Quel modèle pour la Gouvernance de l`internet

AFNIC
Juillet 2003
Contribution du Collège international de l’AFNIC
au SMSI
Juillet 2003
Quel modèle pour la Gouvernance de l'internet?
Le présent document se décompose en deux parties :
-
un argumentaire
une annexe présentant sous forme de tableaux les structures, acteurs et objectifs de la
Gouvernance de l’internet, ceci afin de donner une vision d’ensemble aux
négociateurs.
Argumentaire
Aujourd’hui, deux grandes visions sont présentes dans les modalités d’organisation de la
Gouvernance de l’internet :
-
le modèle « international »
le modèle « intergouvernemental »
Chacun possède ses avantages et ses inconvénients intrinsèques, mais il nous faut aussi les
considérer en fonction des besoins auxquels ils doivent répondre.
a) Le modèle « international »
Dans ce modèle très « libéral », les acteurs de la Gouvernance sont les représentants des
acteurs privés, et/ou les représentants de structures à but non lucratif, et/ou les représentants
des "utilisateurs" (terme un peu réducteur pour désigner la "société civile")
Les principaux avantages de ce modèle sont les suivants :
-
il permet à un nombre réduit d’experts de se concerter sur les problèmes et d’y
apporter des solutions. Le domaine étant très pointu, le cercle d’experts est limité, les
acteurs se connaissent tous personnellement, partagent une même vision de l’intérêt
collectif et peuvent prendre des décisions consensuelles ;
-
du fait de ce qui précède, les méthodes de fonctionnement informelles apportent
souplesse, « efficience » et réactivité ;
-
la dimension politique est quasi-absente de ce modèle uniquement centré sur des
problématiques opérationnelles.
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En conclusion, le modèle international est un bon modèle de croissance, lorsque les problèmes
restent circonscrits à des zones d'expertises pointues et que les experts partagent une même
culture et des visions similaires sur des questions non polémiques. C’est le modèle
« fondateur » de la gouvernance de l’internet.
b) Une mutation de l’environnement et des besoins
La Gouvernance de l’internet aurait dû évoluer en même temps que l’internet lui-même, mais
la dimension « idéologique » étant très forte, un décalage s’est progressivement créé entre les
manières de fonctionner et la réalité des problématiques traitées.
Les problèmes (ou les enjeux) ont en effet acquis une dimension a la fois globale (planétaire)
et transversale (aspects techniques, mais aussi économiques, juridiques, sociétaux, et in fine
politiques) avec le développement fulgurant de l'internet. Cette évolution est source
d’interrogations, sinon de remises en question, à propos du modèle « international »
traditionnel :
-
les structures de gouvernance, adaptées pour l'internet de 1995-1998, sont peu à peu
devenues obsolètes car les experts d'hier ne peuvent embrasser la globalité des
problèmes ;
-
l’impact croissant de l’internet sur nos sociétés est en effet mesurable selon deux
critères : l’augmentation du nombre d’internautes d’une part, et la multiplication des
usages d’autre part. Actuellement près de 10% de la population mondiale est
connectée à internet ; entre 2000 et 2003, le nombre total d’internautes est passé de
384 millions à 633 millions (dont, en 2003, 32% en Asie, 31% en Europe, 28% en
Amérique du Nord, 7% en Amérique latine, 1% en Afrique) et la tendance reste
exponentielle en 2004.
-
En termes d’usages, la navigation web et le courrier électronique sont les plus
répandus, mais l’introduction d’IPv6 et d’ENUM va, avant 2010, bouleverser notre
perception d’internet et sa place dans notre quotidien : téléphonie sur IP, domotique,
applications dans des secteurs aussi divers que l’automobile, l’agriculture, la
médecine, le commerce électronique, la gestion des flux financiers en ligne, « l’egouvernance » et l’accès aux services publics par internet…
-
les experts eux-mêmes n’ont plus forcément la légitimité ni le pouvoir de faire
appliquer leurs décisions, du fait d’interpolations entre les différentes dimensions des
problèmes traités : une solution technique « idéale » peut facilement entrer en conflit
avec certaines législations locales et devenir impraticable ;
-
De ce point de vue, l’internet n’est plus un « village global » au sens où une petite
communauté d’experts pouvait traiter et résoudre globalement les problèmes : il entre
dans une période de son histoire où pour être efficace son organisation doit s’adapter
aux modes de « gouvernance » qui existent dans le « monde réel » ;
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Cette première famille de causes d’interrogations est liée à l’évolution de l’environnement de
l’internet. Une seconde famille porte sur les acteurs de la gouvernance eux-mêmes :
-
souvent, les acteurs « historiques » ne représentent qu’eux-mêmes ; ce sont des
experts, mais des experts idéologues qui ne possèdent souvent qu’une légitimité
personnelle à émettre des opinions sur les problèmes traités ;
-
parfois, ces acteurs sont mandatés par leurs employeurs à des fins bien précises
(lobbying…). Cette évolution, qui est indissociable de l’accroissement des enjeux de
la Gouvernance, rend de plus en plus faible la participation des acteurs qui ne
disposent pas d’une organisation ou de moyens financiers suffisants. Un risque réel de
« capture » de la Gouvernance existe au profit des intérêts privés d’une minorité
d’acteurs ;
-
les acteurs, ne représentant qu’eux-mêmes, ne se perçoivent pas comme responsables
de leurs actions devant la collectivité. Quoique se réclamant généralement de l’intérêt
collectif, ils peuvent sacrifier sans aucun risque celui-ci à leurs intérêts privés ;
-
Une trop grande « politisation » des acteurs vide leur rôle de sa substance : les experts
se font politiciens et des politiciens non experts apparaissent.
Enfin, une dernière interrogation peut être mise en avant :
-
techniquement parlant, tout le système de nommage et d’adressage internet repose sur
le Système Racine, qui est sous le contrôle du Department of Commerce ;
-
politiquement, juridiquement et administrativement parlant, l’ICANN est une
organisation dépendante des Etats-Unis.
Un compromis, une collaboration sont assurément indispensables, mais ils peuvent être
construits en recherchant l'équité et non pas sur des bases déséquilibrées.
Ces trois familles d’interrogations nous poussent à évoquer un second modèle d’organisation
de la Gouvernance.
c) Le modèle intergouvernemental
Ce modèle associe plusieurs gouvernements, sur un mode paritaire, pour assumer les
fonctions-clefs de la Gouvernance de l’internet et en particulier :
-
dégager la gestion de la « Racine » de ses enjeux géopolitiques actuels, qui en font une
source de tensions à moyen – long terme, en mettent en place une gestion collective
(ou collégiale ?) de cette ressource de plus en plus vitale pour tous ;
-
garantir la légitimité et la possibilité de mettre en action les décisions prises dans les
cercles de Gouvernance si ces décisions ont un lien avec le rôle régalien des Etats.
De ce point de vue, le modèle inter-gouvernemental s’inscrit dans une lecture cohérente de
l’histoire de l’internet : les problématiques n’étant plus seulement techniques, un petit groupe
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d’experts non responsables devant la collectivité ne peut plus assumer seul toutes les
dimensions de la Gouvernance. Pour éviter tout risque de capture ou de dérapage, les
gouvernements doivent s’associer pour intervenir en tant que garants du bon fonctionnement
des mécanismes de gouvernance, mais aussi comme interfaces régaliennes avec les
contraintes posées par le « monde réel ».
d) Limites du modèle intergouvernemental
Bien que répondant mieux que le modèle international aux exigences nouvelles de la
Gouvernance, le modèle intergouvernemental peut à terme présenter quelques limites :
-
des délais parfois importants de traitement des problèmes, avec un risque de
« surpolitisation » de questions essentiellement techniques (ce risque pouvant être
réduit par l’existence d’une structure opérationnelle placée sous l’autorité nominale de
la structure politique) ;
-
un défaut d’expertise des fonctionnaires nommés pour s’occuper de ces problèmes
complexes, avec deux dangers : d’une part, que ces personnes « fassent de la
politique » faute de savoir comment régler les questions ; d’autre part qu’elles
s’appuient pour ce faire sur des experts avec un risque de transfert des pouvoirs
effectifs, et de dilution des responsabilités ;
-
un défaut de responsabilité des fonctionnaires gouvernementaux devant la
communauté des internautes : les fonctionnaires ne sont responsables que devant leurs
gouvernements et ceux-ci, pour autant que ce soient des démocraties, n’ont de compte
à rendre qu’à leurs électeurs – or l’équation électeurs = internautes est loin d’être
encore vérifiée, dans la définition des droits et des devoirs de chaque statut.
Le risque de dérive majeur du modèle intergouvernemental est qu’il se coupe progressivement
des acteurs « terrain » et des utilisateurs de l’internet, faisant primer ses propres
préoccupations sur les aspirations ou besoins des autres communautés de l’internet. Or
l’histoire a montré que ce sont ces communautés qui ont créé l’internet, et qu’elles ne peuvent
pas sans risques se voir exclues de la Gouvernance :
-
risque d’affaiblissement du rythme de développement du media, ou même de
stagnation ;
-
risque de voir se développer des comportements hostiles à un système
« gouvernemental » ;
-
risque de voir se développer des comportements alternatifs qui donneront naissance à
des « zones grises » au sein même de l’internet.
e) Le modèle « idéal » ?
Rappel de la logique
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- l'internet s'est créé grâce à la mise en commun d'expertises pointues mises au service de
l'intérêt général ;
- la montée en puissance de l'internet a globalisé les enjeux et les a aussi rendus transversaux ;
- le modèle "international" a, en soi, atteint ses limites dès lors que l'internet devenant une
ressource stratégique pour tous, son "administration" est devenue un enjeu politique, sociétal
etc ;
- le modèle "mono-gouvernemental" est la réalité de la Gouvernance ;
- le modèle intergouvernemental peut assumer la dimension politique dans un cadre non
conflictuel pérenne ;
- en revanche il présente lui aussi certaines limites, en termes d'expertise et de capacités à
interagir avec les "piliers" de l'internet que sont les acteurs privés et les utilisateurs.
Des gouvernements assurant le rôle de garants du bon fonctionnement et de l’équilibre
de la Gouvernance
Compte tenu de ce qui précède, un modèle de compromis intéressant serait une forme de
modèle intergouvernemental qui associerait les acteurs privés (opérateurs et utilisateurs) à la
gouvernance, les gouvernements ayant ici pour missions :
-
de garantir le respect de certaines règles entre les autres acteurs de la Gouvernance, et
en particulier un équilibre des forces entre sphères économique et sociétale ;
-
d’assumer la dimension politique nouvelle de la Gouvernance, veillant à ce que les
autres acteurs puissent assumer dans les meilleures conditions les dimensions
économiques, sociétales, techniques etc qui les concernent.
Une structure articulée sur la base de régions
En termes d’organisation, le modèle pourrait être structuré sur la base de régions (Europe,
Amérique du Nord, Amérique Latine, Asie, Afrique ?) qui chacune réunirait tous les acteurs,
gouvernementaux, économiques et sociétaux de la Gouvernance en s’inspirant des
articulations détaillées en annexe.
L’intérêt de cette approche régionale est multiple :
-
il assure à chaque région une représentation équilibrée dans les instances de
coordination au niveau mondial ;
-
il permet à chaque région de se consacrer en priorité à ses propres problèmes
spécifiques ;
-
il fait émerger des communautés d’acteurs de l’internet soudées par des intérêts
communs au niveau régional, constituant une « matrice » capable de répondre au
mieux aux attentes de chacun dans le contexte de ses activités et de sa région.
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Il est en effet important de construire un schéma de Gouvernance qui puisse aussi bien
répondre aux besoins collectifs à l’échelle planétaire, qu’aux besoins de chacun des acteurs.
L’échelon régional paraît être le plus adapté pour assurer une gestion capable de s’adapter à
des situations très disparates en termes :
-
d’infrastructures et de connectivité : les problématiques de l’Afrique ne ressemblent en
rien à celles de l’Europe ;
-
de population d’internautes. Dans les régions les plus développées, l’internet est
accessible à pratiquement tout le monde ; dans les régions défavorisées, seules les
élites (politiques, économiques, culturelles) peuvent y accéder. Au niveau sociétal, la
« fracture numérique » suit donc des lignes de fractures connues ;
-
d’usages : ceux-ci étant souvent liés à la possibilité de se connecter en haut-débit, mais
aussi à la maturité des internautes et à leur appropriation de ce nouveau medium ;
-
de respect des lois et de protection des données personnelles : les législations
nationales doivent souvent être adaptées aux problématiques nouvelles posées par
l’internet, les pays d’une même région pouvant avoir des traditions juridiques
relativement proches ;
-
culturels, et en particulier dans la possibilité pour des internautes non-occidentaux de
pouvoir diffuser et consulter des contenus rédigés dans leurs propres langues
(introduction des noms de domaine internationalisés)
-
…
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Annexe I : structure et acteurs de Gouvernance de l’Internet
I - Définitions
La « gouvernance de l’internet » devrait être centrée sur une tâche opérationnelle : son
administration au plan technique. Cependant cette tâche opérationnelle ayant des impacts dans
des domaines multiples, pour un nombre croissant de pays et de personnes, il est important de
comprendre l’articulation de ses différents aspects et les interactions des acteurs pour chacun
de ces aspects.
I.1) Les aspects
Aspects/impacts
Politiques
Problématiques
Gestion des équilibres
géopolitiques
Juridiques
Articulation d’un media
transnational avec des
systèmes
législatifs
nationaux
Gestion des ressources
(adresses IP) et des
vecteurs de visibilité
(nommage).
Economiques
Exemples
Contrôle de la gestion de la
« racine », fonction IANA,
redélégations
Protection des marques
Protection des données
personnelles
Développement
du
commerce électronique
Budgets de « protection »
des marques sur internet
Sociétaux
Diffusion croissante des
usages de l’internet dans
la
vie
quotidienne.
Dépendance croissance de
nos sociétés vis-à-vis de
ce média
Emails, navigation web
Transactions en ligne
Téléphonie sur IP/ENUM
IPv6
et
ses
usages
(Domotique, mobilité…)
Sécuritaires
Garantir à tous les
niveaux la stabilité de
l’internet et le protéger
contre les intrusions
Protéger les ressources de
défense et de production
nationales
Garantir l’adaptabilité du
système.
Création et amélioration
des
standards
et
protocoles
Permettre un meilleur
épanouissement
des
cultures grâce à internet
Attaques d’octobre 2002 et
janvier 2001 contre la
« racine »
de Défense nationale
Techniques
Culturels
Acquisition d’informations
par des « espions » sur le
Web
IDN, Whois, ENUM etc
Diffusion de contenus dans
les langues nationales
Noms
de
domaine
« internationalisés »
dans
leurs aspects non techniques
Acteurs concernés
Gouvernements
Gouvernements
Opérateurs
Entreprises (Util.)
Société civile
Gouvernements
Opérateurs
Entreprises (Util.)
Société civile au sens
« consommateurs »
Gouvernements
Entreprises (Util.)
Société civile (aide à
la définition des
usages et protection
des
droits
des
personnes)
Gouvernements
Opérateurs
Entreprises (Util.)
Société civile
Gouvernements
Opérateurs
Entreprises (Util.)
Gouvernements
Opérateurs
Experts
Entreprises (Util.)
Société civile
Gouvernements
Société civile
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I.2) Les acteurs
Acteurs
Gouvernements
Problématiques
Protéger
leur
souveraineté (politique,
juridique, technique)
Garantir la protection de
leurs citoyens
Favoriser
le
développement de leurs
économies
Favoriser le déploiement
de leurs cultures
Exemples
Participation au GAC, à
l’UIT
Problématiques
de
contrôle de certaines
extensions locales
Problématiques
d’application
des
décisions de l’ICANN en
regard de certaines lois
locales
Aspects concernés
A priori tous les aspects
Opérateurs
Optimiser
le
fonctionnement
de
l’internet
dans
des
conditions économiques
et
stratégiques
satisfaisantes
Pouvoir développer leurs
activités et optimiser leur
gestion grâce à internet,
dans
de
bonnes
conditions juridiques et
de sécurité.
Gestionnaires
d’extensions locales
Fabricants de routeurs,
gestionnaires
d’infrastructures
Juridiques
Economiques
Sécuritaires
de Défense nationale
Techniques
Développement
du
commerce électronique
Développement
du
« webmarketing »
Apparition de nouveaux
marchés
liés
aux
nouveaux usages
Juridiques
Economiques
Sociétaux
Sécuritaires
de Défense nationale
(protection des secrets
d’affaires)
Techniques
Pouvoir utiliser l’internet
dans la pleine garantie
des droits civiques et
juridiques acquis dans le
monde réel ; évoluer dans
un espace de confiance et
être protégés contre toute
tentative d’intrusion, de
contrôle,
de
manipulation.
SPAM
Contenus
pornographiques / enfants
Abus
de
confiance,
contrefaçons,
escroqueries en ligne
Intrusion
dans
les
données personnelles
Juridiques
Economiques
Sociétaux
Sécuritaires
Techniques
Culturels
Entreprises (Utilisateurs)
Société civile
Utilisateurs
II - Les principes
Nous voulons une Gouvernance qui garantisse :
1) Un internet sûr
1.a) Stabilité
1.b) Sécurité
1.c) Fiabilité
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2) Un internet pour tous
2.a) Co-gestion
2.b) Adaptation aux besoins
2.c) Appropriation et développement d’usages
3) Un internet vecteur de développement
3.a) Economique
3.b) Culturel
3.c) Sociétal
III - Organisation
Pour pouvoir atteindre et garantir les principes énoncés ci-dessus, l’organisation de la
Gouvernance de l’internet devrait s’articuler comme suit :
1) Une sphère inter-gouvernementale
Ses fonctions seraient de :
- « dépolitiser » l’internet en assurant un contrôle collectif de la « racine »
- garantir le bon fonctionnement des mécanismes de concertation entre les divers acteurs
- assurer les éventuelles interactions entre fonctions régaliennes des Etats et l’internet
- répondre aux besoins des Etats et jouer le rôle de plate-forme de discussion et de
concertation entre eux
2) Une sphère économique
Ses fonctions seraient de :
- réunir les acteurs privés à but lucratif dont les activités sont impactées par internet
- créer et maintenir les conditions propices au développement des économies grâce à internet
- assurer la représentation de la vision et des intérêts des entreprises au sein de la
Gouvernance
3) Une sphère sociétale
Ses fonctions seraient de :
- réunir les acteurs privés à but non lucratif et les personnes physiques
- garantir que le développement de l’internet et de ses usages ne se fasse pas au détriment des
droits et libertés individuelles, mais au contraire dans le sens d’une meilleure satisfaction des
besoins des utilisateurs
- assurer la représentation de la vision et des intérêts des membres de la Société civile au sein
de la Gouvernance
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4) Une sphère technique
Ses fonctions seraient de :
- réunir les acteurs techniques de l’internet : gestionnaires d’extensions, opérateurs
d’infrastructures, organismes élaborant les standards et les protocoles
- garantir la stabilité et la sécurité de l’internet
- garantir le bon fonctionnement de l’internet en adéquation avec les besoins des autres
sphères (notamment gestion base IANA)
- assurer la représentation de la vision et des intérêts des opérateurs au sein de la
Gouvernance, mais aussi poser les contraintes techniques aux voeux émis par les autres
communautés.
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