L`organisation administrative du Portugal

L’organisation administrative du Portugal
A savoir :
• Le Portugal est un Etat unitaire
• Il comprenait 10,56 millions d’habitants en 2011
• La Constitution portugaise a été adoptée en 1976 (après 40 ans sous la dictature
de Antonio de Oliveira Salazar)
• Le Portugal a fait son entrée dans l’UE en 1986
Les collectivités infra étatiques
Le Portugal comprend deux types de collectivités infra étatiques :
I – Les régions autonomes : les Açores et Madère
Ces territoires insulaires disposent de deux organes.
D’abord, leur assemblée législative est élue tous les 4 ans au suffrage universel direct.
Ensuite, le pouvoir exécutif est représenté par un gouvernement (responsable devant
l’assemblée): il comprend des secrétaires régionaux et un président (nommé et révoqué
par le représentant du gouvernement central dans la région en fonction du résultat des
élections à l’assemblée régionale).
En matière législative, la compétence des régions autonomes est à géométrie variable :
autonomie pour certaines matières, application de la législation nationale dans d’autres.
Dans certains «domaines locaux» bien définis, les décrets législatifs régionaux ne
peuvent être annulés par les lois de la République. Elles peuvent aussi développer, pour
le domaine régional, les principes généraux établis par les lois qui les concernent et
réglementer l'application de la législation régionale et nationale qui n'est pas réservée à
l'État central.
Ces régions disposent d’un pouvoir de tutelle sur les collectivités locales de leur ressort :
elles peuvent les créer et les supprimer.
Une autre compétence symbolisant leur autonomie est celle de signer les traités.
II – Les collectivités locales
Par collectivités locales, il faut entendre :
- les communes (municipios)
- les paroisses (freguesias)
- les «régions administratives», non encore créées
A) Les communes (municipios)
Il en existe 278 sur le continent et 30 dans les territoires insulaires.
Les municipios disposent de deux entités.
Premièrement, une assemblée dont la composition est mixte : une partie des membres
est élue au s.u.d, l’autre est constituée des présidents des juntas de freguesia (le nombre
des élus directs ne peut être inférieur à celui des élus indirects).
Deuxièmement, un organe exécutif (de 4 à 16 membres, selon l’importance de la
commune) appelé «câmara municipal» élu par l’assemblée. Les membres étant désignés
selon le système de la représentation proportionnelle, l’organe exécutif a généralement
une composition pluripartisane. Le président, appelé maire, peut être le candidat d’un
parti politique et être minoritaire au sein de l’exécutif. Seul le président et une petite
partie de la câmara municipal ont des pouvoirs réels.
Les municipios sont classées en trois catégories avec des compétences plus ou moins
importantes, mais chacune dispose de la clause générale de compétence. Elles peuvent
déléguer certaines de leurs compétences aux freguesias.
Elles sont traditionnellement compétentes en matière d’équipement rural et urbain,
d’énergie, de transports, de patrimoine et culture, de défense du consommateur, de
santé et action sociale, de police…
B) Les paroisses (freguesias)
Comme leur nom l’indique, elles sont issues du maillage des paroisses mais de nos jours
elles sont déconnectées de l’Église.
Il en existe 4037 sur le territoire continental et 204 sur les territoires insulaires : chaque
commune comporte au moins deux freguesias mais les communes très importantes
peuvent en avoir beaucoup plus (28 à Porto, 53 à Lisbonne). La taille des freguesias peut
aller de quelques dizaines d’habitants jusqu’à plusieurs dizaines de milliers.
Les freguesias disposent également de deux organes.
D’abord, une assemblée élue au s.u.d tous les 4 ans (dans les paroisses de moins de 150
habitants, il y a un «collectif d’électeurs» (plenàrio de cidadãos eleitores).
Ensuite, un exécutif collégial : « la junta de freguesia». Le président de l’exécutif est celui
qui a obtenu le plus de voix sur la liste la plus votée par les citoyens ; il ne peut être
destitué par l’assemblée.
Selon les domaines, les paroisses détiennent des compétences propres ou les partagent
avec les communes (moins étendues que celles de l’assemblée communale, ex levée de
l’Impôt). En outre, l’essentiel des pouvoirs est détenu par le président de la junta qui est
obligatoirement assisté d’un «secrétaire».
C) Les régions administratives
C’est l’idée de créer 8 régions remplaçant les actuels districts. Elles seraient dotées de la
personnalité juridique et bénéficieraient d’impôts spécifiques.
Cependant, l’idée régionale a du mal à s’implanter au Portugal: un premier rejet de
création de cet échelon a été voté par referendum en 1998.
D) La coopération intercommunale
Les communes peuvent se regrouper sous forme d’associations qui ont le statut de
personnes morales de droit public mais qui ne peuvent lever l’impôt : elles bénéficient
avant tout de fonds qui leur sont attribués par les communes et des recettes
d’exploitation de services publics.
Depuis une loi de 1991, les agglomérations de Lisbonne et de Porto bénéficient d’une
structure particulière : les «aires métropolitaines», personnes morales de droit public
dont les membres de l’assemblée ne sont pas élus au suffrage direct mais représentent
les intérêts des communes. Les aires métropolitaines ne sont pas des collectivités
territoriales. Bien que gérant des services propres, le rôle principal des aires
métropolitaines (dont le système devait être étendu à d’autres agglomérations du
Portugal) est surtout la coordination des investissements et de certains services des
municipalités qui ont une vocation supra-municipale. Elles ne perçoivent pas d’impôts
directs mais peuvent recouvrer quelques taxes et redevances d’exploitation de services
publics ; leurs budgets sont avant tout alimentés par les communes et l’État.
La représentation de l’Etat central au niveau local
I - Organisation
L’échelon déconcentré par excellence au Portugal est le district. Il en existe 18,
subdivisés en arrondissements (qui se superposent aux communes).
L’assemblée de district est un organe délibérant non élu au suffrage universel. Elle
comprend les maires des communes et deux membres de chaque conseil municipal (le
président et un président de conseil de paroisse élu par ses pairs). Le gouvernement
central est représenté par un gouverneur civil (aux Açores et à Madère il s’agit d’un
ministre nommé et révoqué par le président de la République). Enfin, il existe un conseil
consultatif, présidé par le gouverneur civil, composé de 4 membres élus par l’assemblée
et de 4 citoyens nommés.
L’organisation déconcentrée de l’Etat portugais se caractérise aussi par l’existence de 5
«commissions régionales de coordination» dont les principaux programmes ont pour
objet d’encourager la coopération intercommunale.
Enfin, on trouve également des «associations publiques» dotées de pouvoirs
administratifs, s’appuyant non pas sur un cadre territorial mais sur une réalité
associative, oeuvrant dans des domaines relevant de la sphère étatique.
II – Les relations entre l’Etat et les collectivités locales
A) La tutelle
Elle est organisée par une loi du 1er août 1996.
A l’exception des régions autonomes où la tutelle sur les collectivités territoriales est
partagée avec les autorités régionales, c’est le gouvernement qui exerce le contrôle
(gouverneur civil). Les sanctions sont édictées par les tribunaux administratifs, dans le
cadre d’un contrôle de légalité exercé a posteriori (quelquefois a priori en matière
financière).
Il subsiste également une procédure d’approbation par l’État des plans directeurs
municipaux.
Dans les régions autonomes le ministre de la République a l’obligation de signer les
décrets (législatifs ou réglementaires) des autorités régionales dans les 15 jours suivant
leur transmission ; il peut exercer son droit de veto et, éventuellement, saisir le tribunal
constitutionnel.
B) Les finances locales
La Constitution consacre le principe de l’autonomie locale.
Cependant, les ressources financières dont les collectivités territoriales peuvent
disposer directement sont réduites. Les paroisses et les communes dépendent très
largement des transferts de l’administration centrale dans la mesure où elles n’ont que
des pouvoirs limités pour lever des impôts locaux, les plafonds d’imposition et les
barèmes étant fixés par le Parlement. Une seule des six taxes locales est déterminée et
recouvrée localement.