Strategie regionale partagee - DRIHL Ile-de

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Stratégie de l'hébergement et du logement en Île-de-France
adoptée en Comité Régional de l’Hébergement et du Logement le 13 juin 2013
Les franciliens sont confrontés à une pénurie de logements adaptés à leurs besoins qui se traduit par des
coûts élevés, par des conditions d'habitat indigne et des quartiers qui n'offrent pas un cadre de vie
satisfaisant.
Et les plus démunis d'entre eux peuvent avoir besoin d'être hébergés et/ou accompagnés dans leur projet
d'accéder à un logement ou à une solution la plus adaptée à leur situation sans étape imposée pour ceux qui
sont dépourvus de logement.
Malgré l'ensemble des efforts fournis par l’État et les collectivités locales (dans leurs compétences
obligatoires et facultatives), les partenaires associatifs et les acteurs économiques, ces conditions dégradées
de logement et d'hébergement handicapent durablement le développement économique et social du Grand
Paris et de l'ensemble de la région.
---La transformation du CRH en CRHL
Les solutions recherchées pour résoudre les graves tensions dont souffrent l’Île-de-France et ses habitants
dans les domaines de l’hébergement et du logement ne doivent pas être obérées par la complexité qui résulte
de la multiplicité des intervenants.
Parce que l'acte de construire ou de loger est à la fois un acte de cohésion sociale, un acte d'aménagement du
territoire, un acte économique, un acte individuel et un acte collectif, nul ne détient et ne détiendra seul
l’ensemble des clés; il appartient à l’ensemble des acteurs, institutionnels, associatifs et privés, d’apporter à
ces situations des réponses coordonnées.
Il s'agit de dépasser les frontières entre les deux secteurs (hébergement et logement) pour être en capacité,
sur la base de l'observation et de la connaissance, de décrire voire expliquer les mécanismes de détresse
sociale liée au logement, de partager les pratiques vertueuses et de construire aussi une chaîne de réponses
adaptées.
Le présent document construit une stratégie régionale collective d'action en faveur de l'hébergement et
du logement des franciliens qui puisse être partagée par l'ensemble des acteurs.
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Ce projet est nourri par les nombreuses concertations et contributions reçues ces derniers mois de la part de
l’ensemble des acteurs, par les travaux et études engagées y compris dans le cadre des états généraux du
logement en Île-de-France et de la conférence régionale de l'hébergement, des travaux menés en 2010 pour
l'élaboration d'un plan régional de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion (PRAHI), des deux
commissions du CRH mises en place début 2012 et par les diverses réflexions engagées sur la gouvernance.
Ce projet prend en compte la dizaine de contributions reçues à la suite de la séance du 4 octobre 2012 du
CRHL, les actualisations nécessaires, et aussi les réactions des membres du CRHL effectuées en séance du 4
octobre 2012. L’ensemble de ces contributions est rendue disponible. Si, pour des raisons de cohérence, il ne
peut reprendre à la lettre les textes communiqués (et notamment certaines contributions très générales ou très
sectorielles), il vise à reprendre les propositions partagées. Ce projet a été également complété en annexe par
un bilan résumé des actions 2012 et une proposition 2013 des principaux axes de progrès à partager et mener
collectivement.
Ce projet de stratégie est également nourri par les 2 années d'innovation administrative ayant conduit à
regrouper au sein des services de l’État le pilotage des politiques de logement, d'hébergement, et d'accès au
logement (DRIHL dans la suite du regroupement de ces politiques au sein d'un même ministère et de la
création de la DIHAL). Le retour d'expérience montre l'évidente imbrication des politiques d'action sociale et
de logement pour parvenir à garantir un toit à chacun des franciliens mais aussi une certaine méconnaissance
des enjeux et/ou des référentiels d'action – très différents – entre les acteurs, alors même que beaucoup
estiment en toute bonne foi comprendre l'enjeu collectif et souhaitent ou pensent travailler de façon
coordonnée avec ses interlocuteurs.
Enfin, ce projet de stratégie vise à fédérer les politiques locales menées par l’ensemble des collectivités de la
région et à s’inscrire dans la mise en œuvre du programme d’investissement pour le logement annoncé par le
Président de la République, des lois votées ou en cours de préparation relatives au logement et à l’urbanisme,
du plan de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale et de la réforme de la politique de la ville..
Cette intégration des politiques d'hébergement et de logement nécessite évidemment des articulations avec
les politiques d'urbanisme et de transport , avec les politiques de cohésion sociale et de santé, avec les
politiques énergétiques et environnementales.
Pour mettre en oeuvre cette stratégie, il est proposé de s'appuyer sur le comité régional de l'habitat (CRH)
élargi à des partenaires en charge de l'hébergement pour le transformer en un comité régional de
l'hébergement et du logement (CRHL) capable de développer une vision globale de la chaine de
l'hébergement et du logement, d'être un lieu de dialogue et de construction des politiques publiques partagées
entre tous les acteurs. Ce projet de stratégie a été présenté aux membres du CRHL le 10 octobre 2012. Le
présent document reprend et synthétise les contributions reçues et actualise ce projet.
Il est proposé d'organiser la stratégie régionale de l'hébergement et du logement d'Île-de-France autour de
deux axes :
1. Construire et rénover des logements pour tous
2. Mettre à l'abri, héberger et loger les plus démunis
Pour chaque sujet, il est proposé d'identifier les conditions de réussite des projets engagés et les enjeux à
partager.
Les deux commissions déjà installées du CRH qui réunissent des professionnels et des collectivités locales
ont été recentrées autour de ces deux thématiques et seront mandatées pour détailler ce projet de stratégie,
ainsi que de le décliner en programmes d'actions, en utilisant les éléments de constat d'ores et déjà réunis lors
des premières réunions. Le comité régional de l'hébergement et du logement devra en assurer le suivi. Après
réalisation d’un diagnostic 360°, le plan régional d'accueil, d'hébergement et d'insertion (PRAHI) rénové sera
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la déclinaison opérationnelle des axes de cette stratégie relevant plus spécifiquement de son champ.
Il est attendu de cette démarche un partage du diagnostic, des objectifs et des actions opérationnelles à
conduire par chacun des acteurs, un échange d'expériences et de bonnes pratiques, la mobilisation de chacun
des partenaires autour d'un plan d'action et, in fine, l'apport de solutions coordonnées aux difficultés
rencontrées par les franciliens. La construction des outils de mise en œuvre de cette stratégie et des moyens à
mobiliser, au niveau régional et sur chacun des territoires est essentielle.
Ce partage de diagnostics nécessite bien sûr la mise en commun entre les acteurs d'éléments d'observation et
d'analyse, et en particulier de développer une observation sociale et une observation des marchés du
logement visant à:
• partager l'analyse du fonctionnement des marchés du logement, sous l'angle de l'économie du foncier
et de la construction, sous l'angle de la solvabilisation des ménages et sous l'angle de la qualité
urbaine,
• développer l'observation sociale conduisant à apprécier les modifications des conditions socioéconomiques des ménages afin, chaque fois que possible , d'intervenir en amont de la désinsertion
sociale. Développer les indicateurs sur les réponses apportées et leur évolution,
• mieux connaître les publics recourant aux dispositifs d'accueil d'hébergement et d'insertion, les
personnes victimes d'expulsion: caractéristiques socio-démographiques, de santé ou de parcours de
vie, facteurs qui conduisent à la rupture des liens sociaux conduisant à la rue; facteurs humains ,
sociaux et économiques qui conduisent à l'expulsion; mieux connaître les freins à la réinsertion
sociale, les facteurs qui favorisent le retour au droit commun.
L'évolution des publics, de la nature de leurs demandes, l'évolution des réponses apportées (nature et qualité
des services ou prestations proposées) modifient considérablement les conditions d'exercice des
professionnels du logement et de l'action sociale quel que soit leur lieu d'exercice. Cette réelle mutation
touche à la fois les professionnels intervenant dans le champ de la production et de l'attribution de logements,
de la veille sociale, de l'hébergement et de l'insertion, les travailleurs sociaux des collectivités territoriales
œuvrant dans l’accompagnement et le suivi des publics en difficulté sociale ou intervenant auprès des
bailleurs sociaux. La nécessité d'une culture commune entre l'ensemble de ces intervenants est à construire
de façon durable, grâce à l'information, la formation initiale et continue.
Parmi les chantiers à conduire de manière prioritaire figure l'exploitation, l'optimisation et le croisement des
sources d'information qui se développent avec la mise en place ou l'amélioration des systèmes d'information
et de fichiers rendant possibles la création d'un observatoire opérationnel du logement en Île-de-France, tout
en garantissant de façon rigoureuse la confidentialité des données sociales individuelles.
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1- Construire et rénover des logements pour tous
1.1- Développer l'offre de logements en ouvrant les droits à construire nécessaires et en mobilisant le
foncier public
L'objectif de 70.000 logements par an est inscrit dans la loi, sa territorialisation a été arrêtée, et l'enjeu
désormais est de s'assurer de l'organisation de la mise en œuvre de ces objectifs par les SCOT, les PLH, les
CDT et de la déclinaison des actions opérationnelles ainsi prévues par les PLU, sous le contrôle du CRH(L).
Un meilleur chaînage de ces différents documents de planification de l’urbanisme et de programmation du
logement est essentiel en privilégiant l’approche intercommunale. Au regard de l'objectif du SDRIF de 1994,
il manque 328.000 logements: passer d'une production annuelle de 40.000 logements à 70.000 logements
annuels est un enjeu largement partagé qui nécessite de mobiliser l'ensemble des outils de l'aménagement et
de densification: L'enjeu est d'ouvrir et mettre en œuvre les droits à construire nécessaires permettant
d'atteindre les objectifs quantitatifs et d'agir sur les prix, de façon privilégiée dans les zones déjà urbanisées
en détaillant les attentes de densification préférentielle du SDRIF, en mobilisant rapidement le foncier public
pour les logements et leurs équipements avec décote ou bail emphytéotique selon les dispositions de la loi du
18 janvier 2013, en construisant une véritable stratégie foncière et d’aménagement s'appuyant sur les EPF et
EPA existants. Un dispositif de soutien au financement des équipements publics et d'aide aux maires
bâtisseurs serait utile. La transformation de bureaux en logements, la mobilisation du foncier dans certaines
zones commerciales sont également des axes de travail à partager.
Une démarche d'information et de pédagogie serait également opportune pour montrer la réalité de la
construction neuve, sa qualité et sa contribution à la qualité de vie des zones urbanisées. Dans le cadre de la
mise en œuvre du Grand Paris, les démarches de labellisation d'éco-quartiers, d'appels à projets innovants en
matière de matériaux nouveaux et procédés de construction et de mise en valeur de la qualité architecturale
des projets participeront utilement à cette démarche.
1.2- Développer le parc locatif social dans une logique d'égalité des territoires et mobiliser au mieux le
parc existant
L'accroissement du parc locatif social
Malgré un effort important des bailleurs sociaux aboutissant à la multiplication en 10 ans par 2 de la
production annuelle de logements locatifs sociaux PLUS/PLAi hors PLS et Icade), le parc reste insuffisant
pour répondre aux besoins, en particulier pour les logements accessibles aux ménages les plus démunis ; en
atteste la poursuite de l’augmentation des ménages dont le relogement est reconnu prioritaire et urgent
(DALO). Et 62 communes restent en constat de carence pour l'application de la loi SRU. Le renforcement
des exigences et des sanctions de la loi SRU permettra une meilleure équité territoriale. Le comité régional
de l'habitat a demandé que la pénalité maximale soit appliquée aux communes qui n'atteignent jamais leurs
objectifs triennaux. Les enjeux portent sur une meilleure répartition territoriale (mise en œuvre du
renforcement de la loi SRU avec l’objectif de 25 % à atteindre désormais en 2025, mobilisation des EPF) et
une augmentation de la production de logements sociaux et notamment très sociaux (PLAi) familiaux, le cas
échéant intégrant une gestion locative adaptée et un accompagnement social correspondant aux difficultés du
ménage, en priorité par construction neuve, en priorité dans les territoires déficitaires, soit au sein
d'opérations mixtes soit par petites opérations bien intégrées, en complémentarité entre bailleurs sociaux et
maîtrise d'ouvrage d'insertion, sur le développement de la mobilité au sein du parc locatif social, sur le
recours aux PLS ciblés sur les territoires les plus en tension dans lesquels ils répondent à la demande et sur
les territoires dans lesquels ils contribuent à la mixité sociale (territoires de rénovation urbaine notamment),
sur une véritable articulation des règles d'intervention des différents financeurs qui faciliterait le montage des
opérations (socle commun) et une mobilisation de crédits européens, sur l'examen de l'intérêt de recourir à
l'usufruit locatif social, sur le recours ciblé à la vente pour démultiplier les capacités d'autofinancement.
L’augmentation des programmes de logements sociaux passe par une plus grande visibilité sur les
perspectives financières et des programmations pluriannuelles.
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1.3- Diversifier la production et permettre l'accès au logement de tous
Plus du tiers des logements neufs actuellement construits en Île-de-France sont des logements sociaux. En
complément de cet effort, l'enjeu est à la fois de développer le logement locatif pour les classes
intermédiaires, permettre l'accession sociale à la propriété, et encadrer la hausse des loyers. Le décret
encadrant les hausses de loyer à la relocation est publié et un texte plus large est annoncé pour 2013. Les
ventes autour des programmes de rénovation urbaine restent soumis à une TVA réduite (7%). De nombreuses
collectivités locales ont mis en place des aides à l'accession sociale à la propriété en complément du PTZ. La
loi de finances 2013 prévoit de nouvelles modalités de soutien à l'investissement locatif permettant de
privilégier des loyers sociaux (actualisation des zonages à examiner), sur les incitations fiscales à la
libération du foncier. Il revient également aux partenaires réunis au sein du CRHL de mutualiser leurs
connaissance, leurs moyens d'action et leur expérience afin de faciliter la construction de logements
« libres », en accession ou en location, qui contribueront au desserrement du marché du logement et au
développement de la Région.
• Les résidences sociales et résidences hôtelières à vocation sociale
Forte de plus de 50 000 places, cette offre de logement temporaire apporte une réponse indispensable pour
des personnes en décohabitation, en mobilité professionnelle, et de façon plus générale pour un certain
nombre de publics dont l’accès au logement automne demande une étape intermédiaire. Outre l'accueil des
publics spécifiques (jeunes, travailleurs migrants...) il est dorénavant nécessaire de poursuivre l’intégration
du segment « résidence sociale » dans le parcours résidentiel des personnes accueillies en hébergement ou
mal logées en menant plus particulièrement les réflexions sur les modalités d’accompagnement qui peuvent
être mises en place et sur l’évaluation des coûts et loyers au regard des capacités des publics concernés.
Les résidences hôtelières à vocation sociale constituent une opportunité à développer pour offrir une solution
temporaire à des publics isolés en formation ou transition professionnelle et, de façon complémentaire, à des
publics en voie d'accession à un logement autonome.
•
Les foyers de travailleurs migrants:
Après avoir traité les foyers dont les chambres étaient de 4,5 m², et un partie des ceux ayant des chambres à
lit multiples, il reste en Île-de-France une soixantaine de FTM à rénover pour plus de 16.000 places. Certains
foyers très emblématiques restent encore à traiter et la problématique des migrants vieillissants dans les
foyers doit être prise en compte.
• Gens du voyage:
Au cours des deux dernières années, 6 schémas directeurs départementaux ont été mis en révision et 2 sont à
nouveau en cours d'élaboration suite à leur annulation (93 et 94). A la date de septembre 2012, deux schémas
ont été approuvés (93 et 95) et un autre (75) est en phase de finalisation.
Les diagnostics réalisés à l'occasion de ces révisions/élaborations ont fait apparaître une réalisation partielle
de leurs obligations par les communes concernées en matière de réalisation d'aires d'accueil, des contraintes
juridiques à prendre en compte (sites classés par exemple) une croissance de la sédentarisation des gens du
voyage (en particulier sur la petite couronne), des besoins exprimés par les associations en matière d'aires de
grand passage (en particulier en grande couronne) ou en matière d'habitat adapté (dans toute l'Ile de France).
La valorisation de l'expérience acquise en matière de gestion des aires d'accueil, les difficultés de
financement des aires d'accueil programmées hors délai, des logements adaptés (opérations coûteuses) et
d'identification de terrains supplémentaires de grand passage, l’articulation avec les questions d’insertion
sociale et professionnelle constituent des pistes de travail. La plupart des conseils généraux sont impliqués
dans le pilotage et/ou le financement de l’accueil des gens du voyage. Un équilibre territorial des réponses
apportées doit être assuré.
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• Étudiants et jeunes:
Les jeunes sont confrontés à des difficultés particulières d'accès au logement liées à la fois à une précarité
économique et à des parcours de vie particuliers: souhait ou obligation d'une décohabitation, nécessité de
trouver un logement plus ou moins pérenne et pour une durée limitée dans le temps pour poursuivre ses
études, entrer en apprentissage, faire des stages de plus ou moins longue durée. Cela suppose la possibilité
d'accéder à un logement qui réponde à ces contraintes de niveau économique, de sécurisation du bailleur et
de durée. Dans le cadre de la mise en œuvre de la convention État/CRIF sur le logement des jeunes et des
étudiants, il est nécessaire de travailler sur l'adéquation entre les produits logement leur niveau de loyer ou de
redevance et les besoins et les taux d'effort admissibles de l'ensemble des jeunes ayant besoin d'un logement,
l’articulation avec les politiques locales socio-éducatives. Le développement de la colocation doit être
accompagné pour ces publics.
D'autres populations ont des besoins particuliers justifiant de modalités d'accès à un hébergement ou un
logement selon des conditions adaptées, un accompagnement spécifique. Pour autant leur cadre de vie ne
justifie pas en soi des aménagements différents du droit commun.
1.4- Améliorer et mieux mobiliser le parc privé existant
L'évolution sur 10 ans des prix de vente et de location conduit à ce que de nombreux ménages (revenus
médians par exemple) n'aient plus d'autres solutions que le parc locatif social. Pourtant le parc privé est en
mesure d'apporter une réponse à un large public y compris une partie du public démuni.
Mobiliser les logements vacants:
Même si le gisement de logements vacants est sans commune mesure avec l'ampleur des besoins de
construction (70.000 logements par an), la mobilisation des logements vacants doit être poursuivie: au-delà
des outils existants de repérage, d'aide à la remise sur le marché par le financement de travaux et
d'intermédiation locative, le renforcement annoncé de la taxe sur les logements vacants devra être suivi et
accompagné. Le bail à réhabilitation aurait besoin d'être plus diffusé. Les acteurs de la maîtrise d’ouvrage
d’insertion constituent un appui pertinent.
Aider les propriétaires modestes:
Outre la lutte contre l'habitat indigne, les priorités suivantes mobilisent prioritairement les aides de l'Anah
avec les collectivités locales:
La réhabilitation des logements très dégradées organisée dans le cadre d'opérations programmées permet de
mettre en place une ingénierie technique, sociale et financière auprès des propriétaires.
Le programme Habiter mieux destiné à faciliter la rénovation thermique des logements occupés par des
propriétaires modestes pour diminuer leurs charges énergétiques n'a pas atteint le niveau attendu et nécessite
un effort renouvelé d'information, de repérage des ménages potentiellement concernés et d'appui technique
et financier auprès d'eux. L’implication de plus en plus forte des collectivités territoriales (communes, EPCI
et départements) et particulièrement du conseil régional devrait permettre d’améliorer les résultats.
Les aides aux syndicats de copropriétés en difficulté dans le cadre des plans de sauvegarde ou dans les
OPAH copropriétés dégradées représentent près de 65% des engagements de l'Anah en Île-de-France. Parmi
les propositions du sénateur D. Braye (janvier 2012) et du sénateur C. Dilain (avril 2013) figure la mise en
place d’un état de pré-carence pour les copropriétés en danger et d'un cadre public d'intervention à titre
expérimental dans un premier temps. Il permettrait d'encourager et de soutenir, sous pilotage des collectivités
territoriales, des démarches d'observation et de prévention dans le cadre des politiques de l'habitat, grâce à un
cofinancement en ingénierie. D'une manière plus générale le portage apparaît aujourd'hui comme le chaînon
manquant, ou insuffisant, d'une action sur les copropriétés, quel que soit leur stade de difficulté.
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1.5- Amplifier la lutte contre l'habitat indigne
La lutte contre l'habitat indigne est un enjeu social et humain pour garantir aux familles la sécurité et la santé
dans un habitat décent. Les pôles départementaux de lutte contre l'habitat indigne en sont des outils
essentiels, notamment de coordination des acteurs, dont il convient de conforter l'action.
Mais à l'instar des résultats très significatifs obtenus à Paris, l'enjeu est aussi de démultiplier le processus en
petite et grande couronne avec la stratégie de saisir l'opportunité des déclarations d'insalubrité pour
enclencher non plus seulement des travaux sur le seul logement concerné avec une approche par l'urgence et
la mise en œuvre de mesures de police mais des opérations de rénovation complète des immeubles ou des
ilots, le cas échéant par acquisition, ce qui nécessite une mobilisation conjointe de l’État, des collectivités
locales et des opérateurs et des outils d'action foncière, d'aménagement et de construction.
Cette stratégie (validée en CRHL) qui inscrit également la lutte contre l'habitat indigne dans un enjeu urbain
de rénovation des quartiers anciens permettant de contribuer à l'offre de logements est utilisée dans les
opérations d'amélioration de l'habitat et de renouvellement urbain ( OPAH RU) notamment dans les quartiers
anciens du PNRQAD. Elle ne saurait toutefois se substituer aux financements et moyens de police et justice
à mobiliser conjointement.
Le développement de ces processus en petite et grande couronne doit être accompagné par des moyens
adaptés et dédiés, et notamment l’accompagnement des occupants sur des problématiques d’accès aux droits,
aux soins ainsi qu’au logement, au minimum pour la période des travaux (avec une réflexion sur la
mobilisation de logements tiroirs), voire de manière pérenne.
1.6- Mener à bien le programme de rénovation urbaine et inscrire ses résultats dans la durée
Le programme de rénovation urbaine lancé en 2004 a conduit à un effort très important : 15 milliards d'euros
de travaux pour le traitement de 121 quartiers. Environ 40.000 logements sociaux ont été ou seront démolis
et reconstruits, près de 90 000 réhabilités. 77% de ces opérations sont d'ores et déjà engagées et environ 40
% achevées.
Les enjeux sont à la fois d'achever le programme de rénovation urbaine sur l'ensemble des opérations
programmées à ce jour en s’inscrivant dans une démarche globale d’aménagement qui intègre les quartiers er
leurs habitants au reste du bassin d’emploi et de vie, de veiller à l’équilibre des démolitions et des
reconstructions au final et aussi en continu, de s'assurer qu'une gestion urbaine de proximité efficace
permettra de maintenir le niveau de qualité des investissements réalisés, de piloter les attributions de
logements locatifs sociaux afin d'éviter de concentrer dans ces quartiers les ménages en difficulté, de
mobiliser là où cela est possible une offre privée complémentaire – en intensification urbaine – afin de
renforcer la mixité des quartiers concernés, de compléter certaines opérations par des investissements
complémentaires, et de préparer la mise en œuvre de la réforme de la politique de la ville, concentrant les
moyens de droit commun sur les quartiers prioritaires, révisant les zonages de façon plus resserrée, mettant
en place des contrats de ville de nouvelle génération au niveau intercommunal, arrêtant une nouvelle
génération d’opérations de renouvellement urbain et transformant l’image des quartiers concernés et de leurs
habitants.
1.7- Réduire les consommations pour maîtriser les charges et les impacts environnementaux
La réduction des consommations de chauffage et d'eau est essentielle pour maîtriser les charges qui pèsent
sur le budget des ménages et pour réduire les impacts environnementaux (atténuation et adaptation au
changement climatique). Le résidentiel étant le premier secteur consommateur d'énergie en Île-de-France
(37% de la consommation finale) et le premier secteur émetteur de gaz à effet de serre (33%), il est
indispensable que les acteurs du logement continuent de contribuer, parmi l'ensemble des acteurs de la
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construction, à la réduction de ces impacts environnementaux.
Le Schéma Régional Climat Air Energie (SRCAE) fixe deux objectifs majeurs en la matière d'ici 2020: un
triplement du rythme de réhabilitation des logements (passer à 125.000 logements par an, dont 40.000 dans
l'individuel privé, 50.000 dans le collectif privé et 35.000 dans les logements sociaux, avec 35% de
réhabilitations de niveau intermédiaire et 25% de niveau BBC) et une augmentation de 40% du nombre de
logements raccordés à des réseaux de chaleur (+450.000 équivalent-logements).
Concernant les charges de chauffage, l'étiquette environnementale est désormais quasi-systématique dans les
annonces immobilières. Les bailleurs sociaux se sont engagés dans leurs CUS à réhabiliter 60% des
bâtiments classés EFG d'ici 2016. L'enjeu est d'accompagner la mise en œuvre du programme de
réhabilitation énergétique des logements locatifs sociaux (voir financements européens, développement du
tiers financement,...), de faire converger le cas échéant les éco-conditionnalités, de développer de nouveaux
modèles de la performance énergétique de l'habitat, de cibler des actions d'accompagnement des copropriétés
dégradées en matière énergétique, de soutenir – à coûts identiques avec les énergies traditionnelles – le
raccordement à des réseaux de chaleur à forte composante en énergies renouvelables ou de récupération
(ENR & R) et de soutenir les programmes recourant aux éco-matériaux ou limitant les déchets.
Les actions ciblées de lutte contre la précarité énergétique (cf. 1.4 ci-avant) doivent être développées,
permettant de contractualiser entre l’Etat, et les collectivités territoriales (contrats locaux d’engagement –
CLE) le repérage des ménages en situation de précarité énergétique, la réalisation de diagnostics thermiques
au domicile, l’accompagnement pour la réalisation de travaux et la mobilisation des aides de l’ANAH.
Il serait souhaitable d'imaginer un accompagnement dédié aux personnes les plus démunies et spécifique à la
bonne utilisation de ces logements qui recourent de plus en plus à des techniques de gestion très
sophistiquées.
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2- Mettre à l'abri, héberger et loger les plus démunis
2.1- Prioriser et faciliter l'accès au logement social pour les plus démunis
L'accès au logement des personnes les plus démunies repose d'abord sur le développement d'une offre à coûts
maîtrisés. Au-delà de la maîtrise des charges foncières et tout en garantissant la sécurité, la santé, la
performance environnementale et l'accessibilité des logements à tous, la maîtrise des normes est essentielle
pour la maîtrise des coûts et au final la maîtrise du loyer et des charges qui pèsent sur les ménages. Il s'agit
bien sûr des normes nationales mais aussi des normes induites par les règlements d'urbanisme locaux et des
normes ou conditions cumulatives posées par les financeurs du logement.
Il conviendrait d'envisager des actions régionales de soutien à l'innovation chez les maîtres d'ouvrage,
maîtres d’œuvre et entreprises en termes de diminution des coûts tout en garantissant la qualité et la rapidité
des constructions.
La demande de logement social:
Le fichier du numéro unique régional est désormais opérationnel et permet une vision complète des
demandeurs de logement sociaux. Grâce à la mobilisation des communes, le nombre de guichets
enregistreurs a été augmenté de 445 à 630 et recense plus de 500.000 demandes de logements sociaux. Les
enjeux désormais portent sur la qualité des renseignements fournis, sur l'actualisation en temps réel des
demandes et des relogements. 25% des demandeurs sont déjà logés dans le parc locatif social: c'est dire
l'importance des stratégies visant à faciliter les mutations internes au parc au delà des cloisonnements liés
aux contingents. L’exploitation de la demande de logement social (territoires, populations et leurs ressources)
ainsi exprimée doit être partagée au sein du CRHL.
La priorisation des attributions et la mise en œuvre régionale de la réforme nationale:
Tout en veillant à une vocation généraliste du parc locatif social (réponse aux classes moyennes qui peinent à
accéder au parc privé et réponse spécifique aux personnes en situation de précarité) et aux équilibres de
peuplement dans les quartiers fragiles notamment, l'efficacité de la politique de logement des ménages les
plus démunis dont le relogement de certains est déclaré prioritaire et urgent (DALO) passe par l'achèvement
de l'identification des contingents sur lequel les bailleurs sociaux ont beaucoup travaillé (à développer avec
les gestionnaires de résidences sociales) et la modernisation des outils de gestion des attributions (État
notamment), par un partage avec l'ensemble des réservataires des listes de « ménages DALO », par une
mobilisation accrue de l'ensemble des contingents, par le renouvellement des accords collectifs
départementaux en se fixant des objectifs ambitieux, en recherchant les convergences possibles et en
remettant en cohérence des priorités, par une amélioration grâce aux SIAO de la connaissance des personnes
hébergées et en mesure d'accéder à un logement, par une priorisation des demandeurs qui tienne compte non
seulement des liens de domicile mais aussi des liens de vie avec les territoires (lieux de travail,
déplacements, scolarisation, etc) tout en veillant aux équilibres territoriaux et par une amélioration des
possibilités de mobilité interne au parc locatif social. La gestion régionale de la demande de logement social
mise en place en Île-de-France devra permettre la mise en œuvre coordonnée des nouvelles mesures de
simplification et d’information des usagers.
Les PDALPD
Les plans départementaux pour l'accès au logement des populations défavorisées constituent un outil
essentiel de partage des objectifs et de définition d'actions opérationnelles. A l'occasion de leur actualisation,
l'enjeu est de veiller à la prise en compte du PRAHI, à la cohérence des ménages ciblés (critères de
ressources notamment), à l'échange de bonnes pratiques et à la cohérence du niveau des actions menées. Les
conditions de recours à la gestion locative adaptée (bail glissant, mandat de gestion) et/ou à des agences
immobilières à vocation sociale sont à partager.
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La mobilisation du parc locatif social existant:
La recherche de la meilleure mobilisation du parc existant constitue un objectif important au regard des
loyers pratiqués souvent plus accessibles que les logements sociaux neufs. L'application ciblée du
supplément de solidarité sur les loyers doit permettre à la fois de faciliter la fluidité interne au parc locatif
social et à la fois de tenir compte des enjeux d'amélioration de la mixité sociale dans les quartiers ciblés qui
le nécessitent.
L'information, les garanties:
Outre les dispositifs de solvabilisation des ménages par les aides personnelles au logement et les aides
facultatives des collectivités locales, il est important que les ménages et en particulier les plus démunis
puissent trouver une information juridique fiable sur leurs droits, sur l'avancement de leurs dossiers, sur leurs
perspectives d'obtenir une complète satisfaction et les alternatives possibles, sur les dispositifs de garantie
existants mis en place par les partenaires, les collectivités locales et l’État.
2.2- Répondre à l'urgence sociale
L'accueil des personnes en détresse médicale, psychique et sociale est inconditionnel et la continuité de la
prise en charge doit être assurée. L’Île-de-France est confrontée à une augmentation continue de la demande
d’hébergement et à la persistance de publics enfermés dans l’urgence malgré l’augmentation continue des
capacités en structures ou en hôtels.
La veille sociale unique:
La veille sociale unique en Île-de-France décidée par le législateur se caractérise aujourd'hui par un réseau de
plateformes téléphoniques 115, d'accueil de jour et d'équipes mobiles mises en œuvre par les associations et
le GIP Samusocial de Paris. Ces interventions sont coordonnées au sein des Services intégrés d'accueil et
d'orientation (SIAO) dédiés à l'urgence et organisés par département. L'enjeu désormais est de progresser
dans la coordination opérationnelle des SIAO urgence, le ciblage des 115 sur les primo-arrivants, la
convergence des outils d'évaluation dans le respect de la confidentialité et du secret professionnel partagé,
l’harmonisation des règles de prise en charge pour assurer d’une équité de traitement dans les territoires,
l'efficience du système informatique (SI-SIAO) et la construction des liens avec les partenaires de l'action
sociale en amont comme en aval des décisions de prise en charge.
Concernant les SIAO insertion, l'enjeu est d'inscrire les personnes hébergées dans un processus d'insertion
dans les territoires, et pour cela de progresser dans les articulations d'une part entre les différents SIAO
insertion entre eux et d’autre part avec les SIAO urgence et enfin avec les acteurs du logement (y compris du
logement adapté), dans la garantie de la réalisation du diagnostic puis du passage à l'évaluation. Une
attention particulière doit être portée aux évaluations sociales des personnes accueillies pendant l'hiver et des
sorties de cette période.
L'approche régionale est essentielle pour permette de sortir des phénomènes artificiels de transfert et
d'instabilité territoriale des lieux de vie des personnes hébergées. L'enjeu est de créer une régulation
régionale (veille sociale unique en Île-de-France). Une conférence régionale des SIAO dotée d'un secrétaire
général doit permettre de conduire ce travail de convergence progressive vers un outil régional intégré de
régulation en lien avec les partenaires opérationnels locaux. L’importance des enjeux appelle une
coordination accélérée interdépartementale dans la zone métropolitaine.
L'accompagnement sanitaire des personnes en grande précarité:
La détresse dans laquelle se trouvent les ménages ayant eu à vivre des situations de grande précarité va
fréquemment de pair avec des problèmes de santé somatiques voire psychiques et l'impossibilité, pour les
enfants, de bénéficier des conditions de développement physiologique et psychologique satisfaisant.
Inversement, la maladie, le handicap peuvent induire ou accélérer des processus de désocialisation qui
peuvent conduire à la rue. Aussi, les conditions d'accès aux soins psychiatriques et somatiques pour les
personnes à la rue, hébergées ou accompagnées doivent pouvoir être organisées, territorialisées et
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coordonnées avec les dispositifs de veille sociale et d'hébergement. Les cloisonnements institutionnels et les
limites de compétences propres à chaque structure sociale , médico sociale et sanitaire restent des facteurs
d'exclusion de publics fragiles en grande précarité, les réponses en terme de lits halte-soins-santé (LHSS),
lits d'accueil médicalisés (LAM), appartements de coordination thérapeutique (ACT) demeurent partiels. Ce
constat appelle à poursuivre et renforcer les démarches partenariales entre les établissements de santé et les
opérateurs, rechercher la mise en place de dispositifs expérimentaux en s'appuyant sur les savoirs faire
d'acteurs reconnus (Samusocial de Paris, équipes mobiles santé précarité, psychiatrie, équipes mobiles
tuberculose, permanences d'accès aux soins de santé...), renforcer l’accès aux soins des sans-abri, notamment
le suivi de traitements lourds en ambulatoire, en particulier pour les personnes souffrant de problèmes
psychiatriques ou encore pour les personnes en situation de handicap, la prise en charge des addictions, le
suivi sanitaire des personnes installées dans des campements et autres habitats informels..
La maîtrise du recours à l'hébergement hôtelier:
Le recours à l'hébergement en hôtel concerne désormais près de 14.000 personnes (et 5.000 demandeurs
d'asile en sus) pour ce qui concerne l’État (hors hébergement hôtelier par les collectivités locales – ASE –).
Quelles que soient les personnes accueillies, l’hôtel, du fait de ses différentes contraintes, n’offre pas des
conditions de vie satisfaisantes . Le recours à l’hôtel est d’autant plus inquiétant pour les familles et met en
péril le développement des enfants. Il coûte cher aux pouvoirs publics et les capacités de réserver des places
supplémentaires se heurtent à la saturation du parc hôtelier francilien. Paris attire des familles en demande
d'hébergement qui n'ont aucun lien avec Paris.
Le développement d'une offre de logements d'intermédiation locative (Solibail, Louez solidaires) est une
bonne alternative sociale et économique qui est toutefois venue compléter et non se substituer aux places
d'hôtels pour le moment.
L'enjeu est de réserver l'hôtel à une réponse d'urgence aux familles qui sont en détresse médicale, psychique
et sociale mais de faire en sorte que dans les plus brefs délais une alternative puisse être trouvée, de
rééquilibrer la répartition des hôtels mobilisés sur le territoire francilien (Seine-Saint-Denis excessivement
sollicitée), de mieux organiser le travail social de proximité auprès des ménages concernés et les inscrire
dans les dispositifs territoriaux de domiciliation et d'insertion vers le logement (appel à projets à lancer en
2013), de mutualiser la réservation hôtelière pour faciliter la stabilisation des familles dans les territoires,
mettre fin aux incohérences de gestion des réservations hôtelières, de renforcer le suivi de la qualité des
hôtels et bénéficier des meilleurs tarifs, de généraliser une participation financière des usagers adaptée à
leurs ressources visant à aider les familles à s'inscrire dans un parcours d'autonomie et d'accès au logement.
2.3- Organiser l'offre pour mieux prendre en compte les besoins des personnes démunies et les
populations spécifiques:
a- L'offre d'hébergement en structure:
Il s'agit de proposer à un public qui s'est largement diversifié au cours de ces dernières années, des réponses
dignes, adaptées à chaque situation, se rapprochant au maximum des conditions de vie du droit commun. Le
parc des structures d'hébergement fait l'objet de modernisation, d'humanisation et d'adaptation aux besoins
(quelques appels à projets sur publics spécifiques) en tenant compte de la pérennisation de plus de 1.400
places en 2013.
L'enjeu porte sur une meilleure répartition territoriale (taux d'équipement à Paris supérieur à tous les autres
départements) à élaborer et partager dès 2013 en fonction des solidarités interdépartementales et des
stratégies possibles d'insertion (disponibilité de PLAi), sur la participation des structures aux dispositifs de
fluidité tant au sein du parc d'hébergement que vers le logement adapté ou le logement autonome, sur
l'anticipation des charges ultérieures de fonctionnement dès la programmation de la construction ou de la
rénovation des structures, sur l'optimisation du recours à l'allocation de logement temporaire, en inscrivant
les évolutions dans une visibilité suffisante au moyen des outils adaptés de planification (PRAHI, PDAHI),
de contractualisation, de mesure et de maîtrise des coûts. La perspective d'un dispositif d'accueil calibré à
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l'identique en hiver et en été (fin de la gestion au thermomètre) est souhaitable mais ne pourra pas être mise
en œuvre immédiatement: la prochaine campagne hivernale à nouveau doit être anticipée, et la sortie de
l'hiver préparée. Les enjeux de rééquilibrages doivent être poursuivis à l'occasion de la modernisation de
structures existantes et de l’adaptation du parc hôtelier.
b- le développement des réponses en matière de logement adapté ou temporaire
• L'intermédiation locative:
L'intermédiation locative permet d'héberger des familles dans des conditions de vie satisfaisantes, pour un
coût inférieur à l'hôtel et facilite l'accès au logement. A la fin 2012, près de 3.000 logements sont gérés en
intermédiation locative par l' État (avec l'appui du GIP-HIS et des associations) et près de 800 par la ville de
Paris (sortants d’hôtels et sortants « contrats jeunes majeurs »); le conseil régional développe également un
outil d'intermédiation locative spécifique aux jeunes. L'enjeu est de poursuivre le développement de cette
offre, en harmonisant les modalités et conditions de financements entre les dispositifs et en favorisant les
équilibres géographiques.
• Pensions de famille et résidences accueil:
Le développement d'un parc de maisons relais / pensions de famille doit être poursuivi pour offrir une
solution d'hébergement à des publics isolés ne pouvant accéder rapidement à un logement autonome et qui
nécessite un accompagnement sanitaire renforcé: 2.580 places financées, 1.750 ouvertes, et objectif de 3.300
en 2014. Il devra être recherché dans ces places encore à créer la possibilité de répondre prioritairement par
ce type de produits à la prise en charge des personnes en souffrance psychique en lien avec les services de
santé et services médico-sociaux adéquats (ARS, conseils généraux/handicap).
c- les besoins de certaines populations spécifiques à prendre en compte
• Les sortants de prison ou bénéficiaires d'alternatives à l'incarcération:
Le développement de peines alternatives suppose de pouvoir disposer d'un lieu de vie fixe clairement
identifié. De même en fin de peine, les personne sortant de prison peuvent avoir perdu tout contact ou
souhaiter rompre avec leur milieu familial. Il est essentiel de ne pas abandonner ces personnes au risque de
faciliter une nouvelle rupture de suivi et réduisant le travail réalisé auparavant. La nécessité de trouver un
hébergement ou un logement suppose une mobilisation de l'ensemble des départements, en lien avec
l'administration pénitentiaire, et ne peut reposer uniquement sur les communes ou départements sites de
centres de rétention.
• Les mineurs étrangers isolés:
Parmi l’ensemble des départements confrontés à l’augmentation du nombre de mineurs isolés étrangers, deux
départements, Paris et la Seine-Saint-Denis, connaissent un afflux important de mineurs isolés étrangers qui
pèse lourdement sur leurs budgets et rend impossible la réponse à l’ensemble des demandes: une meilleure
répartition territoriale de leur prise en charge est attendue par les acteurs concernés. La Chancellerie conduit
actuellement une réflexion nationale sur l'accueil et l'accompagnement des mineurs isolés étrangers.
• Les demandeurs d'asile:
La demande d'asile en Île-de-France représente plus de 40% de la demande d'asile en France pour 17% des
places de CADA. La proportion des familles demandeuses d'asile est particulièrement importante notamment
à Paris. Or, malgré un dispositif national (Dispositif National d'Accueil) permettant de ré-adresser dans les
autres régions les demandeurs d'asile d'Île-de-France, le nombre de personnes demandeuses d'asile
hébergées à l'hôtel est maintenant supérieur à celles hébergées en structures en Ile de France. Dans ces
conditions, elles sont réparties très inégalement en Ile de France et ne disposent pas toujours des conditions
d'accompagnement suffisantes en proximité. Une nouvelle organisation doit être mise en place afin de leur
permettre d'être accompagnées et domiciliées dans les départements où elles sont hébergées. L’importance du
nombre de personnes concernées au sein du dispositif d’hébergement appelle une articulation forte entre
politique d’accueil, politique migratoire et lutte contre la grande exclusion.
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• Les femmes victimes de violence:
Elles justifient de réponses adaptées à leur situation pour un hébergement en urgence garantissant leur
sécurité, éventuellement dans un autre département que celui de leur résidence, un accompagnement prenant
en compte ces circonstances particulières et permettant la reconstruction de leur parcours vers le droit
commun. Une réflexion sur l'orientation et l'accompagnement pluridisciplinaire de ces femmes doit être
poursuivie et le nombre de places offertes aux femmes sera accru.
• L'aide sociale à l'enfance:
La répartition des responsabilités entre l’État et les conseils généraux au titre de l'aide sociale à l'enfance est
l’objet d’approches différenciées.
• Les populations marginalisées dans les campements illicites:
Au-delà du respect des décisions de justice relatives à des installations de personnes sans droit ni titre sur des
propriétés publiques ou privées et des mesures prises pour assurer la sécurité des personnes, il convient
également d'assurer un traitement égal et digne de toute personne en situation de détresse sociale dans ces
campements. Il appartient à l'ensemble des pouvoirs publics, et en particulier à l’État, de se mobiliser de
manière ciblée et efficace pour que la réponse la plus adaptée soit apportée aux situations humaines souvent
très difficiles qui se retrouvent dans ces campements (problématiques d'hébergement, de logement, de santé,
d'emploi, d'éducation...). Le nécessaire renforcement des moyens d’évaluation a été mis en place. La
mobilisation de fonds européens sera un appui utile. Une articulation avec les dispositifs d’insertion
économique notamment sont à développer.
2.4- Organiser la fluidité des parcours et prévenir les expulsions et retours à la rue
L'articulation des SIAO avec le secteur du logement
La qualité de la réponse sociale au besoin d'hébergement et l'exigence de maîtrise budgétaire nécessitent un
effort important en faveur de la fluidité des parcours de l'hébergement vers le logement, sans étape
inutilement imposée. Les SIAO sont opérationnels et assurent l'orientation des personnes vers les places
d'hébergement d'insertion. L'enjeu désormais est d'assurer la continuité de la prise en charge par le dispositif
de veille sociale au moyen d’un fonctionnement plus intégré des 115, d'articuler le travail des SIAO avec
celui des bailleurs sociaux et des gestionnaires de résidences sociales dans chaque territoire. La coordination
opérationnelle interdépartementale des SIAO insertion doit être approfondie au sein de la conférence
régionale des SIAO afin d'éviter les ruptures d'insertion et améliorer l'accompagnement vers et dans le
logement, notamment des personnes hébergées à l'hôtel.
La prévention des expulsions
Au-delà des mesures existantes et/ou à l’étude de renforcement de la garantie des risques locatifs, et au-delà
de la création des CCAPEX qui doivent être articulées avec le pilotage des chartes de prévention des
expulsions et qui doivent permettre la mobilisation de chaque acteur et l'amélioration de son efficacité,
l'amélioration de la prévention des expulsions nécessite une bonne articulation avec le droit au logement
opposable (circulaire du 26 octobre 2012) et une nouvelle dynamique organisée autour de l'identification du
problème dès le premier impayé, de la relance de protocoles d'accord permettant la mise en place de plans
d'apurement des dettes et de mesures d'accompagnement social, autour de l'organisation du travail social dès
le premier impayé et de la garantie d'un travail social direct à domicile en dernier recours, autour enfin des
possibilités de mutation et relogement permettant de stabiliser la situation du ménage.
2.5- Développer un accompagnement social adapté
Pour de nombreux ménages, l'accès au logement passe non seulement par le développement d'une offre
adaptée et leur solvabilisation mais aussi par un accompagnement social adapté. Les outils
d'accompagnement social dédié au logement sont multiples (FSL, AVDL, LHI) et le GIP-HIS apporte à l’État
un appui essentiel pour le relogement des ménages dans la résolution des situations de crise notamment et
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peut utilement contribuer à l'échanges de bonnes pratiques.
La judiciarisation croissante du droit au logement ou à l'hébergement ne saurait remplacer l'apport adapté de
l'accompagnement vers et dans le logement quelle qu'en soit la forme ou l'opérateur qui le réalise. L'enjeu
désormais est de diffuser des savoir-faire en matière d'accompagnement des ménages vers et dans le
logement (AVDL et ASLL) en mobilisant les acteurs de la formation des travailleurs sociaux et les
associations ou collectivités qui les emploient.
L'enjeu est également de bien articuler dans chaque département et au niveau régional, en fonction des
responsabilités de chacun, la mobilisation des différents outils d'accompagnement social (notamment ASLL
et AVDL), de façon lisible pour l'ensemble des acteurs. Un travail est engagé avec les organismes de
formation des travailleurs sociaux pour développer la connaissance des outils d'accompagnement.
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Stratégie régionale de l’hébergement et du logement en Île-de-France
Bilan 2012 et axes de progrès 2013
La présente note, volontairement très succincte, ne saurait se substituer au bilan d’actions 2012 présenté en
CRHL le 15 mars ni détailler l’ensemble des actions à mener en 2013, mais identifie les principaux axes de
progrès menés ou à mener collectivement.
Rappel 2012
1. Création expérimental d’un comité régional de l’hébergement et du logement et proposition d’une
stratégie d’action
2. Validation de la territorialisation des objectifs de construction de logements (TOL)
3. Signature des dernières conventions d’utilité sociale (CUS)
4. Création d’une mission régionale de lutte contre l’habitat indigne
5. Négociation des conventions de réservation
6. Déploiement du numéro unique régional de demande de logement social et coordination du réseau
de guichet enregistreur
7. Rénovation des outils de gestion du contingent préfectoral et des secrétariats de commission de
médiation
8. Appel à projets pour l’accompagnement vers et dans le logement des ménages DALO et démarche
innovante de réflexion sur ce métier avec les instituts de formation en travail social
9. Achèvement de l’installation des SIAO et 1ers déploiements des outils informatiques
10. Formation-action des acteurs de l’hébergement à l’enquête nationale des coûts et la
contractualisation
11. 1er programme d’accompagnement de la fermeture des centres hivernaux
Axes de progrès 2013
1. Finalisation de la négociation des contrats de développement territorial (objectifs de construction de
logement)
2. Préparation de la mobilisation des nouveaux outils destinés à faciliter la construction de logements
prévus par ordonnance et projet de loi urbanisme logement
3. Mobilisation nouvelle des crédits d’Action logement
4. Mise en œuvre du renforcement des obligations de création de logements locatifs sociaux,
réorganisation du dispositif de prélèvement sur ressources fiscales et d’utilisation des fonds
5. Mise en œuvre du programme de mobilisation du foncier public destiné au logement
6. Mise en œuvre du programme de mobilisation de logements vacants (réquisitions)
7. Développement de la stratégie régionale de lutte contre l’habitat indigne et renforcement du
programme de lutte contre la précarité énergétique
8. Meilleure priorisation des propositions d’attributions de logements sociaux
9. Articulation des politiques de prévention des expulsions et de reconnaissance du droit au logement
opposable
10. Renforcement des SIAO et installation d’une conférence régionale des SIAO
11. Élaboration et mise en œuvre d’un plan territorial de sortie de l’hiver
12. Création de 1.461 places supplémentaires en structure en sus de l’augmentation des places d’hôtels
13. Mutualisation de la réservation de nuitées hôtelières
14. Poursuite de Solibail et redéploiements géographiques
15. Développement de la contractualisation régionale avec les acteurs d’hébergement
16. Appel à projets pour l’accompagnement social des familles à l’hôtel
17. Analyse des déséquilibres territoriaux de l’offre d’hébergement
18. Articulation des PLH et PLU
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