collectivités locales - Gestion et Finances Publiques

collectivités locales
Jean-Pierre CONRIÉ
Mickaël LE BOUR
Directeur régional des Finances publiques
Directeur départemental du Trésor public
La Direction régionale des Finances publiques
(ex-Recette générale des Finances) change
son application informatique de gestion comptable
et financière de la ville et du département de Paris :
la bascule à Hélios
D
epuis le 8 juin 2010, les opérations comptables de la Ville et du Département de Paris sont
assurées par l’application informatique Hélios, en remplacement de l’ancienne application RCT.
Avec le basculement à Hélios des derniers postes hospitaliers et les deux grandes collectivités
que constituent les Hospices civils de Lyon et l’Assistance publique de Marseille, la « migration
informatique » de la gestion comptable des collectivités parisiennes achève le cycle du déploiement de
l’application au sein du réseau de la Direction générale des Finances publiques.
LES SPÉCIFICITÉS
DU DÉPLOIEMENT D’HÉLIOS
A LA RECETTE GÉNÉRALE
DES FINANCES
Un poste comptable atypique
Trésorerie générale de la région Ile-de-France, devenue Direction
régionale des Finances publiques (DRFiP d’Ile-de-France) la
Recette générale des Finances (RGF) assure également la gestion
comptable des grandes entités du secteur local parisien (Ville de
Paris, Département de Paris, Région). Cette double position fait
donc de la RGF un poste comptable spécifique dans le réseau
de la Direction générale des Finances publiques dès lors qu’elle
cumule les fonctions de comptable principal de collectivités
locales et celles de trésorerie générale.
Atypique sur le plan de son positionnement institutionnel, la RGF
l’est également par la volumétrie des opérations traitées. C’est
ainsi qu’en matière de gestion comptable du secteur public local,
les collectivités parisiennes (ville et département) génèrent une
activité hors normes :
– un budget proche de 10 milliards d’euros ;
– 240 000 mandats et près de 500 000 titres pris en charge par an ;
– 510 000 encaissements manuels par an ;
– près de 75 000 payes par mois.
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Une organisation liée à la taille de la structure
et à l’outil informatique RCT
L’activité comptable et financière des collectivités parisiennes
mobilise à la RGF 200 agents environ qui étaient répartis, avant
les opérations de bascule à Hélios, en trois divisions et 9 services
selon une logique métiers (recettes, dépenses et comptabilité).
Fortement contrainte par le nombre d’accès limité à l’application
RCT et les impératifs de production, l’organisation des services
était marquée par la forte spécialisation des activités, en particulier sur la chaîne de la dépense. Ainsi, les services de dépenses
étaient spécialisés dans le visa intellectuel des documents papier,
les opérations de prise en charge dans RCT et de paiement étant
assurées par un service comptabilité rattaché à une autre division.
Rationnelle dans son principe, et ayant fait ses preuves dans
l’environnement RCT, cette organisation était néanmoins facteur
de complexité. Par exemple, la comptabilisation des opérations
d’ordre nécessitait la coordination des services dépenses,
recettes et comptabilité pour assurer le visa et la prise en charge
des titres et mandats.
Par ailleurs, le nombre limité des accès à RCT et les nécessités de
coordination entre services avaient conduit à la mise en place
de nombreux outils bureautiques qui s’étaient révélés efficaces
mais dont l’utilisation n’était pas exempte des risques et des fragilités inhérents à ce type de supports.
Plus structurante encore était l’architecture de RCT en recettes.
Les contraintes techniques de l’application avaient en effet
conduit à concevoir une organisation en « sous-collectivités » pour
les budgets principaux de la ville et du département. Les
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sous-collectivités, au nombre de 45 sur la ville et de 35 sur le département, correspondaient peu ou prou aux différentes directions
des services ordonnateurs. Gérées dans RCT comme des collectivités indépendantes, la consolidation des comptabilités des différentes sous-collectivités était organisée par batch nocturne,
permettant ainsi de conserver une vision quotidienne globale de
la comptabilité, mais au prix de nombreux contrôles et
ajustements.
Réalisée en étroite association avec la Mission et le Pilote interrégional Hélios (PIH), cette période de tests a été mise à profit pour
signaler certaines anomalies applicatives et demander des évolutions au regard des spécificités du poste, en particulier la gestion
de masse de certaines opérations et les éditions.
Par ailleurs, les travaux sur le site dédié ont permis de passer en
revue la plupart des chaînes de travail, les opérations spécifiques,
et de tester leur caractère opérationnel dans le nouvel environnement informatique.
Les fortes attentes des ordonnateurs
Les masses financières concernées et la sensibilité particulière de
certaines dépenses faisaient naturellement des collectivités parisiennes des ordonnateurs particulièrement vigilants sur le respect
de la continuité du service public. Les opérations de bascule,
avec une inévitable « période blanche » pendant laquelle la
tenue de la comptabilité devait être suspendue sur le plan informatique, étaient par conséquent un sujet d’attention majeur.
Par ailleurs, les collectivités parisiennes étaient particulièrement
sensibles à la gestion de leur trésorerie, dès lors qu’elles s’efforcent
de respecter un objectif de trésorerie « zéro ». Cet objectif avait
conduit dans l’environnement RCT à organiser la circulation de
l’information en recettes et en dépenses dans le but d’offrir des
prévisions fiables aux ordonnateurs. Associée à une réflexion de
fond sur la gestion de trésorerie, la mise en place d’Hélios conduisait à repenser cette organisation, de même qu’à y inclure la
problématique des restitutions des opérations exécutées (retours
OCRE) et, plus généralement, la question de l’étendue de la
consultation directe des données d’Hélios par les services
ordonnateurs.
La révision de certaines chaînes de travail
et son impact
en terme d’organisation et de formation
Le volet organisationnel était un des aspects les plus importants
et les plus complexes du projet.
Aussi l’intervention du Pôle départemental d’audit a-t-elle été
requise pour une mission de conseil sur l’organisation des principales chaînes de travail.
La chaîne de la dépense est celle qui a nécessité le plus d’aménagements dans la perspective d’Hélios. Ainsi, une approche
moins étanche entre les différents stades de la dépense, contribuant à une vision globalisée des opérateurs et à un meilleur
degré d’expertise a été favorisée.
De plus, la mise en place d’Hélios constituait une opportunité de
simplification et de fiabilisation des contrôles pour un nombre
important d’opérations dont les opérations d’ordre, les récupérations d’avance et le traitement des excédents de versement.
Enfin, la taille et la structuration des services des collectivités, liées
à l’échelle de la ville et à la diversité des missions exercées, étaient
des contraintes fortes à prendre en compte dans la conduite des
opérations.
En outre, cette nouvelle organisation devait prendre en compte
les fonctionnalités de l’outil Hélios inexistantes sous RCT, comme
la corrélation et les contrôles comptables automatisés. Elle devait
conduire aussi à renforcer des missions peu exercées jusqu’alors
comme la tenue de l’inventaire, le contrôle des opérations patrimoniales et budgétaires.
LA PHASE DE PRÉPARATION
Ces aménagements fonctionnels ont conduit à une restructuration des services dépense et comptabilité.
L’adaptation de l’application Hélios
et la phase de tests
Par ailleurs, un séquencement précis de la journée de travail, dans
le but de garantir une annonce de trésorerie fiable tout en prenant en compte la nouvelle échéance quotidienne de l’arrêté
des écritures sous Hélios, a été défini.
Les spécificités de la gestion comptable des collectivités parisiennes, ayant fait l’objet d’études dès 2004 et 2005, devaient
faire l’objet d’adaptations au niveau de l’application Hélios.
C’est ainsi qu’Hélios a entraîné la suppression du fonctionnement
par « sous-collectivités ». Cette évolution est source de simplification significative sur le plan de la gestion, mais il est apparu indispensable de continuer à répondre aux besoins liés à l’organisation du travail et aux restitutions ciblées par directions demandées
par les ordonnateurs en développant la notion de « code service ». Des transformateurs de protocoles spéciaux dans la gestion
des flux entre l’application des ordonnateurs et Hélios, s’adaptant
au formalisme spécifique des flux INDIGO et OCRE, ont également
été mis en place.
Par ailleurs, dans le cadre plus général de la migration des « gros
postes », certaines évolutions ont été développées comme les
comptes de tiers subdivisés et la prise en charge automatique
des titres.
En phase de préparation de la bascule, la RGF a également
bénéficié de la mise à disposition par la mission Hélios d’un site
dédié, le SL7V, présentant les caractéristiques d’un site de production. Ce site a permis la réalisation de tests dans des conditions
proches de la réalité entre les mois de janvier et mai 2010.
Conduits de façon quasi-quotidienne, ces tests ont fortement
mobilisé les services de la RGF. Des agents « référents Hélios » ont
ainsi été nommés au sein de chaque service pour réaliser les tests
pilotés par la cellule Hélios.
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Ces aménagements, qui concernaient souvent des agents très
spécialisés n’ayant pas forcément accès aux applications informatiques, nécessitaient un important effort de formation. Outre
les formations « tronc commun » habituelles, des formations
complémentaires ont été organisées. Les créneaux laissés libres
par les tests ont en outre été occupés par des séances d’entraînement, le plus souvent accompagnées par un tuteur ou un formateur Hélios, à destination des agents débutants.
Les travaux sur le plan de la qualité comptable
La qualité des données comptables migrées est un facteur primordial de réussite d’une bascule. A compter de mai 2009, un
suivi particulier du vade-mecum Hélios a été mis en place. Plus
encore, la dizaine de répétitions programmées entre mai 2009 et
mai 2010 (au lieu des trois habituelles) a scandé le rythme des
travaux de pointage et d’analyse des écarts constatés.
Les travaux de préparation
conduits avec la Ville de Paris
Les travaux de préparation conduits avec la Ville de Paris ont
débuté en mai 2009.
Ils ont mobilisé les services administratifs et informatiques de la
Ville, d’une part, la mission Hélios, le pilote interrégional Hélios, les
services administratifs et informatiques de la RGF, d’autre part.
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Ces travaux ont été prolongés par des tests de la qualité des flux
aller et retour sur le site dédié SL7V entre février et mai 2010, ce
qui a permis de lever les principales difficultés relatives aux
échanges de données.
sous Hélios par les services de recettes. Ce point est en effet essentiel au regard de la proportion des consolidations à réaliser et des
informations à actualiser, notamment sur les dossiers de procédures collectives.
En phase d’approche de la bascule, les modalités de gestion de
la « période blanche » ont été définies précisément, en particulier
l’anticipation du paiement des dépenses urgentes, le lissage des
flux pré et postbascule de même que l’organisation concrète de
la reprise de l’activité. Des solutions de secours en cas de prolongation des opérations de bascule ont également été définies.
L’après-bascule a ouvert une période de « rodage » inhérente à
tout changement de système informatique, chaque agent
devant se familiariser avec les fonctionnalités de l’outil. Pendant
cette période, la surveillance des indicateurs de performance a
été particulièrement nécessaire. En outre, la phase de production
a conduit à certains aménagements sur le plan organisationnel
qui n’avaient pas été identifiés précédemment.
Pendant cette période, les services de la Ville de Paris ont apporté
à la Recette générale des Finances une coopération exemplaire
par la mobilisation des moyens nécessaires à la réussite du projet.
Ainsi, les principaux objectifs ont pu être atteints :
– clôture de la gestion 2009 au 15 mars 2010, soit un gain de plus
de deux mois par rapport aux années précédentes ;
– comptabilisation des admissions en non-valeur avant la
bascule ;
– paiement des dépenses urgentes avant la période « blanche » ;
– prise en charge des mandats et titres en instance dans RCT
avant l’extraction, avec toutefois la forte mobilisation des équipes
de la RGF dans les jours précédant l’échéance.
LES OPÉRATIONS DE BASCULE
ET LES PREMIERS PAS SOUS HÉLIOS
Le déroulement des opérations de bascule
Les opérations de bascule se sont déroulées dans de bonnes
conditions. L’extraction est intervenue le 2 juin comme prévu et
le feu vert de démarrage dans Hélios a été donné le 8 juin 2010,
ce qui constituait l’hypothèse basse du calendrier prévisionnel.
Ceci a permis de limiter au maximum la durée de la période
« blanche ».
En particulier, le temps d’injection a été significativement réduit
par rapport aux répétitions précédentes (27 heures au lieu de
88 heures sur une des répétitions), cela en grande partie grâce à
la comptabilisation avant la bascule de 92 000 titres en non-valeur
et à l’apurement de frais de poursuites.
De plus, aucune pièce d’écart entre les données de RCT et celles
d’Hélios n’a été recensée sur la ville, une seule sur le département,
au demeurant identifiée à la répétition du 20 mai 2010 mais ne
pouvant être corrigée qu’après la bascule. Cet excellent résultat
au regard de la taille des collectivités parisiennes et du nombre
d’opérations est le fruit des contrôles comptables conduits par les
services du secteur public local en phase de préparation de la
bascule.
Les premiers travaux sous Hélios
La reprise des flux informatiques était un sujet technique délicat
dont la préparation nécessitait la coordination des départements
informatiques de la RGF, d’Hélios, des centres d’encaissement et
des services informatiques des ordonnateurs. Plusieurs réunions et
des tests avec les services concernés avaient été organisées en
phase de préparation. Quelques jours après le feu vert, l’intégralité des flux avait pu être injectée dans Hélios.
Par ailleurs, un important travail de mise à jour du référentiel tiers
et des dossiers débiteurs a débuté dès le démarrage de l’activité
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Les perspectives
Les premiers pas sous Hélios seront suivis par une montée en puissance des fonctionnalités de l’application :
– l’automate des poursuites sera lancé à un moment où la qualité
du référentiel tiers aura été améliorée et les dossiers débiteurs
auront été mis à jour ;
– le contrôle hiérarchisé de la dépense embarqué sera testé dans
quelques mois ;
– la maîtrise de la qualité comptable sera favorisée à travers les
contrôles comptables automatisés ;
– la mise à jour de l’inventaire sera engagée.
Par ailleurs, les travaux avec la Ville de Paris vont se poursuivre sur
les thèmes de la qualité du référentiel tiers recette et de l’inventaire, en particulier dans le cadre de l’amélioration de la qualité
comptable qui fait l’objet d’une volonté affirmée des collectivités
parisiennes.
Une autre étape importante consistera à développer la dématérialisation que les ordonnateurs souhaitent mettre en place le plus
rapidement possible dans le cadre du protocole PES V2. Les travaux préparatoires ont d’ores et déjà été engagés et un calendrier ambitieux a été défini.
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Projet structurant pour les activités de gestion comptable du secteur public local à la Recette générale des Finances, la bascule
des collectivités parisiennes à Hélios a été l’occasion d’engager
une réflexion sur l’organisation de certaines chaînes de travail. Les
réformes de structures mises en œuvre ont favorisé le décloisonnement des services et une plus grande maîtrise de leur activité
par les agents.
Levier de simplification de certaines tâches, ces réflexions organisationnelles, en liaison avec les fonctionnalités de l’outil, ont
abouti également à renforcer la mission du comptable public en
matière de qualité comptable.
Le déploiement de toutes les fonctionnalités prévues, l’absorption
des grosses échéances de fin d’année et la sortie du compte de
gestion, permettront, le moment venu, d’établir un bilan complet
de la mise en place d’Hélios.
Soulignons néanmoins, d’ores et déjà, que grâce à une forte
mobilisation pendant de nombreux mois des personnels
concernés de la RGF et de la mission Hélios, et avec le soutien
actif et efficace des équipes de la Ville de Paris, les risques techniques et financiers que présentait cette migration dans l’application Hélios, en raison de la volumétrie et de la spécificité des
opérations de recettes et de dépenses des collectivités parisiennes, ont pu être pleinement maîtrisés.
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