Évaluation des impacts sur l`environnement au Québec

Transcription

FASCICULE 10
Autorisation préalable – Évaluation des impacts
sur l’environnement au Québec
Paule HALLEY
Professeure et titulaire de la Chaire de recherche du Canada en droit de
l’environnement, Faculté de droit, Université Laval
À jour au 1er octobre 2012
POINTS-CLÉS
1. L’évaluation des impacts environnementaux des projets de développement est devenue
une étape essentielle de la prise de décisions éclairées qui se fonde sur les principes
de prévention et de participation publique (V. nos 1 et 2).
2. Plusieurs procédures fédérales et provinciales s’appliquent au Québec, dont la plus
connue est la procédure québécoise de la Loi sur la qualité de l’environnement qui
s’applique dans la région méridionale de la province (V. nos 3 à 10).
3. La procédure provinciale d’évaluation des impacts est un préalable obligatoire à
l’émission du certificat d’autorisation du gouvernement est requis avant d’entreprendre un projet de développement, public ou privé, qui est énuméré à l’ar ticle 2 du
Règlement sur l’examen et l’évaluation des impacts sur l’environnement (V. nos 11
à 18).
4. La procédure d’évaluation des impacts sur l’environnement se compose de trois
étapes préalables à la décision du gouvernement, à savoir le dépôt de l’avis de projet,
la réalisation de l’étude d’impact et l’étape d’information et de participation du public
(V. nos 19 à 21).
5. Une fois l’étude d’impact réalisée par l’initiateur du projet, elle est rendue publique
pour fin de consultation et pour permettre à toute personne, groupe ou municipalité
de demander au ministre la tenue d’une audience publique relativement à ce projet
(V. nos 22 à 24).
(6018)
6018_JurisClasseur_Fascicule 10.indd 1
10 / 1
2012-12-06 10:04:10
I. Aspects généraux
6. À moins que la demande d’audience publique ne soit frivole, le ministre requiert le
Bureau d’audiences publiques sur l’environnement de tenir une audience publique, ou
une enquête avec médiation, et de lui faire rapport de ses constatations ainsi que de
l’analyse qu’il en a faite (V. nos 25 à 32).
7. Lorsque le ministre juge l’étude d’impact satisfaisante, il la soumet au gouvernement
avec ses recommandations, accompagnée du rapport du Bureau d’audiences publiques
sur l’environnement et de la demande de certificat d’autorisation (V. no 33).
8. La décision finale d’autoriser le projet repose sur le gouvernement qui n’est pas lié par
le processus consultatif mené par le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement
ni par les recommandations du ministre (V. no 34).
TABLE DES MATIÈRES
I.
II.
Procédures d’évaluation des impacts environnementaux au Québec : 1-9
A. Aspects généraux : 1-2
B. Plusieurs procédures d’évaluation des impacts : 3-9
1. Régions nordiques du Québec : 4-6
2. Région méridionale du Québec : 7
3. Procédure fédérale d’évaluation des impacts : 8
4. Procédures provinciales applicables aux aires protégées et aux parcs : 9
Procédure d’évaluation des impacts sur l’environnement des projets de
développement situés dans la région méridionale du Québec : 10-34
A. Assujettissement des projets à la procédure : 12-18
B. Étude d’impact sur l’environnement : 19-21
C. Information et participation du public : 22-32
1. Information du public et demande d’audience publique : 22-24
2. Bureau d’audiences publiques sur l’environnement : 25
3. Audience publique : 26-31
4. Enquête et médiation : 32
D. Recommandations du ministre et décision du gouvernement : 33-34
INDEX ANALYTIQUE
Audience publique, 26-31, voir aussi
Bureau d’audiences publiques sur
l’environnement
Consultation du public, 27, 29
Demande, 23
Études supplémentaires, 31
Information du public, 28
Rapport, 30
(6018)
Avis de projet, 20
Avis public, 22, 26, 32
Bureau d’audiences publiques sur l’environnement, voir aussi Audience publique
Mandat, 26
Médiation, 32
Pouvoirs des commissaires, 25
Procédure, 26
10 / 2
2012-12-06 10:04:10
Fasc. 10 – Autorisation préalable – Évaluation des impacts sur l’environnement au Québec
Rapport, 30
Certificat d’autorisation, 11, 34
Décision, 34
Délais, 9, 18, 22, 23, 26, 29-33
Étude d’impact, 20, 21
Évaluation des impacts environnementaux, 2, voir aussi, Procédure
d’évaluation des impacts environnementaux
Frais, 20, 21, 23
Information du public, 22-24, voir aussi
Audience publique
Délais, 22
Documents disponibles, 22
Médiation, 32
Ministre
Pouvoirs, 21, 33
Recommandations, 33
Rôle, 10, 33
Principe de prévention, 1
Procédure d’évaluation des impacts environnementaux, voir aussi Évaluation des
impacts environnementaux
Application aux parcs et aires protégées, 9
I.
Application territoriale, 3, 8
Région de la Baie-James, 5
Région du Nord québécois, 6
Région méridionale du Québec, 7,
10-34
Région Moinier, 4
Avis de projet, voir Avis de projet
Consultations publiques, voir Audience
publique, Information du public
Décision, 34
Délais, 18
Étapes, 19
Étude d’impact, voir Étude d’impact
Non-respect, 11
Objectifs, 2, 10
Procédure fédérale, 8
Projets assujettis, voir Projets assujettis
Recommandations du ministre, 33
Projets assujettis, 11, 12, 15
Activités accessoires, 13
Ajout d’une catégorie, 14
Exemption, 16
Exhaustivité des projets désignés, 13
Seuils d’assujettissement, 17
PROCÉDURES D’ÉVALUATION DES IMPACTS
ENVIRONNEMENTAUX AU QUÉBEC
A. Aspects généraux
1. Fondements – Le développement d’une approche préventive des questions touchant la
qualité de l’environnement s’est rapidement imposé comme un principe fondateur du droit
de l’environnement, puis du développement durable. La logique du principe de prévention
suppose la connaissance des risques menaçant l’environnement et implique des mesures
propres à empêcher leur survenance. Le principe de prévention trouve l’une de ses premières expressions dans les procédures d’évaluation des impacts sur l’environnement des
projets de développement.
La première procédure législative d’évaluation des impacts environnementaux est apparue
aux États-Unis, en 1970, avec la sanction de la National Environmental Policy Act1. Depuis,
l’évaluation des impacts environnementaux des projets de développement est devenue
un élément essentiel de la prise de décisions éclairées et les règles la gouvernant se sont
précisées tant en droit international que dans les droits nationaux. Elle joue maintenant
un rôle significatif dans le domaine de la protection de l’environnement et dans la mise
en œuvre du développement durable. Ainsi, la Déclaration de Rio sur l’environnement et
le développement, signée en 1992, reconnaît l’étude d’impact comme un de ses principes
opérationnels : « Une étude d’impact sur l’environnement, en tant qu’instrument national,
doit être entreprise dans le cas des activités envisagées qui risquent d’avoir des effets
(6018)
10 / 3
2012-12-06 10:04:10
nocifs importants sur l’environnement et dépendent de la décision d’une autorité nationale compétente »2. L’évaluation des impacts sur l’environnement se trouve également au
cœur de la Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte
transfrontière3.
En 2010, la Cour internationale de justice a conclu, dans un litige opposant l’Argentine
à l’Uruguay, que l’évaluation des impacts sur l’environnement est désormais considérée
comme une obligation à la charge des États :
[…] l’on peut désormais considérer qu’il existe, en droit international général,
une obligation de procéder à une évaluation de l’impact sur l’environnement
lorsque l’activité industrielle projetée risque d’avoir un impact préjudiciable
important dans un cadre transfrontière, et en particulier sur une ressource partagée.
De plus, on ne pourrait considérer qu’une partie s’est acquittée de son obligation
de diligence, et du devoir de vigilance et de prévention que cette obligation
implique, dès lors que, prévoyant de réaliser un ouvrage suffisamment important
pour affecter le régime du fleuve ou la qualité de ses eaux, elle n’aurait pas procédé
à une évaluation de l’impact sur l’environnement permettant d’apprécier les effets
éventuels de son projet.4
Dans la mise en œuvre du développement durable, la procédure d’évaluation des impacts
environnementaux des grands projets de développement économique permet de faire intervenir le principe de participation publique. Suivant les termes de la Déclaration de Rio sur
l’environnement et le développement, l’intervention du public contribue à la qualité des
décisions : « La meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la
participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient »5. Leur participation
aux processus décisionnels permet de réduire les impacts négatifs des projets sur le bienêtre des communautés et de prendre en considération celui des générations futures. La
Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel
et l’accès à la justice en matière d’environnement précise les modalités de la participation
du public à la procédure d’évaluation des impacts sur l’environnement6. Le Canada n’a
toutefois pas signé cette convention.
Depuis la fin des années 1970, des procédures d’évaluation des impacts environnementaux
des projets de développement ont été ajoutées aux législations environnementales et de
nouveaux organismes indépendants d’évaluation et d’enquêtes publiques ont été créés pour
assurer l’information et la participation du public et soumettre des recommandations7. Les
projets de développement visés par ces procédures représentent généralement des risques
significatifs pour l’environnement.
1. National Environmental Policy Act, Public Law 91-190, 1er janvier 1970.
2. CONFÉRENCE DES NATIONS UNIES SUR L’ENVIRONNEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT, Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, Doc. off. AG NU,
1992, Doc. NU A/CONF.151/26 (Vol. I), principe 17.
3. NATIONS UNIES, Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un
contexte transfrontière, 30 I.L.M. 800 (1991), entrée en vigueur le 10 septembre 1997 et
ratifiée par le Canada le 13 mai 1998.
(6018)
10 / 4
2012-12-06 10:04:10
4. Affaire relative à des usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay),
[2010] CIJ rec. 1, par. 204. L’Argentine contestait la décision de l’Uruguay d’autoriser la
construction d’une usine de pâte à papier sur la rive du fleuve Uruguay. Selon la Cour, l’Uruguay aurait dû consulter l’Argentine avant d’autoriser la construction de l’usine. Toutefois,
l’Argentine n’a pas réussi à prouver que l’usine était nuisible pour l’environnement.
5. CONFÉRENCE DES NATIONS UNIES SUR L’ENVIRONNEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT, Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, Doc. off. AG NU,
1992, Doc. NU A/CONF.151/26 (Vol. I), principe 10.
6. COMMISSION ÉCONOMIQUE DES NATIONS UNIES POUR L’EUROPE, Convention
sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à
la justice en matière d’environnement (Convention d’Aarhus), Aarhus, 1988, Doc. UN ECE/
CEP/43 (1998).
7. Voir : au Canada, Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, c. 37; en
Colombie-Britannique, Environmental Assessment Act, S.B.C. 2002, c. 43; en Alberta,
Environmental Protection and Enhancement Act, R.S.A. 2000, c. E-12; en Ontario,
Environmental Assessment Act, R.S.O. 1990, c. E-18; en Saskatchewan, The Environmental
Assessment Act, S.S. 1979-80, c. E-10.1; au Nouveau-Brunswick, Règlement sur les études
d’impact sur l’environnement, N.-B. 87/83; au Québec, Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, R.R.Q., c. Q-2, r. 23.
2. Définitions et finalités – Selon la Cour suprême, « [l]’évaluation des incidences environnementales est, sous sa forme la plus simple, un outil de planification que l’on considère
généralement comme faisant partie intégrante d’un processus éclairé de prise de décisions »1. En 1981, Cotton et Emond résumaient ainsi l’objet de cette évaluation :
Les concepts fondamentaux à la base de l’évaluation environnementale peuvent
être énoncés en termes simples : (1) déterminer et évaluer avant coup toutes les
conséquences environnementales possibles d’une entreprise proposée; (2) permettre une prise de décisions qui à la fois garantira l’à-propos du processus et
conciliera le plus possible les désirs d’aménagement du promoteur et la protection
et la préservation de l’environnement.2
En intervenant en amont de la réalisation d’un projet, l’administration publique peut porter
un jugement préventif en s’assurant que les implications et les conséquences environnementales de certains projets de développement économique seront déterminées, évaluées et
prises en compte avant que des décisions irréversibles ne soient prises et que le projet sera
acceptable d’un point de vue environnemental et social. Vue ainsi, la procédure d’évaluation
des impacts environnementaux est un processus composé de mécanismes de collecte de
renseignements, d’examen public des impacts environnementaux et de prise de décisions
sur une activité relevant de la compétence de l’auteur de la procédure.
Introduite au Québec dès 1975, la procédure d’évaluation des impacts environnementaux
est à présent mieux connue des promoteurs, des administrations publiques et du grand
public. À l’instar d’autres régimes administratifs d’autorisation préalable, comme celui
de l’ar ticle 22 de la Loi sur la qualité de l’environnement3, la procédure d’évaluation et
d’examen des impacts est un moyen de réduire et d’atténuer les répercussions indésirables
des projets de développement. De plus, la procédure d’évaluation et d’examen des impacts
environnementaux se distingue des autres régimes d’autorisation préalable par l’obligation de réaliser une étude d’impact ainsi que par l’intervention du public dans le proces(6018)
10 / 5
2012-12-06 10:04:10
sus décisionnel. Ces deux aspects fondamentaux caractérisent les différentes procédures
d’évaluation et d’examen des impacts environnementaux, à savoir un aspect de fond qui
porte sur l’évaluation des impacts positifs et négatifs du projet de développement et un
second aspect d’ordre procédural qui coordonne le processus d’évaluation, d’information
et de participation du public. De plus, ces procédures sont généralement réservées aux
projets dont l’impact sur l’environnement et le milieu social est significatif ou dont les
risques préoccupent le public.
1. Friends of the Oldman River Society c. Canada, [1992] 1 R.C.S. 3, 71.
2. Roger COTTON et D. Paul EMOND, « Environmental Impact Assessment », dans John
SWAIGEN (dir.), Environmental Rights in Canada, Toronto, Butterworths, 1981, p. 245,
à la page 247, traduction tirée de Friends of the Oldman River Society c. Canada, [1992]
1 R.C.S. 3, 71. Pour d’autres définitions, voir : Pierre ANDRÉ, Claude E. DELISLE et JeanPierre REVÉRET, L’évaluation des impacts sur l’environnement : processus, acteurs et
pratiques, 3e éd., Montréal, Presses internationales polytechniques, 2010; Gaétan A. LEDUC
et Michel RAYMOND, L’évaluation des impacts environnementaux : outil d’aide à la
décision, Québec, Éditions Multimondes, 2000, p. 24 à 27; Barry SADLER, L’évaluation
environnementale dans un monde en évolution : évaluer la pratique pour améliorer le
rendement, Ottawa, Agence canadienne d’évaluation environnementale, 1996.
3. L.R.Q., c. Q-2 (ci-après « L.q.e. »).
B. Plusieurs procédures d’évaluation des impacts
3. Plusieurs procédures d’évaluation et d’examen public des impacts environnementaux – Il existe actuellement au Québec au moins huit procédures législatives d’évaluation et d’examen des impacts environnementaux1. Certaines procédures sont d’application
générale sur l’ensemble du territoire du Québec ou une de ses régions, alors que d’autres
sont d’application plus sectorielle et ont en commun de faire intervenir des institutions
différentes. Dans ce contexte, un même projet peut faire l’objet de plus d’une évaluation
environnementale ou d’une combinaison de procédures concurrentes appliquées conjointement.
Cinq de ces procédures s’appliquent sur le territoire couvert par la Convention de la
Baie-James et du Nord québécois2 et la Convention du Nord-Est québécois3. Elles ont été
adoptées spécifiquement pour garantir la participation et la consultation des autochtones
vivant dans les régions visées à toutes les étapes de l’évaluation des projets de développement situés dans leur région4. Les autres procédures s’appliquent sans égard au statut
d’autochtone des participants. La plus connue est la procédure québécoise de la Loi sur
la qualité de l’environnement5 qui s’applique dans la région méridionale de la province. Il
faut ajouter la procédure fédérale de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale
(2012)6 qui s’applique sur l’ensemble du territoire de la province ainsi que les procédures
de consultation publiques des projets d’aires protégées et de parcs.
1. Pour plus de détails sur ces différentes procédures, voir : Robert DAIGNEAULT, « L’évaluation des impacts sur l’environnement : sept procédures, un droit en pleine effervescence »,
dans Service de la formation permanente, Barreau du Québec, vol. 38, Développements
récents en droit de l’environnement (1992), Cowansville, Éditions Yvon Blais, 1992; Lorne
GIROUX, « Le droit de la qualité de l’environnement et l’équilibre des divers intérêts »,
(6018)
10 / 6
2012-12-06 10:04:11
2.
3.
4.
5.
6.
dans Nicole DUPLÉ (dir.), Le droit à la qualité de l’environnement : un droit en devenir,
un droit à définir, Ve Conférence internationale de droit constitutionnel, Montréal, Québec/
Amérique, 1989, p. 397, aux pages 405 à 414; Michel YERGEAU, Loi sur la qualité de
l’environnement, texte annoté, Mont réal, SOQUIJ, 1988, p. 387-395. Voir aussi : Yvon
DUPLESSIS, Jean C. HÉTU et Jean PIETTE, La protection juridique de l’environnement
au Québec, Mont réal, Éditions Thémis, 1982, p. 150-159.
Convention de la Baie-James et du Nord québécois et conventions complémentaires,
Québec, Publications du Québec, 1998.
Convention du Nord-Est québécois, signée le 31 janvier 1978 et entérinée par la Loi concernant les dispositions législatives prévues par la Convention du Nord-Est québécois et
modifiant d’autres dispositions législatives, L.Q. 1979, c. 25.
Sébastien GRAMMOND, « Les effets juridiques de la Convention de la Baie-James au
regard du droit interne canadien et québécois », (1992) 37 R.D. McGill 761.
L.R.Q., c. Q-2.
L.C. 2012, c. 19.
1. Régions nordiques du Québec
4. Région Moinier – Afin de mettre en œuvre la Convention du Nord-Est québécois1,
signée le 31 janvier 1978, entre les gouvernements du Québec et du Canada et les Indiens
Naskapis, la Loi sur la qualité de l’environnement fut modifiée en 19792. Des modalités
particulières d’évaluation des impacts environnementaux et sociaux sur le territoire connu
sous le nom de « Région Moinier », situé à l’est de Schefferville3, furent introduites dans
la section IV.I de la loi afin de permettre au peuple Naskapi de participer de près au processus d’évaluation des impacts environnementaux des projets de développement situés
sur ce territoire.
Le chapitre 14 de la deuxième partie de la Convention du Nord-Est québécois, consacré
à l’environnement et au développement futur, stipule que « le Québec ou le Canada, selon
leur compétence respective, consultent l’administration locale naskapie avant que le projet
de développement ne soit autorisé »4. Les règles gouvernant l’assujettissement à la procédure d’évaluation des impacts relèvent de la procédure applicable aux milieux nordiques
alors que le déroulement de la procédure emprunte aux règles applicables au Sud en intégrant par renvoi la section IV du Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur
l’environnement5. Aussi, l’organisme qui mène la consultation est le Bureau d’audiences
publiques sur l’environnement6.
En ce qui concerne les pouvoirs d’exempter un projet de la procédure qui sont prévus
à l’ar ticle 31.6 de la loi, un seul s’applique à la région. L’exercice du pouvoir autorise à
« soustraire exceptionnellement un projet, en tout ou en partie, de la procédure » pour des
« motifs reliés à la défense nationale, à la sécurité de l’État ou pour d’autres motifs d’intérêt
public », et cela, sans contrainte de temps7.
1. Convention du Nord-Est québécois, signée le 31 janvier 1978 et entérinée par la Loi concernant les dispositions législatives prévues par la Convention du Nord-Est québécois et
2. Loi concernant les dispositions législatives prévues par la Convention du Nord-Est québécois et modifiant d’autres dispositions législatives, L.Q. 1979, c. 25.
(6018)
10 / 7
2012-12-06 10:04:11
3. Selon l’alinéa 2 de l’ar ticle 31.9 de la Loi sur la qualité de l’environnement (L.R.Q., c. Q-2),
ce territoire est borné à l’ouest par le 69e méridien, au nord par le 55e parallèle, au sud par le
53e parallèle et à l’est par la limite « est » prévue par les lois de 1912 relatives à l’extension
des frontières du Québec.
4. Convention du Nord-Est québécois, art. 14.1.2.6.
5. Les projets assujettis sont énumérés à l’Annexe A de la Loi sur la qualité de l’environnement (L.R.Q., c. Q-2). Voir également les ar ticles 31.6 à 31.9 de la Loi sur la qualité
de l’environnement et l’art. 4 du Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur
l’environnement dans une partie du Nord-Est québécois (R.R.Q., c. Q-2, r. 24).
6. Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement dans une partie
du Nord-Est québécois, R.R.Q., c. Q-2, r. 24, art. 3.
7. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 31.6, al. 8.
5. Région de la Baie-James – La Convention de la Baie-James et du Nord québécois et
conventions complémentaires1 établit à son chapitre 22 le régime de protection de l’environnement et du milieu social applicable sur le territoire de peuple Cris, connu sous le
nom de territoire de la Baie-James2. Le chapitre 22 attache une importance particulière à
la participation des Cris à toutes les étapes de la procédure d’évaluation des répercussions
environnementales et sociales des projets de développement situés sur leurs territoires3.
Les dispositions pertinentes se retrouvent également aux ar ticles 133 à 167 du Chapitre II
de la Loi sur la qualité de l’environnement et dans les règlements y afférant4.
Pour les projets situés sur des terres de catégorie III, l’annexe 1 du chapitre 22 de la
Convention énonce ceux qui sont obligatoirement assujettis à cette procédure, alors que
l’annexe 2 énumère ceux qui en sont automatiquement exclus5. Si le projet est assujetti,
c’est la nature du projet qui détermine quelle procédure est applicable. Il est créé un comité
d’évaluation, tripartite Canada-Québec-Cris, qui formule des recommandations au ministre du Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs relativement
à l’assujettissement du projet à la procédure du Chapitre 22 de la Convention et, le cas
échéant, à la portée de l’évaluation des impacts qui doit être réalisée par le promoteur6. Il
est également créé un comité provincial d’examen, dans le cas d’un projet dont la nature est
de compétence provinciale (ex. : mine, barrage, forêt, route), et un comité fédéral d’examen
compétent pour les projets dont la nature relève d’une compétence fédérale (ex. : aéroport,
quai, obstacle à la navigation, chemin de fer)7. À ce sujet, la Cour fédérale d’appel écrivait
dans l’arrêt Bande d’Eastmain c. Canada (Administrateur fédéral) :
[...] à compter du moment où il s’agit d’un projet de compétence provinciale (par
opposition à un projet de compétence fédérale), c’est le volet provincial du processus qui est déclenché, peu importe que le projet ait des retombées environnementales dans un domaine de compétence fédérale, et que l’administrateur
fédéral, le comité fédéral d’examen et le gouverneur en conseil n’ont alors aucun
rôle actif à jouer.8
Le promoteur prépare son rapport des répercussions environnementales et sociales de son
projet en suivant les recommandations et les instructions communiquées par l’administrateur compétent9, formulées après avoir reçu et pris en considération les recommandations du Comité d’évaluation10. Ainsi, l’étude du milieu social dont il est question dans le
Chapitre 22 comprend les populations, l’utilisation des terres, l’exploitation de la faune,
(6018)
10 / 8
2012-12-06 10:04:11
les revenus et l’emploi, les institutions, la santé et la sécurité, les structures sociales et
la culture. Le rapport de répercussions est remis à l’administrateur, qui le transmet au
Comité d’examen – provincial ou fédéral – qui recommande d’autoriser ou non le projet
et, s’il l’autorise, à quelles conditions11. En se fondant sur l’étude d’impact préparée par le
promoteur et sur les autres renseignements dont il dispose, le comité d’examen fédéral ou
provincial recommande au ministre d’autoriser ou de ne pas autoriser le projet, et le cas
échéant, à quelles conditions12. Le ministre rendra alors sa décision en vertu de l’ensemble
de l’information dont il dispose13.
Une fois l’autorisation émise, le promoteur doit en respecter les termes et les conditions14.
Par ailleurs, cela ne le dispense pas du respect des autres régimes d’autorisation applicables
à son projet. Ainsi, les activités qui ont cours dans la région demeurent soumises aux obligations du Chapitre I de la Loi sur la qualité de l’environnement, et seule la section IV.1 y
est inapplicable15. Il en va de même pour les sanctions de nature administrative et pénale
qui s’appliquent au fait d’entreprendre une activité sans détenir les autorisations requises
ou de ne pas en respecter les termes et les conditions16.
La Cour suprême nous rappelle, dans l’affaire Québec (Procureur général) c. Moses, que
les Cris participent à tous ces comités mais qu’ils n’en forment pas la majorité des membres
(art. 22.6.2 et 22.6.5). De plus, sur les terres de catégorie III, ces comités ne prennent pas
de décisions en matière de développement et leurs recommandations ne lient pas les décideurs finals17.
1. Convention de la Baie-James et du Nord québécois et conventions complémentaires,
Québec, Publications du Québec, 1998. La Convention, signée le 11 novembre 1975 par les
gouvernements du Québec et du Canada, la Société de développement de la Baie-James,
la Société d’énergie de la Baie-James, Hydro-Québec et les représentants des groupes
autochtones, a introduit au Canada les premières procédures obligatoires d’évaluation des
impacts environnementaux (voir chapitres 22 et 23 de la Convention).
2. Le territoire est décrit à l’ar ticle 133 de la Loi sur la qualité de l’environnement (L.R.Q.,
c. Q-2). Il est borné au nord par le 55e parallèle, à l’ouest par les frontières de l’Ontario et
des Territoires du Nord-Ouest, à l’est par le 69e méridien et au sud par une ligne qui coïncide
avec la limite méridionale de la zone médiane et des terrains de piégeage cris situés au
sud de ladite zone médiane, tel que déterminé en vertu de la Loi sur les droits de chasse et
de pêche dans les territoires de la Baie-James et du Nouveau-Québec (L.R.Q., c. D-13.1),
ainsi qu’aux terres de la catégorie I et II pour les Cris de Poste-de-la-Baleine.
3. Sur ce régime, voir : Robert DAIGNEAULT, « Les projets en milieu nordique : la nouvelle donne », dans Service de la formation permanente du Barreau du Québec, vol. 175,
Développements récents en droit de l’environnement (2002), Cowansville, Éditions Yvon
Blais, 2002, p. 119, aux pages 137 à 140.
4. Règlements sur l’évaluation et l’exploitation des implications sur l’environnement et le
milieu social dans le territoire de la Baie-James et du Nord québécois, R.R.Q., c. Q-2, r. 25;
Règlement sur certains organismes de protection de l’environnement et du milieu social
du territoire de la Baie-James et du Nord québécois, R.R.Q., c. Q-2, r. 34; Règles de régie
interne du Comité consultatif pour l’environnement de la Baie-James, R.R.Q., c. Q-2, r. 21.
5. Pour une interprétation des annexes, voir : Grand Conseil des Cris c. Québec (Procureur
général), [2008] J.Q. no 13555 (C.A.).
6. Pour les éléments à inclure dans un rapport des répercussions sur l’environnement et le
milieu social, voir : Convention de la Baie-James et du Nord québécois et conventions
(6018)
10 / 9
2012-12-06 10:04:11
complémentaires, Québec, Publications du Québec, 1998, chap. 22, annexe 3; Règlements
sur l’évaluation et l’exploitation des implications sur l’environnement et le milieu social
dans le territoire de la Baie-James et du Nord québécois, R.R.Q., c. Q-2, r. 11, art. 5.
Québec, Publications du Québec, 1998, chap. 22, art. 22.6.1 à 22.6.5, et Loi sur la qualité
de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 148 à 151. La Convention de la Baie-James et du
Nord québécois et conventions complémentaires (Québec, Publications du Québec, 1998)
autorise, à l’ar ticle 22.6.7, la combinaison des deux processus à la condition de ne pas porter
atteinte aux droits des Cris.
8. Bande d’Eastmain c. Canada (Administrateur fédéral), [1993] 1 C.F. 501, 527 (C.A.).
9. Pour la définition d’administrateur, voir : Convention de la Baie-James et du Nord québécois et conventions complémentaires, Québec, Publications du Québec, 1998, chap. 22,
art. 22.1.1; Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 131.
Québec, Publications du Québec, 1998, chap. 22, art. 22.5.14 et 22.5.15. Voir les éléments
de l’évaluation à tenir compte : Annexe 3.
Québec, Publications du Québec, 1998, chap. 22, art. 22.6.8 à 22.6.13, annexe 3, et
Règlements sur l’évaluation et l’exploitation des implications sur l’environnement et le
milieu social dans le territoire de la Baie-James et du Nord québécois, R.R.Q., c. Q-2,
r. 11, art. 5.
Québec, Publications du Québec, 1998, chap. 22, art. 22.6.13, et Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 162.
Québec, Publications du Québec, 1998, chap. 22, art. 22.6.15b), et Loi sur la qualité de
l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 164. Toutefois, le gouvernement peut en tout temps, s’il
le juge à propos dans l’intérêt public, autoriser un projet ou modifier les conditions imposées
par le ministre selon la Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 167.
14. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 154.
15. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 213.
16. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 115.10, 115.23, 115.24 et 115.31.
17. Québec (Procureur général) c. Moses, [2010] 1 R.C.S. 557, par. 17.
6. Région du Nord québécois – Le chapitre 23 de la Convention de la Baie-James et du
Nord québécois instaure une procédure d’évaluation des répercussions sur l’environnement et le milieu social applicable au nord du 55e parallèle qui accorde une importance
particulière à la participation des Inuits à toutes les étapes du processus d’autorisation
des projets de développement situés sur le territoire « du Nord québécois », maintenant
connu sous le nom de Nunavik1. Les dispositions pertinentes se retrouvent également aux
ar ticles 168 à 214 du Chapitre II de la Loi sur la qualité de l’environnement et dans les
règlements y afférant2.
Ce sont les Annexes 1 et 2 de la Convention qui déterminent respectivement les catégories
de projets obligatoirement assujettis ou soustraits à la procédure. Le Chapitre 23 introduit
deux procédures d’évaluation des répercussions sur l’environnement et le milieu social,
l’une provinciale3 et l’autre fédérale4. Dans le cas d’un projet dont la nature relève de la
compétence provinciale (ex. : mine, barrage, forêt, route), c’est la Commission de la qualité
de l’environnement Kativik qui est responsable des questions relatives à l’assujettissement
des projets et du respect de la procédure d’évaluation des répercussions sur l’environnement
(6018)
10 / 10
2012-12-06 10:04:11
et le milieu social5. Pour les projets dont la nature relève de la compétence fédérale (ex. :
aéroport, quai, obstacle à la navigation, chemin de fer), c’est le Comité fédéral d’examen
qui est responsable de la procédure d’évaluation des impacts sur l’environnement et le
milieu social6. Au terme du processus, c’est la Commission provinciale ou le Comité fédéral
qui décide de la demande d’autorisation. L’Administrateur compétent exécute la décision,
mais il peut, au provincial, substituer la sienne après consultation du ministre. Toutefois,
dans les deux processus le lieutenant-gouverneur en conseil et gouverneur général sont
autorisés à modifier la décision de l’Administrateur7.
Une fois l’autorisation émise, le promoteur doit en respecter les termes et les conditions8.
De plus, il demeure tenu d’obtenir les autres autorisations applicables à son projet. À ce
sujet, rappelons que les activités qui ont cours dans la région demeurent soumises aux
obligations du Chapitre I de la Loi sur la qualité de l’environnement, et que seule la section IV.1 y est inapplicable9. Il en va de même pour les sanctions de nature administrative
et pénale qui s’appliquent au fait d’entreprendre une activité sans détenir cette autorisation
ou de ne pas en respecter les termes et les conditions10.
1. Le territoire est décrit à l’ar ticle 168 de la Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q.,
c. Q-2. Il couvre l’ensemble du territoire de la province situé au nord du 55e parallèle, sauf les
terres de catégories I et II pour les Cris de Poste-de-la-Baleine. Pour un examen détaillé de
ce régime, voir : Marie-Josée VERREAULT, « Les régimes d’évaluation environnementale
applicables au Nunavik (première partie : le régime provincial) », (2001) 42 C. de D. 215,
et « Les régimes d’évaluation environnementale applicables au Nunavik (deuxième partie :
le régime fédéral) », (2001) 42 C. de D. 1013.
2. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2; Règlement sur l’évaluation et l’exploitation des implications sur l’environnement et le milieu social dans le territoire de la
Baie-James et du Nord québécois, R.R.Q., c. Q-2, r. 25; Règlement sur certains organismes
de protection de l’environnement et du milieu social du territoire de la Baie-James et du
Nord québécois, R.R.Q., c. Q-2, r. 34; Règles de régie interne du Comité consultatif de
l’environnement Kativik, R.R.Q., c. Q-2, r. 20.1.
Québec, Publications du Québec, 1998, chap. 23, art. 23.3.1 à 23.3.30.
Québec, Publications du Québec, 1998, chap. 23, art. 23.4.1 à 23.4.30.
Québec, Publications du Québec, 1998, chap. 23, art. 23.3.2; Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 181.
Québec, Publications du Québec, 1998, chap. 23, art. 23.4.11. L’ar ticle 23.7.5 autorise la
combinaison des deux processus à la condition de ne pas porter atteinte aux droits des
Inuits.
Québec, Publications du Québec, 1998, chap. 23, art. 23.3.24 et 23.4.29.
Québec, Publications du Québec, 1998, chap. 23, art. 23.3.23 et 23.4.27; Loi sur la qualité
de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 189.
9. Convention de la Baie-James et du Nord québécois et convention complémentaires, Québec,
Publications du Québec, 1998, chap. 23, art. 23.4.28; Loi sur la qualité de l’environnement,
L.R.Q., c. Q-2, art. 213.
10. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 115.10, 115.23, 115.24 et 115.31.
(6018)
10 / 11
2012-12-06 10:04:11
2. Région méridionale du Québec
7. Procédure applicable au sud du 49e parallèle – La procédure d’évaluation des impacts
environnementaux la plus connue au Québec est celle applicable au sud du 49e parallèle,
c’est-à-dire à l’extérieur du territoire régi par la Convention de la Baie-James et du Nord
québécois1 et la Convention du Nord-Est québécois2. Les dispositions pertinentes à cette
procédure se trouvent aux ar ticles 31.1 à 31.9 de la section IV.1 de la Loi sur la qualité
de l’environnement, intitulée « Évaluation et examen des impacts sur l’environnement
de certains projets », et dans le Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur
l’environnement3. L’organisme responsable de l’information du public et de la tenue des
audiences publiques est le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement. Ce régime
est l’objet de la partie II du présent fascicule.
Québec, Publications du Québec, 1998.
2. Convention du Nord-Est québécois, signée le 31 janvier 1978 et entérinée par la Loi concernant les dispositions législatives prévues par la Convention du Nord-Est québécois et
3. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 31.1 à 31.9; Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, R.R.Q., c. Q-2, r. 23.
3. Procédure fédérale d’évaluation des impacts
8. Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) – La procédure fédérale
d’évaluation des impacts environnementaux s’applique au Québec. C’est en 1984 que le
ministre de l’Environnement a introduit la première procédure fédérale d’évaluation des
impacts environnementaux avec l’adoption du Décret sur les lignes directrices visant le
processus d’évaluation et d’examen en matière d’environnement1. Ce décret fut remplacé
le 19 janvier 1995 par l’entrée en vigueur de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale2. Cette dernière fut abrogée et remplacée, en juin 2012, par la Loi canadienne sur
l’évaluation environnementale (2012)3 et de nouveaux règlements d’application définissant
les catégories de projets qui sont automatiquement assujetties à la loi, les renseignements
exigés dans la description des projets et les coûts recouvrables auprès des promoteurs4.
Son application relève du ministre de l’Environnement, mais c’est l’Agence canadienne
d’évaluation environnementale qui dirige le processus d’examen fédéral et coordonne
l’examen des autorités fédérales.
La loi fédérale s’applique à l’ensemble du territoire québécois, et cela même dans les
régions où une procédure provinciale ou fédérale est déjà prévue. En effet, dans la décision Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), la Cour
suprême a conclu que le décret fédéral s’applique aux incidences environnementales dans
les domaines de compétences fédérales et cela, avant qu’une autorité fédérale puisse
prendre une décision sur certains aspects d’un projet de développement, et même lorsque
la nature du projet est provinciale, comme la construction d’un barrage sur une rivière
qui n’est pas interprovinciale5. Selon la Cour, même si un projet a déjà été étudié dans le
cadre d’une procédure provinciale, la procédure fédérale n’en devient pas pour autant futile
(6018)
10 / 12
2012-12-06 10:04:11
ni inutilement répétitive, car l’application de la procédure fédérale aura « un certain effet
sur les mesures susceptibles d’être prises pour atténuer toute incidence environnementale
néfaste que pourrait avoir le barrage sur un domaine de compétence fédérale »6.
En 2010, la Cour suprême examinait, dans la décision Québec (Procureur général) c.
Moses7, la portée de la loi fédérale sur le territoire de la Convention de la Baie-James et
du Nord québécois qui prévoit déjà une procédure fédérale ou provinciale d’évaluation des
impacts environnementaux et sociaux et qui écarte expressément le double examen : « un
projet ne peut être soumis à plus d’un processus d’évaluation et d’examen des répercussions à moins que ledit projet relève à la fois de la compétence du Canada et du Québec »
(art. 22.6.7). Interprétant restrictivement cette disposition, la majorité de la Cour retient
qu’elle vise à éviter le double examen des procédures prévues à la Convention mais qu’elle
est sans effet sur les autres procédures valides :
Je conviens avec mes collègues qu’il ne doit y avoir qu’une seule « étude d’impact » pour le projet minier sous le régime de la Convention de la Baie-James. […]
Cependant, l’accord des parties visant à éviter le double examen interne dans le
cadre de la Convention ne supprime pas l’obligation – faite par la Convention – d’obtenir après l’approbation une autorisation exigée de manière externe
par une loi d’application générale, comme la LCÉE ou la Loi sur les pêches, dont
l’application est préservée par la Convention elle-même à l’art. 22.7.1.8
Pour la majorité de la Cour, « un projet d’exploitation minière qui compromet l’habitat
du poisson ne peut normalement aller de l’avant sans que le ministre fédéral des Pêches
n’accorde une autorisation, ce qu’il ne peut faire que si les exigences de la LCÉE sont
respectées »9. Aussi, après avoir obtenu une autorisation à l’issue de la procédure d’étude
d’impact prévue au Chapitre 22 de la Convention, le promoteur devait, dans cette affaire,
soumettre son projet à une étude approfondie, selon la loi fédérale de 1995, ainsi qu’à la
consultation et à la participation du public qu’elle prévoit10.
1. Décret sur les lignes directrices visant le processus d’évaluation et d’examen en matière
d’environnement, DORS/84-467. Ce décret fut adopté en vertu de l’ar ticle 6 de la Loi sur
le ministère de l’Environnement, L.R.C. (1985), c. E-10.
2. Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, c. 37. Cinq ans après son
entrée en vigueur, la loi fit l’objet d’un examen entrepris par le ministre de l’Environnement et son rapport fut déposé au Parlement, et cela conformément à l’ar ticle 72 de la loi.
Les résultats de cet examen furent mis en œuvre par la Loi modifiant la Loi canadienne
sur l’évaluation environnementale, L.C. 2003, c. 9. L’ar ticle 32 de cette dernière a alors
remplacé l’examen quinquennal par un examen septennal.
3. Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012), L.C. 2012, c. 19, art. 52.
4. Règlement désignant les activités concrètes, DORS/2012-147; Règlement sur les renseignements à inclure dans la description d’un projet désigné, DORS/2012-148; Règlement
sur le recouvrement des frais, DORS/2012-146.
5. Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3,
62 et 73.
6. Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3,
80.
7. Québec (Procureur général) c. Moses, [2010] 1 R.C.S. 557.
(6018)
10 / 13
2012-12-06 10:04:12
4. Procédures provinciales applicables aux aires protégées et aux parcs
9. Création, modification et abolition de parcs et d’aires protégées – Adoptée en
2002, la Loi sur la conservation du patrimoine naturel1 a pour objectif de sauvegarder le
caractère, la diversité et l’intégrité du patrimoine naturel du Québec par la création d’un
réseau d’aires protégées représentatives. La loi prévoit que le ministre du Développement
durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs est tenu d’effectuer une consultation du public à la suite de la mise en réserve d’un territoire à titre de réserve aquatique,
de réserve de biodiversité ou de paysage humanisé projeté2. Il peut confier « le mandat de
tenir une consultation du public soit au Bureau d’audiences publiques sur l’environnement,
soit à une ou plusieurs personnes qu’il désigne comme commissaires à cette fin »3. En septembre 2012, dix mandats de ce type avaient été confiés au Bureau d’audiences publiques
sur l’environnement pour des projets de réserves aquatiques et de biodiversité, d’aires protégées et de parcs nationaux situés dans le sud du Québec4. Le Bureau a élaboré et publié des
Règles de procédure régissant la consultation du public sur les projets d’aires protégées5.
La Loi sur les parcs prévoit aussi la tenue d’une procédure d’audience publique obligatoire dans certaines conditions particulières. Ainsi, le gouvernement ne peut créer,
abolir ou modifier les limites d’un parc tant que le ministre du Développement durable,
de l’Environnement de la Faune et des Parcs n’aura pas, d’une part, donné un avis de
cette intention dans la Gazette officielle du Québec ainsi que dans un ou deux journaux
publiés dans la région concernée, ou à défaut, dans la région située la plus près. D’autre
part, le ministre doit accorder un délai de 60 jours pour permettre aux intéressés de lui
transmettre leur opposition écrite et, les entendre en audience publique avant qu’une décision ne soit prise par le gouvernement6. L’audience publique est tenue par une personne
désignée par le ministre. C’est au Bureau d’audiences publiques sur l’environnement que
fut confié, en 2006, le mandat de tenir les audiences publiques lors de la création du parc
national Albanel-Témiscamie-Othis. En milieu nordique, le ministre confie le mandat au
Comité provincial d’examen des répercussions sur l’environnement et le milieu social
et la Commission de l’environnement Kativik qui interviennent respectivement sur les
territoires Cri et Inuit7. Par exemple, ces Comités furent responsables des consultations
publiques tenues lors de la création du parc national Tursujuq (2010), du parc national de
la Kuururjuaq (2008) et le parc national des Pingualuit (2004).
1.
2.
3.
4.
L.R.Q., c. C-61.01.
Loi sur la conservation du patrimoine naturel, L.R.Q., c. C-61.01, art. 37 et 39.
Loi sur la conservation du patrimoine naturel, L.R.Q., c. C-61.01, art. 39, al. 1.
Voir : BUREAU D’AUDIENCES PUBLIQUES SUR L’ENVIRONNEMENT, Con sultations du public sur les projets d’aires protégées, en ligne : <http://www.bape.gouv.qc.ca/
sections/mandats/aires_prot/index.htm> (page consultée le 30 août 2012).
5. Règles de procédure régissant la consultation du public sur les projets d’aires protégées,
R.R.Q., c. C-61.01, r. 1.
6. Loi sur les parcs, L.R.Q., c. P-9, art. 4.
(6018)
10 / 14
2012-12-06 10:04:12
7. Les projets de parcs sont visés par la liste des activités obligatoirement assujetties à la procédure des Chapitres 22 et 23 de la Convention de la Baie-James et du Nord québécois et
conventions complémentaires (Québec, Publications du Québec, 1998).
II.
PROCÉDURE D’ÉVALUATION DES IMPACTS SUR
L’ENVIRONNEMENT DES PROJETS DE DÉVELOPPEMENT
SITUÉS DANS LA RÉGION MÉRIDIONALE DU QUÉBEC
10. Adoption d’une procédure d’évaluation des impacts pour le sud du Québec – Lors
de l’adoption, le 21 décembre 1972, de la Loi sur la qualité de l’environnement1, qui devient
la première loi québécoise consacrée au contrôle de la pollution et à la protection de la
qualité de l’environnement, aucune procédure d’évaluation des impacts environnementaux
n’avait été introduite ni de dispositif pour informer et consulter le public sur les projets de
développement. La loi fut modifiée, en 1978, par un train de nouvelles mesures destinées à
assurer la participation du public en matière d’environnement, notamment par la diffusion
et l’accès à l’information, par la consultation publique à certains processus décisionnels et
par de nouveaux droits et recours accordés aux particuliers pour qu’ils puissent défendre
la qualité de l’environnement2. C’est à cette occasion que fut introduite dans la loi la section IV.1 intitulée « Évaluation et examen des impacts sur l’environnement de certains projets » et que fut créé le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement3. Il faut toutefois
attendre le 30 décembre 1980, date d’entrée en vigueur du Règlement sur l’évaluation et
l’examen des impacts4, pour que la procédure soit effective. Ces dispositions sont complétées par les Règles de procédures relatives au déroulement des audiences publiques5.
La procédure d’évaluation des impacts environnementaux des projets de développement
permet à l’administration publique de porter un jugement préventif sur son caractère
acceptable d’un point de vue environnemental, social et économique6. Elle se distingue des
autres procédures d’autorisation préalable en exigeant la réalisation d’une évaluation des
répercussions du projet et en faisant intervenir le public avant qu’une décision ne soit prise7.
C’est le ministre du Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs
qui est responsable de l’application de la Loi sur la qualité de l’environnement et de la
procédure d’évaluation des impacts environnementaux. Il se voit attribuer un rôle important dans le déroulement de la procédure où ses décisions et ses interventions ponctuent
les étapes de la procédure. Son rôle s’arrête au moment de décider d’autoriser ou non le
projet, laquelle décision revient alors au gouvernement du Québec. Le ministère a élaboré
un Guide de réalisation d’une étude d’impact sur l’environnement8 décrivant tous les
aspects de la procédure et incitant les promoteurs à renforcer de manière volontaire leurs
relations avec le public. Depuis avril 2010, la Direction des évaluations environnementales
du ministère a rendu publiques 17 directives applicables à certaines catégories de projet
qui peuvent devenir la directive officielle du ministre qui est transmise à l’initiateur du
projet à l’étape de l’élaboration de l’étude d’impact9.
1. L.Q. 1972, c. 49.
2. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2 : un droit à la qualité de l’environnement (art. 19.1); un droit d’accès à l’information en matière d’environnement (art. 118.4 et
(6018)
10 / 15
2012-12-06 10:04:12
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
118.5); des droits de faire valoir des représentations avant l’émission de certaines autorisations de polluer; un recours judiciaire en injonction pour faire respecter le droit à la qualité
de l’environnement (art. 19.2). Sur les modifications apportées à la loi en 1978, voir : Yvon
DUPLESSIS, Jean C. HÉTU et Jean PIETTE, La protection juridique de l’environnement
au Québec, Mont réal, Éditions Thémis, 1982, p. 89-106.
Sur la procédure, voir : Jean BARIL, Le BAPE devant les citoyens : pour une évaluation
environnementale au service du développement durable, Québec, P.U.L., 2006; Paule
HALLEY et Mélissa DE FORTE, « Le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement
(BAPE) : participation publique et évaluation environnementale », (2004) Revue juridique
de l’environnement 1-15; Pierre RENAUD, « The Environmental Assessment Process and
Public Participation in Quebec: Concrete Elements for Sustainable Development », (1996)
27 R.G.D. 375; Lorne GIROUX, « Où s’en va le droit québécois de l’environnement ? », dans
Service de la formation permanente, Barreau du Québec, Développements récents en droit
de l’environnement (1997), Cowansville, Éditions Yvon Blais, 1997, p. 381, aux pages 429 à
439; Pierre B. MEUNIER et Hélène V. GAGNON, « Le régime québécois actuel d’évaluation
environnementale et les réformes envisagées », (1997) 7 J.E.L.P. 43; Lorne GIROUX, « La
Loi sur la qualité de l’environnement : grands mécanismes et recours civils », dans Service
de la formation permanente, Barreau du Québec, Développements récents en droit de l’environnement (1996), Cowansville, Éditions Yvon Blais, 1996, p. 263, aux pages 297 à 317;
Robert DAIGNEAULT, « L’évaluation des impacts sur l’environnement : sept procédures,
un droit en pleine effervescence », dans Service de la formation permanente, Barreau du
Québec, vol. 38, Développements récents en droit de l’environnement (1992), Cowansville,
Éditions Yvon Blais, 1992, p. 193-225.
R.R.Q., c. Q-2, r. 23.
R.R.Q., c. Q-2, r. 45.
Béchard c. Selenco Inc., [1989] R.J.Q. 261, 268 (C.A.) : « Le législateur veut manifestement
ainsi pouvoir intervenir dans tous les détails du projet d’un promoteur avant même qu’il ne
commence. Le gouvernement peut ainsi le préciser, faire respecter toutes ses exigences et
éviter d’être éventuellement placé dans une situation de faits si propice aux compromis. »
Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 6, 31.1 à 31.9.
Guide de réalisation d’une étude d’impact sur l’environnement, juillet 1997, mise à jour
automne 2003, en ligne : <http://www.mddefp.gouv.qc.ca/evaluations/guide_realisation/
index.htm> (page consultée le 1er octobre 2012).
Par exemple, les directives visent les projets de production animale, de stabilisation de
berges, de digue, barrage, de centrale hydroélectrique ou de détournement de cours d’eau,
d’incinération de déchets ou de gestion de matières dangereuses, etc. Elles sont disponibles
sur le site du ministère du Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des
Parcs, Formulaire, guides, directives sectorielles et autres documents, en ligne : <http://
www.mddefp.gouv.qc.ca/evaluations/publicat.htm> (page consultée le 1er octobre 2012).
11. Une procédure obligatoire d’évaluation des impacts – La procédure provinciale
d’évaluation des impacts environnementaux est obligatoire pour tous les projets de développement, qu’ils soient publics ou privés, qui sont assujettis par la loi à l’obligation d’obtenir
un certificat d’autorisation du gouvernement avant de pouvoir être entrepris. C’est l’article 31.1 de la Loi sur la qualité de l’environnement qui établit le caractère obligatoire de
la procédure d’évaluation des impacts préalable à l’obtention d’un certificat d’autorisation
en stipulant que :
Nul ne peut entreprendre une construction, un ouvrage, une activité ou une
exploitation ou exécuter des travaux suivant un plan ou un programme, dans les
cas prévus par règlement du gouvernement, sans suivre la procédure d’évaluation
(6018)
10 / 16
2012-12-06 10:04:12
et d’examen des impacts sur l’environnement prévue dans la présente section et
obtenir un certificat d’autorisation du gouvernement.
Par conséquent, si la procédure prescrite n’est pas respectée, les activités entreprises sans
être préalablement autorisées par le gouvernement sont illégales et, de ce fait, elles donnent
ouverture à des sanctions de nature administrative1 et pénale2. Dans ce dernier cas, les
administrateurs et les dirigeants d’une personne morale sont présumés responsables de
l’infraction commise par elle et s’exposent à des amendes qui sont portées au double de
celles prévues pour les personnes physiques3. De plus, le non-respect de la loi porte atteinte
au droit des personnes à la qualité de l’environnement protégé par l’ar ticle 19.1 de la Loi
sur la qualité de l’environnement et donne ouverture au recours à l’injonction prévu à son
ar ticle 19.24.
Enfin, même si la procédure d’évaluation environnementale est obligatoire pour certains
projets, il ne s’agit toutefois pas d’une procédure qui mène à l’émission d’une autorisation
générale pour l’initiateur du projet. En effet, la loi précise que la soumission à la procédure ne les soustrait pas à l’obligation d’obtenir les autres autorisations requises par la loi5.
1. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 115.25.
2. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 115.31. Voir : Entreprises M.G.
de Guy Ltée c. Québec (Procureur général), J.E. 96-390 (C.A.); Québec c. 177231 Canada
inc., C.Q. Charlevoix, no 240-61-004301-978, 22 juin 1999, j. Lefrançois, appel rejeté,
C.S. Charlevoix, no 240-36-000011-995, 20 décembre 1999, j. Beaulieu (dragage, creusage, remplissage et remblayage dans le fleuve Saint-Laurent); Château-Richer c. Québec,
J.E. 93-151 (C.S.).
3. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 115.36 et 115.40.
4. Voir, par exemple : Québec c. Béchard, [1989] R.J.Q. 361 (C.A.); Québec (Procureur général) c. Excavations Jeannot et Daniel Loiselle Inc., J.E. 95-1153 (C.S.).
A. Assujettissement des projets à la procédure
12. Activités et ouvrages désignés – Suivant les termes de l’ar ticle 31.1 de la Loi sur la
qualité de l’environnement, seuls les activités et les ouvrages énumérés à l’ar ticle 2 du
Règlement sur l’examen et l’évaluation des impacts sur l’environnement1 sont assujettis
à la procédure d’évaluation des impacts sur l’environnement.
À l’instar de l’ar ticle 31.1 de la loi et de l’habilitation législative autorisant la création de
cette liste par règlement2, les activités et ouvrages énumérés à l’ar ticle 2 ne requièrent pas
de preuve de leurs effets potentiellement nuisibles pour l’environnement. Le gouvernement
peut donc ajouter à la liste des activités et des ouvrages ayant des impacts environnementaux incertains ou dont la justification mérite un examen public.
Actuellement, la liste réglementaire retient des activités de développement qui sont susceptibles d’avoir des impacts significatifs sur la qualité de l’environnement; il peut s’agir d’activités d’envergure importante et dont les effets nuisibles pour l’environnement paraissent
manifestes, ou encore, d’activités comportant des risques technologiques et industriels
(6018)
10 / 17
2012-12-06 10:04:12
significatifs, et cela sans égard à leur dimension ou leur niveau de production. Parmi ces
activités, le règlement retient, en autres, les travaux en milieu hydrique, les ports et les
quais, les mines, les installations industrielles, les lieux de traitement et d’élimination des
matières dangereuses, les installations de production et de transport d’énergie, les routes
et les autoroutes, les gares et chemins de fer, les aéroports, l’épandage aérien de pesticides
et les lieux d’élimination des matières résiduelles. Tous les paragraphes de l’ar ticle 2 du
règlement sont en vigueur, sauf le paragraphe g) qui vise « la construction, la reconstruction ou l’élargissement d’une route ou autre infrastructure routière publique non visée au
paragraphe e) et longeant les rives d’un lac, d’une rivière, d’un fleuve ou de la mer sur une
distance de 300 m ou plus, à moins de 60 m des rives ».
Des seuils d’assujettissement des projets à la procédure d’évaluation des impacts s’appliquent à plusieurs des activités et des ouvrages énumérés à l’ar ticle 2. Ils interviennent
pour exprimer une distinction entre, d’une part, les atteintes à l’environnement qui sont
jugées acceptables ou raisonnables et qui, par conséquent, ne commandent pas la réalisation
d’une étude d’impact préalable, et, d’autre part, les atteintes significatives à l’environnement qui doivent être soumises à une évaluation des impacts. Les seuils d’assujettissement
s’expriment de différentes façons, tantôt en termes d’intensité des activités (ex. : nombre
de bateaux de plaisance, tension (kV), puissance (MW), production en tonnes métriques
par jour ou annuelle), des conséquences sur le milieu (ex. : superficie totale, km de route,
largeur des emprises) ou des risques environnementaux associés aux substances utilisées
(ex. : fission ou fusion nucléaire, raffineries de pétrole, usine pétrochimique ou d’explosifs).
1. R.R.Q., c. Q-2, r. 23. Sur les règles d’assujettissement, voir : Lorne GIROUX, « La question
de l’assujettissement dans le processus d’évaluation environnementale », dans Steven A.
KENNETT (dir.), Law and Process in Environmental Management, Essays from the Sixth
Conference on Natural Resources Law, Calgary, Canadian Institute of Resources Law,
1993, p. 27.
2. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 31.9a).
13. Liste exclusive et exhaustive d’activités et ouvrages assujettis – L’ar ticle 31.1 de la
Loi sur la qualité de l’environnement pose le principe de l’assujettissement à la procédure
des seules activités figurant sur la liste établie par règlement du gouvernement. La liste
est exhaustive et exclusive, en ce sens que les activités qui n’y figurent pas ne sont pas
soumises à la procédure d’évaluation des impacts1.
La question s’est posée de savoir si l’assujettissement à la procédure s’applique également
aux activités accessoires des activités énumérées sur la liste. Dans l’affaire Béchard c.
Selenco2, la Cour d’appel répond négativement à cette question. La question était de savoir
si le projet de construire un centre de traitement et d’élimination de matières dangereuses
devait nécessairement inclure la construction d’un lieu d’entreposage de ces matières; ou
si le lieu d’entreposage peut être considéré de manière indépendante et faire l’objet d’une
autorisation distincte. La Cour d’appel reconnaît que même s’il s’agit d’un projet global
comportant plusieurs phases, chacune des activités (l’entreposage, le traitement, l’élimination) peut être entreprise de manière autonome et viable. Pour la Cour, l’intention de
Selenco Inc. d’implanter une usine de traitement et d’élimination des BPC, pour laquelle
une évaluation des impacts est nécessaire, n’avait pas pour effet de rendre illégale l’émis(6018)
10 / 18
2012-12-06 10:04:12
sion du certificat d’autorisation et le permis d’exploitation du lieu d’entreposage puisque
ce dernier constituait une activité autonome viable.
1. Bellefleur c. Québec (Procureur général), [1993] R.J.Q. 2320, 2341 (C.A.); Béchard c.
Selenco inc., [1989] R.J.Q. 261, 267 (C.A.).
2. Béchard c. Selenco inc., [1989] R.J.Q. 261 (C.A.).
14. Liste établie par règlement du gouvernement – Le ministre ne peut, de sa propre
initiative, assujettir à la procédure d’évaluation des impacts sur l’environnement une catégorie de projets absente de la liste réglementaire. L’ajout d’une nouvelle catégorie se réalise
par l’adoption d’un règlement par le gouvernement modifiant le Règlement sur l’examen et
l’évaluation des impacts sur l’environnement1, dont l’entrée en vigueur respecte les formalités de l’ar ticle 124 de la Loi sur la qualité de l’environnement, ou encore par l’adoption
d’une loi spéciale2. Lors de l’entrée en vigueur du Règlement sur l’examen et l’évaluation
des impacts sur l’environnement, le 30 décembre 1980, des paragraphes de la liste n’ont
pas été mis en vigueur, suspendant la soumission de certains projets routiers, miniers et
industriels à la procédure. En février 1996, l’ar ticle 2 du Règlement sur l’examen et l’évaluation des impacts sur l’environnement fut modifié pour rendre obligatoire l’évaluation
et l’examen des impacts de certains grands projets industriels et miniers et les gazoducs3.
En d’autres termes, le ministre n’est pas l’autorité habilitée à créer ou modifier la liste.
Cette règle fut rappelée dans les décisions rendues dans l’affaire Construction Bérou Inc.
c. Paradis4. Avant l’adoption de la Loi sur l’établissement et l’agrandissement de certains
lieux d’élimination des déchets5, le ministre de l’Environnement entendait assujettir ces
projets à la procédure d’évaluation des impacts en utilisant le pouvoir discrétionnaire
accordé par l’ar ticle 6.3 de la Loi sur la qualité de l’environnement qui l’autorise à mandater le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement de tenir une enquête6. Pour
ce faire, le ministre a émis une directive interne assujettissant à une enquête et audience
publique du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement toutes les demandes
d’autorisation soumises pour un projet visant à établir ou modifier un système de gestion
de déchets, ainsi que les demandes, même déjà déposées, pour des projets concernant des
lieux d’enfouissement sanitaire, de dépôt de matériaux secs ou en tranchée et d’élimination de déchets spéciaux. Cette façon de procéder fut contestée devant la Cour supérieure
qui déclara illégale la directive du ministre au motif que ce dernier ne peut réglementer
indirectement la liste des projets assujettis à la procédure d’évaluation des impacts prévue
à l’ar ticle 31.1 L.q.e. en utilisant le pouvoir général d’accorder des mandats d’enquête au
Bureau d’audiences publiques sur l’environnement7. De plus, le pouvoir discrétionnaire
accordé au ministre à l’ar ticle 6.3 ne peut être exercé au moyen d’une directive générale,
chaque cas devant être évalué à son mérite.
À la suite de cette décision, la directive fut modifiée de manière à ce que toutes les
demandes d’autorisation pour ces activités soient acheminées au bureau du ministre afin
qu’il puisse exercer, au cas par cas, son pouvoir discrétionnaire de mandater le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement de faire enquête et tenir des audiences publiques8.
La légalité de cette dernière directive fut elle aussi contestée avec succès devant la Cour
(6018)
10 / 19
2012-12-06 10:04:12
supérieure. Selon la Cour, la loi n’autorise pas le ministre à modifier ou à ajouter des exigences contraignantes à ce que la loi prévoit déjà :
Le tribunal est d’avis que le ministre ne peut pas refuser d’étudier la demande de
certificat de conformité pour les motifs invoqués ici. […] [L]e ministre ne peut
pas, en attendant que le règlement sur les évaluations environnementales et le
nouveau règlement sur les résidus solides entrent en vigueur, légiférer à la place
du gouvernement et établir des politiques administratives pour se justifier de
suspendre l’étude des demandes de certificats de conformité qui rencontrent les
exigences réglementaires actuelles.9
La Cour supérieure a également souligné que les mandats d’enquête et d’audiences accordés au Bureau d’audiences publiques sur l’environnement en vertu de l’ar ticle 6.3 L.q.e.
ne permettent pas l’application de « la procédure d’évaluation et d’examen des impacts
sur l’environnement [de l’ar ticle 31.1] à une entreprise qui n’y est pas assujettie »10. Ces
décisions ont montré les limites des pouvoirs du ministre du Développement durable, de
l’Environnement, de la Faune et des Parcs d’assujettir des projets particuliers à la procédure d’évaluation et d’examen des impacts et ont contraint le gouvernement à modifier le
Règlement sur l’examen et l’évaluation des impacts sur l’environnement, alors que l’Assemblée nationale est intervenue pour modifier l’ar ticle 31.6 et abroger les lois spéciales
adoptées antérieurement11.
1. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 31.9a) et 124, al. 1 et 2.
2. En juin 1993, l’établissement et l’agrandissement des sites d’enfouissement sanitaire et
de dépôt de matériaux secs furent assujettis par loi spéciale : Loi sur l’établissement et
l’agrandissement de certains lieux d’élimination de déchets, L.Q. 1993, c. 44, laquelle
fut ensuite modifiée par la Loi portant interdiction d’établir ou d’agrandir certains lieux
d’élimination de déchets, L.Q. 1995, c. 60. Voir aussi Loi concernant la construction et la
mise en exploitation de postes de manœuvre et de transformateur électrique et d’une usine
d’aluminium dans le parc industriel Deschambault-Porneuf, L.Q. 1991, c. 6, art. 1 et 2.
3. Règlement modifiant le Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, Décret 101-96, (1996) 128 G.O. II, art. 1. Par la suite, la liste fut modifiée pour y
introduire des projets relatifs à l’incinération, l’utilisation, l’entreposage et le traitement des
matières dangereuses et des sols contaminés : Décret 1310-97, (1997) 129 G.O. II, art. 155;
Décret 1514-97, (1997) 129 G.O. II, art. 1; Décret 856-99, (1999) 131 G.O. II, art. 1; Décret
1031-00, (2000) 132 G.O. II, art. 1; Décret 1552-01, (2001) 133 G.O. II, art. 1; Décret 11902, (2002) 134 G.O. II, art. 1.
4. Construction Bérou Inc. c. Paradis, [1993] R.J.Q. 507 (C.S.); Construction Bérou Inc. c.
Paradis (no 2), [1993] R.J.Q. 1497 (C.S.); Entreprises Antoine Stabile et Fils c. Paradis, C.S.
Longueuil, no 505-05-001848-925, 25 mars 1993, j. Reeves. Voir : Lorne GIROUX, « La
Loi sur la qualité de l’environnement : grands mécanismes et recours civils », dans Service
de la formation permanente, Barreau du Québec, vol. 77, Développements récents en droit
de l’environnement (1996), Cowansville, Éditions Yvon Blais, 1996, p. 263, aux pages 299
à 302.
5. L.R.Q., c. E-13.1. Cette loi fut modifiée, en 1995, par le moratoire de la Loi portant interdiction d’établir ou d’agrandir certains lieux d’élimination de déchets, L.Q. 1995, c. 60.
Les deux lois furent abrogées en 2005 par la Loi modifiant la Loi sur la qualité de l’environnement, L.Q. 2005, c. 33. Voir : Lorne GIROUX, « L’élimination des déchets solides :
développements législatifs récents », dans Service de la formation permanente, Barreau du
(6018)
10 / 20
2012-12-06 10:04:12
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Éditions Yvon Blais, 1994, p. 333, aux pages 338 à 352.
Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 6.3.
Construction Bérou Inc. c. Paradis, [1993] R.J.Q. 507, 512-513 (C.S.).
Voir : Service sanitaire R.S. Inc. c. Paradis, [1993] R.J.Q. 1431, 1433-1434 (C.S.).
Service sanitaire R.S. Inc. c. Paradis, [1993] R.J.Q. 1431, 1436 (C.S.).
Construction Bérou Inc. c. Paradis (no 2), [1993] R.J.Q. 1497, 1512 (C.S.).
Loi modifiant la Loi sur la qualité de l’environnement, L.Q. 2005, c. 33.
15. Projet constitué de plusieurs activités apparaissant sur la liste – L’examen de la
liste des activités et ouvrages assujettis à la procédure québécoise révèle qu’un seul projet
peut être constitué de plusieurs éléments énumérés aux différents paragraphes de l’article 2
du Règlement sur l’examen et l’évaluation des impacts sur l’environnement. Plus particulièrement, la liste ne vise pas des projets de développement mais des activités ou des
ouvrages particuliers qui ne sont pas nécessairement des activités ou ouvrages autonomes1.
Par exemple, il est rare que des travaux de dragage, de creusage ou de remblayage ne soient
pas un préalable à d’autres activités ou travaux prévus à la liste réglementaire, et que la
construction d’une route ou d’une ligne de transmission électrique (art. 2e) et f)) ne soit
pas accompagnée d’un autre ouvrage, tel qu’une gare de triage (art. 2h)), une raffinerie de
pétrole ou une usine pétrochimique (art. 2n)) ou une mine (art. 2p)). Dans ce contexte, un
projet unique est visé par plusieurs paragraphes de l’ar ticle 2 du Règlement sur l’examen
et l’évaluation des impacts sur l’environnement.
Toutefois, le promoteur dont le projet est visé à plusieurs paragraphes n’a pas à déposer
une demande de certificat d’autorisation pour chacune des activités visées. En effet, le
dernier alinéa de l’ar ticle 2 du Règlement sur l’examen et l’évaluation des impacts sur
l’environnement précise qu’un projet constitué de plusieurs éléments visés à l’ar ticle 2
constitue un seul projet destiné à faire l’objet d’une seule étude d’impact et d’une seule
demande de certificat d’autorisation2.
1. Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts, R.R.Q., c. Q-2, r. 23, art. 2.
2. À ce sujet, voir : Béchard c. Selenco Inc., [1989] R.J.Q. 261, 267 (C.A.).
16. Projets exemptés – La Loi sur la qualité de l’environnement prévoit la possibilité pour
le gouvernement d’exempter certains projets de la procédure d’évaluation des impacts sur
l’environnement, malgré le fait qu’ils soient visés par liste du règlement.
En premier lieu, en vertu du premier alinéa de l’ar ticle 31.6 L.q.e., il est possible pour le
gouvernement d’exempter un projet devant commencer, au plus tard, un an après l’entrée en
vigueur du règlement du gouvernement assujettissant ce projet à la procédure. Auparavant,
le gouvernement doit publier un avis de son intention dans la Gazette officielle du Québec1.
Le certificat d’autorisation émis dans ces circonstances cesse d’avoir effet si la réalisation
du projet n’a pas commencé un an après l’entrée en vigueur du règlement assujettissant la
catégorie de projets à la procédure2. Actuellement, cette possibilité d’exempter un projet
ne trouve plus d’application compte tenu que l’adoption du Règlement sur l’examen et
l’évaluation des impacts sur l’environnement remonte au 30 octobre 19803. Elle redevient
applicable lorsque le gouvernement ajoute une nouvelle catégorie d’activités à l’ar ticle 2
(6018)
10 / 21
2012-12-06 10:04:13
du règlement, comme ce fut le cas, en février 1996, lors de l’ajout de plusieurs activités industrielles4. À cette époque, il était possible d’exempter un de ces projets jusqu’au
22 février 1997.
La deuxième possibilité offerte au gouvernement de soustraire un projet à la procédure est
relative aux situations d’urgence. De fait, le gouvernement peut soustraire, sans avis et en
tout temps, un projet de la procédure « dans le cas où la réalisation du projet est requise afin
de réparer ou de prévenir des dommages causés par une catastrophe réelle ou appréhendée »5. Enfin, le cinquième alinéa de l’ar ticle 31.1 autorise le gouvernement à soustraire un
projet d’établissement ou d’agrandissement d’un lieu d’enfouissement de matières résiduelles
à l’application de la totalité ou d’une partie de la procédure d’évaluation et d’examen des
impacts « si, à son avis, la situation nécessite que le projet soit réalisé dans des délais plus
courts que ceux requis pour l’application de cette procédure ». L’exercice de ce dernier pouvoir commande toutefois que la décision du gouvernement ou du comité de ministres soit
motivée et que la période d’exploitation du lieu d’enfouissement des matières résiduelles
n’excède pas une année. Enfin, cette exemption ne peut être répétée qu’une seule fois.
Les pouvoirs accordés au gouvernement de soustraire certains projets à la procédure
n’ont pas pour effet de lui retirer son pouvoir de contrôle sur les projets. La loi prévoit que
« [d]ans les cas où il soustrait un projet à la procédure […] le gouvernement ou le comité
de ministres […] doit délivrer un certificat d’autorisation pour le projet et l’assortir des
conditions qu’il juge nécessaires pour protéger l’environnement »6.
D’autres exemptions, de nature plus spécifique, se retrouvent dans la description des activités et des ouvrages énumérés à l’alinéa 1 de l’ar ticle 2 du Règlement sur l’examen et l’évaluation des impacts sur l’environnement. À titre d’exemple, un atelier de désencrage n’est
pas soumis à la procédure s’il est construit sur le site d’une fabrique de pâtes et papiers7.
Les alinéas 2, 3 et 4 de l’ar ticle 2 soustraient aussi de la procédure les activités de réfection
ou de réparation en milieu terrestre, le remplacement des équipements techniques afférents aux activités et les usines-pilotes situées sur les lieux d’une installation industrielle.
Enfin, des lois spéciales de l’Assemblée nationale peuvent exempter des projets particuliers
de l’obligation de respecter la procédure d’évaluation des impacts de la Loi sur la qualité de l’environnement. Par exemple, lors de la construction de la ligne hydroélectrique
Hertel-Des Cantons (à la suite des épisodes de verglas), le gouvernement a usé de son
pouvoir d’exempter certains projets en se fondant sur le caractère urgent de la situation.
Cependant, la Cour supérieure a conclu à l’absence de situation urgente et déclara illégaux, inapplicables et inopérants huit décrets permettant l’érection de la ligne Hertel-Des
Cantons8. Afin d’éviter la procédure d’évaluation des impacts et de légitimer les travaux
d’Hydro-Québec, le gouvernement adopta la Loi concernant la construction par HydroQuébec d’infrastructures et d’équipements suite à la tempête de verglas survenue du 5
au 9 janvier 19989.
1. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 31.6, al. 2 et 3. Le préavis est de
15 jours avant de prendre sa décision.
(6018)
10 / 22
2012-12-06 10:04:13
3. Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, (1980) 112 G.O.
II, 7077 (no 63, 30/12/1980).
4. Règlement modifiant le Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, Décret 101-96, (1996) 128 G.O. II, art. 1.
5. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 31.6, al. 4. Voir : Pierre B.
MEUNIER et Hélène V. GAGNON, « Le régime québécois actuel d’évaluation environnementale et les réformes envisagées », (1997) 7 J.E.L.P. 43, 57 (25 projets recensés ont
bénéficié de l’exemption en raison de leur caractère « urgent »); Michel YERGEAU, Loi sur
la qualité de l’environnement, texte annoté, Mont réal, SOQUIJ, 1988, p. 163-164.
7. Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, R.R.Q., c. Q-2,
r. 23, art. 2n.1).
8. Coalition des citoyens et citoyennes du Val St-François c. Québec (Procureur général),
[1999] R.J.Q. 511 (C.S.). Voir : Robert L. RIVEST et Marie-André THOMAS, « Du déluge
de décrets à la loi spéciale : le projet Hertel-Des Cantons », dans Service de la formation
permanente, Barreau du Québec, vol. 124, Développements récents en droit de l’environnement (1999), Cowansville, Éditions Yvon Blais, 1999, p. 99.
9. L.Q. 1999, c. 27.
17. Louvoiement autour des seuils d’assujettissement – L’utilisation d’un système de
liste exhaustive pour assujettir des projets à la procédure d’évaluation des impacts jumelée
à l’interprétation stricte dont il est l’objet présente l’inconvénient d’inciter les promoteurs
à présenter leurs projets de manière à les faire passer sous les seuils d’assujettissement
et à esquiver ainsi la réalisation d’une étude d’impact, la période d’information du public
et les audiences du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement1. C’est le cas par
exemple, avec les projets linéaires, comme les routes ou l’arrosage aérien de pesticides,
qui peuvent échapper à la procédure en étant divisés en plusieurs phases représentant
chacune un projet passant sous les seuils d’assujettissement. Ces louvoiements avec les
seuils d’assujettissement paraissent pourtant aller à l’encontre de l’esprit de la procédure
d’évaluation des impacts environnementaux de la loi en ce que le fractionnement d’un
projet ne permet pas d’évaluer pleinement le choix du site retenu lorsque l’emplacement a
déjà fait l’objet d’une autorisation par une autre procédure2.
En retenant une interprétation restrictive de l’ar ticle 2 du règlement, la Cour d’appel du
Québec illustre, dans la décision Gauthier c. Brassard3, qu’il est relativement facile de faire
passer un projet sous les seuils d’assujettissement. Dans le cas d’un projet linéaire comme
une route, il s’agit d’ajouter des phases pour en réduire l’emprise moyenne, et d’esquiver
l’ensemble de la procédure. Après un grave accident d’autobus survenu dans la Grande
Côte des Éboulements et ayant fait de nombreuses victimes, le ministère des Transports
du Québec a entrepris l’élaboration d’un nouveau tracé plus sécuritaire pour cette route.
Le projet de réaménagement devait être réalisé en deux phases dont l’emprise moyenne
totale était de 32,5 mètres, soit une largeur inférieure à la largeur minimale imposée par
la réglementation (35 mètres sur une distance d’un kilomètre). Par ailleurs, en scindant les
phases, l’emprise moyenne des travaux de la première phase, soit le projet de la Grande
Côte, était de 42 mètres sur une distance de 2,6 km.
Le requérant plaidait que cette portion du projet était assujettie à la procédure étant donné
que les termes de l’ar ticle 2e) : « la construction, la reconstruction ou l’élargissement, sur
(6018)
10 / 23
2012-12-06 10:04:13
une longueur de plus de 1 km, d’une route […] dont l’emprise possède une largeur moyenne
de 35 m ou plus ». En pratique, en ajoutant une seconde phase au projet cela avait pour
effet de réduire sensiblement l’emprise moyenne totale de la route et par le fait même de
soustraire le ministère des Transports à l’obligation d’obtenir un certificat d’autorisation de
l’ar ticle 31.1. La Cour d’appel rejeta l’interprétation libérale proposée ainsi que la requête
en mandamus en concluant que le ministère des Transports n’avait pas tenté d’éviter l’élaboration d’une étude d’impact :
Il est vrai que le projet comporte deux parties distinctes, décrites par deux séries
de plans conçus par deux équipes d’ingénieurs distincts agissant cependant toutes
deux sous l’autorité du ministère des Transports. Il est également vrai que le projet
se réalisera en deux temps après deux appels d’offres distincts, que les travaux
sont de types différents selon les endroits où ils seront exécutés et que l’échéancier des différentes phases n’est pas définitif. Ces facteurs n’empêchent pas qu’il
s’agisse là d’un seul et même projet ayant pour but d’accorder aux automobilistes une sécurité accrue et éviter ainsi la répétition de la tragédie routière du
13 octobre 1997.4
Dans les circonstances, le ministère des Transports possède une grande latitude. La Cour
conclut qu’« [i]l appartenait au ministre de prendre, au sujet de la sécurité du public, les
décisions estimées raisonnables dans le cadre de la réglementation applicable. […] la Cour
ne saurait intervenir dans la conception ministérielle de l’intérêt public. »5
1. Lorne GIROUX, « La Loi sur la qualité de l’environnement : grands mécanismes et
recours civils », dans Service de la formation permanente, Barreau du Québec, vol. 77,
Blais, 1996, p. 263, à la page 305; Lorne GIROUX, « La Loi sur la qualité de l’environnement : les principaux mécanismes et les recours civils », dans Service de la formation permanente, Barreau du Québec, vol. 19, Développements récents en droit de l’environnement
(1991), Cowansville, Éditions Yvon Blais, 1991, p. 1, aux pages 15 à 19.
r. 23, art. 3d). Cet ar ticle stipule qu’une étude d’impact doit contenir un exposé des différentes options au projet, notamment quant à son emplacement.
3. J.E. 99-1110, p. 7 (C.A.).
4. Gauthier c. Brassard, J.E. 99-1110, p. 8 (C.A.).
5. Gauthier c. Brassard, J.E. 99-1110, p. 11 (C.A.).
18. Computation des délais – Une des critiques les plus fréquentes faites à la procédure
québécoise d’évaluation des impacts sur l’environnement est la longueur des délais menant
à la prise de la décision. La Loi sur la qualité de l’environnement et ses règlements révèlent
que le législateur n’a ni directement, ni indirectement entendu assujettir l’émission des
certificats d’autorisation à un délai quelconque ni à une période de prescription1.
Toutefois, la procédure n’est pas totalement silencieuse et certains délais sont précisés.
Ainsi, l’ar ticle 16 du Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement détermine que le mandat donné au Bureau d’audiences publiques sur l’environnement
de tenir une audience publique et d’en faire rapport est de quatre mois2. Ajouté en 1996,
l’ar ticle 16.1 du même règlement énonce que pour certains projets à caractère industriel
(gazoduc, raffinerie de pétrole, usine pétrochimique, fabrique, usine d’équarrissage, etc.)
(6018)
10 / 24
2012-12-06 10:04:13
le délai maximum à l’intérieur duquel le ministre doit soumettre le dossier au gouvernement est de 15 mois à partir de la date du dépôt de l’avis de projet par le promoteur3. Ce
dernier délai n’inclut pas la période de temps pendant laquelle le promoteur réalise l’étude
d’impact ou tout complément d’information exigé par le ministre.
1. Bellef leur c. Québec (Procureur général), [1993] R.J.Q. 2320 (C.A.). Voir : Robert
DAIGNEAULT, « L’évaluation des impacts sur l’environnement : sept procédures, un droit
en pleine effervescence », dans Service de la formation permanente, Barreau du Québec,
vol. 38, Développements récents en droit de l’environnement (1992), Cowansville, Éditions
Yvon Blais, 1992, p. 193, à la page 220.
r. 23.
3. Les projets industriels visés sont ceux énumérés au Règlement sur l’évaluation et l’examen
des impacts sur l’environnement, R.R.Q., c. Q-2, r. 23, art. 2, al. 1j), al. 2n) à n.11) et p).
B. Étude d’impact sur l’environnement
19. Procédure d’évaluation des impacts – La procédure d’évaluation des impacts sur
l’environnement se compose de trois étapes préalables à la décision du gouvernement, à
savoir le dépôt de l’avis de projet, la réalisation de l’étude d’impact et l’étape d’information
et de participation du public1.
1. Pour une description de la procédure d’évaluation des impacts, voir : QUÉBEC (Ministère du
Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs), Direction générale
de l’évaluation environnementale, Directive sur les études d’impact sur l’environnement
(no 25).
20. Avis de projet et directive pour l’étude d’impact – La personne physique ou morale
qui a l’intention d’entreprendre un projet de développement énuméré au Règlement sur
l’examen et l’évaluation des impacts sur l’environnement doit déposer auprès du ministre
du Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs un avis écrit
décrivant la nature générale de son projet1. Un formulaire « avis de projet » est disponible
en ligne; il doit être dûment rempli et transmis en 30 copies papier et une copie électronique2. Suivant le système de tarification des demandes d’autorisations environnementales3,
l’initiateur du projet doit joindre, à son avis de projet, le paiement des frais requis pour
son projet, de même que la Déclaration du demandeur ou du titulaire d’une autorisation
délivrée en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement4.
Sur réception de l’avis de projet, le ministère en vérifie l’assujettissement à la procédure
et, le cas échéant, il élabore, après une consultation interministérielle, une directive qu’il
transmet à l’initiateur afin de lui préciser la nature, la portée et l’étendue de l’étude d’impact5. À cette étape de la procédure, le public est absent; il n’est pas informé et n’intervient
pas lors de l’élaboration de la directive précisant la portée de l’étude d’impact à réaliser.
La jurisprudence souligne que le projet décrit dans l’avis de projet peut être différent de
celui qui sera finalement autorisé par le gouvernement6. De plus, l’initiateur du projet peut
être une personne différente de celle qui l’exécutera7.
(6018)
10 / 25
2012-12-06 10:04:13
Enfin, soulignons que si le projet à l’étude est énuméré à un des paragraphes j), al. 2n) à
n.11) et p) de l’ar ticle 2 du Règlement sur l’examen et l’évaluation des impacts sur l’environnement, le ministre doit soumettre le dossier au gouvernement dans un délai de 15 mois
suivant le dépôt de l’avis de projet. Ce délai n’inclut toutefois pas la période au cours de
laquelle le promoteur réalise l’étude d’impact8.
2. QUÉBEC (Ministère du Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des
Parcs), Direction générale de l’évaluation environnementale, Avis de projet, juillet 2012,
en ligne : <http://www.mddefp.gouv.qc.ca/evaluations/documents/Avisprojet-fr.pdf> (page
consultée le 1er octobre 2012).
3. Arrêté ministériel concernant les frais exigibles en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement, R.R.Q., c. Q-2, r. 28.
4. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 115.8. À la suite de l’entrée en
vigueur, le 4 novembre 2011, des ar ticles 115.5 à 115.12 de la Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, le demandeur ou le titulaire de toute autorisation, approbation,
permission ou attestation doit, comme condition de la délivrance, du maintien ou du renouvellement d’une telle autorisation, fournir toute déclaration ou information ou tout document exigé par le gouvernement ou le ministre, notamment quant aux infractions pénales
(fiscales ou environnementales) ou aux actes criminels dont lui-même ou l’un de ses prêteurs d’argent et, s’il s’agit de personnes morales, l’un de leurs administrateurs, dirigeants
ou actionnaires, a été déclaré coupable. Voir : QUÉBEC (Ministère du Développement
durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs), Guide explicatif pour remplir la
« Déclaration du demandeur ou du titulaire » contenant les renseignements exigés en vertu
de l’article 115.8 de la Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2.
5. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 31.2 in fine.
6. Comité des citoyens de la Presqu’Île-Lanaudière c. Québec (Procureur général), 2006
QCCS 4861, par. 96 : « Lorsqu’un avis de projet est déposé, la situation ne devient pas figée
dans le temps, mais continue d’évoluer. »
7. Conseil régional de l’environnement de Mont réal c. Québec (Procureur général), C.S.
Mont réal, no 500-17-030340-064, 9 juin 2008, j. Béliveau, par. 88 et 100.
r. 23, art. 16.1.
21. Réalisation de l’étude d’impact et avis de recevabilité – C’est en fonction des indications contenues dans la directive du ministre que le promoteur réalise, à ses frais, l’étude
des impacts environnementaux de son projet. Bien que la Loi sur la qualité de l’environnement définisse, depuis 1972, le mot « environnement » en se référant uniquement au milieu
biophysique, à savoir l’eau, l’air et le sol, le Règlement sur l’examen et l’évaluation des
impacts sur l’environnement, édicté en 1980, retient une conception plus large incluant
non seulement le milieu biophysique, mais également des aspects humains et sociaux,
économiques et culturels, la faune, la flore et l’équilibre des écosystèmes1. Les directives
ministérielles et les guides reflètent également cette conception large de l’environnement.
L’étude d’impact du promoteur doit être conçue et préparée selon une méthode scientifique
reconnue2. Les paramètres de l’étude d’impact sont énumérés à l’ar ticle 3 du Règlement
sur l’examen et l’évaluation des impacts sur l’environnement : la justification du projet,
les variantes du projet, la description du milieu biophysique et humain, les impacts du
projet sur le milieu, ses ressources, les communautés humaines et le patrimoine culturel,
(6018)
10 / 26
2012-12-06 10:04:13
les mesures d’atténuation envisagées, les mesures d’urgence, les plans de surveillance et
de suivi, etc.3.
Une fois terminée, le promoteur présente l’étude d’impact au ministre en 30 copies accompagnées d’un résumé vulgarisé des éléments essentiels et des conclusions de l’étude4. Il
dépose également sa demande de certificat d’autorisation ainsi que le paiement des frais
prévus à l’étape du dépôt de l’étude d’impact par le système de tarification5. Sur réception,
le ministère entreprend, avec les autres ministères concernés, une analyse de sa recevabilité
en vérifiant si les exigences de la directive ont été respectées. Avant d’émettre cet avis, des
questions et des commentaires peuvent être demandés au promoteur afin qu’il apporte des
précisions et des compléments d’informations à son étude.
Une fois l’étude d’impact jugée satisfaisante, un avis de recevabilité est transmis au promoteur et l’étude est rendue publique6. C’est à ce moment que le ministre indique au promoteur de procéder à la période d’information et de consultation publiques conformément
aux ar ticles 31.3, alinéa 1 de la loi et 6 à 12 du Règlement sur l’examen et l’évaluation des
impacts sur l’environnement.
Enfin, par la suite, le ministre conserve le pouvoir de demander au promoteur de fournir
des renseignements, d’approfondir des questions ou d’entreprendre des recherches afin de
compléter l’évaluation des conséquences de son projet7.
r. 23, art. 3.
r. 23, art. 3, al. 3.
r. 23, art. 3, et la Directive sur les études d’impact sur l’environnement (Directive no 25).
r. 23, art. 4 et 5.
C. Information et participation du public
1. Information du public et demande d’audience publique
22. Information du public – Dans les 15 jours suivant la réception des instructions du
ministre relatives à l’information du public, l’initiateur du projet doit publier, dans la forme
prescrite par le règlement, un avis dans un quotidien et un hebdomadaire distribués dans
la région où le projet est susceptible d’être réalisé ainsi qu’un avis dans un quotidien de
Montréal et de Québec. Un second avis doit être publié dans un hebdomadaire distribué
dans la région où le projet est susceptible d’être réalisé1. De plus, le Bureau d’audiences
publiques sur l’environnement annonce, lui aussi, l’étape d’information et de consultation
du public grâce à un communiqué de presse2.
(6018)
10 / 27
2012-12-06 10:04:13
Le dossier contenant les documents disponibles pour la consultation du public, c’est-à-dire
l’étude d’impact et les autres documents déposés par le promoteur, est mis à la disposition du public pour une période de 45 jours suivant la date à laquelle l’étude d’impact sur
l’environnement fut rendue publique3. L’ar ticle 4 du Règlement sur l’examen et l’évaluation des impacts sur l’environnement précise également que les documents fournis par le
promoteur doivent être accompagnés d’un résumé vulgarisé des éléments essentiels et des
conclusions. Ces documents pourront être consultés dans un centre de documentation situé
dans la région où le projet est susceptible d’être réalisé, aux centres de documentation du
Bureau d’audiences publiques sur l’environnement à Québec et à Montréal ainsi que sur
le site Internet du Bureau4. La loi permet au ministre de soustraire du dossier soumis à la
consultation des renseignements et des données concernant des procédés industriels5. Enfin,
la période d’information et de consultation quant à la tenue d’une audience publique peut se
poursuivre pendant toute autre période de temps supplémentaire accordée par le ministre.
r. 23, art. 6 à 10 et annexe B. Le promoteur doit, dans les 21 jours suivant la publication du
premier avis, publier un second avis dans un hebdomadaire distribué dans la même région.
En plus d’indiquer le nom du projet et sa localisation, le nom du promoteur et une brève
description du projet, l’avis doit mentionner le nom de l’endroit où pourront être consultés
les documents concernant le projet.
r. 23, art. 10.1.
3. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 31.3, et Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, R.R.Q., c. Q-2, r. 23, art. 11-12.
4. BUREAU D’AUDIENCES PUBLIQUES SUR L’ENVIRONNEMENT, Période d’information, en ligne : <http://www.bape.gouv.qc.ca/> (page consultée le 1er octobre 2012).
5. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 31.8, et Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, R.R.Q., c. Q-2, r. 23, art. 5, al. 2.
23. Demande d’audience publique – C’est au cours de la période d’information du public
qu’une personne, un groupe ou une municipalité peut présenter une demande d’audience
publique au ministre1. Dans la procédure provinciale, la discrétion administrative de refuser
une demande d’audience publique est limitée. Pour être recevable, la demande d’audience
publique doit être formulée par écrit, exposer les motifs et l’intérêt du demandeur par
rapport au milieu touché par le projet, être adressée dans les 45 jours de la publication de
l’avis de recevabilité et ne pas être de nature frivole2. Si ces conditions matérielles sont
présentes et que la demande n’est pas frivole, le ministre est tenu de donner au Bureau
d’audiences publiques sur l’environnement un mandat de tenir une audience publique, et
de lui faire rapport de ses constatations3. Le cas échéant, le promoteur doit déposer les
frais requis à l’étape des audiences publiques par le système de tarification des demandes
d’autorisations environnementales4.
Dans l’éventualité où aucune demande écrite d’audience publique n’est formulée et soumise au ministre, ou si la demande est jugée frivole, l’étape de consultation publique est
omise et la procédure administrative suit son cours. La décision de refuser une demande
d’audience publique n’est pas contestable devant le Tribunal administratif du Québec5,
mais elle peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire.
(6018)
10 / 28
2012-12-06 10:04:13
1. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 31.3, al. 2. Le mot « personne »
est défini ainsi à l’ar ticle 1(9) : « une personne physique, une société, une coopérative ou
une personne morale autre qu’une municipalité ».
2. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 31.3, al. 3; Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, R.R.Q., c. Q-2, r. 23, art. 13. Le Nouveau
Petit Robert de la langue française définit le terme « frivole » ainsi : Qui a peu de sérieux
et, par suite, d’importance. Dans 3766063 Canada Inc. c. Québec (Ministre de l’Environnement), C.S. Mont réal, no 500-17-020897-040, 18 décembre 2006, le juge Journet définit
ainsi la frivolité d’une demande d’audience : « […] Il pourra considérer comme frivole,
une demande d’audience publique qui ne donnerait pas lieu à un débat sérieux, utile ou
nécessaire pour lui permettre de prendre une décision éclairée relative au projet soumis à
l’étude d’impact ». Pour une critique de cette décision, voir : Christine DUCHAINE, « Les
recours visant le respect des lois environnementales à la portée des citoyens : l’émergence
d’une autorité de contrôle sociétale », dans Service de la formation permanente, Barreau du
Éditions Yvon Blais, 2007, p. 223, aux pages 243 à 244. Sur la discrétion exercée par le
ministre dans l’examen d’une demande d’audience publique, voir : Lorne GIROUX, « Où
s’en va le droit québécois de l’environnement ? », dans Service de la formation permanente,
Barreau du Québec, vol. 90, Développements récents en droit de l’environnement (1997),
Cowansville, Éditions Yvon Blais, 1997, p. 381, aux pages 434 et suiv.
3. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 31.3, al. 3; Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, R.R.Q., c. Q-2, r. 23, art. 13.
5. Cette décision ne peut être contestée devant le Tribunal administratif selon les termes de
la Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 96.
24. Intervention tardive du public – Dans le processus d’examen et d’évaluation des
impacts environnementaux, le public intervient tardivement. La période d’information
publique survient après l’élaboration de la directive ministérielle indiquant au promoteur
les paramètres de l’étude d’impact à réaliser et après la réalisation de cette étude. Plusieurs
décisions importantes relatives au projet sont alors déjà prises par le promoteur et le ministère avant que le public ne soit informé. Dès lors, il devient plus difficile pour le public
d’influencer et d’en modifier les paramètres alors que les idées sont déjà arrêtées sur le
projet et la manière de le réaliser. La participation tardive du public restreint la portée du
processus d’évaluation des grands projets de développement économique, et est susceptible
de miner la crédibilité de la procédure et la mobilisation du public.
2. Bureau d’audiences publiques sur l’environnement
25. Bureau d’audiences publiques sur l’environnement et examen public des projets – L’examen public institué par le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement
fait partie intégrante de la procédure d’évaluation des impacts environnementaux des
grands projets de développement économique. Créé en 1978, à l’occasion de l’introduction
de la procédure d’étude d’impact, le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement est
actuellement composé de six membres réguliers et de 26 membres à temps partiel, tous
nommés par décret du gouvernement1. Les commissaires sont indépendants de l’autorité
publique et possèdent les pouvoirs et les immunités des commissaires nommés en vertu
(6018)
10 / 29
2012-12-06 10:04:14
de la Loi sur les commissions d’enquête2, sauf celui d’imposer l’emprisonnement3. Ils sont
tenus d’accomplir leur fonction en respectant le Code d’éthique et de déontologie des
membres du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement. Enfin, les commissaires
possèdent des expertises variées : géologie, biologie, droit, génie forestier, etc. Il est donc
possible d’avoir des formations multidisciplinaires.
Depuis sa création, le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement a acquis une
longue expérience d’information et de consultations publiques et il jouit d’une grande
crédibilité auprès du public4.
1.
2.
3.
4.
Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 6.1 et 6.2.
L.R.Q., c. C-37.
Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 6.4.
Mario GAUTHIER et Louis SIMARD, « Le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement du Québec : genèse et développement d’un instrument voué à la participation
publique », (2011) 17 Télescope 39; André BEAUCHAMP, « Le BAPE : une expérience
forte mais limitée », dans Louis SIMARD et autres (dir.), Le débat public en apprentissage : aménagement et environnement. Regards croisés sur les expériences française et
québécoise, Paris, Harmattan, 2006, p. 41.
3. Audience publique
26. Audience publique du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement – Le
mandat confié au Bureau d’audiences publiques sur l’environnement de tenir une audience
publique et de rédiger un rapport est d’une durée d’au plus quatre mois1. Après avoir reçu
son mandat, le président du Bureau constitue une commission et désigne le commissaire qui
la présidera selon les procédures prescrites par le Règlement sur l’examen et l’évaluation
des impacts sur l’environnement et par les Règles de procédures relatives au déroulement
des audiences publiques2.
Ce qui caractérise les audiences tenues par le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement, c’est qu’elles ne sont pas de nature judiciaire, ou contradictoire, avec des
témoignages formels, des contre-interrogatoires et des objections3. Conformément aux
Règles de procédures relatives au déroulement des audiences publiques, les audiences
publiques du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement se déroulent en deux
temps. Dans un premier temps, les audiences sont dédiées à l’information relative au
projet et la seconde partie des audiences est consacrée à la consultation du public4. Le
Bureau publie un avis annonçant chacune des parties de l’audience dans un quotidien et
un hebdomadaire distribué dans la région où le projet est susceptible d’être réalisé, de
même que dans un quotidien de Mont réal et un quotidien de Québec5. Chacune des deux
parties de l’audience peut s’étendre sur plusieurs jours, consécutifs ou non, et un délai
minimal de 21 jours doit s’écouler entre les deux parties d’une audience6. Le promoteur
du projet participe aux deux parties des audiences tenues par le Bureau d’audiences
publiques sur l’environnement.
r. 23, art. 16. Ce délai est calculé à compter du moment où le président du Bureau d’audien(6018)
10 / 30
2012-12-06 10:04:14
2.
3.
4.
5.
6.
ces publiques sur l’environnement reçoit un mandat du ministre de tenir une audience
publique.
Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, R.R.Q., c. Q-2,
r. 23; Règles de procédures relatives au déroulement des audiences publiques, R.R.Q.,
c. Q-2, r. 45.
Voir : Lorne GIROUX, « La Loi sur la qualité de l’environnement : grands mécanismes
et recours civils », dans Service de la formation permanente, Barreau du Québec, vol. 77,
Blais, 1996, p. 306.
Règles de procédures relatives au déroulement des audiences publiques, R.R.Q., c. Q-2,
r. 45, art. 11, 22 à 29.
r. 45, art. 5.
r. 45, art. 13 à 14.
27. Processus consultatif et non décisionnel – La procédure d’information et de consultation du public menée par le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement est un
processus consultatif menant à la production d’un rapport dans lequel le Bureau fait état
de ses constatations ainsi que de l’analyse qu’il en a faite. À ce sujet, la Cour d’appel, sous
la plume du juge Baudouin, écrit dans Bellefleur c. Québec (Procureur général) :
Ce processus administratif de prise de décision, d’apparence très démocratique,
est donc au fond un simple processus de consultation, complexe certes, mais sans
aucune véritable contrainte juridique pour l’administration autre que le respect
de la procédure prévue par le législateur. Il a pour but de fournir un éclairage à
la décision du Ministre pour asseoir la recommandation qu’il présentera au gouvernement.1
1. Bellefleur c. Québec (Procureur général), [1993] R.J.Q. 2320, 2332-2333, [1993] J.Q. no 1427
(C.A.).
28. Première partie des audiences publiques – La première partie est consacrée à
l’information du public. À ce jour, le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement a
tenu plus de 400 périodes d’information. Elle débute avec la présentation du mandat confié
au Bureau, de son rôle et du déroulement de l’audience. Par la suite, celui qui a requis la
tenue d’une audience publique est invité à expliquer les motifs de sa demande1. L’initiateur
du projet est également invité à résumer et à expliquer les éléments du dossier déposé à
l’appui de son projet, tels que l’étude d’impact et les études supplémentaires réalisées. Des
personnes ressources convoquées par le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement peuvent être entendues à cette occasion. Il s’agit généralement de représentants de
différents ministères et organismes publics qui sont susceptibles d’apporter un éclairage
particulier sur le projet et d’être en mesure de répondre aux questions formulées par le
public. Lors de la période consacrée à l’information du public, il est loisible à toute personne d’adresser aux membres de la commission des questions pertinentes pour compléter
l’information déjà fournie.
1. Voir la section VII des Règles de procédures relatives au déroulement des audiences publiques, R.R.Q., c. Q-2, r. 45.
(6018)
10 / 31
2012-12-06 10:04:14
29. Deuxième partie des audiences publiques – La seconde partie de l’audience publique,
qualifiée de processus consultatif1, est consacrée à l’audition du public, c’est-à-dire toute
personne ayant déposé un mémoire ou désirant faire connaître oralement son opinion et
ses suggestions concernant le projet présenté2. Les personnes intéressées à déposer un
mémoire doivent le déposer quatre jours avant le début de la seconde partie de l’audition.
La commission peut entendre toute personne afin de rectifier certains faits relatifs au dossier qui ont été soulevés durant l’audience.
La seconde partie de l’audience permet à la commission de mieux circonscrire les tenants
et aboutissants d’un projet et de connaître les points de vue des personnes et des collectivités intéressées ou touchées par le projet sous étude. Une fois les deux parties de l’audience
publique complétées, un rapport est rédigé par la commission et est transmis au ministre
qui le rendra public dans les 60 jours de sa réception3. La décision finale d’autoriser le
projet, de le modifier ou de l’interdire repose sur le gouvernement du Québec représenté
par le Conseil exécutif ou un de ses comités sur lequel siège le ministre du Développement
durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs.
1. Bellefleur c. Québec (Procureur général), [1993] R.J.Q. 2320, 2332-2333, [1993] J.Q. no 1427
(C.A.).
2. Voir la section VIII des Règles de procédures relatives au déroulement des audiences
publiques, R.R.Q., c. Q-2, r. 45. Les dépôts de mémoire doivent s’effectuer au moins 4 jours
avant le début de la deuxième partie de l’audience.
30. Rapport du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement – Une fois la
procédure d’examen public terminée, la commission rédige son rapport en s’appuyant
notamment sur la transcription des audiences, les documents déposés, les mémoires des
participants et sur ses propres recherches. Selon les termes de l’ar ticle 31.3 de la Loi sur
la qualité de l’environnement, le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement doit
« faire rapport de ses constations ainsi que de l’analyse qu’il en a faite ». Bien que la loi
n’invite pas formellement le Bureau à faire des recommandations au gouvernement, il en
formule dans ses conclusions1.
Le rapport est transmis au ministre de l’Environnement qui le rend public dans les 60 jours
de sa réception2. Depuis 1978, le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement a produit plus de 289 rapports d’enquête, d’audience publique et de médiation.
1. Michel YERGEAU, Loi sur la qualité de l’environnement, texte annoté, Montréal, SOQUIJ,
1988, p. 37.
31. Dossiers incomplets présentés au public – Outre de ne pas intervenir à l’étape de la
directive, le public est susceptible d’être informé et consulté sur un dossier incomplet. En
vertu des règles régissant la procédure d’évaluation des grands projets de développement
de la Loi sur la qualité de l’environnement, la période consacrée à l’information du public
commence au moment où le ministre juge recevable l’étude d’impact du promoteur et la
rend publique1. La difficulté pour le public réside dans le fait que le ministre peut, « à tout
moment », demander au promoteur des renseignements et des études supplémentaires2.
(6018)
10 / 32
2012-12-06 10:04:14
Dans ce contexte législatif, le ministre peut juger recevable une étude d’impact incomplète et exiger la réalisation d’études supplémentaires afin d’évaluer complètement les
conséquences environnementales du projet. Toutefois, les résultats de ces dernières études
risquent de n’être pas disponibles avant l’échéance du mandat de quatre mois accordé au
Bureau d’audiences publiques sur l’environnement. La réalisation d’études supplémentaires ne suspend pas l’examen public. La procédure doit respecter des délais impératifs3.
Dans ce contexte, le public est informé et consulté sur le dossier constitué des études disponibles à ce moment-là4. En pratique, le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement peut déposer son rapport avant que des études jugées nécessaires par le ministre du
Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs ne soient disponibles.
Cette interprétation des pouvoirs du ministre est entérinée par la Cour d’appel du Québec.
Dans l’affaire Bellefleur c. Québec (Procureur général)5, des membres de la communauté
Montagnaise de la Basse-Côte-Nord contestaient la légalité du certificat d’autorisation
accordé par le gouvernement au projet d’Hydro-Québec de construire un barrage sur une
rivière située sur leur territoire. Ils alléguaient que la procédure d’examen public prévue
par la loi n’avait pas été respectée. C’est en 1981 qu’Hydro-Québec déposa son avis de
projet et que le ministre lui communiqua la directive concernant la réalisation de l’étude
d’impact. Cette dernière fut déposée au ministère en novembre 1984. Bien que l’étude
soit apparue incomplète, le ministre la rendit néanmoins publique. Aussitôt, la procédure
d’examen public fut entreprise. Le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement
reçut le mandat de tenir des audiences publiques et déposa son rapport en février 1985. Par
la suite, Hydro-Québec décida de suspendre son projet de barrage et le dossier demeura
inactif jusqu’en 1990. À l’occasion de la réactivation du projet, 15 nouvelles études furent
déposées au dossier sans avoir été soumises à l’attention du Bureau d’audiences publiques
sur l’environnement et à la consultation publique.
Selon la Cour d’appel, le fait que des études supplémentaires soient réalisées et déposées
au dossier après la tenue de l’audience publique n’a pas pour conséquence de contraindre
à la tenue d’un second processus de consultation du public. Toutefois, le processus de
consultation et les audiences publiques du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement doivent être repris si les changements apportés sont tels « qu’ils ont, dans les faits,
transformé le projet initial en projet nouveau nécessitant une reprise du processus administratif prévu »6.
Dans ce contexte, les membres du public qui participent à une audience publique peuvent
ne pas être suffisamment informés pour être en mesure de se faire une opinion valable sur
le projet du promoteur. Pour que la période d’information et de consultation du public ait
des répercussions positives, il convient de s’assurer que le dossier du projet soit relativement complet avant de le rendre public : « [À] savoir une étude d’impact complétée avec
les réponses complémentaires du promoteur, le résumé de l’étude d’impact avec une carte
de localisation du projet, les expertises techniques du ministère de l’Environnement dans
ses champs de spécialité et de compétence, les avis à caractère technique des ministres
concernés et les autres expertises. »7
(6018)
10 / 33
2012-12-06 10:04:14
r. 23, art. 6, 11, 13 et 16.
r. 23, art. 12.
5. [1993] R.J.Q. 2320, [1993] J.Q. no 1427 (C.A.).
6. Bellefleur c. Québec (Procureur général), [1993] R.J.Q. 2320, 2340, [1993] J.Q. no 1427
(C.A.).
7. Paul LACOSTE et al., L’évaluation environnementale : une pratique à généraliser, une
procédure d’examen à parfaire, Rapport du Comité d’examen de la procédure d’évaluation
environnementale, Gouvernement du Québec, 1988, p. 59-60.
4. Enquête et médiation
32. Procédure d’enquête et de médiation – Bien que la procédure d’enquête et de médiation ne soit pas expressément prévue dans la Loi sur la qualité de l’environnement et ses
règlements d’application, elle est néanmoins devenue une pratique courante du Bureau
d’audiences publiques sur l’environnement depuis plusieurs d’années1. Depuis 1994, plus
de 40 médiations ont été réalisées par l’entremise du Bureau d’audiences publiques sur
l’environnement. Le ministre fonde alors son pouvoir de donner un mandat au Bureau d’audiences publiques sur l’environnement sur une disposition générale de la loi qui l’autorise à
demander au Bureau d’enquêter sur toute question relative à la qualité de l’environnement
et de tenir des audiences publiques2. Après avoir reçu du ministre le mandat de procéder à
une médiation, un membre du Bureau est désigné pour agir à titre de médiateur et le public
est informé de la tenue d’une médiation en vertu d’un avis publié dans un journal distribué
dans la région où le projet est susceptible d’être réalisé. Adoptées par le Bureau d’audiences
publiques sur l’environnement en 1995, les Règles de procédure relatives au déroulement
de l’enquête avec méditation en environnement3 distinguent trois étapes procédurales.
La première phase est informative. Le médiateur explique à l’initiateur du projet et aux
personnes ayant demandé la tenue d’une audience publique ou d’une médiation le mandat
du médiateur, le Code de déontologie des membres du Bureau d’audiences publiques sur
l’environnement4 et les procédures d’évaluation et d’examen des impacts et de médiation.
La deuxième phase de la procédure de médiation est consacrée à l’analyse de la problématique et des éléments de négociation. À cette étape, le médiateur doit vérifier si les parties
consentent à la poursuite de la médiation. La médiation demeure volontaire et les deux parties doivent y consentir. En pratique, les personnes ayant demandé la tenue d’une audience
publique, conformément aux termes de la loi, conservent le droit à la tenue d’une audience
publique du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement sur le projet du promoteur.
La dernière étape de la procédure est consacrée à la médiation. Il s’agit d’un processus
de négociation privée entre les personnes ayant demandé la tenue d’une audience et l’initiateur du projet de développement économique. Le médiateur assiste les parties dans la
recherche de solutions, autorise la participation des personnes concernées ou affectées
par les résultats de la médiation et s’assure du respect de la qualité de l’environnement et
des droits des tiers.
(6018)
10 / 34
2012-12-06 10:04:15
La procédure de médiation cherche à régler les conflits qui seraient sous-jacents à la
demande d’audience publique formulée par une personne, un groupe ou une municipalité.
Elle permet aussi au promoteur de modifier son projet de manière à résoudre certaines
divergences et à éviter la tenue d’une audience publique. Par ailleurs, la médiation présuppose que les citoyens acceptent le projet du promoteur et a pour effet de confiner l’analyse
des impacts du projet aux seuls éléments de conflit à résoudre. Enfi n, la médiation se
termine lorsque les parties parviennent à une entente, c’est-à-dire des engagements écrits
de la part de l’initiateur du projet et une renonciation écrite des requérants quant à leur
demande d’audience publique.
Les documents déposés lors des séances de médiation sont accessibles au public dans les
centres de documentation du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement, de même
que la transcription des notes sténographiques, des enregistrements et des comptes rendus
des rencontres des parties. Le rapport du médiateur déposé auprès du ministre fait état de
son analyse du dossier et des ententes conclues. Il est rendu public dans les 60 jours de sa
réception par le ministre5.
1. BUREAU D’AUDIENCES PUBLIQUES SUR L’ENVIRONNEMENT, La médiation en
environnement : une nouvelle approche, Québec, BAPE, 1994. Voir : Pierre RENAUD, « La
médiation en environnement au BAPE : un processus administratif et public », dans Service
de la formation permanente, Barreau du Québec, Développements récents en médiation
(1995), Cowansville, Éditions Yvon Blais, 1995, p. 117-137.
3. BUREAU D’AUDIENCES PUBLIQUES SUR L’ENVIRONNEMENT, Règles de procédure relatives au déroulement de l’enquête avec méditation en environnement, 17 janvier 2012, en ligne : <http://www.bape.gouv.qc.ca/sections/documentation/proc-mediation.
pdf>.
4. BUREAU D’AUDIENCES PUBLIQUES SUR L’ENVIRONNEMENT, Code de déontologie des membres du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement, en ligne : <http://
www.bape.gouv.qc.ca/sections/documentation/Deontologie.pdf>.
D. Recommandations du ministre et décision du gouvernement
33. Recommandations du ministre – Le ministre du Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs est responsable du respect de la procédure d’évaluation des impacts environnementaux prévue par la loi. Toutefois, il jouit d’un large pouvoir
discrétionnaire lors de la prise de décisions qui ponctuent la procédure. La jurisprudence
et la doctrine reconnaissent la grande marge de manœuvre du ministre :
Le mécanisme prévu et donc voulu par le législateur semble être de caractère
essentiellement consultatif, puisque la discrétion du Ministre s’exerce à
l’endroit du contenu de l’étude d’impact (art. 31.2); de la nécessité d’études
complémentaires (art. 31), de recevabilité ou non de l’étude d’impact et du
besoin de tenir des audiences publiques (art. 31.1). Dans ce dernier cas toutefois, sa discrétion est limitée, puisqu’il doit, pour passer outre, juger que la
demande est frivole.1
(6018)
10 / 35
2012-12-06 10:04:15
La procédure d’évaluation des impacts vise à éclairer la prise de décision. Avant de soumettre la demande d’autorisation au gouvernement, le ministre analyse le dossier en vue
d’en dégager des recommandations concernant les tenants et aboutissants du projet proposé. Pour ce faire, il peut, à tout moment, c’est-à-dire même après la tenue des audiences
du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement et sans avoir à tenir de nouvelles
audiences publiques, demander au promoteur du projet de lui fournir des renseignements
ou des études complémentaires afin d’approfondir certaines questions ou d’entreprendre
les recherches qu’il estime nécessaires2.
Ce pouvoir de demander des études complémentaires fut examiné par la Cour d’appel,
dans Bellefleur c. Québec (Procureur général)3. Dans cette affaire, le projet hydroélectrique à être réalisé en territoire Naskapi fut suspendu puis réactivé, avant d’être autorisé
par décret du gouvernement plus de six ans après la tenue des audiences publiques au
cours desquelles près de 70 % des études à être réalisées n’étaient pas alors disponibles.
La Cour d’appel conclut au caractère consultatif et non décisionnel du processus mené par
le Bureau et que le ministre n’est pas lié par son rapport :
On peut retenir de cet ensemble législatif et réglementaire quelques constatations
générales qui jettent un éclairage essentiel sur le dossier. Tout d’abord, sous une
apparence contraignante, cet ensemble législatif confère au Ministre, en premier
lieu, et au cabinet, ensuite, une très large discrétion dans la double prise de décision. Ainsi, le Ministre, avant la consultation publique, n’a pas à déclarer si oui
ou non, à son avis, et à ce stade du dossier, l’étude d’impact du promoteur est
recevable ou non. Ainsi, le B.A.P.E. qui tient les audiences n’a au fond que le
droit d’écouter et de ventiler les oppositions sans pouvoir faire des recommandations formelles au Ministre qui n’est donc lié, ni directement, ni indirectement
par les constatations ou suggestions de celui-ci.
[…]
Le Ministre, enfin, est libre de soumettre l’étude d’impact au gouvernement quand
il le veut sans être obligé d’attendre que tous les éléments de l’étude soient présents ou réalisés pour qu’une prise de décision puisse avoir lieu.4
Le public est donc invité à participer à un processus consultatif. De fait, le ministre est
libre de commander d’autres études, même après la fin des consultations publiques. En
d’autres termes, la population peut être consultée sur des dossiers d’évaluation des impacts
sur l’environnement incomplets5.
Lorsque le ministre juge que l’étude d’impact est satisfaisante, il la soumet au gouvernement avec ses recommandations, accompagnée du rapport du Bureau d’audiences publiques
sur l’environnement et de la demande de certificat d’autorisation. En portant un jugement
sur le caractère satisfaisant de l’étude d’impact, le ministre du Développement durable,
de l’Environnement, de la Faune et des Parcs possède une large discrétion administrative
dans la teneur de ses recommandations au gouvernement bien que sa discrétion demeure
limitée par le respect de la procédure et la constitution du dossier devant lui.
Enfin, lorsque le projet à l’étude est assujetti à la procédure en vertu des paragraphes j),
al. 2n) à n.11) et p) de l’ar ticle 2 du Règlement sur l’examen et l’évaluation des impacts
(6018)
10 / 36
2012-12-06 10:04:15
sur l’environnement, le ministre doit soumettre le dossier au gouvernement dans un délai
de 15 mois suivant le dépôt de l’avis de projet. Ce délai n’inclut toutefois pas la période au
cours de laquelle le promoteur réalise l’étude d’impact6.
(C.A.). Voir : Robert DAIGNEAULT, « L’évaluation des impacts sur l’environnement : sept
procédures, un droit en pleine effervescence », dans Service de la formation permanente,
Barreau du Québec, vol. 38, Développements récents en droit de l’environnement (1992),
Cowansville, Éditions Yvon Blais, 1992, p. 193; Michel YERGEAU, Loi sur la qualité de
l’environnement, texte annoté, Montréal, SOQUIJ, 1988, art. 31.4 et 31.5; Yvon DUPLESSIS,
Jean C. HÉTU et Jean PIETTE, La protection juridique de l’environnement au Québec,
Mont réal, Éditions Thémis, 1982, p. 112.
3. [1993] R.J.Q. 2320, [1993] J.Q. no 1427 (C.A.). La Cour d’appel jugea que le fait que des
études supplémentaires soient réalisées et déposées au dossier six ans après la tenue de
l’audience publique n’a pas pour conséquence de contraindre à la tenue d’un second processus de consultation du public. Toutefois, l’enquête et l’audience publique du Bureau
d’audiences publiques sur l’environnement auraient dû être reprises si le dépôt de nouvelles
études avait entraîné des modifications substantielles au projet du promoteur.
(C.A.).
5. Les informations supplémentaires obtenues n’ont à être incluses au dossier de la demande
de certificat d’autorisation que lorsqu’elles seront disponibles. Voir : Michel YERGEAU,
Loi sur la qualité de l’environnement, texte annoté, Mont réal, SOQUIJ, 1988, p. 161.
r. 23, art. 16.1.
34. Décision du gouvernement – La décision finale d’autoriser le projet, de le modifier
ou de l’interdire repose sur le gouvernement du Québec représenté par le Conseil exécutif
ou un de ses comités sur lequel siège le ministre du Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs. Lorsque l’étude d’impact est jugée satisfaisante par le
ministre, elle est transmise au Conseil exécutif accompagnée de la demande d’autorisation
du promoteur du projet, du mémoire et des recommandations du ministère ainsi que du
rapport du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement1.
Le gouvernement prend alors sa décision, c’est-à-dire qu’il peut refuser ou accepter le
projet avec ou sans condition 2. De plus, l’ar ticle 31.5, alinéa 2 L.q.e. établit un régime
particulier pour les projets d’établissement ou d’agrandissement d’un lieu d’enfouissement de matières résiduelles en stipulant que le gouvernement peut fixer dans le certificat
d’autorisation des normes différentes de celles prescrites par un règlement pris en vertu
de la loi3. Le gouvernement possède un large pouvoir discrétionnaire de nature politique
et il n’a pas à fonder sa décision sur l’étude d’impact, le rapport du Bureau d’audiences
publiques sur l’environnement ou l’examen public; il peut la fonder sur des considérations
non environnementales d’ordre économique, politique, social ou autre4. Au sujet des larges
pouvoirs discrétionnaires du gouvernement, la Cour du Québec écrivait dans Bellefleur c.
Québec (Procureur général) :
Quant au gouvernement, il reste en fin de compte le seul véritable décideur.
L’étude d’impact n’est qu’un des éléments de sa prise de décision puisque cette
(6018)
10 / 37
2012-12-06 10:04:15
dernière peut aussi être basée sur des considérations d’ordre économique,
politique, social ou autre. Le gouvernement jouit donc d’un pouvoir discrétionnaire encore plus grand que celui du Ministre et n’est pas lié par l’étude
d’impact.5
Toutefois, lorsque le projet est susceptible d’avoir des effets préjudiciables sur les droits et
les titres ancestraux des Premières Nations, l’administration publique provinciale doit les
consulter avant de prendre une décision6.
Depuis le 4 novembre 2011, le gouvernement peut refuser d’émettre un certificat d’autorisation lorsque le promoteur a été déclaré coupable d’infractions pénales (fiscales ou
environnementales) ou d’actes criminels, ou l’un de ses prêteurs d’argent et, s’il s’agit
d’une personne morale, l’un de ses administrateurs, dirigeants ou actionnaires (personnes
physiques détenant 20 % ou plus des actions avec droit de vote)7. Enfin, il n’est pas tenu de
motiver sa décision. Par conséquent, le large pouvoir discrétionnaire dont jouit le gouvernement rend le contrôle judiciaire de ses décisions particulièrement difficile.
Lorsque le gouvernement approuve le projet, le respect des termes et des conditions du
certificat d’autorisation qu’il émet est obligatoire8. À défaut, son titulaire s’expose à des
sanctions de nature administrative et pénale9. Après l’émission du certificat d’autorisation
par le gouvernement, le ministre émet un certificat d’autorisation en vertu de l’ar ticle 22
de la Loi sur la qualité de l’environnement. Il s’agit alors d’un pouvoir lié, c’est-à-dire
que le ministre n’a pas la possibilité de refuser l’octroi du certificat10. Enfin, le promoteur
doit également demander les autres permis administratifs requis avant de commencer la
réalisation de son projet.
La décision du gouvernement de refuser d’émettre un certificat d’autorisation ne peut être
contestée devant le Tribunal administratif du Québec11. Celui qui entreprend une activité
assujettie à la procédure sans détenir le certificat d’autorisation du gouvernement s’expose
à des sanctions de nature administrative et pénale12.
3. L’adoption, en 2005, de cette modification à la Loi sur la qualité de l’environnement est la
réponse à l’abrogation, le 19 janvier 2006, de la Loi sur l’établissement et l’agrandissement
de certains lieux d’élimination de déchets, L.R.Q., c. E-13.1, et de la Loi portant interdiction
d’établir ou d’agrandir certains lieux d’élimination de déchets, L.R.Q., c. I-14.1.
4. Il n’existe aucun registre officiel concernant le suivi par le gouvernement des recommandations principales, des avis et des suggestions formulés par le Bureau d’audiences publiques
sur l’environnement.
5. Bellefleur c. Québec (Procureur général), [1993] R.J.Q. 2320, 2332 et 2343, [1993]
J.Q. no 1427 (C.A.) : « Le pouvoir discrétionnaire du gouvernement est très vaste, puisque
sa décision d’autoriser la construction peut se fonder non seulement sur la recommandation
du Ministre et les documents alors existants, mais aussi sur des informations et considérations de politique gouvernementale générale ».
6. Nation haïda c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts), [2004] 3 R.C.S. 511,
2004 CSC 73; Première nation Tlingit de Taku River c. Colombie-Britannique (Directeur
d’évaluation de projet), [2004] 3 R.C.S. 550, 2004 CSC 74.
(6018)
10 / 38
2012-12-06 10:04:15
7. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 115.5 à 115.12. Avant de prendre
une décision, le gouvernement accorde au demandeur du certificat d’autorisation un délai
de 15 jours pour présenter ses observations écrites (art. 115.11).
9. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 115.10, 115.24 et 115.30.
10. Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2, art. 31.7, et Règlement sur l’évaluation
et l’examen des impacts sur l’environnement, R.R.Q., c. Q-2, r. 23.
11. Cette décision ne peut être contestée devant le Tribunal administratif selon les termes de
l’ar ticle 96 de la Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2.
BIBLIOGRAPHIE
Monographies
ANDRÉ, P., C.E. DELISLE et J.-P. REVÉRET, L’évaluation des impacts sur l’environnement : processus, acteurs et pratiques, 3e éd., Mont réal, Presses internationales polytechniques, 2010.
BARIL, J., Le BAPE devant les citoyens : pour une évaluation environnementale au service du développement durable, Québec, P.U.L., 2006.
DAIGNEAULT, R. et M. PAQUET, L’Environnement au Québec. Commentaires, Farnham,
Publications CCH/FM, feuilles mobiles, à jour au 21 septembre 2012.
JEFFREY, M.I., Environmental Approvals in Canada: practice and procedure, Markham,
LexisNexis Canada, 1989, feuilles mobiles, à jour en 2008.
LEDUC, G.A. et M. RAYMOND, L’évaluation des impacts environnementaux : outil
d’aide à la décision, Québec, Éditions Multimondes, 2000.
SADLER, B., L’évaluation environnementale dans un monde en évolution : évaluer la
pratique pour améliorer le rendement, Ottawa, Agence canadienne d’évaluation environnementale, 1996.
Articles
COTTON, R. et D.P. EMOND, « Environmental Impact Assessment », dans J. SWAIGEN
(dir.), Environmental Rights in Canada, Toronto, Butterworths, 1981, p. 245.
DAIGNEAULT, R., « L’évaluation des impacts sur l’environnement : sept procédures,
un droit en pleine effervescence », dans Service de la formation permanente, Barreau du
Éditions Yvon Blais, 1992, p. 193.
GIROUX, L., « La Loi sur la qualité de l’environnement : grands mécanismes et recours
civils », dans Service de la formation permanente, Barreau du Québec, vol. 77, Développements récents en droit de l’environnement (1996), Cowansville, Éditions Yvon Blais,
1996, p. 263.
(6018)
10 / 39
2012-12-06 10:04:15
GIROUX, L., « La question de l’assujettissement dans le processus d’évaluation environnementale », dans S.A. KENNETT (dir.), Law and Process in Environmental Management,
Essays from the Sixth Conference on Natural Resources Law, Calgary, Canadian Institute
of Resources Law, 1993, p. 27.
GRAMMOND, S., « Les effets juridiques de la Convention de la Baie-James au regard du
droit interne canadien et québécois », (1992) 37 R.D. McGill 761.
HALLEY, P. et M. DE FORTE, « Le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement
(BAPE) : participation publique et évaluation environnementale », (2004) Revue juridique
de l’environnement 1.
MEUNIER, P.B. et H.V. GAGNON, « Le régime québécois actuel d’évaluation environnementale et les réformes envisagées », (1996) 7 J.E.L.P. 43.
RENAUD, P., « The Environmental Assessment Process and Public Participation in
Quebec: Concrete Elements for Sustainable Development », (1996) 27 R.G.D. 375.
(6018)
10 / 40
2012-12-06 10:04:16

Évaluation des impacts sur l`environnement au Québec

Transcription

Documents pareils

Offre spéciale Thalasso à Fréjus

APPEL DE CANDIDATURES - Ministère de la Justice

Indication des prix pour les salons de coiffure

Pouvoir de représentation

Offre spéciale Thalasso à Mahdia - Objectif

73 euros 70 euros 69 euros 67 euros 64 euros 62 euros 59 euros 57

"JOSEPHINE, ANGE GARDIEN" LARGEMENT EN TÊTE DES

L`Ambassade de France au Brésil (à Brasília) recrute un ou

Consulter le communiqué en PDF

Juin 2011 - Groupe M6