bretagne eau pure - Eau et rivières de Bretagne

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BRETAGNE EAU PURE
EVALUATION DU CONSEIL REGIONAL DE BRETAGNE
L’ANALYSE D’EAU & RIVIERES DE BRETAGNE
« LE PROGRAMME BRETAGNE EAU PURE CONSTITUE
LE CŒUR DE LA POLITIQUE MULTIPARTENARIALE BRETONNE
DE LA RECONQUETE DE LA QUALITE DE L’EAU »
Association régionale de protection de l’eau et de défense des consommateurs,
Eau & Rivières de Bretagne est un acteur attentif des politiques régionales de reconquête de
la ressource en eau. Sa mobilisation est ancienne et permanente dans des démarches
éducatives, participatives, militantes, en faveur de la protection des milieux naturels
aquatiques et de la qualité des eaux. Elle a suivi, depuis 1990, la mise en œuvre des
programmes « Bretagne Eau Pure ».La présente note répond à la demande du Conseil
Régional de Bretagne qui a souhaité procéder à une évaluation de Bretagne Eau Pure 3 en
procédant à un Tro breizh des bassins versants engagés dans ce programme et en
rencontrant les principaux acteurs régionaux concernés.
Au préalable, il convient d’affirmer avec force, qu’il ne peut y avoir de
reconquête de la qualité des eaux bretonnes sans une réorientation en profondeur de
l’économie agricole et agro-alimentaire régionale.
Il est aujourd’hui certain, que les logiques de concentration et de croissance illimitée
des productions hors-sol, de spécialisation des exploitations et des territoires,
d’intensification des cultures, sont directement et indirectement à l’origine des multiples
atteintes à l’environnement dont souffre la région : pollutions de l’eau (nitrates, pesticides,
eutrophisation des eaux douces et marines, cyanobactéries), contamination et dégradation
des sols (phosphore, cuivre, zinc, diminution de la matière organique), pollutions de l’air
(ammoniac).
Prétendre lutter successivement et séparément contre chacune de ces atteintes à
l’environnement c’est s’épuiser financièrement pour des résultats modestes et hors de
proportion avec les budgets engloutis. En outre, ces démarches sectorielles conduisent
paradoxalement dans certains cas, au nom de la lutte contre une forme de pollution, à
aggraver la dégradation d’autres compartiments de l’environnement. Ainsi à l’heure actuelle,
la politique de lutte contre les nitrates dans l’eau menée notamment au travers des
programmes de résorption contre les excédents d’azote conduit-elle à aggraver les
excédents de phosphore dans les sols et à augmenter les problèmes d’eutrophisation des
eaux.
En outre, une politique régionale de l’eau ne peut être menée avec succès que si
on repositionne le rôle des chambres d’agriculture, à la fois juge et partie des évolutions du
modèle agricole breton à l’origine des pollutions constatées.
Le programme Bretagne Eau Pure étant au centre du dispositif des plans de gestion,
argument central de la réponse de la France à l’avis motivé -avant poursuites- de la
commission européenne, la réussite en termes d’organisation, de fonctionnement, et de
résultats effectifs sur la qualité des eaux, prend de ce fait une importance primordiale.
DES EVALUATIONS A REPETITION DONT IL FAUDRAIT ENFIN TENIR COMPTE
Cette nouvelle évaluation de Bretagne Eau Pure n’est pas la première du genre ! De
nombreux travaux ont déjà été engagés pour mesurer l’intérêt, apprécier l’organisation,
évaluer les résultats des programmes Bretagne Eau Pure. Citons ici le rapport établi par
SCE sur Bretagne Eau Pure 1, le rapport public particulier consacré par la Cour des
Comptes à « La préservation de la ressource en eau face aux pollutions d’origine agricole :
le cas de la Bretagne » en février 2002. Ces rapports ont fourni des observations
particulièrement pertinentes tant sur l’organisation de la politique Bretagne Eau Pure, que
sur leur contenu, et leur cohérence avec les autres politiques publiques.
Rappelons ici la conclusion du rapport de la Cour des Comptes :
« Si le constat auquel aboutit la Cour des Comptes au terme de cette analyse est
particulièrement critique, c’est par ce que la dégradation des eaux bretonnes ne
constitue en aucune façon un phénomène récent devant lequel les pouvoirs publics
se seraient trouvés désarmés. Bien au contraire, elle est le produit de trente années
d’un modèle de développement agricole dont les déséquilibres et les risques sont
connus depuis longtemps.
Le nouveau plan d’action, et plus généralement la réorientation de la politique de l’eau
ne seront crédibles et efficaces qui si l’Etat tire les leçons de ces expériences
décevantes et s’attache à poser comme préalable au financement d’actions
coûteuses, le respect de la loi ».
DES AVANCEES TARDIVES MAIS SIGNIFICATIVES
La construction d’une politique régionale de l’eau, centrée autour de la mise en œuvre du
programme Bretagne Eau Pure, a répondu tardivement aux alertes lancées depuis le début
des années soixante dix par le mouvement associatif, tant vis-à-vis de la dégradation de la
ressource (nitrates en particulier), que des perturbations écologiques constatées sur les
milieux (eutrophisation, marées vertes, réduction de la biodiversité régionale).
Sous la triple pression de la demande sociale, des actions associatives, du contentieux
européen, la Bretagne s’est néanmoins engagée dans une politique publique de l’eau qui
s’est progressivement améliorée au fil des trois programmes successifs. Plusieurs points
positifs de cette politique doivent être notés :
•
la reconnaissance des problèmes constatés et l’expression d’une volonté de les
résoudre ;
•
une organisation du programme construite
autour d’un pôle régional chargé de concevoir les programmes, de
coordonner leur mise en œuvre, de définir les conditions de suivi ;
sur des actions déclinées à l‘échelle pertinente que constituent les
bassins versants
2
•
l’affichage d’une volonté d’intégrer la politique de restauration de l’eau au coeur
même de la politique de développement régional et notamment agricole (cf plan
d’action signé en 2002)
DES INSUFFISANCES TANGIBLES QUI NUISENT A L’EFFICACITE DES FONDS
PUBLICS INVESTIS
Il n’y a pas, sur les bassins versants Bretagne Eau Pure de résultats différents en matière de
teneur en nitrates dans les eaux, que sur le reste du territoire régional :
Alors même que plusieurs bassins versants bretons, parfois modestes, ont fait l’objet d’une
dizaine d’années d’investissements publics consacrés à la réduction de la pollution des eaux
par les nitrates, tant au travers du programme spécifique Bretagne Eau Pure, que de
programmes généraux notamment le PMPOA (initié en 1994), cette absence de résultats
oblige à s’interroger sur l’efficacité des actions engagées et la méthodologie retenue dans la
conception, la mise en œuvre, et l’accompagnement du programme.
3-1 UN CONTENU ET UNE PORTEE TROP MODESTES
Principale limite de Bretagne Eau Pure, son programme et sa portée demeurent très
modestes eu égard à la gravité des pollutions dont souffre la Bretagne, et à la nécessité de
retrouver une qualité de la ressource dans des délais respectant les engagements
européens de la France.
Une appellation mensongère ?
Le titre même du programme apparaît comme une supercherie dès lors que le
programme ne couvre que 35 % de la SAU bretonne et un peu plus du ¼ des exploitations
agricoles (28%). Et cette portée est encore plus réduite, puisque la mise en œuvre des EPA,
principal outil du 3ème programme, ne concerne qu’une petite partie de ces exploitations, le
champ d’application de cette mesure ayant été réduit à quelques sous bassins versants dits
prioritaires.
On est donc très loin d’une programme d’action qui couvrirait l’ensemble de la région
et s’adresserait à l’ensemble des acteurs –notamment agricoles- susceptibles d’avoir une
influence sur la qualité de la ressource !
3
Des objectifs trop modestes et des actions insuffisantes
Le programme Bretagne Eau Pure se décline essentiellement, s’agissant des
pollutions d’origine agricole, comme une suite de démarches et d’actions visant seulement à
accompagner l’application de la réglementation (mise en œuvre de la résorption, fertilisation
équilibrée, bon usage des phytos). Mise à la part la politique de réaménagement du bocage,
rarissimes sont les actions mises en œuvre sur les bassins versants qui vont au-delà du
simple respect des exigences réglementaires. Le rapport de la Cour des Comptes l’avait déjà
noté : tout se passe comme si les contribuables et les consommateurs d’eau devaient payer
pour que soit simplement appliquée la réglementation ! Ce qui d’ailleurs pose le problème
des conditions réelles d’application de la réglementation dans les zones et-ou les
exploitations non concernées par le programme Bretagne Eau Pure.
Dans le domaine non agricole, l’essentiel des actions entreprises concerne la mise en
œuvre des chartes phyto dans les communes. Le niveau 1 d’engagement de cette charte,
niveau le plus souvent retenu comme objectif à l’issue du contrat par une majorité des
communes des BV du programme, constitue pour l’essentiel, la seule application de la
réglementation et de principes de bon sens : formation du personnel, respect des règles de
stockage des produits, utilisation des produits en fonction du niveau du risque de transfert.
Les moyens financiers sont trop souvent focalisés sur des objectifs déclinés en terme
de moyens à mettre en œuvre, et non en terme de résultat à atteindre pour réduire le risque
de pollution (exemples : bien utiliser les phytos et non réduire de 50 % la quantité de
molécules utilisées, savoir faire un plan de fumure et non obtenir un reliquat d’azote dans le
sol en entrée hiver moins de 30 u/ha). L’accompagnement technique des chambres
d’agriculteurs ou des prescripteurs à ces diverses actions ne se différencie d’ailleurs pas
d’une démarche classique de vulgarisation du développement agricole.
Enfin, il convient d’observer, que même dans le cas où des critères d’éligibilité au
programme sont définis (niveau de motivation des acteurs locaux, signature de 80 % de
déclarations d’intention), leur non respect n’empêche pas la mise en œuvre du contrat de
BV. De la même façon, il est très surprenant, alors que la qualité des contrats est très
hétérogène et que leur respect par les porteurs de projets varie considérablement,
qu’aucune sanction (arrêt des financements par exemple) ne soit mise en œuvre dans le cas
où l’opération est manifestement insuffisante pour espérer obtenir les résultats visés.
3-2 UNE COMMUNICATION MALADROITE ET INOPPORTUNE
Toute politique publique nécessite, afin d’être partagée par tous ceux qu’elle concerne, une
démarche de pédagogie et de communication. La communication grand public du
programme Bretagne Eau Pure a cependant constitué une erreur grave.
Une publicité prodomo inutile, infantile et coûteuse
Il convient de s’interroger sur l’utilité d’une campagne d’autopromotion du
programme. Noyée dans la masse publicitaire, coûteuse, basée sur un concept infantile et
rapidement tourné en ridicule (cf Jeannette qui aurait pu être déclinée à de multiples
reprises), cette campagne n’avait pas lieu d’être et doit être stoppée, de même que la mise
en œuvre de tous les gadgets (stylos…) qui participent à la gabegie publicitaire de
l’opération, mais sont sans aucun effet sur l’efficacité du programme et l’adhésion de la
population bretonne à ses objectifs
4
Un message souvent déséquilibré et simpliste
La communication du programme s’est organisée autour de 2 types de
messages principaux déclinés suivant diverses séquences :
-
les jardiniers du dimanche polluent
les agriculteurs font des efforts
A l’évidence, ce message ne correspond ni à la réalité- plus complexe car les
jardiniers ne contribuent qu’à une partie de la pollution, et si des agriculteurs s’engagent, ils
ne le font pas tous)- ni à la nécessité d’entraîner une adhésion durable et large aux objectifs
du programme.
3-3 UN PARTENARIAT PRIVILEGIE MAIS AMBIGU DES ACTEURS AGRICOLES
« La profession agricole (chambres d’agriculture, coopératives, négoce),
partenaire privilégié du programme s’engage tant au niveau régional et départemental
qu’au niveau du terrain. Cet engagement est formalisé dans une charte cosignée avec
l’Etat et le Conseil régional de Bretagne »
Le bilan officiellement dressé de cette charte, indique clairement sa faible efficacité et
l’absence de lien entre les engagements pris, et la mise en œuvre sur le terrain au sein des
programmes bassins versants :
« l’articulation avec BEP n’a été ni réfléchie, ni déclinée en méthode de travail
explicite… La non articulation a eu des conséquences ressenties par bon nombre
d’acteurs… L’efficacité mesure le degré de réalisation des objectifs de la charte. Elle
peut ici être qualifiée de faible car elle résulte d’une bonne pertinence gâchée par une
cohérence médiocre ».
Ce partenariat avec les chambres consulaires dans la mise en œuvre du programme
Bretagne Eau Pure, n’a pas empêché celles-ci d’organiser la fronde des agriculteurs et de
s’opposer aux programmes d’action établis en 2001 et 2002 en application de la directive
nitrates. Les outils financés par Bretagne Eau Pure (bulletins locaux, foires) ont même
parfois servi de caisse de résonance à l’opposition des chambres d’agriculture à toute
évolution réglementaire ! Comment les agriculteurs peuvent-ils recevoir ces doubles discours
permanents du réseau consulaire vis-à-vis des objectifs de reconquête de l’eau ?
Ce positionnement ultra-privilégié avec le réseau consulaire agricole a conduit les
organisations agricoles à être omniprésentes dans l’organisation Bretagne Eau Pure :
présence au comité stratégique, présence à titre d’experts techniques dans les différentes
commissions, présence locale dans les comités de pilotage appuyés sur les CPA imposés
aux acteurs locaux. Les chambres ont ainsi progressivement imposé leur vision du contenu
des programmes bassins versants, des méthodes à mettre en œuvre, des prestataires à
solliciter, des partenaires avec qui travailler… En cas de résistance des porteurs de projets
locaux, les organisations agricoles ont bloqué les opérations, de nombreux exemples en
témoignent. Ce noyautage des instances de Bretagne Eau Pure par la sphère agricole irrite
de nombreux élus et coordonnateurs de bassins versants, qui considèrent à juste titre, que
les cgambres d’agriculture dépassent ainsi largement leur rôle.
Ce partenariat s’est traduit au plan financier, par un « effet d’aubaine » considérable,
pour reprendre les termes du rapport de la Cour des Comptes. Le réseau agricole et ses
divers satellites, s’est lui-même placé sous la goulotte des divers financements (réalisation
des diagnostics, conception des programmes, mise en œuvre des actions agricoles, suivi5
évaluation), ceci dans l’opacité la plus totale ! Qui aujourd’hui en Bretagne est en mesure de
dresser une liste exhaustive des divers financements dont bénéficie le réseau consulaire
dans la mise en œuvre directe et indirecte de la politique publique de l’eau ?
Il est d’ailleurs stupéfiant d’observer, que durant tous ces programmes, le même
acteur, particulièrement impliqué dans la mise en œuvre des actions, ait pu être chargé de
mener l’évaluation des opérations.
Quelle hauteur de vues et quelle impartialité
extraordinaires faut-il au réseau consulaire pour assumer ce rôle, sans oublier quand même
d’assurer la défense collective des intérêts agricoles !!!
En fait, derrière tous ces choix techniques d’actions, une orientation agricole
évidente a été mise en œuvre sur les bassins versants (sauf sur les quelques basins
versants où une volonté politique forte des élus a imposé ses proches choix) : le soutien et
l’accompagnement au modèle productiviste dominant (concentration hors-sol sur lisier, haut
niveau d’intrants), et la marginalisation des systèmes et acteurs de l’agriculture durable.
Il ne faut pas s’y méprendre : une réorientation de Bretagne Eau Pure ne pourra se
faire que moyennant le repositionnement des chambres d’agriculture dans le dispositif. Le
réseau consulaire doit bien entendu avoir toute sa place dans Bretagne Eau Pure, mais rien
que sa place, et ceci dans des conditions financières enfin éclaircies.
3-4 UNE ACTION REGALIENNE DE L’ETAT TOUJOURS INSUFFISANTE
« La réussite de Bretagne Eau Pure est en effet notablement conditionnée à une
application juste, rigoureuse, et cohérente de la réglementation ».
Malgré les critiques justifiées et vives, tant de la Cour des Comptes que du
Commissariat Général au Plan, malgré les condamnations prononcées (TA Rennes, 2 mai
2001, aff Lyonnaise des eaux – Cour Européenne de Justice, 8 mars 2001), l’exercice par
l’Etat de sa mission régalienne de police de l’environnement (installations classées, eau,
produits phytosanitaires), n’est toujours pas à la hauteur, ni des investissements publics
consentis à la protection de la ressource, ni à celle des enjeux économiques, sanitaires, et
d’image, de la reconquête de l’eau.
Quand ils sont menés de façon cohérente avec les actions incitatives, les progrès
réglementaires produisent des résultats. En témoigne la nette réduction de la contamination
des eaux bretonnes par le diuron et l’atrazine obtenue à la suite des actions incitatives
(expérimentations de nouvelles méthodes de désherbage, formation, information) et des
actions réglementaires (réduction de la dose homologuée de d’atrazine, interdiction d’usage
du diuron 9 mois /an, interdiction d’usage d’atrazine en bordure des cours d’eau).
Cette défaillance persistante -malgré les efforts engagés depuis 2002 et la signature
du plan d’action- met gravement en cause l’efficacité des efforts financiers engagés dans
Bretagne Eau Pure. Quatre insuffisances majeures peuvent être relevées :
•
l’absence de régulation des élevages : le dispositif mis en place par la
circulaire Voynet, déjà insuffisant puisqu’il ne s’appliquait qu’en ZES et non sur la totalité du
territoire régional pourtant classé en zone vulnérable, et donnait lieu à un nombre important
de dérogations pour les JA EDEI, a été remis en cause par une série d’instructions
ministérielles. La production porcine continue d’augmenter en Finistère et Côtes d’Armor, et
le plafonnement des apports d’azote résulte pour l’essentiel des effets de la crise
économique qui frappe la filière avicole …
•
des incohérences graves, soit des textes (impossibilité d’interdire le transfert
des produits organiques vers les cantons en ZES…, absence d’interdiction de traitement
chimique des fossés et berges des cours d’eau), soit de la mauvaise application qui en est
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faite en Bretagne (développement des élevages sur des bassins versants pollués, apports
excessifs de phosphore sur les plans d’épandage cf récents jugements du 9 septembre 2004
du TA Rennes) …
•
des politiques de contrôle qui demeurent faibles : 5 % des élevages ICPE
contrôlés en Bretagne en 2003, soit un risque de contrôle d’une fois tous les 20 ans en
moyenne par élevage, 310 exploitations agricoles contrôlées en 4 ans pour l’atrazine..°
•
une lisibilité médiocre de la réglementation du fait de la superposition des
territoires d’application (ZES, ZAC, zones sensibles…) et de l’empilement successif des
textes (exemple : plus d’une dizaine de distances différentes d’interdiction d’épandage près
es cours d’eau).
Tant que des progrès significatifs ne seront pas durablement engagés dans la mise
en œuvre et le contrôle effectif d’une réglementation environnementale suffisante (elle
demande à être complétée sur quelques points, mais il importe surtout de renforcer sa
cohérence interne), il est vain d’espérer une amélioration durable et rapide de la qualité des
eaux
3-5 UN DISPOSITIF DE SUIVI EVALUATION A SIMPLIFIER ET CONSOLIDER
Plusieurs observations peuvent être faites sur ce sujet :
• l’état des lieux, qui doit précéder l’élaboration du contrat de bassin versant, est
réalisé avec un niveau de qualité très hétérogène. Manquent parfois, des données aussi
importantes que le bilan réel de l’azote ou du phosphore sur le bassin versant
(apports/exportations des cultures …)
• le programme comporte aujourd’hui une batterie impressionnante d’indicateurs de
suivi ; il serait sans doute utile d’en réduire le nombre mais de disposer de quelques
indicateurs majeurs qui font actuellement défaut : quantités réelles d’N et P épandus sur BV
(pa seulement sur exploitations en EPA), pression totale phyto (nombre de traitements/ha)
etc
• s’agissant de la qualité des eaux, le raisonnement en année civile doit être
complété par un raisonnement en année hydrologique, les données de concentration doivent
être complétées par des données de flux ;
• la crédibilité à long terme du programme implique que les interprétations de
résultats abusives (cf propos de la Préfète de région en 2003) soient bannies
• les difficultés constatées dans la circulation et la transparence des données
disponibles (avancement de la résorption, classements parcelles à risque) doivent être
corrigées.
3-6 DES POLITIQUES ECONOMIQUES QUI EMPECHENT LES PROGRES
L’action incitative engagée dans le cadre du programme Bretagne Eau Pure ne peut
avoir d’effet durable sur les systèmes de production et les pratiques agricoles que si les
politiques économiques sont cohérentes avec les objectifs d’amélioration environnementale
poursuivis par ce programme. Les exploitants agricoles, et personne ne peut le leur
reprocher, raisonnent le développement de leur activité en fonction d’un objectif prioritaire
qui est celui du revenu. Seule une minorité, qui possède un haut niveau de conscience
environnementale, accepte de faire des efforts, au risque de pénaliser son revenu.
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Tant que les politiques économiques continueront d’orienter les exploitations
agricoles dans un sens soit indifférent soit contraire aux bonnes pratiques
environnementales, il n’y aura de prise en compte réelle de la protection de l’environnement
–sauf à imposer cette direction par la voie réglementaire- que par une minorité des
exploitations.
Or actuellement, tant les modalités d’attribution d’aides publiques dans le cadre de la
PAC que l’absence de redevance pollution, contrarient la mise en eouvre des changements
nécessaires.
La PAC a indirectement encouragé en Bretagne la culture du maïs (culture forte
consommatrice de pesticides, faible exportatrice d’azote, qui maintient le sol nu en période
hivernale) au détriment de l’herbe. A présent, elle va pénaliser les exploitations de
l’agriculture durable qui ont montré la voie à des systèmes de production et des pratiques
agricoles respectueuses de l’environnement.
L’absence de redevance pollution sur l’azote, fruit des renoncements politiques des
gouvernements successifs, encourage économiquement les pratiques à risque
(surfertilisation des cultures pour obtenir un rendement maximum et donc un revenu
maximal, fut-ce au prix d’un risque fort de pollution des eaux) et pénalise les exploitations qui
font le choix de pratiques environnementalement raisonnables, au prix parfois d’une
réduction du potentiel de production et de revenus.
L’analyse des programmes incitatifs de reconquête de l’eau comme Bretagne Eau
Pure ne peut être déconnectée d’une analyse globale des politiques publiques qui interfèrent
avec l’objectif de protection de la ressource. Cette analyse démontre qu’à l’évidence, les
efforts menés dans le cadre de Bretagne Eau Pure se heurtent à l’incohérence des politiques
d’aides agricoles et à l’absence de redevance pollution.
3- 7 LA MARGINALISATION DES ASSOCIATIONS
Si les associations de protection de l’environnement, sont constamment sollicitées
pour faire part de leur analyse dans le cadre de l’évaluation des programmes, force est de
constater, notamment pour Eau & Rivières de Bretagne, que leur point de vue, leurs
propositions, ne doivent pas mériter d’être entendues à l’occasion de l’élaboration des
programmes.
En effet, à
aucun moment de la conception de Bretagne Eau Pure 3,
Eau & Rivières de Bretagne n’a été sollicitée pour donner son avis sur le projet de contenu et
d’organisation du programme.
Absentes du comité stratégique, les associations sont certes présentes au sein de
la Conférence Régionale de l’Eau. Réunie une seule fois par an, cette conférence qui
rassemble un nombre très élevé de participants ne peut constituer une instance de débat et
de réflexion. Elle est au mieux, une instance d’information.
De la même façon, au niveau local, et sauf quelques cas particuliers, la place des
associations demeure marginale, l’essentiel des décisions étant pris entre les élus locaux et
la sphère agricole.
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CONCLUSION
Malgré les améliorations intervenues depuis la mise en œuvre en 1990, du premier
programme Bretagne Eau Pure, celui-ci ne peut, dans sa configuration actuelle et au regard
des incohérences et insuffisances qui affectent son efficacité, produire des résultats durables
qu’avec un coût extrêmement élevé pour les consommateurs-contribuables.
Il appartient donc au Conseil Régional, légitime pour être le chef de file de la politique
publique de l’eau, de mettre en œuvre avec l’appui de l’Etat, les réformes qui s’imposent.
Elles seules, à la condition sine qua non d’être inscrites dans une véritable réorientation de
l’économie agricole et agro-alimentaire, permettront au programme d’atteindre enfin des
résultats conformes à ses ambitions et à l’importance des fonds publics engagés, et d’être
reconnu par la société bretonne.
Le 25 octobre 2004
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