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La prévention des risques naturels en France
Le contrat de rivière : variation sur le thème de la solidarité de bassin versant Alexandre Brun Membre du GDR 2524 CNRS Chercheur invité au CRAD Université Laval 1950-1960 aux origines de la politique de l’eau en France De l’après guerre à la fin des années 1950, le gestion de l’eau n’est pas une priorité gouvernementale Modernisation de l’l’agriculture (irrigation, drainage, mé mécanisation, remembrements, élevage intensif, utilisation massive d’ d’intrants) Reconstruction des industries lourdes et des infrastructures liné linéaires Construction de logements équipé quipés de salles de bain et de toilettes Développement du programme de production hydroé hydroélectrique De la fin des années 1950 au début des années 1960 : premières réactions des pouvoirs publics La qualité qualité de l’l’eau se dé dégrade : elle devient insuffisante pour certaines industries (IAA) (IAA) Les pressions des pêcheurs dé débouchent sur l’l’ordonnance de 1959 Des économistes alertent le gouvernement qui cré crée le SPEP sur l’l’impact des pollutions sur la croissance De jeunes ingé é nieurs franç ç ais du Plan et de la DATAR (Ché ing fran (Chéret, Antoine, Monod… Monod…) s’ s’inté intéressent aux expé expériences étrangè trangères de gestion par bassin 1964 la première loi sur l’eau en France et ses principes directeurs 1981 Mise en place des contrats de rivière : enjeux et perspectives De premières expériences locales concluantes 1974 : Les opé opérations « Riviè Rivières propres » rempotent un relatif succè succès 1975 : Les journé journées de nettoyage des fleuves côtiers bretons mobilisent 600 jeunes jeunes durant l’é l’étté La perspective d’agir pour le ministère autrement que par la loi - Créé Créé en 1971, le jeune ministè ministère de l’l’environnement – qui est alors une vraie « administration de mission » cherche à formaliser ces initiatives locales et à se positionner par rapport aux agences de l’l’eau, plus anciennes et beaucoup plus riches - L’évolution ’évolution de la qualité qualité des eaux et la vulné vulnérabilité rabilité croissantes faces aux risques d’ d’inondation poussent le ministè è re, le contrat est l’ ’ occasion d’ ’ expé é rimenter des politiques alternatives pour inciter les agents à minist l d exp modifier leurs pratiques Les contrats constituent une opportunité pour les acteurs locaux - Les contrats de riviè rivière comblent une des lacunes de la loi de 1964 : l’l’absence d’ d’outil de planification - Ils se mettent en place au moment où où la dé décentralisation renforce les compé compétences des collectivité collectivités - Ils ré répondent aux besoins des syndicats de riviè rivières qui se substituent peu à peu aux proprié propriétaires riverains 1981 Objectifs et caractéristiques des contrats de rivière Un programme initialement tourné vers la remise en état d’un cours d’eau - Programme pluriannuel (5ans) d’é tudes et de travaux à l’échelle d’études ’échelle du sous bassin versant Il a pour principal objectif l’l’amé amélioration de la qualité qualité des eaux Il s’ s’articule autour d’ d’un exé exécutif local, le Comité Comité de riviè rivière, dé dédié dié à l’orientation du contrat Il s’ ’ accompagne souvent d’ ’ un comité é technique composé é de techniciens des services de l’É tat s d comit compos l’État Le contrat de rivière : un «ovni» en matière de politique publique - Le contrat n’ n’a pas de porté portée ré réglementaire, mais il sert de directive pour la programmation et l’action ulté ultérieure de l’l’Administration Les signataires peuvent changer d’ d’un contrat à l’autre Sa procé procédure est dé détaillé taillée mais sa dé définition diffè diffère entre le Ministè Ministère et les agences de l’l’eau Un démarrage encourageant, des difficultés persistantes de montage - En 1983, les 3 premiers contrats concernent des cours d’ d’eau assez diffé différents (Loiret, la Thur, Trieux) Trieux) Les contrats sont initié tat puis « porté initiés ou suggé suggérés par les services de l’É l’État portés » par des élus locaux Autre difficulté difficulté : trouver une clef de ré répartition jugé jugée équitable pour assurer fonctionnement et investissements La difficulté difficulté réside dans le choix de la maî maîtrise d’ d’ouvrage (EPTB, syndicats locaux… locaux…) 1981 La logique des contrats de rivière Initiatives locales en faveur d’un contrat de rivière Et/Ou Suggestion des services de l’État ou d’un EPTB Identification ou création d’une structure assurant la maîtrise d’ouvrage du contrat de rivière dans le périmètre dédié (syndicat intercommunal, EPCI, EPTB, autres) Mise en œuvre puis évaluation du contrat de rivière (syndicat intercommunal, EPCI, EPTB, autres) Renouvellement ou arrêt du contrat ou articulation avec un autre dispositif (syndicat intercommunal, EPCI, EPTB, autres) Une procédure « souple, simple et évolutive » ETAPES OBJECTIFS EXEMPLE DE LA REYSSOUZE Il est réalisé à l’initiative des élus et des usagers locaux. Une « structure porteuse» du projet de contrat est désignée. Un technicien est généralement embauché à ce stade. Le Syndicat Intercommunal d’Aménagement et d’Entretien de la Reyssouze (SIAER) est créé en 1956. De 1967 à 1984, il élargit ses compétences. Il est chargé du diagnostic. Les premières réflexions remontent à 1990. Dossier préalable Les grandes lignes du contrat sont définies après études et négociations relatives aux actions. Etat et agence de l’eau se positionnent par rapport au projet de contrat. Le SIAER s'impose comme maître d'ouvrage principal d'études et de travaux. Il emporte aussi la maîtrise d’œuvre de plusieurs projets hydrauliques. Présentation du projet Le Comité National d’Agrément (CNA) avalise le projet après avis des services de l’Etat, du CSP et de l’agence de l’eau. Le dossier sommaire de candidature est présenté au CNA en avril 1994. Constitution du Comité de rivière Représentant les acteurs locaux le comité pilote les études et élabore le dossier définitif. La constitution du Comité de rivière est effectuée en février 1995. Un comité de travail ad hoc est également mis en place. Dossier définitif Proposé par la structure porteuse les actions sont précisément définies chiffrées et localisées Le dossier définitif est proposé courant 1995. Deuxième évaluation du CNA Agrément du CNA, septembre 1996. Signature du contrat puis réalisation sur 5 ans ou 7 ans (avenant possible) Signature du contrat, février 1997. Les travaux d’assainissement sont alors prioritaires. Les taux de réalisation sont calculés pour chaque volet. Il s’agit de préparer l’après contrat (nouveau contrat de rivière, mise en place d’un SAGE, défi territorial…) Le bilan est réalisé par le SIAER depuis 2002. Les pollutions agricoles causent toujours des dommages, l’agence de l’eau propose de mettre en place un nouveau dispositif incitatif. Diagnostic Agrément Réalisation Bilan du contrat Elaboration et mise en œuvre d’un contrat de rivière étape par étape : le cas de la Reyssouze (Ain, France). Source : Brun (2003). 1992 Le contrats de rivière : volet opérationnel du SAGE ? Une programmation qui s’élargie peu à peu - Au plan spatial : le contrat est dé désormais applicable à toute entité entité hydrographique cohé cohérente (sous bassin, vallé vallée, baie, estuaire, lac… lac…) - Au plan thé é matique : la plupart des contrats comportent 4 volets (lutte contre th contre la pollution, lutte contre les inondations, restauration des milieux naturels et sensibilisation des usagers) - Les contrats peuvent maintenant pré précéder, accompagner ou prolonger un SAGE. Par exemple : 1. Le contrat Drôme pré précède le SAGE 2. Le contrat Liane est conduit en parallè parallèle au SAGE 3. Le contrat Calavon prolonge le SAGE Le contrat de rivière inspire le législateur en 1992 - En 1992, la loi sur l’l’eau met en place les SDAGE et les SAGE - Les contrats deviennent les volets opé opérationnels des SAGE - Les obligations communautaires de la France dans le domaine de l’eau et l’é chec relatif des rè l’échec règlements l’incitent à multiplier les dispositifs de cette nature (contrats VitiViti-vini, vini, CTECTE-CAD, contrats ruraux… ruraux…) ENGAGEMENTS DES ÉTATS SUR L’EAU LORS DES CONFÉRENCES INTERNATIONALES POLITIQUE COMMUNAUTAIRE DE L’EAU POLITIQUE DE L’EAU DE L’ÉTAT MEMBRE : LE CAS DE LA FRANCE OUTILS OUTILS REGLEMENTAIRES CONTRACTUELS Approche Approche Territoriale Territoriale Ex. SAGE Ex.Contrat de rivière Approche Approche sectorielle sectorielle Ex. Règlements d’assainissement Ex. Ferti-Mieux 1981-2004 Des contrats de rivière fréquemment déséquilibrés Participation financière en 1997 des différents partenaires du contrat de la rivière Reyssouze : le traitement des eaux usées absorbe 80% du budget alloué au contrat. Etat Agence de l'Eau Conseil Régional Conseil Général Collectivités Agents Privés Volet A - 43% 15% 9% 33% - Volet B1 14% 8% 17% 7% 54% - Volet B2 20% - - 30% 50% - Volet C 4% 36% 33% 4% 23% - % par Volet Source : SIAER, 1997. 1981-2007 Un bilan contrasté Coût global des contrats au regard des objectifs affichés - Montant total 2 milliards € sur la période 1983-2003. À titre de comparaison, PMPOA 1 = 1,7 milliard €. - 179 contrats à divers stades contre 25 en 1990. À titre de comparaison, on compte 127 SAGE fin 2005. - Une diversification progressive des territoires : 1. Les contrats des grands lacs alpins 2. Le contrat de vallée inondable de la Saône 3. Le contrat d’étang littoral d’Hossegor 4. Le contrat de rade (Brest, Toulon) 5. Les contrats de nappes de l’est lyonnais 1981-2007 Un bilan contrasté Évolution du nombre de contrats de rivières en France - Entre 1990 et 2000 : durcissement du droit communautaire, loi sur sur l’l’eau de 1992, renouvellement du dispositif CR. 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1983 1987 1990 2000 1981-2007 Un bilan contrasté : de fortes disparités régionales Répartition géographique des contrats de rivière par district hydrographique (1983-2003) 90 80 Nombre de contrats 70 60 50 40 30 20 10 0 seine normandie rhin meuse artois picardie adour garonne loire bretagne rhône Le contrat de rivière Un dispositif qui séduit de nombreux pays 12 contrats en Belgique, dont un contrat transfrontalier 10 contrats en Suisse, dont des contrats transfrontaliers Plusieurs projets en Amérique latine, notamment au Vénézuela Un projet porté par la France concerne le bassin du Niger Au Québec, les contrats prévus au titre de la PNE diffèrent Conclusion La multiplication des contrats de rivière ne garantit leur efficacité environnementale Faisabilité du contrat Pas de contrat sans un diagnostic économique et politique du bassin réalisé au préalable par un organisme « neutre » (ni gouvernemental, et sans lien avec l’un des 3 collèges du Comité de rivière) Un maître d’ouvrage reconnu pour sa légitimité politique et technique Éviter la multiplicité des maîtres d’ouvrage La reconnaissance tardive des EPTB devrait assurer davantage de cohérence à l’avenir Suivi du contrat de rivière « Double casquette » et remplacements fréquents des fonctionnaires des services de l’Etat Le couple élu local-technicien de rivière doit être stable. Or, élections et marché du travail jouent un rôle déstabilisateur Conclusion La multiplication des contrats de rivière ne garantit leur efficacité environnementale Absence de prise en compte des préconisations des techniciens «Culture de la subvention» (contrats en Rhône-Alpes) Difficulté à sanctionner les «mauvais élèves» Engagement du contrat y compris en cas d’absence des agriculteurs Bibliographie La gestion locale des cours d’eau, Droit de l’environnement, 125, janv 2005 Brun et Lasserre, Politiques de l’eau : grands principes et réalités locales, PUQ, 2006 Travaux du CERTOP CNRS Très nombreux sites (Medad, Gesteau, agences de l’eau…)
