Rapport public annuel 2006 : situation des finances publiques

La situation des finances publiques
Depuis plusieurs années, la Cour met en évidence, dans ses
rapports publics, la nécessité d’un redressement des finances publiques.
Après un éclairage de fond sur leur évolution depuis dix ans (19962006)1 et sur la problématique de leur assainissement, la Cour actualise,
dans la présente section, les recommandations formulées notamment dans
son rapport de juin 2006 sur la situation et les perspectives des finances
publiques et dans celui de septembre 2006 sur la sécurité sociale.
I - 1996-2006 : dix ans d’évolution des finances
publiques
Avertissement méthodologique
Les estimations relatives à 2006 sont encore provisoires à la date
présente. La Cour analysera les résultats définitifs de l’exercice 2006 dans les
rapports qu’elle publiera au printemps 2007 2.
1) Cette période, représentative sur le plan économique, couvre une phase
d’accélération de la croissance (1996-2000) puis de ralentissement (2001-2003) et des
années (2004, 2006) où la croissance a été proche de son niveau potentiel (aujourd’hui
estimé à 2,25%).
2) Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire et rapport sur les comptes de l’Etat
de mai 2007, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin
2007 et rapport sur la sécurité sociale de septembre 2007.
2
COUR DES COMPTES
A - Des déficits persistants
Depuis 1996, le déficit public a excédé le plafond de 3% du PIB
fixé par le Traité de Maastricht une année sur deux en moyenne3.
1 - Des déficits même en période de forte croissance
Si le résultat de 2006 marque une amélioration (cf. infra), la France
a connu pour cet exercice un déficit pour la 26ème année consécutive. Ces
dix dernières années, le solde public a oscillé avec la conjoncture, mais
sans jamais atteindre l’équilibre ni même s’en rapprocher, même en phase
haute du cycle économique (1998-2000). Cette situation, intervenue en
dépit des engagements de retour à l’équilibre pris dans le cadre des
programmes de stabilité successifs4, contraste avec celle observée dans
les autres grands Etats membres de l’Union européenne5 sur la même
période 1996-2006.
Déficits publics et croissance depuis 1996
En % du PIB
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
4,1
3,4
4,2
4,1
3,7
3,2
2,9
2,6
2,6
2,1
2,1
1,3
1,1
1,4
1,5
0,9
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
(p)
déficit
croissance
3) Au cours de cinq des onze exercices sous revue exactement ; mais, en 2005, il n’a
été inférieur à 3% que grâce à la comptabilisation de recettes exceptionnelles.
4) Notifiés à la Commission européenne dans le cadre du Pacte de stabilité et de
croissance, en décembre de l’année n pour les années n+2 à n+4.
5) A l’exception de l’Italie.
LA SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES
3
Cette singularité française résulte de choix asymétriques faits dans
la conduite des politiques budgétaires au long du cycle économique. D’un
côté, la période de forte croissance (1998-2000) n’a pas été suffisamment
mise à profit pour rééquilibrer les comptes publics : pour l’essentiel, les
surcroîts de recettes collectés pendant cette période ont été utilisés pour
financer des allégements d’impôts et, dans une moindre mesure, des
dépenses nouvelles, au détriment de l’assainissement durable des déficits.
De l’autre côté, la phase de ralentissement de la croissance (2001-2003)
s’est accompagnée d’une progression des dépenses publiques (+1,8 point
de PIB) et de mesures d’abaissement des prélèvements obligatoires qui
ont accentué la dégradation spontanée des comptes publics6.
2 - La diminution des déficits depuis 2004
Depuis 2004, le déficit public diminue. En 2006, les données
provisoires le chiffrent à 2,6 % du PIB, un résultat meilleur que prévu7. Il
s’explique par l’apparition de surplus de recettes fiscales
exceptionnellement élevés, notamment pour l’impôt sur les sociétés8.
L’évolution positive constatée depuis 2004 a conduit la
Commission européenne à recommander la clôture de la procédure de
déficit excessif engagée contre la France en mars 2003.
Le déficit public de notre pays reste néanmoins supérieur (comme
depuis 2002) à la moyenne de la zone euro et de l’Union européenne
(environ 2 % en 2006).
En 2006, il est revenu autour du « solde stabilisant » (environ -2,5%
du PIB), c’est-à-dire autour du solde qui permet uniquement de stabiliser
– et non de réduire – le ratio d’endettement (la baisse de celui-ci en 2006
a été obtenue par d’autres moyens, cf. infra). Or ce ratio est depuis 2003
nettement supérieur au plafond de 60 % fixé par le Pacte européen de
stabilité et de croissance.
6) En période de faible croissance, le solde public se dégrade spontanément sous
l’effet de moindres rentrées fiscales et de la progression de certaines dépenses
publiques, notamment celles liées à l’indemnisation du chômage.
7) Dans l’hypothèse du respect des objectifs annoncés en matière de dépenses (+1,4%
en volume pour l’ensemble des administrations publiques en 2006), le déficit public
pourrait s’avérer inférieur à 2,6% du PIB en 2006.
8) Dont la progression s’explique par celle des résultats des grandes entreprises et par
la modification des règles de versement du dernier acompte de l’IS.
4
COUR DES COMPTES
Le déficit demeure également trop élevé en termes structurels.
Bien qu’en diminution depuis 2004, le niveau du « solde structurel »9 ne
permettrait pas le maintien du déficit public sous le plafond des 3 % du
PIB en cas de nouvelle dégradation de la conjoncture10. En outre, sa
diminution reflète moins un effort de rééquilibrage des comptes publics
par la maîtrise des dépenses ou le relèvement des prélèvements
obligatoires11, qu’une progression spontanée12 des recettes fiscales
nettement plus forte que par le passé, à taux de croissance donné (effet dit
« d’élasticité »13).
B - Une forte progression de l’endettement
En dix ans (1996-2006), la dette publique a augmenté de 7 points
de PIB. Elle représente aujourd’hui une somme d’environ 18 000 € par
habitant.
1 - Une évolution qui n’a pas été uniforme
Après trois années de baisse (1999 à 2001) consécutives à
l’amélioration de la croissance14, la dette publique a connu une
progression particulièrement marquée de 2002 à 2005 (+10,3 points de
PIB), largement imputable à l’Etat (+ 7 points de PIB) et à la progression
9) Le solde structurel est un indicateur qui vise à corriger le déficit public nominal des
effets de la conjoncture et des mesures exceptionnelles. Il présente certaines limites,
mais son évolution fait mieux ressortir que celle du solde public nominal la situation
sous-jacente des finances publiques et les choix faits par les pouvoirs publics dans la
conduite des politiques budgétaires.
10) Selon les prévisions de la Commission européenne d’automne 2006, le solde
structurel de notre pays serait d’environ -2,6% en 2006. Compte tenu des aléas
conjoncturels, qui peuvent faire varier le solde public de plus ou moins 1,5 points de
PIB, le maintien du déficit sous le plafond des 3 % en période de basse conjoncture
exigerait que le solde structurel n’excède pas -1,5 % du PIB en rythme de croisière.
11) Un tel effort de rééquilibrage est mesuré par un indicateur, « l’effort structurel ».
Selon les informations annexées au projet de loi de finances pour 2006, l’effort
structurel a été nul en 2004 et limité à 0,1 % du PIB en 2005. Cet indicateur n’a pas
été rendu public pour l’année 2006 en annexe au projet de loi de finances pour 2007.
12) L’évolution « spontanée » ou « tendancielle » des recettes fiscales est celle qui
résulte de l’évolution économique des assiettes, c’est-à-dire en l’absence de toute
mesure volontaire d’allègement ou d’alourdissement des prélèvements obligatoires.
13) L’élasticité des recettes fiscales mesure le rapport entre le taux de progression de
ces recettes à législation constante et le taux de croissance du PIB. Elle a été (pour les
recettes fiscales de l’Etat) de 1,7 en 2004, de 1,5 en 2005 et serait autour de 2 en
2006, contre une moyenne de 1 sur longue période. La variation de l’élasticité n’est
pas neutralisée dans le mode actuel de calcul du solde structurel.
14) Au cours de cette période, les déficits sont passés en-dessous du solde stabilisant.
LA SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES
5
de la « dette sociale15 » (+3,2 points de PIB). En 2006, selon les résultats
annoncés, la dette publique aurait diminué d’environ deux points de PIB
pour revenir à 64,6 % du PIB.
Evolution de la dette publique depuis 1996
En % du PIB
64,4
65
66,6
64,6
62,4
60
57,6 58,5
58,7
58,2
56,7
58,2
56,3
55
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
(p)
La baisse du taux d’endettement en 2006 constitue un signal
positif. Toutefois, elle ne s’explique pas par la diminution du déficit
public16 mais a été obtenue, d’une part, par des cessions d’actifs publics,
d’autre part, par une diminution de l’encours de trésorerie de l’Etat.
L’affectation des recettes de cessions d’actifs en priorité au
désendettement peut se justifier et la diminution de l’encours de
trésorerie de l’Etat procède d’une volonté louable d’optimiser la gestion
de celle-ci.
Mais ces mesures ne constituent pas une voie durable de
désendettement : le potentiel d’actifs cessibles n’est pas infini et l’Etat a
besoin de conserver un niveau suffisant de trésorerie pour faire face à ses
paiements. En outre, elles n’améliorent pas la situation patrimoniale de
l’Etat, puisqu’à la diminution du passif (la dette) correspond, au bilan de
l’Etat, une diminution identique de l’actif17 (les actifs publics et les
15) Par « dette sociale », on entend la dette cumulée des administrations de sécurité
sociale et de la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES).
16) Celui-ci étant seulement revenu autour du solde stabilisant la dette, comme
expliqué plus haut.
17) Cela montre l’intérêt de ne pas raisonner seulement en termes de dette brute mais
aussi de dette nette (en soustrayant aux passifs financiers les actifs financiers au sens
de la comptabilité nationale), comme le fait notamment le Royaume-Uni, dans le
cadre d’une approche patrimoniale des finances publiques.
6
COUR DES COMPTES
disponibilités de trésorerie). Enfin, la gestion active de la trésorerie de
l’Etat ne doit pas conduire à des tensions excessives sur les liquidités du
Trésor, qui pourraient alors avoir un coût net pour les finances
publiques18.
2 - La charge de la dette
De 1996 à 2006, les charges d’intérêt sont passées de 3,6 % à
environ 2,7 % du PIB grâce à la baisse des taux d’intérêt. Cet « effet
taux » a plus que contrebalancé « l’effet volume » de la progression de
l’endettement et a donc rendu celle-ci relativement indolore.
Néanmoins, la charge de la dette représente chaque année un coût
élevé pour les administrations publiques (environ 45 Md€). Leurs marges
d’action s’en trouvent réduites d’autant. Pour l’Etat, le service de la dette
absorbe 15 % du budget général.
En outre, le niveau actuel de la dette expose notre pays à un
relèvement des taux d’intérêt. Un tel mouvement est en cours en zone
euro depuis la fin 2005 pour les taux à court terme ; il se répercute peu à
ce stade sur les taux à long terme auxquels l’endettement public est plus
sensible, mais le risque d’une telle remontée ne peut être négligé19. Pour
une augmentation durable des taux d’un point, toutes échéances
confondues, la charge de la dette publique augmenterait d’environ 1 Md€
dès la première année et d’environ 11 Md€ au bout de dix ans.
18) Dans l’hypothèse d’une insuffisance de liquidités, le gain né initialement de la
baisse de l’encours de dette à court terme risquerait d’être contrebalancé par le coût de
nouveaux emprunts à effectuer à très court terme auprès du système bancaire.
19) Le Gouvernement anticipe d’ailleurs une progression sensible des charges
d’intérêt de la dette dans les prochaines années ; celles dues par l’Etat augmenteraient
ainsi de 1,7% en volume par an en moyenne de 2007 à 2010 (après - 1,6 % de 2002 à
2006).
LA SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES
7
II - L’adaptation des finances publiques aux
nouveaux défis
A - La problématique d’ensemble
Dans un contexte de fort endettement et de déficits encore trop
élevés pour en permettre la diminution, la situation des finances publiques
appelle une adaptation aux nouveaux défis qui sont prévisibles. Cette
nécessité est mieux reconnue que par le passé.
1 - Le défi du vieillissement, des retraites et de la santé
Les dépenses liées au vieillissement de la population sont appelées
à fortement progresser à moyen terme. Cette progression ne saurait être
considérée comme une menace lointaine. A titre d’exemples, celle des
charges de pensions de l’Etat est d’ores et déjà engagée et la dégradation
constatée en 2006 du déficit de la branche retraites du régime général de
sécurité sociale s’accentuera en 200720.
Le vieillissement n’est pas seulement porteur de dépenses
additionnelles. En pesant sur les taux d’activité (à politique inchangée), il
est également de nature à réduire le potentiel de croissance de l’économie
nationale et donc la création des richesses nécessaires au financement de
notre modèle social.
Notre pays doit également compter avec la progression des
dépenses de santé. Si l’action sur les comportements peut en favoriser
l’infléchissement, plusieurs phénomènes lui confèrent néanmoins une
composante structurelle (vieillissement, progrès technique, élévation du
niveau de vie moyen et de la demande de soins, etc.). La progression des
dépenses de santé liée au vieillissement a été estimée récemment à 1,8
point de PIB à l’horizon 2050 pour la France par la Commission
européenne. La Cour a pour sa part évalué que les dépenses liées à la
dépendance augmenteraient d’environ 1 point de PIB à l’horizon 2020.
20) Selon les tableaux annexés à la loi de financement de la sécurité sociale pour
2007, ce déficit s’est creusé de 0,5 Md€ en 2006 et, dans le scénario à 2,25 % de
croissance, se creusera de 1,1 Md€ en 2007 pour atteindre 3,5 Md€.
8
COUR DES COMPTES
2 - Un rééquilibrage durable des comptes publics
L’assainissement des finances publiques passe nécessairement par
une résorption du déséquilibre structurel entre les dépenses et les recettes
des administrations publiques : depuis dix ans, les premières excèdent les
secondes de 7 % en moyenne ; pour l’Etat, l’écart est même de 16 %.
Compte tenu du niveau élevé des prélèvements obligatoires – notre
pays en présente le taux le plus élevé de la zone euro (44 % du PIB) – et
de la « concurrence fiscale » qui s’exerce entre les Etats dans un contexte
de mobilité des personnes et des capitaux, l’essentiel de l’ajustement ne
peut que résider dans la maîtrise des dépenses, même si le relèvement de
certains prélèvements apparaît indispensable au rééquilibrage des
comptes sociaux.
La maîtrise des dépenses publiques requiert des choix collectifs.
Certaines dépenses étant rigides à la baisse, au moins à court terme21, elle
implique un réexamen de celles qui le sont moins, notamment parmi les
dépenses d’intervention22. Elle suppose également une sélection
parcimonieuse des nouvelles dépenses envisagées et une meilleure
maîtrise de la progression des effectifs des trois fonctions publiques que
par le passé23. L’amélioration de l’efficacité d’ensemble des dépenses
publiques et la réalisation de gains de productivité dans les
administrations et les services publics doivent également permettre de
dégager des marges de manœuvre à niveau de service inchangé.
21) On peut citer les charges d’intérêt, la rémunération des personnels en place et les
prestations sociales résultant de droits en tout ou partie acquis, comme les pensions
des retraités actuels.
22) Les dépenses d’intervention correspondent aux dépenses de subventions, de
prestations sociales et de transfert en direction des administrations, des entreprises ou
des ménages. Elles représentent environ 40% des dépenses du budget général de l’Etat
(138 Md€ dont 76,5 Md€ au titre des remboursements et dégrèvements d’impôts).
23) De 1992 à 2004, cette progression a été de 18 % (+706 210 agents) ; plus
précisément, elle a été de 8,4 % pour la fonction publique de l’Etat, de 30,9 % pour la
fonction publique territoriale et de 17,4 % pour la fonction publique hospitalière.
LA SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES
9
B - Les perspectives
Le Gouvernement a fixé une trajectoire de réduction du déficit et
de la dette publique dans le cadre de la loi de finances pour 2007 et de la
programmation pluriannuelle des finances publiques pour 2008-2010.
1 - Un objectif de retour à l’équilibre en 2010
Cette trajectoire vise à ramener le solde public à l’équilibre et la
dette sous le seuil de 60 % du PIB24 en 2010.
Trajectoire cible de réduction du déficit et de la dette publics (dans
un scénario dit « bas » à 2,25% de croissance)
En % du PIB
2006 (p)
2007
2008
2009
2010
Déficit public
-2,6
-2,5
-1,8
-0,9
0,0
Dette publique
64,6
63,6
62,6
60,7
58
Source : RESF annexé au PLF 2007 et prévisions gouvernementales
Comme dans les précédentes programmations, le redressement
prévu serait modéré en début de période (l’amélioration du déficit ne
serait par exemple que de 0,1% de 2006 à 2007) et ne se produirait
vraiment qu’en fin de période, en l’espèce à compter de 2009. Jusqu’à
présent, les trajectoires fixées dans les programmes pluriannuels n’ont
jamais été respectées et le retour à l’équilibre du solde public a toujours
été différé.
2 - Une stratégie qui reste à préciser
La stratégie pour atteindre les objectifs fixés à l’horizon 2010, qui
impliquent un ralentissement très marqué et durable de la progression des
dépenses publiques (+ 0,6 % par an en volume de 2008 à 2010, contre 2,1
% en moyenne entre 1996 et 2005), reste largement à préciser.
L’Etat s’est fixé pour objectif de parvenir graduellement à une
stabilisation de ses dépenses en valeur en 2010. A cette fin, le
Gouvernement met en avant « la mise en œuvre effective de la LOLF et
de la logique de performance » et les « vagues d’audit réalisées et à
24) Dans un scénario dit « bas » de croissance à 2,25 % par an. Dans le scénario
« haut » (3 % de croissance), la dette reviendrait sous le seuil des 60 % en 2009 et un
excédent apparaîtrait en 2010 (0,9 % du PIB).
10
COUR DES COMPTES
venir »25. A condition de se traduire par des décisions concrètes, ces
éléments peuvent produire des effets dans le temps. Mais une réflexion
plus globale sur les priorités de l’action de l’Etat et les choix à opérer en
matière de dépenses est à l’évidence indispensable pour atteindre les
objectifs fixés.
Les administrations de sécurité sociale ont pour objectif de
parvenir à l’excédent dès 2008. Le retour à l’équilibre de l’assurance
maladie est programmé pour 2009 et celui du régime général dans son
ensemble pour 2010. Aucune réforme nouvelle n’est cependant prévue à
cette fin. Or les mesures de redressement prises en 2003 pour les retraites
et en 2004 et 2005 pour l’assurance maladie ne suffiront pas à opérer un
rééquilibrage durable des comptes sociaux.
L’infléchissement attendu de la progression des dépenses des
administrations publiques locales (qui passerait de 3,6 % par an en
volume de 1996 à 2005 à 2 % de 2008 à 2010) n’est pas étayé à ce
stade26.
C - Le suivi des recommandations de la Cour
La Cour a formulé certaines recommandations pour favoriser
l’assainissement des finances publiques dans son rapport de juin 2006 sur
la situation et les perspectives des finances publiques, et dans celui de
septembre 2006 sur la sécurité sociale.
1 - La rénovation du cadre de gestion des finances publiques
a) Un dispositif national de pilotage assis sur un engagement de
l’ensemble des administrations publiques
Les critères du Pacte de stabilité ont été définis pour encadrer les
politiques budgétaires des Etats membres, mais ne constituent pas en euxmêmes des instruments de pilotage des finances publiques. Les
trajectoires de retour à l’équilibre fixées dans les programmes de stabilité
fixent un cap, mais ne peuvent tenir lieu de stratégie et n’ont pas constitué
jusqu’à présent un cadre mobilisateur pour l’action des administrations
publiques, faute notamment d’une adhésion suffisante aux objectifs fixés.
25) Rapport économique, social et financier (RESF) annexé au PLF 2007, p.79.
26) Le RESF annexé au PLF 2007 indique que « l’investissement s’infléchirait à la
baisse dès 2008 puis à nouveau en 2009, en lien avec le cycle électoral », les projets
d’investissement « redevenant dynamiques à compter de 2010 ».
LA SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES
11
C’est pourquoi la Cour a souligné dans son rapport de juin 2006
l’intérêt pour notre pays de se doter, comme un nombre croissant de ses
partenaires, d’objectifs nationaux propres à garantir une évolution
soutenable de ses finances publiques et inscrits dans un pacte de stabilité
interne associant toutes les administrations publiques (Etat,
administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale),
comme il en existe par exemple en Espagne, en Belgique ou en
Allemagne.
La nécessité d’une telle réflexion demeure entière. Ces objectifs
pourraient prendre plusieurs formes, éventuellement combinées (objectif
de solde, cible de dette, normes d’évolution des dépenses, objectif
d’effort structurel27, etc.) et s’accompagner de règles de conduite visant
notamment à garantir une discipline suffisante en phase haute du cycle
économique28. Les périodes de bonne conjoncture permettent en effet de
progresser plus vite dans la voie de l’assainissement et gagnent donc à
être mises à profit en ce sens.
La conférence nationale des finances publiques, en favorisant le
dialogue entre les administrations publiques, peut contribuer à faire
avancer cette réflexion d’ensemble. Mais celle-ci trouverait également à
s’inscrire dans le cadre du débat d’orientation budgétaire au Parlement.
La Cour constate que certains de nos partenaires ont récemment affiné
leur propre dispositif national de pilotage, comme les Pays-Bas, le
Royaume-Uni ou l’Espagne29.
b) L’évolution de la norme de progression des dépenses de l’Etat
Depuis 2003, une norme encadre la progression des dépenses de
l’Etat, mais elle ne s’applique qu’aux seules dépenses nettes du budget
général. Or des dépenses passent aujourd’hui par d’autres canaux, dont
les dépenses fiscales.
27) L’effort structurel recouvre l’effort de maîtrise des dépenses publiques et les
mesures nouvelles décidées en matière de prélèvements obligatoires. Cet indicateur
présente l’intérêt de n’être pas dépendant des variations de la conjoncture mais des
seuls choix des pouvoirs publics.
28) Cet objectif plaide notamment pour une plus large utilisation de l’indicateur de
solde structurel, en particulier dans le champ des finances sociales, les plus affectées
par les variations cycliques de l’économie.
29) L’Espagne a par exemple réformé récemment la loi de stabilité budgétaire de
2001 pour mieux tenir compte du cycle économique et responsabiliser plus
pleinement les collectivités locales dans la définition et la mise en œuvre des objectifs
de stabilité.
12
COUR DES COMPTES
Les dépenses fiscales
Les dépenses fiscales résultent de dérogations aux normes du droit
fiscal français. Elles entraînent pour les administrations publiques une perte
de recettes fiscales et, dans certains cas, des dépenses budgétaires qui
peuvent être importantes (ex : remboursements de prime pour l’emploi aux
foyers peu ou non imposables, pour un montant d’environ 3,3 Md€ en 2007).
Les dépenses fiscales ont un coût élevé pour l’Etat (62,6 Md€ en 2006), non
retracé dans la norme de dépenses qui lui est aujourd’hui appliquée.
Compte tenu de la nouvelle progression des dépenses fiscales
depuis 2004 (cf. tableau ci-après), la Cour a recommandé en juin 2006
qu’il en soit tenu compte dans la démarche d’encadrement de la
progression des dépenses de l’Etat, même si toutes ne peuvent être
comptabilisées dans la norme à ce stade en raison du manque de fiabilité
de leur évaluation. Le but de cette recommandation est d’une part de
favoriser une meilleure maîtrise des dépenses fiscales et d’autre part
d’éviter qu’elles ne se substituent à des dépenses budgétaires classiques
dans le but de contourner la norme de dépenses.
Evolution des dépenses fiscales de l’Etat
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Nombre
357
358
364
369
381
423
455
Coût estimé (en
Md€ courants
49,9
51,7
52,8
53,3
54,1
57,2
62,6
Coût estimé (en 48,8
49,7
49,8
49,3
49,0
50,9
Md€ constants*
Sources : Lois de finances, INSEE, estimations Cour des comptes
* Base de référence : 1998.
54,8
La norme a été durcie30 dans la loi de finances pour 2007, mais elle
continue de ne porter que sur les seules dépenses nettes du budget
général. En revanche, dans les documents budgétaires, des objectifs et
indicateurs de performance ont été définis pour la première fois, à titre
expérimental, pour une dizaine de dépenses fiscales.
30) L’objectif d’évolution des dépenses nettes du budget général de l’Etat est passé de
la stabilisation en volume en 2006 à une baisse de 1% en volume en 2007, soit une
progression limitée à 0,8 % en valeur.
LA SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES
13
Pour devenir un outil plus efficace de maîtrise des finances de
l’Etat, la norme devrait également s’appliquer aux prélèvements sur les
recettes de l’Etat lorsqu’ils sont assimilables à des subventions, aux
remboursements et dégrèvements et aux dépenses des opérateurs de l’Etat
que celui-ci décide de financer par des taxes affectées en substitution de
concours budgétaires.
c) Les prévisions de recettes fiscales
L'article 51 de la loi de finances pour 2006 a prévu que les
importants surplus de recettes fiscales constatés en 2006 (qui seraient de
l’ordre de 10,5 Md€ selon des données encore provisoires à la date
présente) soient affectés à la réduction du déficit budgétaire. Une
disposition analogue a été introduite dans la loi de finances pour 2007, ce
que la Cour avait estimé souhaitable.
Dans son rapport de juin 2006, la Cour a souligné qu'une plus
grande transparence sur les outils et méthodes utilisés contribuerait à
améliorer la fiabilité des prévisions de recettes fiscales.
2 - Les actions structurelles
a) Le rééquilibrage des comptes sociaux
L’accumulation des déficits de la sécurité sociale a conduit au
développement d’une dette sociale (+ 3,2 points de PIB en dix ans) qui
constitue une anomalie au sens où, contrairement aux principes de bonne
gestion et d’équité intergénérationnelle, elle a servi à couvrir des
excédents de dépenses courantes et non des dépenses d’investissement.
Dans son rapport de juin 2006, la Cour a insisté sur la nécessité, pour y
mettre fin, de ne plus transférer de nouvelles dettes à la CADES et de
procéder pour cela à la résorption rapide du déficit du régime général.
Son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2006 a souligné la
nécessité d’apporter les ressources nécessaires au rééquilibrage des fonds
de financement31. La Cour y a rappelé que la résorption des déséquilibres
d’ensemble impliquait tout à la fois des efforts accrus en matière de
maîtrise des dépenses et une hausse des prélèvements.
En l’absence de mesure nouvelle de redressement, la loi de
financement de la sécurité sociale pour 2007 fait apparaître par rapport à
celle pour 2006 une aggravation de 4,5 Md€ du besoin de financement
cumulé du régime général et des fonds de financement à l’horizon 2009.
31) Fonds de solidarité vieillesse et fonds de financement des prestations sociales
agricoles. Cf. rapport sur la sécurité sociale, septembre 2006, p.92.
14
COUR DES COMPTES
Cette dégradation tient notamment à celle de la branche vieillesse du
régime général. Pour celui-ci, la LFSS pour 2007 prévoit un déficit de 8
Md€. Une solution reste en outre à apporter au déséquilibre financier des
fonds de financement, qui serait de 2,8 Md€ en 2007.
b) Gains de productivité et maîtrise des dépenses de personnel
Les dépenses de personnel constituent le premier poste de
dépenses des administrations32. De 1997 à 2004, elles ont augmenté en
euros constants de 14,5 % pour l’Etat, de 26,4 % pour la fonction
publique territoriale et de 18,2 % pour la fonction publique hospitalière.
Leur maîtrise constitue donc un enjeu majeur ; elle passe notamment par
une meilleure exploitation des gains de productivité passés ou potentiels.
La Cour a souligné dans son rapport de juin 2006 l’occasion
unique que constituait le départ à la retraite de 42 % (45 % pour l’Etat)
des agents publics d’ici 2015 pour améliorer leur répartition et ajuster leur
nombre au regard des besoins des services et des gains de productivité
réalisés. Un effort a été fait dans la loi de finances pour 2007, même si la
suppression d’environ 15 000 postes équivalents temps plein ne porte que
sur un peu plus de 20 % des départs prévus au cours de l’année 2007
(environ 70 000) et un peu moins de 0,7 % des effectifs de l’Etat.
c) Le réexamen des dépenses d’intervention et des dépenses fiscales
Dans son rapport de juin 2006, la Cour a souligné qu’il n’y avait
pas de redressement possible des finances publiques sans un réexamen
des dépenses d’intervention ; elle a également insisté sur la nécessaire
amélioration du suivi et de l’évaluation des dépenses fiscales.
L’importance, la progression de ces dépenses et leur fréquent
enchevêtrement exigent en effet que l’on s’interroge sur leur efficacité et
que les conséquences soient tirées des évaluations effectuées.
La Cour a montré par exemple que l’efficacité de la prime pour
l’emploi (environ 4,2 Md€ en 2007) était limitée en tant qu’instrument de
politique de l’emploi comme en tant qu’instrument de redistribution de
revenu faute notamment d’un ciblage suffisant33. L’augmentation décidée
en 2007 pour un coût total de 1Md€ améliore l’impact sur le revenu, mais
laisse pendante la question du ciblage du dispositif.
32 Elles représentent 44 % du budget de l’Etat, 22 % de celui des collectivités
territoriales et 66,6 % des charges de la fonction publique hospitalière.
33) Cf. Rapport public annuel de février 2006, p.283. La PPE est à la fois une dépense
fiscale et une dépense d’intervention (pour sa partie « versements nets » aux foyers
non ou peu imposables).
LA SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES
15
La Cour a récemment examiné l’efficacité d’une catégorie plus
importante de dépenses, les exonérations de cotisations sociales sur les
bas salaires (19 Md€)34. Elle a recommandé un meilleur ciblage de ces
exonérations par un abaissement du niveau de salaire plafond (1,6 SMIC
aujourd’hui) ou par un recentrage du dispositif sur les PME.
Dans le présent rapport, sont analysées d’autres interventions (le
crédit d’impôt recherche, les aides à la création, au développement et à la
création d’entreprises, les prêts bonifiés à l’agriculture, les aides
personnelles au logement, etc.). Dans chaque cas, la Cour est conduite à
recommander un renforcement des évaluations de l’impact des dispositifs
concernés.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________
L’année 2006 a marqué une amélioration : selon les dernières
données disponibles, le déficit public serait ramené de 2,9% à environ
2,6% du PIB35 et la dette publique réduite de deux points, de 66,6 à
64,6% du PIB.
Ces résultats ne peuvent faire perdre de vue que la réduction du
déficit et de la dette exige un effort durable. Des mesures ponctuelles
(cessions d’actifs, diminution de la trésorerie, etc.) et l’augmentation des
recettes fiscales due à des phénomènes conjoncturels – par nature
aléatoires – ou à des aménagements exceptionnels de fiscalité peuvent
transitoirement favoriser l’amélioration de la situation des finances
publiques.
Cette amélioration doit être amplifiée et pérennisée, d’une part,
par de nouvelles orientations en termes de dépense publique qui soient
partagées par tous les acteurs, nationaux et locaux, d’autre part, par de
nouveaux comportements attentifs aux résultats de la dépense publique,
tels que ceux que tend à faire émerger la démarche prévue par la LOLF.
34) Cf. communication de la Cour au Parlement - Rapport d’information n°3335 Commission des finances de l’Assemblée nationale --, septembre 2006. Depuis 2006,
les allègements généraux de cotisations sont financés par transfert de recettes fiscales
à la sécurité sociale.
35) Cf. note 7 page 3.
16
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE
L’INDUSTRIE ET DU MINISTRE DÉLÉGUÉ AU BUDGET ET A LA
RÉFORME DE L’ETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT
Vous nous avez fait parvenir pour examen contradictoire la partie sur
« la situation des finances publiques », destiné à figurer dans le rapport
public annuel. Nous constatons la convergence des points de vue de la Cour
avec la politique budgétaire que nous conduisons. En effet, dans ce rapport,
la Cour indique :
− que le désendettement constitue une priorité. Le gouvernement l’a fait
sienne, en commanditant le rapport Pébereau et en engageant un
redressement, d’ailleurs souligné par la Cour ;
− que plusieurs défis, en premier lieu celui du vieillissement, pèseront à
l’avenir sur nos finances publiques et qu’il nous faut les prendre en
compte dès aujourd’hui. Le premier rapport du Conseil d’orientation
des finances publiques portera précisément sur ce thème et permettra
d’éclairer le débat en la matière ;
− que le redressement nécessaire doit reposer sur la maîtrise des
dépenses, et non sur l’augmentation de notre taux de prélèvements
obligatoires, déjà très élevé dans le cadre de la concurrence fiscale.
C’est bien le sens de l’engagement de désendettement, présenté à la
Représentation nationale lors du débat d’orientation budgétaire, qui
repose sur une maîtrise des dépenses de l’Etat et de la Sécurité sociale
pour revenir, à horizon 2010, à l’équilibre de nos comptes publics. Le
PLF 2007 et le PLFSS 2007 ont été construits pour permettre de
respecter cette trajectoire. En particulier, la Cour appelle à une
meilleure maîtrise des effectifs de la fonction publique, et souligne que
les départs nombreux à la retraite de fonctionnaires offrent des
marges de manœuvre : le PLF 2007 prévoit ainsi une réduction de 15
000 du nombre des emplois, soit un niveau de gain de productivité
encore jamais atteint ;
− que les programmes de stabilité n’ont jamais été respectés, ce qui
limiterait la portée de l’engagement de désendettement. A cet égard, il
convient de signaler que pour la première fois, la dernière
actualisation du programme de stabilité confirme, et même rend plus
ambitieux compte tenu de nos bons résultats depuis un an, les objectifs
de la précédente programmation. La crédibilité de notre trajectoire a
été reconnue par la Commission européenne, qui a ainsi décidé de
recommander l’abrogation de la procédure de déficit public excessif ;
LA SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES
17
− que le pilotage des finances publiques doit associer l’ensemble des
administrations publiques. Le gouvernement a franchi en la matière
des étapes décisives, trop peu mises en lumière dans le rapport de la
Cour. L’engagement national de désendettement a été présenté à la
Représentation nationale lors du débat d’orientation budgétaire, mais
aussi aux représentants des collectivités locales et des caisses des
organismes de protection sociale lors de la Conférence nationale sur
les finances publiques, réunie pour la première fois en janvier 2006, et
discuté dans le cadre du Conseil d’orientation des finances publiques.
De plus, le débat d’orientation budgétaire et le débat sur l’orientation
des finances sociales, qui avait lieu pour la première fois en 2006,
conformément à l’article 6 de la loi organique relative aux lois de
financement de la sécurité sociale, ont été fusionnés, pour privilégier
une vision globale des finances publiques. Ces trois décisions –
création d’une Conférence nationale des finances publiques, d’un
Conseil d’orientation des finances publiques et fusion des deux débats
– constituent des avancées majeures en vue du meilleur pilotage des
finances publiques que la Cour appelle de ses vœux ;
− que les outils de pilotage existants, en particulier la norme de
dépenses, peuvent être améliorés. Une proposition en la matière
devrait figurer dans le rapport du Conseil d’orientation des finances
publiques. Ces réflexions sont intéressantes, mais posent la question
de la rupture de série dans l’affichage d’une norme de dépenses. Il
faut souligner que la norme de dépenses, respectée à l’euro près
depuis 2003, a été un moteur puissant de l’amélioration depuis 2004
de nos déficits publics, soulignée par la Cour ;
− que les périodes de bonne conjoncture ne doivent pas donner lieu à
des augmentations de dépenses. Cette règle de prudence, négligée par
nos prédécesseurs, a non seulement été élevée au rang organique par
cette mandature avec l’introduction dans la loi organique relative aux
lois de finances d’une disposition relative à l’affectation des surplus
de recettes, mais a été aussi appliquée de manière exemplaire en 2006
– comme la Cour le relève – avec l’affectation de plus de 10 Mds d’€
de plus-values de recettes à la réduction du déficit ;
− que les dépenses d’intervention et les dépenses fiscales doivent être
revues de manière systématique. Pour les premières, cette revue a
toujours été une part intégrante de la procédure budgétaire. Le
lancement d’audits de modernisation sur des dispositifs d’intervention
importants (allocation parents isolé, allocation adulte handicapé
notamment) a encore renforcé l’intensité de la revue. Comme le
souhaite la Cour, l’évaluation doit continuer à se développer en la
matière. En ce qui concerne les dépenses fiscales, maintenant
rattachées aux programmes dans le cadre de la LOLF, leur examen a
été pour la première fois en 2006 intégré à la procédure budgétaire.
Des discussions entre services, puis entre ministres, ont conduit à
18
COUR DES COMPTES
discuter du bien-fondé des dispositifs de dépenses fiscales existants,
par ailleurs soumis à présent à la logique de la performance.
Au total, nous faisons plus que partager les réflexions de la Cour en
matière de finances publiques, nous les appliquons déjà, avec des résultats
très satisfaisants : stabilisation des dépenses de l’Etat au niveau de
l’inflation en 2006, respect du déficit public prévu par le programme de
stabilité. Ainsi, en 2006 :
− le budget de l’Etat est en excédent primaire ;
− le déficit public devrait s’établir au niveau stabilisant la dette
(contrairement à ce que la Cour indique) ;
− la dette publique devrait diminuer de deux points de PIB (et donc des
intérêts de la dette correspondants) grâce à une politique patrimoniale
active et efficace ;
− et un budget « -1 volume » a été préparé pour 2007, et adopté par le
Parlement.
Cette convergence entre les réflexions de la Cour et les orientations
du gouvernement est extrêmement positive. Elle illustre le consensus qui
commence à se dégager dans l’opinion publique et au sein des acteurs de la
dépense publique sur la situation des finances publiques et les voies et
moyens du redressement. Le rapport Pébereau et les instances de
concertation créées par le gouvernement ont un rôle important dans la
création de ce consensus, qui constitue le meilleur gage que nos orientations
seront poursuivies à l’avenir, dans le cadre de l’engagement de
désendettement.