MIG WP hF

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MIGRATION INTERNATIONALE POUR L'EMPLOI
Document de Travail
L'ADMINISTRATION DU TRAVAIL
DE L'IMMIGRE EN SITUATION IRREGULIERE
EN ESPAGNE, EN GRECE ET EN ITALIE
par
S. Ricca
Note: Ce document de travail, élaboré par he Service des Migrations internationales pour l'Emploi, est distribué de façon
non officiehle, en un nombre himité d'exemplaires, a seule
fin d'encourager les échanges d'idées et de susciter observations et critiques. Ii n'est pas destine a une diffusion
générale et ne doit pas être cite sans autorisation.
Janvier 1984
Copyright
Organisation
internationale du Travail, 1984
ISBN 92—2—203676—X
Les designations utilisées dans cette publication, qui sont
conformes a la pratique des Nations Unies, et la présen—
tation des données qui y figurent n'irnpliquent de Ia part
du Bureau international du Travail aucune prise de position
quant au statut juridique de tel ou tel pays ou territoire,
ou de ses autorités, ni quant au trace de ses frontières.
Les articles, étudeset autres textes signés n'engagent que
leurs auteurs et leur publication ne signifie pas que le
Bureau international du Travail souscrit aux opinions qui y
sont exprimées.
TABLE DES MATIERES
Page
A.
AVANT—PROPOS
B.
L'ADMINISTRATION DU TRAVAIL DE L'IMMIGRE EN SITUATION IRREGULIERE
EN ESPAGNE, EN GRECE ET EN ITALIE
iii
I.
INTRODUCTION
1
II.
LA REALITE ADMINISTRATIVE A DES MOMENTS IMPORTANTS DE LA VIE
DE L'IMMIGRE ILLEGAL
2
a)
L'entrée de l'immigrant illegal dans le pays
2
b)
L'insertion dans le monde du travail
3
c)
Le depistage de l'itnmigration en situation irrégulière
5
d)
Les sanctions
7
i)
ii)
iii)
e)
La
Les sanctions a
Les sanctions a
Les sanctions a
l'égard
l'égard
Pégard
de l'employeur
de l'intermédiaire
des travailleurs
IMPORTANCE ET CONTENU DE LA LEGISLATION
IV.
LES CONDITIONS ET LES OBSTACLES A LA MISE EN OEUVRE
D'UNE ADMINISTRATION EFFICACE DU TRAVAIL DE L'IMNIGRE
8
9
13
ENSITUATIONIRREGULIERE
15
LA COOPERATION INTERNATIONALE
18
INTERNATIONAL MIGRATION FOR EMPLOYMENT
072 7d—v .4
7
10
.
III.
V.
C.
v
*
21
—
111
—
A. AVANT—PROPOS
Le present cahier constitue un document de travail publié par le Service
de la Migration internationale pour 1'Emploi.
Les objectifs de ce Service
sont de contribuer a (1) l'évaluation, la formulation et la mise en oeuvre
de politiques de migration internationale conformes aux buts sociaux des
gouvernements et des organisations d'employeurs et de travailleurs; et a
(2) l'extension de l'égalité de chance et de traitement des migrants, et la
protection de leurs droits et de leur dignité.
sont:
Les moyens d'action du Service
a) la recherche et la production de rapports;
b) la fourniture d'avis
techniques; c) les activités de cooperation technique; d) l'organisation de
reunions; e) divers travaux relatifs aux normes internationales du travail.
En outre, le Service rassemble, analyse et diffuse des informations relatives
aux questions de migrations internationales pour l'emploi et fait fonction de
source de renseignement a
l'égard
des pays Membres, des Services du Bureau et
de tout autre intéressé.
Suite a une série d'études qui ont porte sur les causes et les formes
et de l'emploi illégaux, en particulier sur les mesures de
régularisation (voir liste des documents de travail en annexe), le present
document se propose de mettre en lumière les contraintes administratives aux—
quelles se trouvent confrontés les pays en matière d'un contr6le, a
la
lois
efficace et humain, de l'entrée, du séjour et de l'emploi des étrangers démunis
des autorisations requises.
Dans une large mesure, ces contraintes peuvent
être liées, d'une part, aux défauts de l'appareil législatif, qui favorise
une pratique arbitraire ou laxiste, et d'autre part aux insuffisances du
système d'inspection du travail.
Les pays étudiés —
l'Espagne, la Grèce et l'Italie — présentent,
en
l'espèce, un cas particulièrement instructif, en ceci qu'ils ne peuvent
s'engager, en tant que pays démocratiques et sans porter atteinte a
l'industrie
du tourisme, dans une pratique de contrôles draconiens des étrangers. Aussi
parce que la presence d'un nombre significatif d'étrangers en situation
- iv irrégulière
qui est due a des facteurs internes au pays, relève d'un phénomène
recent et encore inexploité.
De surcroIt, 1'Espagne et 1'Italie semblent
subir aujourd'hui les contrecoups des decisions qu'ont prises l'un après
l'autre les pays
traditionnels situés au Nord des Alpes, de fermer
leurs frontières aux travailleurs étrangers et de dépister de manière plus
rigoureuse les imrnigrés illégaux.
Janvier 1984
W.R. Böhning
B.
L'ADMINISTRATION DU TRAVAIL
DE L'IMMIGRE EN SITUATION IRREGULIERE
EN ESPAGNE, EN GRECE ET EN ITALIE
par
S. Ricca
(Bureau international du Travail,
Genève, Suisse)
L'ADMINISTRATION DU TRAVAIL DE L1IMI4IGRE
EN SITUATION IRREGULIERE
EN ESPAGNE, EN GRECE ET EN ITALIE
par Sergio RICCA
I.
INTRODUCTION
que soulève
Cette étude propose un examen ordonné de l'ensemble des
en
situation
Elle
travailleurs
irrégulière.
de
l'immigration
de
le
s'écarte des nombreuses publications existantes, qui portent sur la mesure du
économiques, sociaux ou politiques qu'il
phénomène ou sur l'analyse des
pour une
fois,
sur
aspects
entraine1.
La
réflexion proposée portera,
les
pureinent administratifs et institutionnels du contr6le de la part des pouvoirs
publics des pays d'accueil. Une hypothèse évidente sous—tend lensemble de cette
au deineurant fort réaliste, selon laquelle le pays
réflexion: c'est
d'accueil entend privilégier les intéréts du travailleur national par rapport
ceux d'étrangers ayant décidé de trouver des inoyens de subsistance dans d'autres
pays que les leurs.
contr6le
Les considerations qui suivront sont basées
sur l'examen des situations
et
la Grece
concretes existant dans trois pays d'Europe du Sud: l'Espagne,
l'Italie. La presentation et le rapprochement d'expériences semblables pourront,
on l'espere, étre source de réflexion et d'enseignement pour tous ceux qui, a Un
titre ou
connattre ou
maltriser le
un autre dans ces pays ou ailleurs, ont
ph énomène.
Le travail immigré clandestin est sans doute moms significatif dans
les
trois pays choisis d'Europe du Sud que celui d'autres pays d'Europe habitués a
accueillir
depuis bien plus longtemps d'importants contingents de populations
inunigrés. Si le choix s'est tout de méme porte sur ces trois pays, c'est en raison
la sauvegarde
de l'intérét que suscitent leur recherche de l'équilibre entre
stricte des intéréts nationaux immédiats et la defense de principes qu'ils ont
longtemps invoqués lorsqu'il s'agissait d'améliorer le sort de leurs propres
ressortissants émigrés. Il a paru en outre que les pays offrent la caractéristique
particulière (du moms pour deux d'entre eux, l'Espagne et l'Italie), de servir de
premiere terra d'accueil è des travailleurs destinés è d'autres pays d'Europe (ou
de terre de repli pour les travailleurs refoulés de ces autres pays), alors méme
que d'importants courants de retour de nationaux émigrés exigent des mesures
urgentes de réinsertion. L'inexpérience relative dont ces pays font preuve face è
leur cas de celul de nombreux pays en
ce nouveau phénomène rapproche enf in
développement, qui éprouvent les plus grandes peines a connaltre puis è maflriser
les flux d'immigrés clandestins2.
Les sections suivantes aborderont une è une les étapes qui jalonnent le
douloureux itinéraire du travailleur immigré et qui appellent, du point de vue des
pouvoirs publics, un mode dtintervention particulier: l'entrée en pays d'accueil,
l'insertion dans le monde du travail, le dépistage du travail clandestin, les
les dernières
sanctions, la régularisation. En guise de considerations finales,
sections tenteront d'ideotifier les conditions nécessaires ou les obstacles è la
mise en oeuvre d'un système de contrôle C la fois efficace et humain du travail
immigré illegal.
072 7d—v.4
—2—
LA REALITE ADMINISTRATIVE A DES MOMENTS IMPORTANTS
II.
DE LA VIE DE L'IMMIGRE ILLEGAL
a)
L'entrée de is immigrant illegal dans le pays
Le tout premier moyen auquel l'on songe pour tenter d'enrayer le
effectuer un contrôie aux
d'immigration illégale est ceiui qui consiste
frontières du pays. Ce n'est pas celui qu'einploient en priorite lea trois pays
dtEurope du Sud. A cela sans doute trois raisons.
La premiere tient a la configuration géographique de ces Etats très largement
ouverts sur la mer, lieux de passage et d'échange depuis les temps les plus
reculés.
A la
r&ticence d'un contrôle
strict aux frontières heurtant des
traditions historiques et culturelles s'ajoute probablenient la conscience du fait
qu'C moms d'y consacrer des ressources considérables, ce moyen a moms de chances
que d'autres de se révéler dissuasif.
La deuxième raison eat liée
l'importance qu'accordent ces pays au tourisnie.
En 1982, i'Espagne et l'Italie ont comptabilisé chacun environ 120 millions de
passages
leurs frontieres. Un contrôle rapproché m&ne occasionnel aux frontières
piacées stir les voies de surface (gares ou routes), peut provoquer en très peu de
temps et quel que soit le nombre d'agents de contr6le impliqués, de désastreux
embouteiliages qui risquent de ternir i'image de pays accueiliant qu'ils tiennent
donner d'eux—mêmes. De toute &vidence, i'avantage attendu de cette mesure, en
termes de nombre de travailleurs sans autorisations arrétés aux frontières,
compense mal
dommages
les
possibles stir une activité économique autrement
importante.
La troisieme raison tierit au fait que le probleine de i'immigration illégale
n'a pas encore atteint, dans les trois pays concernés, les niveaux d'alerte que
connaissent d'autres pays d'Europe (la France, la République fédérale d'Allemagne,
la Belgique notamment), et ne justifie donc pas une mesure de contr6le considérée
conune draconienne. Les chiffres donnés du volume de 1'immigration clandestine sont
évidemment des estimations approximatives mais le phénomène se situe peut—être
autour de 40.000 immigrés en situation irreguliere en Grèce, 300.000 en Espagne et
600.000
en
Italie,
sur
tine
population
active
respectivement
de
3,
13
et
20
millions de persormes. Le taux de croissance de cette population semble rapide
mais n'est pas considéré comine inquiétant par tous les mulieux politiques. A titre
d'exempie, le gouvernement de l'Espagne. issu des elections de 1982, n'a pas inclu
de revision de la legislation sur lea étrangers peru les quelque 100 projets de
loi qu'il entend presenter en priorité au parlement dans les délais de la présente
legislature.
La facilité relative avec laquelle lea étrangers sont admis dans ces trois
pays explique donc le fait que la grande majorité des immigrés en situation
irrégulière traversent tout
fait légalement les frontières des pays d'accueii.
Leur situation d'illégalité commence avec is violation des dispositions concernant
le séjour normalement consenti aux étrangers.
donner une façade légaie
Mais lea motifs de tourisme ne sont pas les seuls
demande de personnes décidées de s'installer illégalement pour des périodes
plus ou moms longues dana lea pays daccueil. En Grèce, par exemple, une bonne
partie du contingent de leurs iminigrés illégaux est constituée a l'origine de gens
de mer qui, empioyés dana des navires marchands aussi bien nationaux (lea lois sur
la marine marchande admettent que jusqu'a 30 pour cent de l'équipage subalterne de
navires battant pavilion grec soient étrangers) qu'étrangers, décident de ne pas
regagner lea navires sur lesquels us étaient embarqués. En Italie, un certain
l'aide
nombre d'illégaux sont d'anciens séminaristes entrés dans le pays grke
d'ordres religieux, dans i'intention déclarée de parfaire leur formation
la vie
a
is
072 7d—v.4
—3—
ecclésiastique. Dans les trois pays un bon nombre d'illégaux sont des étudiants
étrangers ayant décidé de s'installer dans le pays au terme de leurs etudes.
La pénétration de l'Immigré illegal en Grèce,
en Espagne et en
Italie est
rarement le fait de passeurs
son
absente mais
totalement
professionnels. La figure du passeur n'est pas
attribue
lui
celui
qu'on
délit
rarement
est
communénient. Ce délit porte sur un dotnaine autre que le passage illegal des
le
frontières ou se manifeste hors du territoire de ces trois pays. Ainsi,
de l'Intérieur d'Italie a démantelé un racket de passeurs dont le délit
recruter dans certains pays en développement des jeunes filles et,
consistait
sous couvert
agence de voyage officielle,
les faire d'abord passer pour
séjourner illégalement en les
les contraindre par la suite
touristes et
impliquant dans les filières de Ia prostitution. De méme, des travailleurs de pays
en développement légalement entrés en qualité de touristes en Espagne ou en Italie
peuvent solliciter par la suite les services de passeurs, dont le rôle consiste
faciliter leur entrée illégale en France ou en Suisse. Au regard des lois des deux
pays de premier accueil, l'Espagne et l'Italie, ces passeurs tie commettent pasde
compliquer singulièrement le contr6le de l'immigration
délit, ce qui contribue
illégale quand celle—ci est nourrie par des passeurs se trouvant dans des pays de
transit.
Ces pays d'Europe du Sud sont conscients de pouvoir disposer, en cas de
se révélaient insuffisantes,
besoin ou au cas oti les autres mesures de
d'une panoplie de moyens
encore
inutilisés
leur permettant
de
sont
largement
utilisés
dans
aux
frontières.
Ces
moyens
meilleurs
d'autres pays. Ii s'agit de conditions plus strictes dans la délivrance de visas
certains pays de
consulaires situées dans
des representations
de
la
part
provenance d'immigrês illégaux, de l'application de mesures de verification
touchant le voyage de retour ou les moyens de subsistance de touristes soupconnés
d'être candidats
l'innnigration illégale, de l'application de visas en forme de
diptyque supposes pouvoir suivre l'entrée et la sortie des visiteurs.
b)
L'insertion dans le inonde du travail
Pour les législateurs des trois pays en question, l'acte d'illégalité majeur
part de l'étranger se manifeste lorsqu'il établit un rapport de travail
dépendant avec un employeur sans être muni de permis de travail, ou lorsque
simplement ii exerce une activité rémunérée de caractère indépendant. Les lois
sanctionnent la relation de travail illégale en frappant tout d'abord l'einployeur
de peines pécuniaires plus ou moms sévères (et donc plus ou moms dissuasives).
Selon les terines de la loi, la sanction
l'employeur est applicable méme lorsque
celui—ci fait état de son ignorance de la situation d'irrégularité du travailleur
embauché ou de sa bonne foi. L'état d'illégalité est établi des l'instant
l'embauche ne saccompagne pas d'une declaration aux services du travail et aux
services de sécurité sociale. En effet, contrairement aux pratiques en vigueur
la
situation
Suisse notamment),
Etats—Unis et
la
dans
d'autres pays
(les
d'illégalité d'un étranger (aussi bien
l'égard du séjour que du permis de
la sécurité sociale de la part
travail), exclut toute possibilité d'affiliation
Vacte d'embauche
égard,
les sanctions qui frappent
de cet étranger.
A cet
travailleur
le
que
l'employeur,
indifféremment
illégale sont applicables
embauché soit national ou étranger.
de
la
sanctionne ensuite la relation de travail illégale en frappant le
travailleur étranger qui est passible d'une série de poursuites pouvant aller
La
loi
l'expulsion (voir sections suivantes).
Pour des raisons évidentes, les interinédiaires entre le demandeur d'ernploi en
situation irreguliere et l'employeur potentiel ne sont pratiquement jamais les
072 7d—v. 4
—4—
c'est—à—dire les services publics de l'emploi.
traditionnels,
intermédiaire8
Pourtant la fonction de mise en relation entre offre et demande d'emploi illégales
se realise de manière plus ou moms organisée. Assez rarement, la mise en relation
est
fait
d'intermédiaires
illégaux
bien
nationaux
qu'étrangers
le
(aussi
légalement établis) qui, suivant la sinistre pratique connue dans ce genre de
conanerce, rassemblent (en allant parfois lea chercher dans leur pays d'origine et
d'un
en les aidant a entrer coimne touriste) lea travailleurs, lea placent
ou plusieurs employeurs, allant parfois juaqu'à s'arroger le droit de percevoir et
ensuite de leur reverser une partie de leurs salaires. Quelquefois,
relation
la mise en
grace
l'intervention d'organisme8 (laIcs ou religieux),
d'entraide aux personnes déplacées qui, soucieux avant tout de leur assurer un
réconfort immédiat et qui, sans faire du placement a proprement parler, leur
se
fait
facilitent Ia recherche d'un emploi. Le plus souvent, la mise en relation entre
offre et deinande d'empioi s'établit grace aux mule et un canaux de la solidarité
individuelle que les inmiigrés illégaux déjà "instailés" manifestent a l'égard de
membres proches de leurs families ou de leur cominunauté restéea au pays.
Dana chacun des trois pays en examen, 11 existe parmi les observateurs les
mieux informés de fortes présomptions qui font croire a la prépondérance d'un
systeme de mises en relation effectué par les anciens immigrés en faveur de
nouveaux.
Le
fait
tout
d'abord
que
lea
groupes
d'inimigrés
illégaux
de
méme
nationalité se concentrent dans des zones précises du pays3 autour de certains
métiers (par exempie les équipages égyptiens dans des bateaux de péche grecs, lea
lea
grandes villes d'Italie,
des
Philippines dans
lea
de maison
empioyés
travailleurs
agricoles marocains
dans
la
campagne
et
que
les
catalane),
populations d'immigrés illégaux se répandent progressivement autour d'une premiere
zone d'installation, indique bien le caractere spontané de la pénétration de la
population iinnngré illégale. Le fait ensuite que les nouveaux arrivants soient
munis avant méme le depart de leur pays d'inforinations assez précises concernant
leur lieu de destination et leur emploi éventuel ajoute a is conviction que
l'immigration illégale s'organise en suivant les fulieres de l'entraide mutuelle
caractéristique de presque toutes lea populations de migrants du monde.
L'observation, méme imparfaite, de la réaiité des trois pays d'Europe du Sud
permet d'affirmer que deux conditions favorisent i'insertion de la population
immigrée
illégale dana le monde du travail et contribuent
du taux de croissance de cette population.
du
méme
coup
a
l'augmentation
La premiere condition est ceile du nombre et du type de métiers délaissés par
la main—d'oeuvre nationale et que l'itmnigr& eat prêt a accepter. En Italie, par
exemple,
le rétrécissement
de la cellule fainiliale dana lea grandes villes,
s'insérer dans la vie professionnelle et l'absence
l'aspiration des femmes
parallèle de centre d'accueil en nombre suffisant pour les enfants en
de personnel domestique qui ne
préscolaire ont créé une formidable demande
pouvait
être
satisfaite par
is
pénurie
main—d'oeuvre nationale.
Cette
de
i'immigration auquel
main—d'oeuvre a constitué une sorte d'appel irresistible
répondent un nombre croissant de jeunes filles du tiers monde.
La deuxieme condition qui favorise l'insertion de l'immigré clandestin eat
celle concernant lea chances qu'estime avoir le candidat a l'émigration illégale
d'échapper aux sanctions de l'Etat, et surtout a is plus redoutée d'entre elies,
l'expulsion. Si, dans le calcul de l'émigré, les risques de sanction
moindres
que ses chances d'en échapper, ii iui semblera possible d'accumuler un nombre
suffisant
d'années
de
residence
métne
illégales, lui conféreront
qui,
definitive éventuelie en
inévitablement, a sea yeux, des droits a
situation de légalité. Ce tres vieux et logique calcul eat sans doute a la base de
l'installation
la decision de nombre de migrants de choisir un pays de destination plutôt qu'un
autre. Il est evident que les chances de l'immigré de s'insérer durablement dans
le monde du travail du pays d'accueil seront d'autant plus grandes qu'existera
0727d—v. 4
—5—
déja
vaste secteur de travail clandestin national qui constituera le terreau
de l'imniigration clandestine pourra se greffer et
naturel dans lequel le
se développer.
L'insertion de l'imrnigré en situation
dans le monde du travail
types de métiers dits
dans
des
pourra se réaliser, et se realise en fait
indépendants, notamment le commerce ambulant. Le nombre d'inimigrés clandestins
impliqués dans ce genre d'activité est probablement infiniment plus restreint que
celui de personnes engagées dans une relation de travail dépendant. Ce type
d'insertion intéresse les individus dotes d'un certain capital initial, sans doute
ceux qui acceptent le risque dtune activité plus exposée, ainsi que ceux moms
insertion definitive dans le pays d'accueil.
attires par la possibilité
Mais, tout cotmne l'insertion dans une relation de travail dépendant, l'iniportance
de la population immigrée illégalement engagée dans une activité indépendante
l'égard de
dépendra de la tolerance que inanifesteront les autorités de l'Etat
leur activité.
c)
Le dépistage de l'immigration en situation irrégulière
Selon les dispositions en vigueur dans les trois pays en examen, le dépistage
faire émerger le travailleur immmigré en
est Pacte administratif qui consiste
situation irrégulière. L'application de la sanction n'est pas nécessairement
du
viser la meilleure connaissance
Celui—ci peut
l'objectif du dépistage.
avant, par exemple,
l'adoption d'une loi sur les étrangers ou la
proposition de mesures de régularisation. Une action concertée de dépistage en vue
d'une analyse plus approfondie du phénomène n'a en fait été prise par aucune des
autorités publiques de ces pays (elle l'a été cependant par des organismes privés
de recherche) meme si Ia proposition a été avancée par le niouvement syndical
illégaux le bénéfice des services de sante
italien d'octroyer aux immigrés
publique, afin d'atteindre un double but humnanitaire et de meilleure connaissance
du problème.
Dans la pratique connue jusqu'ici, l'action du dépistage a visé l'application
prévues par la loi. Les mesures de dépistage prévues par les
nombre de trois. Les
dispositions de Pun
deux premieres sont du ressort du ministere de l'Intérieur (en Grèce, le ministère
de l'Ordre public), la troisiènie de l'administration du travail.
des
sanctions
ou l'autre de ces trois pays sont au
La premiere mesure de dépistage se propose d'atteindre l'immigré en situation
imposer que toute location
irrégulière et non pas son employeur. Elle consiste
ou cession de local d'habitation a un étranger soit notifi&e au ministère de
l'Intérieur. L'adoption de cette mesure, applicable en Espagne et en Italie, s'est
venus de
terroristes
de
actions
les
l'origine pour comnbattre
justifiée
l'égard de tout étranger méme ceux munis d'un permis
l'étranger. Elle s'imposait
cette mesure n'ont pas, en
de séjour. Les sources d'informnation obtenues grke
fait, été exploitées pour dépister le simple séjour illegal. Cette méthode de
dépistage ne peut de toute manière se considérer connie efficace que si elle est
accompagnée d'un service d'inspection et d'un éventail de sanctions susceptibles
établir des accords de location
de dissuader les propriétaires de logemnents
échappant aux dispositions de la loi.
Comme la premiere, la deuxième niesure de dépistage vise l'imniigré illegal et
réaliser des
relève de la competence du ministère de l'Intérieur. Elle consiste
operations ponctuelles de contrôle d'identité. Les operations peuvent s'effectuer
a l'occasion d'un délit (vol, infraction aux règles de la circulation), prendre la
forme de coritrôles organisés dans des zones échantillon, se limiter a un contrôle
occasionnel au hasard des rencontres entre agents de police et étrangers, ou
s'assimiler
des operations "coup de poing" consistant en des descentes d'agents
072 7d—v.4
—6—
Aucun des trois
dans certains lieux de rassemblement présumé d'immigrés
projet
de
réaliser
une operation (en
pays en examen n'a pour l'instant en
lancer
une recherche
preparation dans on pays come la France) qui consiste
partir du signalement d'un double du visa touristique conserve par les services de
police au passage d'entrée de ltetranger par la frontière nationale. En Grèce,
Popération de recherche peut s'effectuer a partir d'un signaleinent du ministère
l'entrée
de Ia Marine marchande tenu de contrôler la composition des équipages
et
la sortie des navires (et donc des differences entre les deux) des ports
l'hostilité déclarée des
nationaux. L'application de ces mesures se heurte
syndicats, des associations d'entraide et de la majorité de l'opinion. Outre le
operations pouss&es de contrôle aux
tout come les
peuvent,
fait qu'elles
frontières
atteindre
le
tourisme,
elles
sont
signalées
come susceptibles
d'encourager des formes de délation (sur lesquelles reposent indéniablement bon
nombre de contrôles policiers) qui rappellent les méthodes appliquées
des
de
les
regimes
ces
pays,
sous
l'histoire
récente
différentes
de
époques
dictatoriaux. Sans doute, le
encore limité du phénomène de l'innnigration
soutenir des actions de police
illégale ne predispose pas l'opinion nationale
tournées contre des personnes simplement soupçonnées de ne pas avoir les papiers
en règle. Les mémes services de police estinient que de toute manière ces actions
pourraient
la
rigueur se justifier si elles étaient accompagnées d'une
application rapide des sanctions prévues. Comme on le verra dans la section
consacrée aux sanctions, les mesures do contrôle policier nont abouti que de
manière tres limitée au depart des inunigrés clandestins des pays d'accueil.
La
mesure de dépistage intéresse les administrations du travail et
vise plus l'employeur de l'imniigré illegal que l'immigré lui—même. Cette mesure
est celle classique qu'appliquent deja les services de l'inspection du travail
de relever
dans one certaine mesure de
entre autres
charges,
(et
sanctionner) les infractions
la legislation do travail en vigueur. C'est cette
les
publics et
administrateurs
les
législateurs,
troisième mesure que les
syndicats désignent come étant de loin la principale mesure de dépistage du
leurs yeux, offre l'avantage de faire
travail iminigré illegal. Cette mesure,
reinonter l'action de dépistage au veritable coupable de l'infraction, qui n'est
pas tant l'iininigré démuni et sans defense, mais plut8t l'employeur qui l'embauche
pour Pexploiter. Il existe
cette prise de position a peu près unanime la
l'égard de l'immigration illégale
conviction que la veritable action dissuasive
s'exerce a l'encontre de l'employeur et que si, idéaleinent, ii n'existait pas
ii
n'y aurait plus
embaucher l'étranger sans papiers,
d'employeurs préts
d' immigrat ion illégale.
Les administrateurs do travail des trois pays concernés s'accordent pour
leurs services d'inspection du
reconnaltre que l'action de dépistage confiée
travail n'a pas obtenu de résultats appréciables. Le nombre d'infractions relevées
pour cause d'embauche de travailleurs sans papiers semble, en effet, constituer on
pourcentage unite par rapport au nombre d'infractions totales. Au moms trois
raisons expliquent cette situation.
Le travail de Pimmigré en situation irrégulière, s'il se concentre dans
certaines zones do pays ou dans certains métiers, se disperse souvent dans one
infinite de lieux de travail que le simple inspecteur a du mal a toucher dans son
programme ordinaire de visites. Les employees de maison se trouvant dans une très
grande quantité de foyers individuels des grandes villes d'Italie, les équipages
de bateaux de péche partant de nuit d'une infinite de petits ports d'une infinite
d'Iles de la Grèce, les travailleurs engages daris les travaux des champs en
Catalogne constituent, on le voit bien, one population de travailleurs extrémement
fluide et donc a méme d'échapper a la vigilance de la mieux intentionnée et de la
mieux organisée des inspections (aussi longtemps du moms qu'elle ne disposera pas
dteffectifs ou de moyens sensiblement accrus).
072 7d—v.4
—7—
travail de l'immigré en situation
se trouve le plus souvent
i.e
non pas aux côtés du travailleur legal dans la grande entreprise répertoriée et
fréquenunent visitée, mais dans de petits ateliers, travaillant en situation de
clandestinité. Le travail d'inspectiori suppose donc des actions de recherche qui
Penquéte policière que de l'inspection au sens
se rapprochent davantage de
traditionnel. Ici, la difficulté que rencontre l'inspecteur du travail a l'égard
des iminigrés illégaux est bien la inême que celle, déja connue, qu'il rencontre
l'égard du dépistage du travail clandestin4. Bien qu'aucune preuve formelle ne
puisse étre avancée sur la question) les administrateurs du travail des trois pays
sont persuades qu'il existe une correlation directe entre importance du travail
clandestin et importance de l'immigration illégale.
Sur la question de l'imniigration illégale, l'inspection du travail ne peut
compter avec la collaboration des syndicats et des comités d'entreprise pourtant
dénoncer les irrégularités dont us prennent connaissance dans d'autres
domaines. Dons ce mmanque de collaboration, ii existe sans doute une reticence
viscérale a dénoncer une situation qui, même si elle vise l'employeur, peut se
retourner contre un inimigré. Mais ii existe également le fait que dons les trois
pays d'Europe ici examines, le travailleur ill&gal est occupé a des métiers dits
non concurrentiels que n'occuperaient de
toute inaniare
pas de travailleurs
nationaux mêine chômeurs. Ii existe enfin le fait que, comme on vient de le voir,
l'immigré illegal exerce ses activités dans des lieux de travail
est absente
toute forme d'organisation syndicale.
préts
Pour ces trois raisons donc, le moyen principal que se donne l'administration
pour dépister le travail de l'immigré en situation irrégulière se revale en fait
incapable d'effectuer une action de contrôle en profondeur.
d)
Les sanctions
Selon les dispositions des lois en vigueur dans les trois pays,
le dépistage
Papplication de sanctions qui peuvent frapper
travail illegal aboutit
immigré
l'etnployeur (qu'il soit national) ou inimigré resident, ou
illegal), l'intermédiaire entre employeur et immigré illegal, ou directement le
travailleur iminigré illegal. Les trois paragraphes suivants de cette section
traiteront séparément de chacune de ces trois formes de sanction.
du
i)
Les sanctions
l'égard de l'employeur
Les legislations en vigueur dons les trois pays d'Europe du Sud prévoient des
pécuniaires a l'égard des employeurs s'étant rendus coupables d'avoir
établi une relation de travail avec un travailleur en situation de séjour illegal.
L'application de cette peine suppose donc que la verification de l'état de
légalité du travailleur embauché est a la charge de l'employeur. Selon l'esprit de
de verification qui est pénalisé autant
Ia loi, c'est done un manquement a
peines
l'acte
que l'ernbauche elle—méme.
La sanction qui attend
l'employeur (on entend par employeur dans ce cas,
l'employeur est lui—méme un
legal;
si
l'employeur national ou le resident
immigrant illegal, ii est possible en plus des sanctions prévues a Pencontre des
iinmigrés en séjour illegal), est de caractare pécuniaire. Elle est applicable et
calculée pour chaque travailleur embauché. Ces peines sont plus sévères que celles
qui frappent l'employeur lorsqu'il établit une relation de travail non déclarée
(et donc illegole) avec un travailleur national. Mais les modalités d'application
Pinspecteur du
de la peine (surtout en ce qui concerne l'autorité accordée
travail) et les voies de recours qui sont reconnues
l'eniployeur sont les mêmes
la legislation sur l'embauche.
que lorsqu'il conunet une quelconque infraction
072 7d—v. 4
—8—
donner a is sanction
législateurs des trois pays ont manifestement tenu
pécuniaire un caractère dissuasif. La loi de février 1983 en Grèce prévoit en
Les
loi.
la
dans
prévues
que celies
sévères
infiniment plus
des
peines
antérieure. De m&ne, les projets de loi en Italie et en Espagne révisent en hausse
is
lettre des
Bien que
l'employeur.
imputable
la
peine
montant de
le
dispositions ne l'indique pas explicitement, ii est manifeste que les législateurs
des trois pays, et, en cela, us rejoignent les positions des legislations en
vigueur dans d'autres pays d'Europe de l'Ouest, voient dans la sanction contre
Pemployeur le principal moyen d'enrayer le phénomène d'embauche de Pimmigré en
situation irrégulière. Les administrateurs admettent, pour leur part, l'effet
iumière de leur
is
indéniablement dissuasif de Ia peine pécuniaire, mais,
experience, admettent également que ce n'est
tant le tnontant de is peine qui
est, en soi, dissuasif mais piut6t la capacité que manifeste i'Etat a la faire
appliquer. Des amendes moms élevées mais dont l'application constitue une menace
réelle pour i'employeur sont infiniment plus dissuasives que des amendes éievées
mais dont 1'application est vue par les employeurs conime hautement improbable. La
rapidité avec laquelle augmente is population de travailleurs imniigrés illégaux
(estimée très grossièrement en Espagne et en Italie a 7 ou 8 pour cent par an),
laisse supposer que c'est essentiellement dans un renforcement de dépistage et
donc des services d'inspection du travail que doit porter i'effort de recherche
d'un veritable effet de dissuasion. Cet effet de dissuasion serait encore accru Si
l'inspection du travail pouvait se révéler efficace pour faire appliquer de
manière credible les peines plus sévères prévues en cas de récidive.
effet
n'existe dans la pratique d'aucun des trois pays d'Europe du Sud de
relation automatique entre sanction frappant l'einpioyeur et sanction frappant le
travailleur en situation irrégulière. En Espagne, par exempie, une infraction a un
employeur pour embauche d'immigré illegal ne s'accompagne pas d'une dénonciation
Ii
de
la
presence
de
cet
immigré
au
service
des
étrangers
du
ministère
de
l'Intérieur. On note a cet égard une certaine divergence entre les positions du
ministère du Travail et celles du ininistère de l'Intérieur. Selon la pratique du
ministère du Travail, et en cela us sont appuyés par les syndicats, l'infraction
a l'embauche
illégale d'immigrés est imputable essentiellement a l'employeur.
L'action de ce niinistère s'épuise des l'instant ott cet employeur eat sanctionné.
Le ministere de l'Intérieur dénonce cette approche qu'elle considere limitative.
leur avis, s'accompagner soit d'une
La sanction a l'égard de l'employeur doit,
procedure de régularisation automatique du travailleur impliqué dans is relation
de travail, soit d'une procedure d'expuision. Si is régularisation est soumise aux
mCmes
obstacles
at
aux mêmes
retards que ceux caractérisant
procedure
la
ordinaire, et si, par ailleurs, ie ministère du Travail ne facilite pas la
procedure d'expulsion de la part du ininistère de l'Intérieur, l'immigr& en
situation irrégulière privé d'emploi ou bien recherche une nouvelie relation de
travail, ou bien devient vulnerable aux tentations de is criminalité ordinaire.
Face a ce dernier risque et aussi longtemps que dure la pratique du ministère du
Travail, le ministère de Plntérieur vient a préférer que la relation de travail
entre employeur et immigré illegal, Si elle n'est pas source de crimes contre lea
gens ou la propriété, ne soit pas détectée par P inspection du travail. C'est
ainsi qu'un manque d'entente sur l'application des sanctions aux travailleurs
itmuigrés individuels peut conduire deux administrations dotées chacune de moyens
unites
a se
ii)
neutraliser plutôt qu'a mettre leurs moyens en coimnun.
Les sanctions a
l'égard
de i'intermédiaire
Pour lea trois pays d'Europe du Sud, ie seul intermédiaire legal entre une
un
de
l'emploi:
service national
d'emploi est
le
offre
et
une
demande
intermédiaire privé dans une muse en relation légale entre offre et demande est
deja passible de sanctions. Si, de surcrott, l'intermédiaire retire un quelconque
bénéfice dans une mise en relation de travail, ii se rend coupable d'un délit
072 id—v. 4
—9—
passible de sanction
Les trois pays sont unanirnes
réserver
ce genre de
délit des peines
d'empriaonnenient.
Les
peines sont en fait assez rarement
appliquées,
soit
figure de
parce
que dans
le
monde de
la
agissant par esprit de lucre est rarement répérabl.e,
soit parce
en fait, la fonction d'intermêdiaire est éclatée en un nombre aussi grand
d'individus que sont les travailleurs immigrés eux—mêmes.
que,
Lea sanctions
iii)
l'égard des travailleurs
Les trois pays d'Europe du Sud en examen ont ceci de cominun que la sanction
frappe le séjour illegal dans le
proprement
parler.
La
procedure
pays et non pas la relation de travail
de
sanction
est
donc
conduite
sous
Ia
responsabilité des ministères de l'lntérieur. Elle vise le travailleur autant que
le non—travailleur.
On peut conipter trois
obligatoire, l'expulsion.
Le
refoulement
est
une
formes
de
sanction
présentent aux frontières du pays
passeport, passeport périmé ou ne
sont requis). Le voyageur refoulé
voie de surface, ou de quitter le
par voie aérienne ou maritime. Le
sanction.
qui
Le
refouleinent,
s'applique
aux
l'éloignement
voyageurs
qui
se
sans document ou sans document en regle (faux
portant pas de visas d'entrée lorsque ceux—ci
est tenu de rebrousser chemin s'il accede par
pays pour une autre destination s'il y accede
paiement des frais de depart se decide cas par
En
général,
ces
frais
sont
supportés
par
le
voyageur
ou,
en
cas
d'impossibilité, par l'autorité du pays qui refoule. Par la suite, cette autorité
se
reserve
le
droit
d'en
réclamer
le
remboursement
a
la representation
diplomatique du pays de provenance du voyageur refoulé.
le
cas
de
(Dans
presentation de faux passeport, ce dernier recours se révèle impraticable et les
frais de refoulenient finissent par être supportés par le pays qui decide de
cas.
refouler).
L'éloignement obligatoire est une sanction appliquée en Italie. Elle indique,
contrairement a ce que peut suggérer le terme, une mesure d'expulsion acceptée
volontairement par l'étrariger pris en situation de séjour illegal. L'imniigré en
quitter le territoire national dans un délai
situation irreguliere s'engage
déterminé, percoit une
de depart, accepte que la mention de la sanction
soit portée sur son passeport, ainsi que les risques d'une sanction plus sévère
(pouvant entramner la detention), au cas oti l'innnigré ne se conformerait pas
l'ordre de quitter le territoire national. Cette sanction offre l'avantage d'être
acceptée par celui a qui on l'inflige, d'être d'application rapide et, en fin de
compte, d'être financièrement plus avantageuse pour le pays d'immigration. Mais
cause des abus auxquels elle peut donner lieu.
elle a également été critiquée
l'immigré en situation
L'expulsion est une mesure coercitive imposée
irrégulière. Cette sanction implique que l'immigré est conduit
la
frontière
terrestre la plus proche du lieu de dernière residence de l'imtnigré par un
représentant du ministère
(police)
ou
au
cas
le
pays
frontalier
ne
un pays du choix de l'iminigré
la condition que celui—ci
l'accepterait pas,
donne la preuve de vouloir l'accepter) ou
son pays d'origine. Les dépenses
qu'entraIne l'expulsion sont a la charge du pays qui expulse. Les contraintes
budgétaires constituent un obstacle majeur
l'application de cette sanction. En
expulser
Espagne, les dispositions en vigueur contraignent l'administration
l'immigré illegal seulement vers son pays d'origine. Cette disposition impose
l'administration une redoutable contrainte lorsque l'immigré declare avoir perdu
son passeport et se présente sous une fausse identité ou une fausse nationalité.
Avant de délivrer un nouveau passeport, l'autorité diplomatique du pays auquel
l'immigré pretend appartenir demande
généralement
le
temps
nécessaire
pour
072 7d—v.4
— 10
l'identifier
—
et pour obtenir les données concernant sa naissance et sa residence.
Cette recherche, déja longue en soi, se révèle vaine lorsqusil apparatt que
l'imznigré s'est presente sous une fausse nationalité. Ii semble que l'application
aux yeux de certains groupes d'iimnigrés
de cette disposition soit devenue,
la sanction d'expulsion.
illégaux avertis, le moyen de prolonger voire d'échapper
Dans aucun des trois pays d'Europe du Sud, le simple délit de séjour illegal
n'est passible de detention. L'Italie a institué des centres d'hébergement et
d'accueil
les immigrés illégaux peuvent séjourner librement dans l'attente que
son terme. Mais cette facilité accordée
la procedure d'expulsion soit portée
l'inuaigré ne soustrait pas l'administration aux efforts de recherche lorsque,
avant que la procedure ne soit terminée, i'inimigré decide de changer de domicile.
Dans lea deux autres pays, de nombreux ordres d'expulsion peuvent rester iongtemps
qui us sont destinés quittent leur lieu de
sans effet, du fait que les immigrés
residence déclarée sans laisser de traces.
L'autorité qul prononce en premier la sanction contre l'immigré en situation
de séjour illegal est généralement le représentant du gouvernement (préfet) de la
des
region oti le délit d'illégalité stest manifesté. La sanction est sujette
procedures de recours. En
et en Italie, la procedure de recours est de type
type
de
épuisées,
administratives
sont
voies
lea
lorsque
administratif et
judiciaire. En Espagne, un choix se présente
l'immigré illegal entre un recours
administratif et un recours judiciaire. En général, sauf en cas de vice de
procedure, le recours par vole administrative conduit
une confirmation de la
recours judiciaire peut, au contraire,
premiere decision administrative. Le
conduire
un assouplissement ou a un report de la decision administrative plus
son annulation. Dans les trois pays, Ia presentation d'un recours a
rarement
pour effet de suspendre l'appiication de la decision de sanction prise par
l'instance inférieure. Tout au long de la procedure administrative et judiciaire,
l'immigré illegal a droit la defense et, s'il démontre ne pas avoir lea moyens
une defense commise d'office. La durée de la procedure de recours
de la payer,
peut être plus ou moms longue; une moyenne approximative la situe autour d'une
année.
ne
Contrairement ce qui se passe dans d'autres pays, la procedure de recours
pas droit automatiqueuient a la délivrance d'un permis de séjour
donne
droit dexercer une activité
rétribuée. En Italie, coimne
provisoire assorti d'un
ii a été dit l'immigré peut séjourner dans des centres d'accueil spécialement
En Espagne et
en Grèce,
l'immigré illegal se volt
réservés
cet effet.
un jugement
reconnaftre un statut hybride suivant lequel ii garde
concraire Un Ctat d'illégalité, mais son délit ne peut être sanctionné.
Lea contraintes de
la
financier qui accompagnent
type procédurier et
procedure d'expulsion expliquent le fait que cette sanction n'est appliquée que de
façon fort limitée. En 1982, 1'Espagne a expulsé environ 2.800 étrangers, dont
30 pour cent avaient commis des délits pius graves que le simple séjour illegal.
La même année, 1'Itaiie en a expulsé environ 5.000 (sans compter ceux soumis
une
environ 15.000). Selon
a
mesure d'éloignement obligatoire qui s'éievaient
certaines estimations, pendant la méme période, au moms dix fois plus d'immigrés
l'intention de s'y installer. Le
pays dans
le
illégaux sont arrives dana
rapprochement entre les chiffres d'entrée et de sortie des immigrés illégaux
inspire a certairis milieux de 1'adniinistration des sentiments de découragement:
us se voient commune contraints de vider avec une cuiller un énorine tonneau que
remplit un puissant jet d'eau.
e)
La régularisation
régulariser
Peu de mesures suscitent autant d'unanimité que celles visant
situation des immigrés iiiégaux5. Les administrateurs y voient la mnanière
d'annuler les insurmontables problèmes qu'entratnent le dépistage et l'application
la
0727d—v.4
— 11 —
des sanctions. Les syndicats, qui en la
sont ceux qui s'expriment avec le
plus de chaleur en faveur de cette mesure, lui attribuent le double avantage de
la
des exploiteurs et
les employeurs
soustraire les ilnmigrés
de se servir d'eux pour remettre en cause les avantages acquis par leur mouvement.
Les immigrés, enf in, la considèrent comme la meilleure réponse a leurs aspirations
de vivre (pas nécessairement de manière definitive) sans se cacher dans un pays
leur offrant de nieilleures conditions de vie que celles qu'ils connaissent dans le
leur.
La procedure de régularisation n'est
pas seulement une mesure de type
remédier,
acte
exceptionnel
prise
pour
par
un
unique,
aux
de
l'ammigration illégale. C'est aussi une procedure courante prise dans le cadre des
dispositions en vigueur mais dont l'objectif reste de légaliser la situation de
cas plus ou moms nombreux d'immigrés individuels.
Les paragraphes suivants
aborderont successivement la question de la régularisation comme mesure courante
et celle de la régularisation comme mesure générale d'exception.
La
procedure
courante
de
régularisation
diffère
selon
que
l'on
entend
régulariser le droit au séjour ou bien la relation de travail. L'octroi du droit
au séjour n'exempt pas l'immigré de l'effort de régulariser par is suite sa
relation de travail, mais le met tout de suite
l'abri d'expulsion. Au contraire,
la régularisation de sa relation de travail lul confère, presque sirnultanénient, un
droit de séjour liinité, ii est vrai, au temps nécessaire pour exercer son activité
dans le cadre d'un contrat de travail bien déterminé.
Les voles par lesquelles un immigré peut prétendre obtenir la légaiisation de
son séjour sont communes aux trois pays: ce sont essentiellement le manage avec
un
citoyen
du
pays
d'immigration
ou
un
étranger
ayant
droit
de
séjour,
la
reconnaissance du statut de réfugié, la reconnaissance du titre d'étudiant; la
reconnaissance de is paternité ou de la maternité d'un enfant ayant droit
la
nationalité ou au séjour peut également, dans la pratique administrative, donner
droit au permis de séjour.
Ii est evident dans ce cas que la decision de l'octroi de permis de séjour se
juge sur la base de dossiers et de situations individuelles. Les immigrés sont
souvent aides dans leur déinarche par des associations nationales d'entraide
financées par des contributions bénévoles ou, comine c'est le cas en Italie, par
les syndicats de travailleurs. Les administrations chargées de la gestion des
dossiers individuels sont les ministères de l'intérieur ou leur equivalent, qui
prévoient tout coinme les ministères du travail, leurs propres voies de recours. En
général, une assez grande marge de discretion est reconnue a cette autorité pour
octroyer ou au contraire flier le permis de séjour. Dans la pratique, en effet, ces
permis peuvent étre niés niéme lorsque les dossiers des requérants sont appareinment
en règle avec les dispositions en vigueur. C'est le cas, par exemple, de dossiers
qu'un manage
après enquëte,
de l'lntérieur peut démontrer,
le
contracté ou l'inscription
une école sont
fictifs. Les risques
qu'encourt un immigré dont la demande de légalisation de séjour est rejetée sont
évidenunent grands puisqu'il devient passible de la sanction dtexpulsion, aussitôt
la procedure terminée.
La procedure courante de régulanisation de
relation de travail est
la
administrée dans les trois pays d'Europe du Sud, cotnme du reste dans la plupart
des autres, par les ministères du travail dans le cadre de leur fonction de
délivrance de permis de travail aux étrangers. Dans les trois pays, cette fonction
est exercée par des services spéciaux du ministère et non pas, comme ii arrive
officiel d'octroi est
dans d'autres pays, par les services de l'empioi. Le
de nature professionnelie: le permis de travail est accordé a un étranger quand
Ce
permis
aucun demandeur d'emploi national n'est en mesure de
l'exercer.
s'octroie donc ou se nie après avis des services de l'emploi. Dans les trois pays,
072 7d—v.4
— 12 —
pénurie de la main—d'oeuvre dana le métier que demande d'exercer l'étranger
l'étranger demande de
doit être reconnue seulement su niveau de la region
la
demande
de
permis
s'effectue,
en principe,
et
en
Italie,
travailler. En
avant que se noue la relation de travail entre l'eniployeur national et l'étranger.
faire apparaltre conune
La recherche de La régularisation revient, dana ce cas,
nouvelle une relation de travail déja établie illégalement depuis quelque tempa.
En Espagne, au contraire, l'octroi d'un permis de travail peut se decider en
fonction d'un contrat de travail déja établi et, si le perinis est finalement
ou
légalisation
forme
de
une
peut
constituer
la
procedure
délivré,
d'assainissement d'une relation de travail commencée irrégulièrement.
La
qui l'on nie, au terme de la
Dana aucun des trois pays le travailleur
procedure, le permis de travail n'est automatiquement dénoncé au ministère de
la sanction d'expulsion. Si le permis de
1'Intérieur. Ii ne s'expose donc pas
travail lui est octroyé il peut réclamer un permis de séjour qui, sauf contre
indication des services internes de sécurité, lui est octroyé mais uniquement pour
la durée et dans le cadre de son contrat de travail. Un iinmigré illegal qui
son employeur et
régularise sa situation par cette procedure reste donc lie
s'engage donc, en principe,
quitter le pays aussit6t que cease sa relation de
travail.
Dans La pratique, on Pa dit, lea perinis de travail sont octroyés suivant des
un long
autres que professionnels. Ainsi, en Italie, les étudiants
séjour d'études dans le pays peuvent se voir reconnaftre un régime de faveur dans
leur demande d'octroi d'un permis de travail. De méme en va—t—il des étrangers
ayant droit de séjour mais démunis de moyens ou des cadres et des personnels
hautements qualifies désireux de réaliser des investissements ou charges de
réaliser, pour le compte d'une firme autorisée
opérer dana le pays des travaux
l'éventail de situations
eat tel que le
spécialisés. En fait,
du Travail se voit conférer un grand pouvoir de discretion dans la
délivrance de permis de travail.
La procedure de régularisation peut étre l'effet d'un acte administratif (ou
juridique)
unique,
tendant
admettre
et
légaliser
la
presence
des
iinmigrés
illégaux entrés dans le pays avant une date déterminée. Cette decision peut
précéder l'entrée en vigueur de nouvelles dispositions visant un contrôle accru du
sinon l'arrét total de nouveaux arrivants. Des trois pays analyses,
consultation (et dans une certaine mesure
seule L'Italie a pris cette mesure
sous Is precsion) des syndicats et avant l'entrée en vigueur d'une nouvelle loi
sur les étrangers dont le texte avait été présenté au parlement après avoir fait
l'objet de vastes négociations. Un arrété gouvernemental a donc été approuvé et
régulariser leur situation. Contre
lance comme un appel aux iminigrés illégaux
toute attente cet appel n'a pas eu l'effet escompté et seuls quelques milliers
d'immigrés illégaux sur lea centaines de niilliers prévus y ont répondu.
Quelques raisons, avancées
postériori, ont tenté d'expliquer ce relatif
proprement parler
insuccès. L'arrété se proposait de légaliser non pas le séjour
de l'immigré mais sa relation de travail. Mais cet arrété gouvernemental n'a pas
voulu (ou pu) annuler les dispositions d'une loi précédente concernant les
sanctions
imposer
l'employeur qui établit une relation de travail irrégulière.
Ainsi, La procedure de légalisation régularisait bien le travailleur inunigré mais
n'exemptait pas lea employeurs du paiement de l'arriéré de la peine pécuniaire
la relation de travail avec le travailleur immigré a
calculée depuis le moment
été établie de fait. La inesure s'est donc heurtée
la reticence des employeurs
qui ont probablement exercé toute sorte de pressions pour que leurs employés
illégaux ne se manifestent pas aux autorités du
du Travail. Ce pays
mesure de
si
La
de
cette experience:
leçons
avoir tire quelques
semble
régularisation implique l'annulation temporaire des dispositions d'une loi, elle
doit être légitimée par une autre loi et non pas par un simple acte du
0727d—v. 4
— 13
—
gouvernement. La régularisation est une inesure d'amnistie qui, pour favoriser les
immigrés illégaux ne dolt pas pénaliser leurs employeurs.
La mesure de légalisation devra donc probablement étre répétée en Italie
d'autant plus que la loi sur les étrangers présentée au parlement n'a pas encore
été approuvée par les deux chambres du parlement.
III.
IMPORTANCE ET CONTENU DE LA LEGISLATION
Ii est largement reconnu que le contenu des lois determine la nature et
souvent Pefficacité de l'action administrative. Les causes des faiblesses, dont
on accuse un peu trop facilement les administrations face
la montée du
de l'immigration illégale, peuvent donc découler de la façon dont se présentent
les lois qui régissent la matière6. Les paragraphes qui suivent s'efforceront
d'illustrer, par des exeinpies précis, la relation existant entre contenu des lois
et action administrative et tenteront du méme coup de signaler, do point de vue de
l'administration, le type d'approche qui, en matière legislative, est le plus
susceptible de maximiser Ia portée de leur action.
Une loi ne peut se contenter d'énoncer les principes sur lesquels elle se
fonde. Elle doit pouvoir dire également lequel des principes énoncés prévaut sur
l'autre quand us sont en conflit. Les principes qui inspirent aujourd'hui les
lois en vigueur ou en preparation sont en fait clairs: sauvegarder Pintérét du
travailleur national; assurer en méme temps la dignité du travailleur illégalement
linmigré, ainsi que ses droits
la defense et au recours. Comme on le verra dans
les
positions du législateur
les
suivent, moms claires sont
exemples qui
lorsqu'il s'agit de privilégier un de ces principes par rapport
l'autre.
Claire dans Pénoncé des principes, une loi dolt l'être également dans celui
des definitions. En ce qui nous concerne, elle ne peut se limiter
définir
l'irrégularité par difference après avoir défini tous les statuts possibles de
l'etranger (touriste, étudiant,
réfugié,
conjoint de resident ou travailleur
est un concept
légalement inimigré). En fait, le concept de situation
qui
renferine
trois
types
possibles
imprécis
ou
cuinule
d'irrégularités:
l'irrégularité
du
séjour,
la
de
du
passage
l'irrégularité
Pirrégularité dans la relation de travail. Ii est evident qu'il existe, de ce
fait, différentes forrnes d'irrégularité et que les mémes dispositions (surtout
celles concernant les sanctions et les voles de recours) ne peuvent s'appliquer
uniformément au visiteur temporaire qui, ayant rendu quelques menus services et
ayant prolongé, grace
la rémunération reçue son séjour au—delà du délai legal
consenti aux touristes, ou au travailleur ayant scieinment violé des dispositions
concernant
la fois l'entrée dans le pays, le séjour et Ia relation de travail.
pour éviter
s'attendre,
légitiniement
fait
L'administration peut done tout
l'arbitraire d'une decision administrative ne reposant pas sur des dispositions
que la loi tienne compte de ces différentes formes d'irrégularité qui
suivre dans
impliquent différents degrés de gravité et qu'elle indique la vole
légales,
chaque cas.
Ce besoin de clarté dans les definitions est souvent contrarié par le falt
que les dispositions concernant le séjour et la délivrance de permis de travail,
quoique complénientaires, ne relèvent pas do méme corps de lois et, parfois, ne
sont pas vues sous une méme optique. Les liens manifestes entre droit au séjour et
droit au penis de travail s'établissent souvent au niveau de la pratique
administrative plutôt que dans les dispositions légales. Or, pour bien centrer le
concept d'irrégularité, ii est nécessaire de définir les cas oii l'octroi de l'un
conditionne Poctroi de l'autre. Ainsi, le conjoint d'un étranger muni d'un penis
de travail peut s'attendre
se voir refuser un permis de travail pour une
occupation ou une profession pour lesquelles la main—d'oeuvre nationale est
072 7d—v. 4
— 14 —
excédentaire sans que soit remis en question son droit au séjour dans le pays.
Mais
permis
un
de
travail
octroyé
un
technicien
d'une
société
étrangère
réalisant des travaux pour le compte de l'Etat doit pouvoir conditionner presque
automat iquement un permis de séjour correspondant.
dispositions
Des
détaillées
supposent
une
connaissance
préalable
des
multiples mécanismes par lesquels s'organise l'immigration illégale. Il semble
reconnu a l'heure actuelle que les connaissances acquises par chacun des trois
pays concernés, ou par des pays voisins connaissant des situations comparables,
soient suffisamment étendues pour permettre au législateur de réaliser son oeuvre.
Mais se sont surtout les situations économiques particulières b chaque pays qui
doivent determiner le type de disposition concernant l'imiuigration illégale. Les
trois pays d'Europe du Sud, 1'Espagne, la Grèce et 1'Italie, ont en conimun d'etre
la formation du produit
des pays oti le tourisme de masse contribue fortement
national brut et
la recherche de l'équilibre de is balance des paiements. Des
dispositions touchant l'immigration illégale ne devraient être jugées comme
efficaces que dans la mesure
elles ne stoppent pas les courants de visiteurs et
ne lèsent pas l'activité touristique nationale. Des dispositions assez libérales
concernant l'entrée d'étrangers dans le pays devraient obéir
cette exigence. Des
en
de
contrôler
l'immigration
irrégulière
devraient,
proposant
se
lois
consequence, mettre l'accent non plus telleinent sur le contrôle aux frontières
mais sur les actions de dépistage, de dissuasion et de sanctions et accepter de ce
fait de payer le prix d'une action administrative plus complexe et
Ainsi, les administrateurs ant—us raison quand us réclament non seulenient des
lois claires mais égaleinent des dispositions cohérentes par rapport aux priorités
déclarées et aux choix économiques du pays.
La coherence absolue d'une loi constitue sans doute un objectif difficile a
Elle l'est encore plus lorsqu'il s'agit de mettre en harmonie les lois
de deux ou plusieurs pays impliqués dans le méme phenomane de 1' immigration
L'exemple le plus frappant que l'on cite a cet égard eat celui
illégale.
concernant les travailleurs immigrés en transit. Lea pays de transit (notoirement
l'Espagne et l'Italie) se trouvent dana une situation qui devrait les conduire a
faire appliquer a leurs frontières is réglementation sur l'entrée des étrangers en
vigueur dans lea pays de destination finale des imniigrés (la France, la Suisse ou
d'autres pays d'Europe centrale). En réalité l'absence d'accords concernant la
réglementation sur les visas ou la difference dana le type méme de contrôles
frontières
administrativement
effectués
aux
conduisent
a
des
situations
de transit ont a subir lea effets
inextricables, iorsque lea pays
d'une réglenientation plus sévère ou seulement différente du pays de destination
atteindre.
finale
et
se
transforment,
par
Ia
force
des
choses,
en
pays
d'accueil
involontaires pour des migrants soudain devenus irréguliers du fait d'avoir éte
refoulés par ces pays de destination finale.
Lea administrateurs charges de gérer l'immigration clandestine ressentent le
besoin de disposer de nones détaillées concernant la délivrance des penis de
travail. Lea textes, mémes anciens, avancent bien le principe qui veut que le
des travailleurs exerçant des métiers pour
permis de travail doit étre délivr&
lesquels n'existent pas du tout de demandeurs d'emploi nationaux, ou pour lesquels
n'existent pas de demandeurs nationaux suffisamment qualifies. L'application de ce
principe implique l'existence d'un outil permanent d'analyse du niarché du travail
permettant de déceler, par métiers et par regions, lea deficits et les surplus de
main—d'oeuvre nationale. Ii se révèle en fait que le seul énoncé de ce critare
soit parce que lea
n'est pas suffisant pour guider l'action administrative,
services de l'emploi ne sont pas en mesure de produire des analyses assez fines ou
irréfutables sur les surplus et lea deficits des métiers, soit parce que les
administrations du travail ne sont pas en mesure de remettre en question les
positions de certains employeurs concernant les qualifications exigées de la
main—d'oeuvre etrangare. La réalité indique, de surcrott, que de nombreuses autres
072 7d—v.4
— 15 —
muni d'un
doivent entrer en ligne de compte (pré8ence du travailleur dans le
permis de séjour mais dépourvu de moyens, importance d'une demande
un projet d'investissement étranger etc.,) pour juger de itopportunité de
délivrer ou non un permis de travail. Ainsi,
défaut de critères précis indiqués
peut
s'installer
une
pratique
selon
laquelle la recevabilité des
par les lois,
demandes de permis de travail est jugée au niveau administratif. Ce genre de
pratique a pour effet inevitable de surcharger le contentieux et, si elle se
révèle
rejeter
restrictive,
dans
l'illêgalité des
trop
peut contribuer
travailleurs étrangers qul, avec des critères de délivrance de permis plus
clairenient énoncés, auraient Pu mieux estimer leurs chances de prétendre
un
pays
liée
statut de légalité.
Pour permettre une action de contrôle de l'itmnigration irrégulière, une loi
doit définir ce qu'elle entend par délit de violation des dispositions concernant
le séjour.
Elle doit notamment indiquer si ce délit est passible ou non de
detention dans l'attente que soit instruit le cas du travailleur trouvé en
situation de séjour illegal. Deux approches sont possibles en la
une
approche libérale qui refuse d'imposer la detention du travailleur séjournant
illégalement, alors que l'éventuel employeur qui Va illégalement embauché n'est
une approche plus
des peines pécuniaires;
soumis le plus souvent, lui,
restrictive qui recherche la dissuasion et qui impose la detention du travailleur
afin de faciliter l'instruction du cas et l'application de la sanction. Les trois
pays d'Europe du Sud adoptent sur cette question l'approche libérale.
Ii
en
cause méme de la mobilité du travailleur en
résulte une plus grande difficulté,
situation de séjour irrégulier,
faire appliquer la sanction (surtout lorsqu'il
s'agit d'une sanction d'explusion) prescrite en cas de violation des dispositions
sur le séjour. Le choix de cette approche libérale, tout
fait
l'honneur des
pays qui l'ont fait et nullement mis en question, devrait cependant s'accompagner
par coherence, de dispositions accordant plus de moyens au pouvoir administratif
pour engager les poursuites et faire appliquer la sanction. En fait la coherence
fait souvent défaut en la
et ii arrive même que le nombre
limité de
illégalement immigrés soit
l'encontre de travailleurs
sanctions appliquées
signalé comme une faute imputable
une administration jugée trop laxiste et
responsable du taux élevé d'accumulation de la population immigrée en situation
L'idéal
traitant de
de Padministrateur serait
tous les statuts possibles
disposer d'un seul corps de loi
population étrangère7 (réfugié,
inunigré legal, touriste, etc.), indiquant pour chacun de ces statuts les droits et
lea
travail,
définissant
séjour et
au
face au
l'étranger
de
les
devoirs
différentes formes
et signalant les procedures et les moyens de
vis des choix économiques,
l'enrayer. Ce corps de loi devrait étre coherent vis
vis d'un pouvoir administratif qui devrait
sociaux et politiques du pays, et vis
de
de
la
d'irrégularité
être dote des moyens correspondant aux options prises. La meilleure des lois
serait done une loi actuelle exhaustive et cohérente. Ce serait également une loi
ayant fait l'objet d'un large débat et ayant été adoptée sinon par consensus, du
moms par vole démocratique par les plus hautes instances législatives du pays. A
cet égard, les ordonnances gouvernementales et lea circulaires ministérlelles ne
pourraient étre vues que comine complement et non pas conune substitut
La réalité
d'autres bien en
IV.
legislative est actuellement
de cet ideal.
dans
ces
trois
pays
la loi.
comme
dans
LES CONDITIONS ET LBS OBSTACLES A LA MISE EN
OEUVRE D'UNE ADMINISTRATION EFFICACE DU TRAVAIL
DE LINNIGRE EN SITUATION IRREGULIERE
Ii
découle
de
évidente
de
l'analyse
faite
jusqu'ici
que
les
administrations des trois pays d'Europe du Sud ne sont pas en mesure de faire
072 7d—v. 4
— 16 —
front
Ces
aux nombreux problèmes que pose la gestion de l'immigration
administrations sont bien conscientes du fait que, si la population en situation
irrégulière continuait de croltre au taux actuel et si le chômage ne se résorbait
pas de nianière significative, leurs pays connattraient bientôt les mémes tension8
que connaissent d'autres pays d'Europe de 1'Ouest è population immigrée plus
nombreuse et plus ancienne. Mais us admettent en même temps que l'arsenal de
le
mesure et les moyens dont us disposent ne leur perinettent pas de
phénomène de manière significative.
sans doute lieu d'envisager, dans le cadre strict des procedures
des moyens d'accrottre l'efficacité de l'action administrative: une
meilleure coordination entre les branches du gouvernement responsable de la mise
Ii
y
a
actuelles,
dispositions en
oeuvre des
vigueur,
action plus en profondeur de
une
l'inspection du travail, une meilleure information de l'opinion sur la portée du
phénomène et les risques encourus par ceux qui violent les dispositions sur
l'embauche. Ii y a lieu également d'envisager la mise en oeuvre de mesures
supplémentaires de caractère préventif et dissuasif
l'égard de l'immigré
potentLel)
appliquées dans d'autres pays d'Europe. Ces mesures pourraient
comprendre: une plus grande rigueur dans la délivrance des visas d'entrée de Ia
part des representations consulaires consistant par exemple en un contrôle plus
strict des raisons du voyage des visiteurs étrangers, des moyens financiers dont
disposent ces visiteurs et de l'existence d'un titre de voyage leur permettant le
retour dans leur pays; la mise en oeuvre d'un système informatisé de visas en
forme de diptyque dont une premiere face livrée par le visiteur è la frontière
d'entrée daris le pays et l'autre
celle de sortie, permettrait d'identifier
automatiquement les visiteurs restés dans le pays après le délai legal reconnu aux
visiteurs temporaires; l'identification des points les plus frequents de passage
des inunigrés illégaux et des contr8les ponctuels plus frequents de la part des
en
agents d' immigration.
l'on en juge par les effets provoqués dans les pays
elles sont en
l'adoption de ces dernières mesures de contrôle est propre è jeter une
ombre sur l'image de pays d'accueil que veut se donner un pays (image qui peut
être par ailleurs tout
fait incompatible avec une activité touristique) et è
susciter un néfaste climat de suspicion
l'égard de tous les re8sortissants des
pays
qui l'on impose ces mesures de contrôle. I]. est facile de comprendre
Si
vigueur,
pourquoi, dans ces conditions, écoutant la voix de très nombreux milieux syndicaux
et d'anciens émigrés, les pays d'Europe du Sud bésitent è imposer aux autres des
mesures proches de celles que leurs nationaux ont eu è subir pendant les longues
étaient exportateurs de main—d'oeuvre. Mais d'autres milieux,
années
impliqués dans la gestion quotidienne de l'immigration, soutiennent au contraire
des actions de type
que, si le contrôle du travail inimigré devait se limiter
administratif (dans les limites bien entendu du respect de la dignité de la
personne), aucune inesure ne peut être retenue
priori conune superflue. Se fondant
sur les experiences acquises
dans d'autres pays d'immigration,
us avancent
l'argument selon lequel ii convient non seulement de mettre en oeuvre le plus
grand nombre possible de mesures de contrôle, mais de les mettre en oeuvre
simultanément avec une vigueur égale, la simultanéité d'actions diverses pouvant
seule, è leurs yeux, aboutir a un résultat final significatif.
us
On est en droit d'exprimer de sérieux doutes sur la valeur d'une augmentation
fondée uniquement sur des considerations de type administratif. L'analyse du
succès ou de l'insuccès avec lequel un pays maltrise le phénomène de l'immigration
dépasse le simple regard sur la panoplie des mesures administratives. Bien
d'autres conditions et contraintes doivent être prises en ligne de compte en amont
du domaine de l'administration avant de prétendre avancer des propositions un tant
soit peu crédibles concernant le contrôle de l'immigration illégale. La relative
inefficacité de l'action administrative peut être d'abord le résultat d'une
certaine inconsequence entre la générosité des lois et l'exiguIté des moyens mis è
072 7d —v.4
— 17
—
la disposition des administrations pour les appliquer. Une approche humaine de
contrôle de l'imniigration est une approche coateuse. Elle demande du personnel
pour traiter les dossiers dans le méandre des voies de recours, des avocats pour
assurer Ia defense des immigrés sans ressources ou des centres pour les héberger,
des agents ou des inspecteurs pour d&ecter l'immigré en situation irrégulière
nm
d.
ou de travail, de8 juges pour prononcer lea sanctions,
agents
et
des
fonda
spéciaux de voyage pour lea faire appliquer. II est
d'autres
législateura
des trois pays d'Europe du Sud n'aient pas
fort possible que les
se sortir de cette évidente contradiction: celle qui consiste, d'une
part,
suivre dans leurs lois les plus louables des inspirations en assurant
l'inmiigré en situation irrégulière et
lésiner,
toutes les garanties de droit
d'autre part, sur les moyens matériels consentis a l'administration pour les
qui l'on demande de suivre des procedures
mettre en oeuvre. line administration
réussi
regard
des
moyens
dont
elle
dispose
juge
inapplicables
au
est
l'arbitraire, soit au
nécessairement une administration que l'on pousse, soit
intéressant de verifier, calculs a l'appui,
laxisine. Ii serait sans doute fort
qu'elle
fautes
dont
ces
deux
laquelle
l'hypothèse
selon
administrations sont en fait,
du moms en partie,
gouvernent leur action.
on
accuse
parfois
imputables aux lois
les
qui
Pour être efficace, une administration qui a la charge du contr6le de
l'inimigration illégale doit compter avec un outil d'analyse qui fait sensiblement
défaut aux pays d'Europe du Sud: ii s'agit des données régulières sur les surplus
et lea deficits de main—d'oeuvre exprimés par professions et par qualifications.
Avec un taux de pénétration sur le marché des offres d'emploi qui se situe autour
8 pour cent, les services de l'emploi ne sont pas en mesure de proposer,
de 6
l'heure actuelle, des données exhaustives. A défaut de telles données, et
mains
verrouiller une fois pour
d'adopter une politique de l'immigration consistant
toutes les marches du travail nationaux, les administrations ne sont pas en mesure
les travailleurs
de proposer des mesures de légalisation qui tie lasent pas
nat ionaux.
faire
front
administrations
doivent
trois
En
fait,
les
problèmes
la
réinsertion
des
émigrés
celui
de
du
chômage,
celui
étroitement imbrigués:
nationaux de retour, celui, enfin, du contrôle de l'iinrnigration illégale8. A un
premier stade, ii est sans doute vrai que l'immigration illégale n'interfère pas
avec les deux autres données puisque l'immigré illegal s'insère spontanément dans
métiers désaffectés par les nationaux. Mais passé ce stade, les problèmes
risquent fort de se heurter et de provoquer, comme cela peut s'observer dana
].es
d'autres pays d'irnmigration, de néfastes tensions.
Un outil permanent et credible d'analyse sur le marché de l'emploi permet
tout d'abord de localiser lea métiers structuralement déficitaires et de tenter
d'adopter, sur cette base, des mesures de revalorisation des métiers désaffectés.
Les experiences sont deja nombreuses qui montrent que des mesures sur le paiement
des allocations—chômage, sur les salaires, la durée des contrats, l'élimination
des contraintes sur l'embauche ou les licenciements peuvent rendre attrayants aux
chômeurs des métiers jusque th désertés.
Un outil permanent d'analyse du marché du travail permet ensuite de signaler
le sens vera lequel doivent s'orienter les actions de formation, de recyclage ou
la fois le chôrnage et lea
d'orientation professionnelle, en vue de résorber
émigrés de retour. La connaissance du marché du travail permettra, enfin, de
localiser lea activités pour lesquelles aucune main—d'oeuvre nationale ne peut
être véritablement disponible et pour laquelle donc l'appel a l'imniigré peut se
révéler nécessaire. C'est en effet sur la base d'une connaissance de cette nature
l'on peut valablement justifier des mesures d'immigration légale ou de
que
légalisation d'immigrés deja existants (qui s'articuleraient alors dana leurs
composantes habituelles, c'est—a—dire des mesures concernant les contingents, la
072 7d—v. 4
— 18 —
durée
du séjour, le retour, l'insertion graduelle, etc.). L'absence de données
une politique selective et
une action progrannnée
sGres nie toute possibilité
d'ouvertures des frontières, autorise les prises de position intransigeantes qut
refusent que l'inunigration coexiste avec le chômage national, fait l'impasse sur
des mesures de fermeture
questions des métiers déficitaires, pousse
les
arbitraire du marché du travail au travailleur étranger. Une fermeture décidée
dans ces conditions, alors que subsistent de vastes poches de métiers désertés,
et
coinpliquer de ce
revient en fin de compte
encourager l'immigration
de Vadministration chargée de la contrôler'.
fait la
V.
LA COOPERATION INTERNATIONALE
du contrôle de l'immigration clandestine &est plus désormais du
a
ii
déja été suggéré
administration nationale.
Comme
précédenzment (voir pp. 27—28 ci—dessus) son efficacité dépendra en grande mesure
de
d'accueil
plusieurs
de
pays
qu'auront
administrations
de
capacité
Ia
s'entendre,
car
les
mesures qu'adopte un pays d'accueil a des
incidences
certaines, et les faits sont
pour le prouver, sur les flux d'immigrés qu'aura
accueillir le pays voisin. Un pays qui adopte des dispositions plus généreuses ou
qui a une administration plus libérale verra arriver non seulement le flux
d'inunigrés qui lui était destine, mais également celui destine
un pays voisin
et une administration plus
mais qu'auront détourné une legislation plus
intransigeante. Les forces qui poussent
la migration sont en effet telles que le
pays dtaccueil le plus difficile n'arréte pas véritablernent le flux de migrants
mais le détourne vers d'autres pays d'accueil plus aisés. C'est is raison pour
subir
laquelle les administrations des pays d'Europe du Sud, pour ne pas avoir
sur leur territoire les consequences des mesures restrictives adoptées par la
République fédérale d'Allemagne, is Suisse et maintenant La France, peuvent
juste titre prétendre
un accord entre pays d'accueil pour tenter d'harmoniser,
sinon is legislation, du moms les pratiques administratives10.
seul
Le
ressort
d'une
Jusqu'ici les institutions régionales comme le Conseil de l'Europe, l'OCDE et
n'ont pas offert le cadre propice
la signature
legislations se sont,
orientêes dans des
Les
entre—temps,
directions assez divergentes (quoiqu'il senible exister un accord sur les trois
effort d'insertion
l'&gard de l'immigration,
principes d'une politique
en
faveur des
immigrés
légaux,
refus
d'accueiiiir de
nouveaux
arrivants,
reconnaissance des droits et de la dignité de l'iimnigrant illegal), pour pouvoir
songer dans l'imniédiat
de possibles harmonisations. Mais ii existe sans doute
des
ententes
peuvent s'établir au niveau des administrations
tout un domaine
nationales. L'une d'elies pourrait, par exemple, toucher la question épineuse des
migrants en transit, ainsi que la question annexe des refoulements ou des
les Cominunautés
de tels accords.
expulsions vers des pays frontaliers qui n'a pas été résolue
et
qui,
dans
la
pratique, en l'absence d'ententes, semble pénaliser ies pays d'Europe du Sud.
Une manière erif in de rendre plus aisé le contr6le du travail de i'immigré en
établir des accords bilatéraux
situation irrégulière est celle qui consiste
entre pays de provenance et pays de destination. L'itmnigration illégale, au fond,
peut étre vue comme Ia plus déchirante des tentatives pour redistribuer les
revenus entre pays nantis et pays pauvres. Si les pays nantis acceptaient de
redistribuer une part significative de leur revenu au moyen de programmes de
cooperation ou d'aide au développement, us pourraient concevoir d'étabiir des
accords oti l'octroi de fonds pour le développement pourrait s'assortir de mesures
de meilleure insertion des travailleurs nationaux dans leur pays, ce qui aurait
pour effet de réduire le nombre de personnes forcées d'émigrer. Nul n'ignore les
difficultés
l'application d'une telle approche, mais si elle se
révélait praticabie, elle contribuerait de traiter le
de la migration
0727d—v.4
— 19 —
Ia source et éviterait de faire retomber la responsabilité
uniquenient sur les administrations des pays dtaccueil.
de
sa
solution
Notes
1Pour une analyse plus générale sur
en
Italie,
voir
F. Calvanese
et
les caractéristiques de
E. Pugliese:
"Emigrazione
ed
l'immigration
immigrazione in
Italia; Tendenze recenti", Economia e lavoro (Rome, Marsilio Editori), janv—mars
1983, pp. 147—158. Voir égaleinent: Ricerca sulle tendenze piu recenti dei Flussi
italiani, Volume secundo, Imniigrazione (Straniere)
in
Italia (Rome,
rapport de l'Istituto Fernando Santi, juillet 1981). En ce qui concerne l'Espagne,
voir: A. Fernandez; "Immigrantes en
"Carts de
(Madrid), septembre
1983, pp. 12—18.
Voir également: Mas de tnedio Mill6n de extranjeros viven o
trabajan en
(Madrid, rapport de la Confederación Sindical de Coniisiones
novembre 1981). Un article vu sous l'angle de l'harmonisation des
Obreras,
pratiques en
d'immigration peut étre en outre signalé. Ii s'agit de
F. J. Casas Alvarez: "Trabajadores extranjeros en Espafla bajo la 6ptica de la
adhesion o la CEE", Revista de instituciones europeas (Madrid), Enero Abril 1981,
inigratori
pp. 67—80.
2La question des immigrants sans documents ou en situation irrégulière a
fait récemment l'objet d'un séniinaire organisé par le Coniit& intergouvernemental
pour les migrations (CIME)
Genève en avril 1983 auquel des représentants de
noinbreux pays en développement ont présenté des contributions nationales. Voir
International Migration, Vol. XXI, No.2, 1983.
l'échelle régionale en Italie donnent une idée
3Deux etudes réalisées
precise de la concentration des itnmigrés par nationalité de provenance, par métier
et par lieu de destination, ii s'agit de: P. Merella (sous is direction de):
Immigrati del terzo Mondo in Liguria (Rome, Eurostudio pocket, 1981), ainsi que
C. Caldo: Immigrati arabi in Sicilia, (Rome, Eurostudio pocket, 1980).
4Une
référence
la question de
l'inspection face au travail clandestin
trouver dans R. de Grazia: Le travail clandestin (Cenève, BIT, 1983),
peut se
pp. 81—83.
5Pour une
voir;
réflexion plus générale
sur la question de la régularisation,
the
irregular",
International
Migration
"Regularising
Vol. XXI, No.2, 1983, pp. 159—174.
W. R. Bblining;
travail des
le
6A l'exception de la Grèce qui a adopté une loi sur
au moyen
étrangers en février 1983, l'Italie et l'Espagne réglementent la
de dispositions anciennes ou fragmentées. En Italie, le travail des étrangers est
régi par de nombreuses circulaires ministérielles dont celle de décembre
1963
(modifi.ée et complétée plusieurs fois) sur l'entrée et le travail des étrangers ne
faisant pas partie de la Communauté économique européenne, et celle de décembre
par
une
deuxième
circulaire
de
mars
traitant
des
1979
(complétée
1980)
Une
affecter
aux
domestiques.
services
travailleurs extra—communautaires
proposition de lol complétant et intégrant les diverses dispositions a été
et
approuvée par le Sénat de la
i'initiative du gouvernement
présentée
république
en
novembre 1982
sur
l'emploi en Italie des
travailleurs
(loi
subordonnés étrangers autres que les citoyens de la communauté). Les questions
touchant le séjour des étrangers soot régies par les dispositions du Titre V de la
(Pubblica Sicurezza) d'avril 1926 et par le décret royal de
ioi unique de
juin 1931. A l'initiative du gouvernement, un projet de loi a également été
présenté au parleinent réglementant le séjour et le contrOle des étrangers en juin
1980. Aucun des deux projets de lol n'a cependant Pu suivre en entier la procedure
072 7d—v.4
20 —
parleuientaire
d'approbation et n'a Pu de ce fait entrer en vigueur avant la fin de
legislature (mars 1983). En Espagne, les questions d'emploi et de
relation de travail des etrangers (autres que ceux membres de la Coimnunauté
ibéro—américaine, philippine et guinéenne qui sont régies par deux lois de
décembre 1969 et novembre 1980) sont réglementées par la loi du 20 juin 1968
complétée par le décret du 27 juillet de la tnême année, ainsi que par deux décrets
royaux du 26 juillet 1978 et 3 niai 1980. En revanche, la question de Pentrée et
du séjour des étrangers est régie par le décret du 14 février 1974 complétée par
le décret de juillet 1981 relatif aux compétences des autorités régionales qui
traitent, entre autres, de la competence de ces autorités en
de séjour des
étrangers. Deux projets de loi se proposant d'intégrer l'ensemble de la matière
ont été présentés au parlement mais, pour des raisons différentes, n'ont pas éte
l'initiative du gouverneinent sur les droits et les
approuvés. L'un présenté
libertés des étrangers en Espagne a été présenté en avril 1981 mais n'a Pu être
débattu avant la fin de la legislature. L'autre, portant sur la protection et
l'assistance des travailleurs migrants (aussi bien espagnols qu'étrangers en
Espagne), a été présenté au parlement en mai 1983
l'initiative des députés du
parti communiste espagnol mais n'a pas été inclus dans l'ordre du jour des travaux
de la commission compétente.
la
7Sur la nécessité d'intégrer et de rendre cohérente
la
legislation Sur
l'immigration en Italie,
voir C. Ripa di Meana: Legalizzare e disciplinare
l'immigrazione in Italia, Avanti Europa (Rome, Istituto F. Santi), no 2, 1983,
pp. 53—54.
8Pour une réflexion sur les liens existant entre immigration, emploi et
Sistema
des
réinsertion
émigrés
de
retour,
voir:
Galve:
C. Alvarellos
institucional y normativo del emplo (Madrid, Instituto de Estudios laborales y de
la Seguidad Social, 1983), pp. 583—594.
9Pour une ref lexion
propos de l'incidence sur les migrations illégales
d'une pratique restritive de migrations légales, voir: C. Calvaruso: "Migrazioni
spurie", Affari Sociali Internationali (Milano), 9(2) 1981, pp. 133—145.
convention
10La
sur
les
travailleurs
migrants
(dispositions
coinplémentaires) no 143, adoptée par la Conference internationale du Travail en
juin 1976, prévoit dana son article 4; "Les Meinbres (pour lesquels la présente
convention eat en vigueur) doivent notamment adopter, sur le plan national et
international, les mesures nécessaires pour étabiir
ce sujet des contacts et des
échanges systématiques d'information avec les autres Etats, en consultation avec
les organisations representatives d'employeurs et
de travailleurs."
L'Italie,
Chypre, le Portugal, la Suede et la Yougoslavie sont les seuls pays européens qui
ont ratifié la partie de cette convention relative
la suppression des migrations
clandestines et de l'emploi illegal de migrants.
des
11Une proposition de directive CEE sur le "rapprochement des legislations
Etats membres concernant la lutte contre les migrations clandestines et
illegal" a été é]aborée des avril 1978 mais n'a jamais vu le jour.
072 7d—v.4
- 21
C.
-
INTERNATIONAL MIGRATION FOR EMPLOYMENT
Working Papers
1.
International labour migration and international development,
by C.W. Stahl, Jan. 1982 (out of print).
2.
Towards a system of recompense for international labour migration,
by W.R. Böhning, Feb. 1982 (out of print).
3.
Contract migration policies in the Philippines,
by L.S. Lazo, V.A. Teodosio and P.A. Sto. Tomas, Mar. 1982.
4.
Contract migration in the Republic of Korea,
by S. Kim, Apr. 1982.
5.
Emigration of scarce skills in Pakistan,
by M. Ahmad, May 1982.
6.F
Les clandestins et la régularisation de 1981—1982 en France,
par J.—P. Carson et Y. Moulier, 10 mai 1982.
6.E
Clandestine immigrants and their regularisation in France, 1981—1982,
by J.—P. Carson and Y. Moulier, 10 May 1982.
7.
Out of the shadows — A review of the 1980 Regularisation of Status Programme
in Australia,
by D. Storer with the assistance of A. Faulkner, June 1982.
8.
International contract migration in the light of ILO instruments, with
special reference to Asian migrant—sending countries,
by W.R. Bbhning, July 1982 (out of print).
9.S
La amnistla mIgratoria de 1974 en Argentina,
por Lelio Mhmora, feb. 1983.
9.E
The 1974 amnesty for migrants in Argentina,
by Lelio Marmora, Feb. 1983.
10.F
La libre circulation a
développement,
par W.R. Böhning, décembre 1983.
1O.E
Freedom of movement within a Community of developing countries,
by W.R. Böhning, Dec. 1983.
11.F
L'administration du travail de l'immigré en situation irregulière en
Espagne , en Grèce et en Italie.
par S. Ricca, janvier 1984.
1l.E
Administering migrant workers in an irregular situation in Crece,
Italy and Spain,
by S. Ricca, Jan. 1984.
l'intérieur
d'une Communauté entre pays en