Les modalités du transfert d`une partie du patrimoine routier national

la Défense, le 27 juillet 2005
Ministère
des Transports,
de l’Equipement,
du Tourisme,
et de la Mer
Direction générale
des routes
sous-direction
de la gestion
du réseau
_____________
Le ministre
à
Mesdames et Messieurs les préfets de département
Directions départementales de l’équipement
objet : Mise en œuvre de l’article 18 de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et
responsabilités locales – Circulaire d’application
référence : R/GR-J 04AF076
affaire suivie par : Rachel Chane-See-Chu
tél. 01 40 81 19 21, fax 01 40 81 19 30
mél. [email protected]
bureau des affaires
juridiques
Les modalités du transfert d’une partie du patrimoine routier national aux collectivités
territoriales seront précisées dans un décret en cours d’élaboration qui vous permettra
de préparer les documents - arrêtés ou conventions - nécessaires à la réalisation de cette
mutation. L’objectif est que ces arrêtés soient pris avant le 31décembre 2005 pour que
les transferts soient effectifs au 1er janvier 2006.
Sans attendre la publication du décret, la présente circulaire a pour objet de rappeler les
dispositions préalables à la réalisation des mutations domaniales qui sont la
conséquence de la redéfinition du réseau routier national. Il s’agit d’une part des
transferts, d’autre part des cessions de patrimoine aux départements, enfin des
déclassements de sections de routes nationales aux communes.
L’article 18 de la loi du 13 août 2004 citée en référence organise les changements
d’affectation et les transferts de maîtrise d’ouvrage de l’ensemble des éléments du
domaine public routier de l’Etat ayant vocation à rejoindre le domaine public routier
des collectivités territoriales.
Arche Sud
92055 La Défense cedex
téléphone :
01 40 81 14 91
télécopie :
01 40 81 19 30
mél : GRJ.DR
@equipement.gouv.fr
Dès le 20 janvier 2005 je vous demandais de bien vouloir :
- anticiper les transferts aux départements par un recensement des éléments du
domaine public routier national concernés ;
- préparer la publication des actes nécessaires à la réalisation des cessions
domaniales ;
- anticiper les procédures de déclassement des éléments du réseau routier national
dépourvus de « vocation départementale » ;
- recenser l’ensemble des droits et obligations à transmettre aux départements ou
aux communes au moment des transferts ou des déclassements.
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Cette demande a été renouvelée et précisée par une lettre du 28 avril 2005.
I – Le transfert du domaine public routier national aux départements
Le domaine public routier transféré gratuitement au département comprend non
seulement la chaussée mais également les accessoires et dépendances. Sont ainsi
concernés l’ensemble des biens utiles au fonctionnement du service public.
Je rappelle qu’une parcelle appartient au domaine public routier lorsqu’elle appartient à
une personne publique, qu’elle est affectée à la circulation publique routière et
aménagée spécialement à cette fin. Le domaine public comprend également les biens
immobiliers nécessaires au service public de la circulation. Lorsque le cadastre n’est
pas à jour et contient une parcelle située dans l’emprise de la route, celle-ci appartient
néanmoins au domaine public routier.
J’appelle également votre attention sur le fait que lorsqu’un bien foncier a été inclus
dans le domaine public routier national et que son déclassement a été envisagé mais n’a
pas encore été formalisé, le bien foncier considéré fait toujours partie du domaine
public routier national et fera l’objet d’un transfert au département. Seules les parcelles
anciennement affectées à la circulation, désaffectées de fait mais non déclassées
formellement, correspondent à la notion de « délaissés de voirie ». Dans le vocabulaire
courant, il arrive que soient désignés à tort par le terme « délaissés » des terrains acquis
en vue d'un aménagement routier et non affectés à cet aménagement. Pour autant, ils ne
peuvent être considérés comme faisant partie du domaine public tel que défini par la
jurisprudence et font partie du domaine privé. Ils suivent ainsi un autre régime.
Les sections de routes transférées seront délimitées par des points repères (PR) ou par
les limites administratives du département. A défaut, vous utiliserez le système national
de références de coordonnées géographiques, planimétriques et altimétriques défini par
le décret n°2000-1276 du 26 décembre 2000 portant application de la loi n° 95-115 du
4 février 1995.
La limite administrative entre deux départements passe parfois au milieu d’un ouvrage
d’art. Dans ce cas, chacun des départements limitrophes se verra transféré le réseau
routier national jusqu’à cette limite. Ils pourront, s’ils le souhaitent, conclure des
conventions d’entretien ou recourir à l’article 19 de la loi sur la maîtrise d’ouvrage
publique pour l’exécution de travaux qui concerneraient la totalité de l’ouvrage.
Il convient de souligner qu’il ne s’agit pas, dans le cadre du recensement des éléments à
transférer, de recommencer le travail de l’étude exhaustive prévue par ailleurs par la
loi. Cette étude exhaustive a pour objectif de présenter de manière qualitative le réseau
transféré. Pour préparer les arrêtés de transfert, il s’agit simplement d’identifier les
biens transférés. Bien que l’étude exhaustive n’ait pas été décidée dans ce but, elle
facilitera le recueil de ces données puisque le réseau transféré y est décrit.
J’appelle votre attention sur le fait qu’il convient de transférer les parcelles du domaine
public routier sans faire de délimitation supplémentaire. Ainsi, en application de la
théorie de l’accessoire, même si une parcelle n’est affectée qu’en partie au domaine
public routier, elle sera transférée intégralement au département. Le recours à un
géomètre-expert n’est donc pas nécessaire.
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a) accessoires et dépendances du domaine public routier
Il n’y a pas lieu de recenser un par un les biens qui sont à l’évidence des dépendances
ou des accessoires du domaine public routier.
Ils seront automatiquement transférés sans qu’il soit nécessaire d’en dresser une liste
exhaustive dans l’arrêté de transfert.
Vous procéderez toutefois, dans un souci de bonne information du département, à un
recensement des différentes catégories de dépendances et accessoires pour lesquels un
doute est possible, après avoir apprécié, en fonction de chaque situation concrète, leur
utilité au regard du fonctionnement des services d’entretien et d’exploitation de la
route. Il s’agit notamment des ouvrages qui bien que non directement riverains de la
route sont affectés au service public routier (ex : écrans anti-bruit éloignés de la
chaussée ; filets de protection en montagne ; murs de protection des propriétés
riveraines). Lorsqu’il existe un doute et si après examen il s’avère qu’un ouvrage en
particulier ne fait pas partie du domaine public routier, vous devrez l’indiquer au
département.
b) les centres d’exploitation
La plupart des centres d’exploitation ne sont pas des dépendances du domaine public
routier. En effet, rares sont ceux qui remplissent les critères d’appartenance au
domaine public routier, notamment celui de l’aménagement spécial. Il n’en va
autrement que s’il est établi que le centre d’exploitation ne peut être détaché des voies
de circulation ou qu’il ne peut recevoir d’autre affectation.
Le projet de décret d’application de l’article 18 de la loi prévoit donc une mise à
disposition des centres d’exploitation conformément à l’article L. 1321-1 du code
général des collectivités territoriales (CGCT) qui dispose qu’un transfert de
compétences entraîne la mise à disposition, auprès de la collectivité bénéficiaire du
transfert, des biens immobiliers utilisés pour l’exercice de la compétence transférée.
Dans le cas où l’Etat est propriétaire de l’immeuble affecté aux missions transférées,
cette mise à disposition est gratuite pour la collectivité bénéficiaire qui peut toutefois en
faire l’acquisition, à un prix correspondant à la valeur vénale du bien. Le CGCT prévoit
un transfert très large de responsabilité à la collectivité territoriale bénéficiaire de la
mise à disposition. Ainsi l’article L 1321-2 précise que la collectivité territoriale
« assume l’ensemble des obligations du propriétaire », « possède tous pouvoirs de
gestion », et « peut procéder à tous travaux de reconstruction, de démolition, de
surélévation ou d’addition de constructions propres à assurer le maintien de
l’affectation des biens ».
La responsabilité de l’Etat, explicitement mentionnée dans le CGCT, ne réapparaît
qu’en cas de désaffectation partielle ou totale des biens mis à disposition : l’Etat
retrouve alors l’ensemble des droits et obligations relatifs à ce bâtiment ou cette partie
de bâtiment désaffectés, y compris celui de céder à titre onéreux le patrimoine.
Dans le cas où l’Etat est locataire de l’immeuble affecté aux missions transférées, la
collectivité bénéficiaire du transfert de compétence succède à tous les droits et
obligations de la collectivité antérieurement compétente. L’Etat, après mise à
disposition des locaux qu’il occupe, transfère donc l’ensemble de ses responsabilités au
nouvel affectataire des biens.
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Ceci ne préjuge pas les répartitions de locaux entre l’Etat et le département qui
accompagneront les réorganisations des services et les transferts de personnel au
département fin 2006.
Les emprises de stockage de sel situées à proximité de l’emprise de la route sont des
accessoires du domaine public routier. Elles seront donc transférées. Celles qui sont
situées dans les centres d’exploitation ne font pas partie du domaine public routier et
seront mises à disposition du département.
c) les voies de rétablissement
Les voies réalisées à l’occasion de la création d’une voie nouvelle dont la finalité est la
reconstitution du réseau routier local interrompu par cette voie nouvelle font partie du
réseau routier dont elles assurent la continuité dès leur mise en service. Aucun transfert,
ni déclassement, n’est donc nécessaire.
d) les voies de substitution
Les voies de substitution assurent la circulation de tous les usagers lorsque celle-ci est
restreinte sur la voie principale (ex : tracteurs sur voies express). Celles qui n’auraient
pas encore été déclassées n’ont pas vocation aujourd’hui à rester dans le réseau routier
national. Elles seront donc traitées en considération des fonctions qu’elles assurent :
elles seront transférées au conseil général ou déclassées dans la voirie communale selon
leur vocation.
e) les voies de désenclavement
S’agissant de désenclaver les propriétés riveraines, et donc de desserte purement locale,
elles ont plutôt vocation à être déclassées dans le domaine public routier communal. Le
choix entre déclassement dans la voirie communale et transfert dans la voirie
départementale suppose un examen de chaque cas de l’espèce.
f) les réseaux d’appel d’urgence
Les installations matérielles sont des équipements (articles R 111-1 et R 119-1 et
suivants du code de la voirie routière) du domaine public transféré et seront transférées
automatiquement au département.
Un modèle d’arrêté dont vous pouvez vous inspirer est joint en annexe 1 de cette
circulaire.
II – Les cessions du domaine privé
Le cinquième alinéa de l’article 18-III de la loi énonce : «Les terrains acquis par l’Etat
en vue de l’aménagement des routes transférées sont cédés au département ».
Cette disposition concerne les seules parcelles appartenant au domaine privé de l’Etat.
Contrairement aux éléments constitutifs du domaine public, le transfert en pleine
propriété de ces biens au département nécessite l’établissement d’actes de cession
soumis à des règles de publicité foncière (publication à la conservation des
hypothèques ou au livre foncier dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de
la Moselle).
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Comme pour le domaine public, il convient de céder les parcelles privées sans faire de
délimitation à l’intérieur des parcelles.
a) distinction domaine privé / délaissés de voirie
Font partie du domaine privé de l’Etat les parcelles acquises mais qui n’ont jamais été
affectées ou ne sont pas encore affectées à la circulation routière comme celles qui ont
été désaffectées et déclassées par un acte formel. Comme indiqué dans la partie I de
cette circulaire, lorsqu’un déclassement formel n’est pas intervenu, le foncier considéré
fait toujours partie du domaine public routier national et fera l’objet d’un transfert au
département.
b) champ d’application de la loi
L’identification des parcelles acquises en vue de l’aménagement des routes transférées
utilise deux critères :
- existence d’un projet d’aménagement routier
Il doit exister un projet pouvant être qualifié d’opération d’aménagement. Celle ci doit
donc être suffisamment définie. Cela implique que ses caractéristiques doivent avoir été
approuvées par une décision rendue publique : soit une DUP, soit la décision qui
constitue la phase préalable à l’inscription d’un projet comme projet d’intérêt général
(formulation de l’article R 121-3 du code de l’urbanisme).
En ce qui concerne cette dernière décision, il sera considéré qu’une parcelle acquise
avant l’inscription dans un document d’urbanisme est bien acquise en vue d’un
aménagement. L’inscription dans le document d’urbanisme d’une réserve peut en effet
intervenir significativement plus tard que cette décision. C’est pourquoi il conviendra
de prendre en compte non pas l’inscription d’une réserve dans un document
d’urbanisme mais la phase antérieure de la procédure à savoir « la décision de l’autorité
administrative ayant la capacité d’exproprier, arrêtant le principe et les conditions de
réalisation du projet, et mise à la disposition du public » (article R 121-3 du code de
l’urbanisme).
- affectation à un aménagement routier
Les terrains sont affectés à un aménagement routier soit projeté et non abandonné, soit
en cours de travaux, soit achevé.
Une volonté d’affecter l’acquisition à cette opération d’aménagement doit avoir été
identifiée. Cette affectation permet de distinguer les terrains « acquis en vue de », c’est
à dire pour l’aménagement routier, des terrains acquis à l’occasion de l’aménagement
routier. Au stade initial d’élaboration d’un projet, il a pu être procédé à des acquisitions
dont le lien fonctionnel avec l’aménagement n’est pas en définitive suffisant. C’est le
cas des terrains exclus de l’emprise du projet au moment du transfert. Sont en revanche
incluses dans l’emprise du projet les parcelles utiles à toutes les composantes de
l’opération (notamment mesures de compensation, réserves foncières pour les
opérations d’aménagement rural). Les terrains exclus de l’emprise du projet sont donc
réputés acquis à l’occasion d’un aménagement routier et non en vue de ce dernier et ne
seront pas cédés au département à titre gratuit. Ainsi si l'opération d'aménagement de la
route nationale transférée en vue de laquelle des immeubles ont été acquis est
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abandonnée ou modifiée de telle sorte que ces immeubles ne peuvent pas être utilisés
par cette opération d'aménagement, ces derniers n’entrent pas dans le champ de l’article
18-III de la loi.
Les terrains acquis par l’Etat en vue de l’aménagement des routes transférées sont
cédés aux départements à titre gratuit.
Une parcelle acquise pour un aménagement routier de la route transférée et qui n’aurait
été affectée que partiellement à cette opération entre dans le champ d’application de la
loi. Si aucun découpage n’a été opéré entre la partie de la parcelle affectée à
l’aménagement routier et la partie non affectée, aucune délimitation parcellaire
nouvelle (lotissement) n’est à exécuter au moment de la cession.
N’entrent pas dans le champ d’application de la cession à titre gratuit les parcelles qui,
en l’état actuel du projet, ne sont pas, même partiellement, affectées à l’aménagement
routier de la voie transférée et qui ne sont pas dans le périmètre de l’emprise de cet
aménagement (tel que défini plus haut).
c) procédure de cession
Le recensement des parcelles concernées doit être fait par vos services. La direction
générale des impôts a confirmé qu’une instruction parviendrait aux directions des
services fiscaux afin que la consultation et la délivrance des planches cadastrales soient
gratuites pour les DDE dans le cadre de l’application de la loi du 13 août 2004. Les
demandes auprès des directions des services fiscaux (DSF) ne doivent cependant pas
être trop vagues mais mentionner dans la mesure du possible les communes et les
planches cadastrales concernées. Dans le cas où la DDE ne disposerait pas de ces
éléments, un de ses agents pourra consulter l’intégralité des planches cadastrales, la
DSF ne pouvant procéder à ce recensement en ses lieu et place.
Les actes de cession devront être préparés par les DDE.
Concernant la publicité foncière des cessions domaniales, il n’est pas nécessaire, selon
les indications de la direction générale des impôts, de mentionner les références du titre
de propriété lorsque l’acquisition d'un terrain par l’administration est antérieure à 1956.
Dans ce cas, la mention « le titre du disposant est antérieur au 1er janvier 1956 » suffira.
Lorsque l’acquisition du terrain est postérieure à 1956, les références de publicité
foncière du titre de propriété (date, numéro et volume de publication) sont nécessaires à
la publication des cessions. Ces références peuvent être obtenues auprès de la
conservation des hypothèques ou du livre foncier dans les départements du Bas-Rhin,
du Haut-Rhin et de la Moselle, en mettant en œuvre la procédure, gratuite, de
renseignement administratif sur l’état hypothécaire des parcelles.
Des instructions supplémentaires vous parviendront sur la possibilité de mettre en
œuvre ou non une procédure simplifiée de publicité de ces cessions.
En ce qui concerne les parcelles du domaine privé de l’Etat qui n’entrent pas dans le
champ de la loi, il conviendra de les remettre aux services des domaines pour aliénation
dans les plus brefs délais.
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Alors qu’aucune obligation en terme d’échéance n’est fixée dans la loi pour les
procédures de cession du domaine privé, il est souhaitable que, dans un souci de bonne
gestion du foncier dans la perspective de la réorganisation des services routiers, cellesci aboutissent peu de temps après le transfert du réseau routier national aux
départements. Dans le cas contraire, les procédures continueront à être conduites par les
DDE.
III – Le déclassement des éléments du réseau routier national dépourvus de
« vocation départementale »
La norme législative est le transfert dans la voirie départementale de toutes les voies du
réseau routier national qui n’ont pas vocation à y rester. En revanche, pour les tronçons
de routes nationales n’ayant pas de vocation départementale, mais ayant une vocation
exclusivement communale, il y a reclassement dans la voirie communale en vertu de
l’article L.121-1 du code de la voirie routière.
En cas d’échec des négociations visant à trouver un accord entre les collectivités
permettant, notamment dans les grandes agglomérations, de répartir les domanialités au
mieux de l’intérêt général dans l’esprit de la démarche des dossiers de voirie en
agglomération, il vous appartient d’apprécier les voiries qui devront être reclassées
dans la voirie communale.
Ce reclassement fera l’objet d’un accompagnement financier dont la nature et les
modalités vous seront communiquées ultérieurement.
Dans le cas des communautés d’agglomération ou de communes, les routes nationales
peuvent présenter un fort intérêt communautaire mais ne pas présenter de façon
manifeste un intérêt exclusif pour chacune des communes de l’agglomération
considérées individuellement. Dans de tels cas, le caractère de liaison intercommunale
dépasse l’intérêt propre des communes traversées. Dès lors que l’intérêt excède celui de
plusieurs communes, la voirie concernée doit être transférée dans la voirie
départementale.
Les procédures de déclassement et reclassement des routes nationales dans les réseaux
des collectivités territoriales sont actuellement organisées par le code de la voirie
routière aux articles L.123-3 et R.123-2 :
a) le déclassement des routes nationales
Article R.123-2 :
« Le déclassement d’une route ou section de route nationale est prononcé par arrêté
du ministre chargé de la voirie routière nationale.
Toutefois lorsque ce déclassement est motivé par l’ouverture d’une voie nouvelle ou
par le changement de tracé d’une voie existante, il est prononcé par arrêté
préfectoral ».
b) le reclassement des routes nationales dans la voirie communale
Le reclassement dans la voirie communale peut intervenir à l’amiable après l’avis
favorable du conseil municipal, par arrêté ministériel ou préfectoral.
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Le reclassement dans la voirie communale peut intervenir également en cas de
désaccord du conseil municipal, par décret en Conseil d’Etat, lorsqu’il est consécutif à
l’ouverture d’une voie nouvelle ou au changement de tracé d’une voie existante.
Article L.123–3 :
« Le reclassement dans la voirie communale d’une route ou section de route nationale
déclassée est prononcé par l’autorité administrative lorsque la collectivité intéressée
dûment consultée n’a pas dans un délai de cinq mois donné un avis défavorable.
En cas d’avis défavorable dans ce délai, ce reclassement peut être prononcé par décret
en Conseil d’Etat lorsque le déclassement de la section de voie est motivé par
l’ouverture d’une voie nouvelle ou le changement de tracé d’une voie existante ».
Vous ferez connaître avant le 15 septembre 2005 à la direction générale des routes /
sous-direction des investissements routiers, les sections de routes nationales qui
devraient faire l’objet d’une proposition de déclassement et de reclassement sans pour
autant être motivée par l’ouverture d’une voie nouvelle ou le changement de tracé
d’une voie existante et pour lesquelles vous pensez ne pas pouvoir aboutir à un accord
amiable avec la commune concernée. Vous préciserez également la position du
département sur la vocation communale de ces sections.
IV – Les droits et obligations transmis aux départements ou aux communes lors
des transferts aux départements ou des déclassements dans la voirie communale
Les routes transférées aux départements ou déclassées dans la voirie communale sont
porteuses de droits et obligations qu’il conviendra d’avoir identifiés, dans la mesure du
possible, au moment du transfert ou du déclassement. S’agissant des départements, il
est rappelé que le transfert d’une partie du réseau routier national dans la voirie
départementale en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et
responsabilités locales entraîne le transfert au département des servitudes, droits et
obligations.
Vous préparerez une liste aussi exhaustive que possible des actes répertoriant les droits
et obligations de l’Etat qui sera annexée aux arrêtés de transfert ou décisions de
déclassement. La notion d’acte s’entend comme support d’une décision ayant des effets
juridiques effectifs.
a) les droits de l’Etat
Un recensement exhaustif des servitudes opposables dans les documents d’urbanisme
au bénéfice du réseau routier à transférer ou à déclasser, des plans d’alignement, ainsi
que des contraintes qui résultent des décisions de justice passées en force de chose
jugée est nécessaire à la préparation des procédures de changements domaniaux et à la
bonne information du de la collectivité.
Les servitudes qui ont pu être instituées au bénéfice du réseau routier national à
transférer sont :
- les servitudes inscrites dans les documents d’urbanisme ou en annexe à ces documents
d’urbanisme, tel que prévu à l’article L 126-1 du code de l’urbanisme, à savoir les
servitudes de visibilité et les emplacements réservés,
- les servitudes découlant des plans d’alignement,
- les servitudes d’écoulement des eaux le cas échéant,
- les marges de recul imposant des « zones non aedificandi ».
9/9
b) les obligations de l’Etat
Il convient d’effectuer un bilan des conventions aux termes desquelles l’Etat s’est
engagé à entretenir des infrastructures réalisées à la demande d’autres maîtres
d’ouvrage ou services (ponts, passages de gibiers, équipements hydrauliques, etc.).
La liste des conventions de financement de l’entretien des ponts conclues lors de la
réalisation des ouvrages franchissant le réseau routier national transféré sera
communiquée au département. En effet, il ressort de la jurisprudence, constante (CE,
département de la Somme, 26 septembre 2001), que les ponts, dès leur construction,
sont au nombre des éléments constitutifs des voies dont ils relient les parties séparées
de façon à assurer la continuité du passage. L’obligation de gestion et d’entretien
incombe donc au propriétaire de la voirie portée par le pont, quelle que soit l’identité de
la personne qui a construit ou financé la construction du pont et quelle que soit
l’antériorité de l’ouvrage porté par rapport à l’ouvrage franchi. Des conventions
d’entretien peuvent cependant être conclues et l’Etat a pu prendre localement des
engagements en matière d’entretien. Les départements sont subrogés dans les droits et
obligations afférents de l’Etat.
Enfin, pour permettre au département ou aux communes d’en poursuivre la gestion, il
vous appartient de dresser un bilan des autorisations d’occupation temporaires (AOT)
portant sur le domaine public routier concerné. Les AOT du domaine public transféré
seront réputées avoir été délivrées par le département. Lorsqu’il n’est pas possible de
retrouver les actes écrits, on considère que l’occupant est sans titre. Cependant, si
l’occupant est de bonne foi, vous aviserez le département de cette situation.
Si les transferts interviennent avant le 1er janvier 2006, les AOT sur le réseau transféré
délivrées avant le 31 décembre 2005 le sont par la DDE. Celles qui seront délivrées à
partir du 1er janvier le seront par le président du conseil général.
Le bureau des affaires juridiques de la direction des routes (DR/GR-J) est naturellement
prêt à répondre aux questions concernant l’application de la présente lettre circulaire.
Pour le ministre et par délégation :
Le directeur Général des routes
Patrice PARISE