L`architecture sécuritaire internationale à l`

L`architecture sécuritaire internationale à l`épreuve de la crise malienne
La gestion de la crise malienne a servi de révélateur des insuffisances de l’architecture
sécuritaire multilatérale tel que mise en œuvre par la Communauté économique des États
de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), de l’Union africaine (UA) et des Nations unies. L’on
peut distinguer quatre phases dans la gestion internationale de cette crise. Les deux
premières ont, chacune, présenté des lacunes qui ont rendu nécessaire le passage à l’étape
suivante. La phase suivante a servi de mesure intérimaire face à l`accélération des
évènements sur le terrain, avant d`ouvrir la voie à une quatrième étape, en discussion aux
Nations unies.
La réponse initiale, qui va du coup d’État de mars 2012 au mois de juin 2012, s’est voulu
régionale. Portée par la CEDEAO, elle s`est traduite par la décision de déployer une
mission multidimensionnelle, la Mission de la CEDEAO au Mali (MICEMA). Cette
décision n’a, toutefois, jamais dépassé le stade de la planification, s`étant heurtée à
plusieurs obstacles, notamment l’hostilité de la junte à toute présence de forces à
Bamako; l’absence d’un consensus sur la marche à suivre avec l`Algérie et, dans une
moindre mesure, la Mauritanie, accentuée par leur non-appartenance à la CEDEAO; et
les contraintes logistiques et financières, qui rendaient impossible tout déploiement en
l’absence d’un soutien international.
La phase suivante a vu l’entrée en scène de l’UA. L`organisation continentale, qui s’était
jusqu’alors surtout contentée de soutenir la CEDEAO, commence, à partir du mois de
juin, à jouer un rôle plus actif qui a permis d’enregistrer quelques avancées. Tout
d’abord, les divergences avec les acteurs maliens ont pu être résorbées, permettant
l’élaboration d’un concept d’opérations harmonisé, qui a conféré à l’armée malienne le
rôle principal dans l`opération militaire envisagée. Ensuite, en transformant la MICEMA
en une Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine (MISMA), l’UA
a cherché à atténuer les réticences algériennes, à travers la « continentalisation » de
l`initiative. Enfin, et pour faciliter l’obtention d’un appui des Nations unies, l’UA, en
collaboration avec le gouvernement malien, la CEDEAO et d’autres acteurs
internationaux, a élaboré un concept stratégique qui a situé l’action militaire dans une
perspective plus globale.
La première limite de cette réponse tenait aux capacités réelles de l’armée malienne,
censée être le fer de lance de la reconquête du nord. Le 10 janvier 2013, soit vingt jours
après l’adoption par le Conseil de sécurité de la résolution autorisant le déploiement de la
MISMA, les groupes armés lancent une offensive sur Konna, rendant nécessaire une
action urgente que l’armée malienne, dont la réorganisation et la formation par l’Union
européenne n’avaient pas commencé, et la MISMA, en cours de planification, ne
pouvaient mener. En outre, le passage de la MICEMA à la MISMA a été marqué par une
certaine tension entre la CEDEAO et l’UA. Enfin, la question cruciale de la mobilisation
de ressources pérennes pour la MISMA n’a pu être réglée.
À la demande des autorités maliennes, la France déclenche alors l’Opération Serval, qui
constitue la troisième phase de la réponse internationale. En quelques semaines, Serval
permet de briser l’offensive des groupes armés, de reprendre les principales villes du nord
et de traquer les groupes armés dans leurs réduits septentrionaux. Si elle a répondu à
l’urgence du moment, cette opération n’avait toutefois pas vocation à durer. C’est ainsi
qu’a émergé, à son initiative, l’idée d’une mission onusienne, au financement plus assuré,
pour prendre la relève de la MISMA.
La quatrième phase de la réponse internationale correspond à la discussion en cours sur le
rôle des Nations unies. Initialement, le Secrétariat s’est montré réticent à toute idée de
déploiement, arguant que les conditions sur le terrain ne se prêtent pas au type
d’opération qu’il a la capacité de conduire. Face à la pression, le Secrétariat a fini par
céder. Deux options sont proposées dans le rapport du Secrétaire général de mars 2013
sur le Mali: soit une présence politique intégrée et multidimensionnelle aux côtés d’une
force militaire sous conduite africaine; soit une mission de stabilisation intégrée et
multidimensionnelle, autorisée en vertu du Chapitre VII et soutenue par une force
parallèle. Même si le Conseil ne devrait se prononcer sur ces recommandations que dans
quelques semaines, la deuxième formule recueillerait les faveurs de la majorité de ses
membres.
Parmi les insuffisances de l’action des Nations unies, il faut relever le refus du Conseil de
sécurité d`autoriser, sur le modèle somalien, un module de soutien financé par les
contributions statutaires, pour que la MISMA puisse opérer effectivement. Même la
solution intermédiaire qu’a constituée la création d’un Fonds d’affectation spécial s’est
jusqu`ici révélée inopérante. Sur le plan doctrinal, la stabilisation du nord Mali (cf. ISS
Today du 12 mars 2013), qui requiert un mandat offensif, sort du cadre des opérations
de maintien de la paix telles que conçues et conduites par les Nations unies.
La résolution attendue du Conseil de sécurité devrait marquer l`épilogue du long
processus, fait de tâtonnements et de demi-mesures, par lequel la communauté
internationale, à travers les instances multilatérales concernées, a cherché à gérer la
dimension sécuritaire de la crise malienne. Au final, c`est l`intervention française qui
aura permis de changer la donne militaire. Par le large soutien dont elle a bénéficié, celleci a mis en évidence l’absence de réponses alternatives, crédibles et opportunes, à la
menace posée par les groupes armés et, partant, les graves lacunes de l’architecture
sécuritaire multilatérale.
Au niveau continental, l’incapacité de la CEDEAO et de l’UA à contrer l`offensive des
groupes armés est emblématique du long chemin qui reste à parcourir pour rendre
l’Architecture africaine de paix et de sécurité pleinement opérationnelle. Quatre éléments
méritent d’être relevés à ce propos.
D`abord, l`urgence que revêt l’opérationnalisation de la Force africaine en attente,
notamment sa capacité de déploiement rapide, pour doter l’UA et ses Mécanismes
régionaux d’instruments adaptés au type de situation qu’a connu le Mali à la mi-janvier.
En application d`une décision prise par le Sommet de l’UA de janvier 2013, la
Commission de l’UA organise, fin avril, une réunion des Ministres africains de la
Défense pour hâter la mise en place de la capacité de déploiement rapide.
Ensuite, l’inadéquation du Fonds de la paix de l’UA, qui n’est pas suffisamment alimenté
par des ressources africaines pour que l’UA et ses Mécanismes régionaux financent leurs
opérations et se les approprient pleinement. Dès lors que le Conseil de sécurité a écarté
l`établissement du module de soutien qui lui était demandé, le déploiement de la MISMA
était devenu hypothétique. Les acteurs africains se doivent de trouver des sources de
financement viables, y compris à travers des contributions statutaires, tel que le prévoit,
au demeurant, le Protocole sur le Conseil de paix et de sécurité (CPS).
La gestion de la crise a aussi fait apparaitre les limites de la coordination, basée sur « les
circonstances et les avantages comparatifs » entre l`instance continentale et les structures
régionales. Alors que le Protocole sur le CPS et le Mémorandum d’accord entre l’UA et
les Mécanismes régionaux affirment la primauté de la première et articulent des
modalités détaillées de coopération dans la gestion des conflits, dans la pratique, les
relations entre l’UA et la CEDEAO ont été marquées par des chevauchements et, parfois,
une certaine rivalité. D`où le besoin d`une meilleure compréhension, par tous, des
principes qui fondent l’Architecture et de leur application effective, ainsi que d`un
dialogue soutenu entre les différents responsables concernés.
Par ailleurs, la crise malienne est significative du fossé qui existe entre la rhétorique de la
prévention, qui est au cœur des objectifs de l’UA et de la CEDEAO, et sa pratique.
Aucune des deux organisations n’a pointé du doigt les insuffisances, devenues criantes au
fil des ans, de la gouvernance au Mali, et pris les initiatives requises. S’il est vrai que
l’UA a mis en garde contre les conséquences de la crise libyenne, particulièrement sur le
Mali, elle n’avait pas pour autant pris la pleine mesure de la fragilité de l’État malien.
En conclusion, une double action est requise. Au niveau continental, il s’agit de donner
son plein effet à l`ensemble de l’Architecture africaine de paix et de sécurité, une
entreprise à laquelle la Retraite qui a eu lieu à Durban, en début avril, entre l`UA et les
Communautés économiques régionales était censée donner une impulsion. Au niveau des
Nations unies, il est plus que jamais nécessaire de surmonter les frilosités qui
caractérisent les relations avec les arrangements régionaux, pour bâtir un partenariat
adapté aux défis complexes à la paix et à la sécurité en Afrique. Le sommet de l’UA qui
se tiendra en mai 2013 offre l’occasion d’amorcer le mouvement dans la direction
indiquée par les leçons que l`on peut, d`ores et déjà, tirer de la gestion de la crise
malienne.
Lori-Anne Théroux-Bénoni, Chercheure principale, Division Prévention des conflits
et Analyse des risques, Institut d’Etudes de Sécurité, Dakar
La publication du présent article a été rendue possible grâce à une subvention du Centre
de recherches pour le développement international (CRDI), basé à Ottawa, au Canada.