée
responsable si elle parvient à prouver qu’elle n’a commis aucun faute ou que la faute
commise n’est pas à l’origine du dommage.
C’est précisément le cas des usagers des OP qui bénéficient d’un régime de
responsabilité pour faute présumée. Autrement dit, le seul fait qu’ils aient subi un
préjudice et que ce dommage provienne de l’OP (lien de causalité) suffit à engager la
responsabilité de l’administration. Les usagers doivent donc seulement prouver ces deux
éléments. Ils n’ont pas à prouver la faute qui est présumée.
En revanche, l’administration peut échapper à cette responsabilité en prouvant
qu’elle n’a pas commis de faute, c’est-à-dire qu’elle a correctement entretenu l’OP. Sinon,
elle est condamnée pour faute présumée, pour défaut d’entretien normal d’un OP
(mauvaise signalisation, trous dans la chaussée, arbres non élagués, etc.).
Il y a entretien normal lorsque l’administration a réalisé toutes les opérations qui
permettent de maintenir l’OP dans un état conforme à son affectation. C’est ce que
l’administration essayera de prouver. Constituent au contraire des défauts d’entretien
normal, et donc des fautes : le mauvais état d’un OP (trous ou verglas sur la chaussée), un
vice de conception d’un OP (OP mal aménagé), l’absence de dispositif de protection (ex. :
feuilles basses et pointues d’un yucca dans un jardin public qui doivent être taillées, C.E.,
7 janv. 1970, Commune de Cassis. - dans un cimetière, la commune doit aussi entretenir
les arbres, TA Amiens, 22 mars 2005, Bled-Disma), la présence d’obstacles ou l’absence
ou l’insuffisance de signalisation d’un danger. Le JA considère souvent qu’il y a défaut
d’entretien normal lorsque l’administration pouvait empêcher l’accident en intervenant ou,
au moins, en signalant le danger.
Il faut bien sûr déterminer avec précision quelle PP était chargée de l’entretien
d’un OP ; le problème se pose notamment dès lors qu’il y a un transfert de compétence
entraînant un transfert domanial (ex. à propos du transfert de la compétence voirie, CE, 24
nov. 2006, Commune de Villette-sur-Ain : la commune qui a transféré la compétence en
matière de voirie n’est plus responsable de son entretien normal).
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L’administration peut aussi s’exonérer en prouvant la faute de la victime et la FM.
. – OP exceptionnellement dangereux. – Les usagers peuvent parfois (rarement)
bénéficier d’un régime de responsabilité sans faute, lorsqu’ils sont usagers d’un OP
exceptionnellement dangereux (fondement du risque). Il s’agit le plus souvent d’usager de
routes qui sont très dangereuses, malgré les équipements et travaux réalisés par
l’administration. Au lieu de relever d’un régime de responsabilité pour faute présumée, on
leur applique un régime plus favorable en raison du risque qu’ils prennent lorsqu’ils
utilisent ces ouvrages publics (CE, Ass., 6 juill. 1973, Ministre de l’Equipement c/
Dalleau : à propos de la route de la corniche à la Réunion particulièrement exposée aux
éboulements).
. – Conclusion. –
* Responsabilité pour faute
prouvée : participant à une opération TP
présumée : usager d’un OP
* Responsabilité sans faute
pour risque : usager d’un OP exceptionnellement dangereux + tiers à un
OP ou une opération de TP + collaborateurs occasionnels du SP
pour rupture de l’égalité devant les charges publiques : dommages
permanents
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Méthode de cas pratique pour les dommages de TP/OP
1ère étape : démontrer l’existence de TP ou la présence d’un OP
2ème étape : en déduire l’application du régime de responsabilité pour dommages de TP
3ème étape : identifier le préjudice subi par la victime (blessures, troubles de jouissance,
etc.), pour voir notamment si on est en présence d’un dommage permanent ou d’un
dommage accidentel.
4ème étape : démontrer (de manière circonstanciée) le lien de causalité entre les TP/OP et
le préjudice subi
5ème étape : le cas échéant (dommages accidentels), qualifier la victime (participant, tiers
ou usager)
6ème étape : appliquer le régime de responsabilité : que doit prouver la victime, outre le
lien de causalité ?
- préjudice anormal et spécial pour la responsabilité sans faute,
- une faute pour la responsabilité pour faute prouvée
- discuter du défaut d’entretien normal pour la responsabilité pour faute présumée
7ème étape : causes d’exonération
8ème étape : règles de procédure (juge compétent, délai, etc.)
FIN
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