De la domanialité publique à la propriété publique

De la domanialité publique à la
propriété publique
De la domanialité publique à la propriété publique
I - La domanialité du bien
II - Exemples de contrats :
- Contrats portant sur le domaine public
- Contrats portant sur le domaine privé
III – France-domaine et les collectivités
IV – Les biens sans maître
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De la domanialité publique à la propriété publique
La domanialité du bien – Domaine public ou domaine privé ?
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Anticipation et vérification de la domanialité du bien
Avant toute opération immobilière, il importe de vérifier la domanialité du bien : domaine public ou
domaine privé ?
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Les critères généraux de la domanialité publique (CGPPP, art. L 2111-1 à L 2111-3) : propriété
publique et affectation
Le bien appartient à une personne publique (Etat, collectivités territoriales, groupements des
collectivités et établissements publics)
Le bien est affecté à « l’usage direct du public » ou à « un service public pourvu qu’en ce cas, il fasse
l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public ».
Est à usage direct du public tout lieu dans lequel tout administré peut avoir accès selon les conditions
posées. Il en est ainsi par exemple d’un cimetière qui, étant affecté à l’usage du public, doit être
compris dans les dépendances du domaine public (CE, 28 juin 1935, Marécar : Rec. 1935, p, 374).
Attention, un bien affecté à l’usage du public ne veut pas dire « ouvert à tous » (ex : caveaux d’un
cimetière, cabine du vestiaire d’une piscine municipale etc.).
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De la domanialité publique à la propriété publique
La domanialité du bien – Domaine public
Le bien « affecté à un service public pourvu qu’en ce cas, il fasse l’objet d’un aménagement
indispensable à l’exécution des missions de ce service public » est le bien sur lequel un aménagement
indispensable est affecté au service public (voie ferrée, construction à usage d’école etc.). Avant l’entrée
en vigueur du CGPPP, la jurisprudence avait recours à « l’aménagement spécial » comme critère
complémentaire de l’affectation au service public. Toutefois, ce critère étant plus ou moins vague, il a
peu à peu perdu toute efficacité pour restreindre la domanialité publique. L’article L 2111-1 du CGPPP a
donc remplacé « l’aménagement spécial » par « l’aménagement indispensable ». Désormais donc, il ne
suffit plus de constater que quelque chose a été fait à l’occasion de l’affectation au service public (pose
d’un panneau d’indication, barrière de sécurité etc.), il faut « s’assurer que ce qui a été fait était
indispensable, et que le service public ou du moins l’exécution des missions de ce service public ne
pourrait simplement pas être accompli sans cela » […] « Un bien affecté à un service public est un
bien transformé à cet effet, adapté par un aménagement sans lequel il n’aurait pas plus d’utilité
particulière qu’un autre bien » (« Propriétés publiques, quels contrats pour quels projets », 109 ème
congrès des Notaires de France, p. 304).
Fait également partie du domaine public les biens des personnes publiques qui, concourant à
l’utilisation d’un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable
(logement situé dans les locaux de la mairie, panneaux indicateurs sur la voie publique).
A noter que l’absence de référence cadastrale n’est pas un critère de la domanialité publique du bien.
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De la domanialité publique à la propriété publique
La domanialité du bien – Domaine public
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Quand un bien entre-t-il dans le domaine public ?
Un bien s’incorpore dans le domaine public dès qu’il en remplit de fait les conditions, à savoir,
l’appartenance à une personne publique et l’affectation à une utilité publique. Autrement dit,
l’incorporation au domaine public se constate mais ne se décide pas (CGPPP, art. L 2111-3), sauf
exceptions (domaine public routier, fluvial etc.).
Néanmoins, l’acte de classement ou d’incorporation dans le domaine public présente l’intérêt
d’identifier les biens du domaine public. Il peut s’agir de « tout acte de classement ou d’incorporation »
(CGPPP, art. L 2111-3) pris par la personne publique propriétaire. Si la collectivité territoriale est
propriétaire, cet acte recognitif consistera en un acte administratif pris lors d’une délibération de son
organe délibérant. Aucune enquête publique préalable n’est nécessaire sauf si un texte particulier
l’impose (ex : le classement ou le déclassement d’une voie communale nécessite une enquête publique
préalable si l’opération envisagée a pour conséquence de porter atteinte aux fonctions de desserte ou
de circulation assurées par la voie).
Dès lors qu’un bien entre dans le domaine public, la protection qui lui est propre est l’inaliénabilité,
elle-même protégée par ses corollaires : l’imprescriptibilité et l’insaisissabilité.
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De la domanialité publique à la propriété publique
La domanialité du bien – Domaine public et domaine privé
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Les autres dépendances du domaine public : le domaine public par détermination de la loi
En principe (cf. ci-dessus), un bien s’incorpore dans le domaine public dès qu’il en remplit de fait, les
conditions.
Toutefois, il existe aussi un domaine public par détermination de la loi pour lequel il n’est pas
nécessaire de vérifier les critères d’affectation.
Ainsi, les articles L 2111-4 à L 2111-17 du CGPPP énumèrent un certain nombre de dépendances du
DP (DP maritime, DP routier, DP ferroviaire, DP aéronautique etc.). En dehors du CGPPP, d’autres
dépendances du DP sont déterminées par la loi (ex : le réseau d’assainissement sous la voie publique, C.
santé publique, art. L 1331-2).
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Définition légale du domaine privé
« Font partie du domaine privé les biens des personnes publiques […], qui ne relèvent pas du domaine
public » (CGPPP, art. L 2211-1 al. 1). Il en va ainsi des réserves foncières et des biens immobiliers à
usage de bureaux, à l’exclusion de ceux formant un ensemble indivisible avec des biens immobiliers
appartenant au domaine public (CGPPP, art. L 2211-1, al. 2).
Certains biens relèvent du domaine privé des collectivités par détermination de la loi. Exemples : les
chemins ruraux ainsi que les bois et forêts des personnes publiques relevant du régime forestier
(CGPPP, art. L 2212-1).
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La domanialité du bien – La sortie du domaine public
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La sortie du domaine public : désaffectation et déclassement
Les dépendances du domaine public sont inaliénables. C’est pourquoi, préalablement à toute opération
immobilière d’un bien appartenant à la collectivité, il faut s’interroger sur sa domanialité. S’il dépend du
domaine public, l’aliénation n’est possible qu’après qu’il en soit sorti, c’est-à-dire après avoir constaté sa
désaffectation et procédé à son déclassement.
« Un bien d’une personne publique […] qui n’est plus affecté à un service public ou à l’usage direct du
public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l’intervention de l’acte administratif
constatant son déclassement » (CGPPP, art. 2141-1).
Etape n° 1 : la procédure de désaffectation
La désaffectation est nécessaire dans la mesure où c’est la simple affectation du bien à une utilité
publique qui l’incorpore dans le domaine public.
L’incorporation au DP dure tant que le bien est affecté à une utilité publique. La désaffectation, simple
fait, doit être constatée. Toutefois, dans la réalité, la désaffectation ne relève pas exclusivement du fait,
elle est souvent décidée (ex: décision de ne plus utiliser le bien à l’usage public pour le vendre).
Attention ! Cette procédure ne suffit pas à sortir le bien du DP, elle en constitue seulement la première
étape.
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De la domanialité publique à la propriété publique
La domanialité du bien – La sortie du domaine public
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Etape n° 2 : la procédure de déclassement
La procédure de déclassement est donc la deuxième étape pour faire sortir le bien du DP. La décision
de déclasser qui négligerait une désaffectation préalable serait inopérante et même illégale.
L’acte de déclassement est nécessaire. Il est également un préalable nécessaire à la décision d’aliéner le
bien.
Attention au respect de la chronologie des opérations : désaffectation – déclassement et décision
d’aliéner
Il est admis que le constat de la désaffectation d’un bien et l’acte de déclassement soient dans la même
délibération. Toutefois, pour respecter l’ordre chronologique, il ne faut pas transmettre ces éléments au
contrôle de légalité en même temps mais en deux étapes.
Qui est compétent ?
C’est le propriétaire du bien concerné qui est compétent en matière de désaffectation et déclassement.
Si le propriétaire n’est pas l’affectataire : c’est ce dernier qui décide, en fait, de désaffecter et le
propriétaire constate cette désaffectation.
Si le bien est la propriété de plusieurs personnes, la décision est collective.
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De la domanialité publique à la propriété publique
La domanialité du bien – La sortie du domaine public
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Quelle forme ?
Lorsque la collectivité territoriale est propriétaire du bien concerné, la désaffectation et l’acte de
déclassement ont lieu, en l’absence d’indication des textes, par délibération de l’organe délibérant (Rép.
Min. n° 33734, JOAN 10 juin 1996). De manière plus générale, le déclassement doit s’opérer « en ce qui
concerne la compétence, la procédure et la nature de l’acte, de la même manière que l’affectation ou le
classement du bien » (parallélisme des formes) (« Droit administratif des biens », J-M. Auby, P. Bon, J-B
Auby, Ph. Terneyre, Précis Dalloz, 5ème édition, n° 108).
Une enquête publique préalable n’est pas nécessaire sauf si un texte particulier prévoit une telle
enquête. Par exemple, le classement ou le déclassement d’une voie communale nécessite une enquête
publique préalable si l’opération envisagée a pour conséquence de porter atteinte aux fonctions de
desserte ou de circulation assurées par la voie. Dans ce cas, un commissaire enquêteur ou une
commission d’enquête avec un président est désignée par arrêté du maire (ne peuvent être désignés pour exercer les
fonctions de commissaire enquêteur les personnes appartenant à l’administration de la collectivité (C. expr. Art. R 11-5)). L’arrêté du maire
précise l’objet de l’enquête, la date à laquelle elle sera ouverte et sa durée qui ne peut être inférieure à
15 jours et supérieure à 2 mois (C. voirie routière, art. L 141-3 et C. expropriation, art. R 11-3 et suivants).
Certains biens appartenant à la collectivité font l’objet d’une procédure particulière (Ex : le déclassement
d’une école doit être précédée de l’avis du représentant de l’Etat et le déclassement d’un collège ou
d’un lycée nécessite l’accord préalable du représentant de l’Etat).
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De la domanialité publique à la propriété publique
La domanialité du bien - La voirie routière et ses accessoires
(ponts, trottoirs, égouts, parkings)
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Selon l’article L 141-3 du Code de la voirie routière, le classement ou le déclassement d’une voie
communale est prononcé par le conseil communal. Il précise, que ces actes sont dispensés d’enquête
publique préalable « sauf lorsque l’opération envisagée a pour conséquence de porter atteinte aux
fonctions de desserte ou de circulation assurées par la voie ». A noter toutefois que ces actes peuvent
être soumis à enquête publique au titre d’une autre réglementation (ex : l’opération comporte une
expropriation, elle-même soumise à enquête d’utilité publique).
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En principe, la désaffectation n’est pas suffisante pour faire sortir un bien du domaine public. Elle doit
s’accompagner d’un acte de déclassement qui marque la volonté de la personne publique propriétaire
que ce bien relève du domaine privé. Selon la jurisprudence, ce principe ne s’applique pas au domaine
public routier et plus précisément, aux délaissés de voirie (c’est-à-dire qui ne sont plus affectées à la
circulation publique) à la suite d’une modification du tracé ou de l’ouverture d’une voie nouvelle. Le
Conseil d’Etat admet qu’ils perdent leur caractère de dépendance du domaine public en l’absence de
tout acte administratif de déclassement (CE, 20 mai 1898, Patru : Rec. CE 1898, p. 412).
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De la domanialité publique à la propriété publique
La domanialité du bien - La voirie routière et ses accessoires
(ponts, trottoirs, égouts, parkings)
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Le Code de la voirie routière prévoit que les propriétaires riverains des voies du domaine public
routier délaissées ont une priorité pour l’acquisition des parcelles situées au droit de leur propriété et
déclassées par suite d’un changement de tracé de ces voies ou de l’ouverture d’une voie nouvelle (C.
Voirie routière, art. L 112-8). Le riverain négligé peut obtenir la nullité de la vente consentie à son voisin
s’il n’a pas été consulté au moyen d’une mise en demeure d’acquérir, laquelle est valable un mois. Il faut
donc être prudent !
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De la domanialité publique à la propriété publique
Exemples de contrats portant sur le domaine public – Les
contrats prohibés : vente, bail à construction et bail
commercial
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D’après l’article L 3111-1 du CGPPP, « les biens des personnes publiques […], qui relèvent du domaine
public, sont inaliénables et imprescriptibles ». Leur inaliénabilité a pour corollaire leur insaisissabilité.
Le principe d’inaliénabilité du domaine public interdit donc tout contrat de vente portant sur un bien
qui en dépend. L’échange et l’apport à une autre personne morale sont également prohibés. Il en va de
même de tout transfert de propriété indépendant de la volonté du propriétaire tels que l’inscription
d’un privilège pouvant aboutir à une saisie, la prescription acquisitive etc.
Atténuation : il est possible de vendre un bien issu du domaine public à condition de l’en avoir fait sortir
au préalable au moyen d’une désaffectation et d’un acte de déclassement.
Le bail à construction
Le principe d’inaliénabilité interdit le bail à construction qui ne peut être consenti que par celui qui a le
pouvoir d’aliéner. Un bail à construction qui avait été conclu entre la Ville de Nice et une association
sportive a été requalifié par le Conseil d’Etat en bail emphytéotique administratif (CAA Marseille, 5 févr.
2001, n° 97MA05293).
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De la domanialité publique à la propriété publique
Exemples de contrats portant sur le domaine public – Les
contrats prohibés : vente, bail à construction et bail
commercial
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Le bail commercial
Le principe d’inaliénabilité interdit la conclusion d’un bail commercial portant sur le domaine public (C.
com, art. L 145-I-3°). Le propriétaire d’un bien dépendant du DP ne peut que conférer un titre
d’occupation à caractère précaire.
Un tel bail conclu sur le domaine public serait nul et son titulaire serait considéré comme un occupant
sans titre du DP. De plus, la collectivité se méprendrait « d’une manière durable sur la situation juridique
de ces locaux qui constituent des dépendances du domaine public ». Elle laisserait ainsi « espérer à
ladite société que celle-ci occupait ce local dans les conditions prévues par la législation sur les baux
commerciaux et qu’elle avait droit soit au renouvellement de son bail, soit à une indemnité d’éviction»
et commettrait donc « une faute de nature à engager sa responsabilité » (CAA Marseille, 20 déc. 2011,
n° 10MA01503).
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De la domanialité publique à la propriété publique
Exemples de contrats portant sur le domaine public – Les
contrats autorisés : la volumétrie, les servitudes
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La volumétrie
La propriété sur le domaine public doit être pleine et entière. Sont donc prohibées toutes les situations
dans lesquelles le propriétaire ne serait pas absolument seul décisionnaire du sort du bien. Il en va ainsi
notamment en matière de mitoyenneté, indivision, démembrement de propriété.
La copropriété, ensemble le plus classique d’une propriété qui n’est pas « pleine et entière », est
prohibée sur le domaine public. Une solution existe pour pallier cette interdiction : la propriété en
volume. Elle permet de faire cohabiter domaine privé/domaine public tout en permettant que la
propriété du volume soit pleine et entière. Toutefois, la volumétrie implique que le propriétaire
compose avec les servitudes contenues dans l’EDD, nécessaires à la coexistence entre les volumes.
Les servitudes sur le domaine public
Le CGPPP admet que des servitudes établies par conventions puissent grever des biens relevant du
domaine public, « dans la mesure où leur existence est compatible avec l’affectation de ceux de ces
biens sur lesquels ces servitudes s’exercent » (CGPPP, art. L 2122-4). Si la servitude n’est plus compatible,
plusieurs solutions existe, dont l’expropriation de la seule servitude (sans expropriation du fonds
dominant).
D’après le CGPPP, seules les servitudes conventionnelles sont autorisées sur le DP. Une servitude légale
serait contraire au principe d’imprescriptibilité du DP.
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Exemples de contrats portant sur le domaine public – Les
contrats autorisés : le bail emphytéotique administratif et
l’AOT constitutive de droits réels
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Afin d’adapter et développer les ouvrages publics nécessaires à l’utilité public, les collectivités ont
besoin de recourir au financement privé. Le bail emphytéotique administratif et l’AOT constitutive de
droits réels sont deux régimes juridiques admis par le CGPPP qui permettent de faciliter la construction
et la valorisation d’ouvrages publics en recourant à des fonds privés (CGPPP, art. L 2122-20).
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Ces deux contrats confèrent tous deux un droit réel mais leur régime juridique diffère.
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De la domanialité publique à la propriété publique
Exemples de contrats portant sur le domaine public – Les
contrats autorisés : le bail emphytéotique administratif
Le bail emphytéotique administratif
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D’après l’article L 1311-2 du CGCT, « un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut
faire l’objet d’un bail emphytéotique […] en vue de l’accomplissement, pour le compte de la collectivité
territoriale, d’une mission de service public ou en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt général
relevant de sa compétence ou en vue de l’affectation à une association cultuelle d’un édifice du culte
ouvert au public ou en vue de la réalisation d’enceintes sportives et des équipements connexes
nécessaires à leur implantation […]. Ce bail emphytéotique est dénommé bail emphytéotique
administratif ».
 Le droit réel conféré au titulaire du bail :
est susceptible d’hypothèque « uniquement pour la garantie des emprunts contractés par le preneur
en vue de financer la réalisation ou l’amélioration des ouvrages situés sur le bien loué » (CGCT, art. L
1311-3, 2°, al. 1).
peut être cédé, avec l’agrément de la collectivité, qu’à une personne subrogée au preneur dans les
droits et obligations découlant du bail et, le cas échéant, des conventions non détachables conclues
pour l’exécution du service public ou la réalisation de l’opération d’intérêt général.
 Aux termes du BEA (entre 18 et 99 ans), les constructions reviennent gratuitement et en pleine
propriété dans le patrimoine de la collectivité bailleresse.
 Le BEA ne peut porter sur les dépendances soumises aux contraventions de voirie et notamment, la
voirie routière.
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De la domanialité publique à la propriété publique
Exemples de contrats portant sur le domaine public – Les
contrats autorisés – L’AOT constitutive de droits réels
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L’autorisation d’occupation temporaire constitutive de droits réels
D’après l’article L 1311-5 du CGCT, « les collectivités territoriales peuvent délivrer sur le domaine public
des autorisations d’occupation temporaire constitutives de droits réels, en vue de l’accomplissement,
pour leur compte, d’une mission de service public ou en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt
général relevant de leur compétence. Le titulaire de ce titre possède un droit réel sur les ouvrages,
constructions et installations à caractère immobilier qu’il réalise pour l’exercice de cette activité».
L’AOT constitutive de droits réels ne peut pas être délivrée sur le DP naturel. En revanche, elle peut
concerner les dépendances soumises aux contraventions de voirie et notamment, la voirie routière
(DP artificiel).
L’AOT constitutive de droits réels ne peut excéder 70 ans.
Le droit réel conféré à son titulaire :
lui offre, pour la durée de l’autorisation et dans les limites du CGCT, les prérogatives et obligations du
propriétaire (CGCT, art. 1311-5).
ne peut être cédé « qu’à une personne agrée par les collectivités territoriales, leurs groupements ou
leurs établissements publics, en vue d’une utilisation compatible avec l’affectation du domaine public
occupé » (CGCT, art. L 1311-3).
peut être hypothéqué dans les mêmes conditions qu’en matière de BEA.
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De la domanialité publique à la propriété publique
Exemples de contrats portant sur le domaine public – Les
contrats autorisés – AOT constitutive de droits réels
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L’AOT constitutive de droits réels peut être une décision unilatérale ou une convention d’occupation.
Au terme de l’AOT constitutive de droits réels, les constructions doivent être démolies par le titulaire de
l’autorisation à moins que leur maintien en l’état n’ait été prévu par le titre d’occupation ou que la
collectivité renonce à leur démolition. Dans ces deux dernières hypothèses, les constructions
deviennent de plein droit et gratuitement la propriété de la collectivité.
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De la domanialité publique à la propriété publique
Exemples de contrats portant sur le domaine public – Les
contrats autorisés – Le contrat de partenariat
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Le contrat de partenariat (CGCGT, art. L 1414-1)
Autre outil permettant le financement d’ouvrages publics au moyen de fonds privés, le contrat de
partenariat est un contrat global dont la finalité est de confier à une même personne la conception, la
construction et l’entretien d’un équipement, et de lui transférer également les risques liés à cette
construction, afin d’obtenir le meilleur résultat possible.
La procédure de passation de ces contrats étant particulièrement rigoureuse, les collectivités ont intérêt
à solliciter l’appui de la MAPPP (mission d’appui aux partenaires public-privé). Cette dernière peut
rendre une expertise sur l’économie générale de l’opération et aider la personne publique porteuse du
projet à procéder à l’étude d’évaluation requise. Elle apporte aussi son concours pendant la phase
d’attribution et de négociation des contrats (développement de recommandations, fiches explicatives
etc.)
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De la domanialité publique à la propriété publique
Les contrats portant sur le domaine privé
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La collectivité a la même liberté d’action sur son domaine privé qu’aurait une personne privée. Les
ventes, échanges, baux commerciaux, baux emphytéotiques, baux à construction, baux ruraux ou baux
d’habitation peuvent donc être effectués librement.
En principe, les contrats relevant du domaine privé relèvent du droit privé. Toutefois, il arrive qu’une ou
plusieurs clauses exorbitantes du contrat le transforme en un contrat administratif. Cette clause
exorbitante doit être motivée par l’intérêt général.
Quelles sont ces clauses exorbitantes ? Parmi ces clauses figurent celles :
Conférant à la personne publique contractante un pouvoir de modification unilatérale ou de
résiliation unilatérale du contrat sans faute du cocontractant ;
Conférant à la personne publique contractante un pouvoir de diriger, surveiller ou contrôler
l’exécution du contrat par le cocontractant (ex: droit de regard de la collectivité sur la nature des
activités pouvant être exercées dans les locaux, choix des entreprises en matière de travaux, droit de
regard sur les tarifs pratiqués ou sur la comptabilité etc.)
Imposant au cocontractant de la personne publique des obligations de service public ou des
obligations d’observer les instructions des agents publics.
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De la domanialité publique à la propriété publique
Les contrats portant sur le domaine privé
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Quelles conséquences si le contrat portant sur un bien du domaine privé est devenu un contrat
administratif ?
Le contrat relève alors des juridictions administratives.
Dans la limite de ce qu’exige l’intérêt général et de ce qu’autorise la légalité, le contrat administratif
est couvert par des règles spécifiques bénéficiant à la personne publique cocontractante. Il s’agit des
principes généraux applicables à tous les contrats administratifs : pouvoir de contrôle et de direction,
pouvoir de modification unilatérale, pouvoir de sanction, pouvoir de résiliation unilatérale.
L’administrativité du contrat s’étend aux conventions annexes ou accessoires même si les parties sont
différentes et même si ces conventions seraient qualifiées de droit privé si elles étaient isolées. Exemple
: à l’occasion de la conclusion d’un contrat de cautionnement garantissant l’exécution d’une convention
avec une personne publique, il convient de bien qualifier le contrat principal (prêt etc.) pour qualifier le
contrat de cautionnement qui est son accessoire.
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De la domanialité publique à la propriété publique
Exemples de contrats portant sur le domaine privé – Le bail
rural
Le bail rural (C. rural et de la pêche maritime, art. L 415-11)
En principe, les baux du domaine de l’Etat, des collectivités territoriales, de leurs groupements ainsi
que des établissements publics, lorsqu’ils portent sur des biens ruraux constituant ou non une
exploitation agricole complète, sont soumis aux dispositions de droit commun.
Toutefois, il existe quelques spécificités quand une personne publique est cocontractante. On parle
donc parfois de « bail rural administratif ». En effet :
Le preneur ne peut invoquer le droit au renouvellement du bail lorsque la collectivité lui a fait
connaître, dans un délai de 18 mois avant la fin du bail, sa décision d’utiliser les biens loués,
directement et en dehors de toute aliénation, à une fin d’intérêt général (par exemple : réaliser des
logements sociaux, préserver la faune et la flore etc.) ;
En cas d’aliénation, le preneur ne peut exercer le droit de préemption si l’aliénation est consentie à un
organisme ayant un but d’intérêt public et si les biens vendus sont nécessaires à la réalisation de
l’objectif poursuivi par l’organisme acquéreur ;
Le bail peut, à tout moment, être résilié sur tout ou partie des biens loués lorsque ceux-ci sont
nécessaires à la réalisation d’un projet déclaré d’utilité publique. Dans ce cas, le preneur a droit a une
indemnité en raison du préjudice subi.
Quant au choix de l’exploitant, la collectivité est tenue de respecter une priorité au profit de certains
agriculteurs (C. rur., art. 411-15 al. 4).
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De la domanialité publique à la propriété publique
Exemples de contrats portant sur le domaine privé – Le bail
d’habitation
Le bail d’habitation (hors locaux d’habitation à loyer modéré (HLM))
Les collectivités possèdent de nombreux locaux d’habitation dont les règles de gestion diffèrent en
fonction des utilisateurs, qu’ils soient locataires ou occupants.
Si l’utilisation du logement est lié à une fonction, il s’agira d’une concession de logement régie par la
loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 et ce, indépendamment de la qualification domaine public/privé
du logement.
La concession de logement est un acte administratif unilatéral pris sous forme d’un arrêté établi par
l’autorité territoriale ayant le pouvoir de nomination.
La concession de logement est accordée à titre précaire et révocable.
La concession de logement a une durée de vie limitée à l’exercice de la fonction et prend fin en cas de
démission, révocation et retraite.
Ces logements sont généralement attribués à des fonctionnaires territoriaux ou des enseignants
nommés dans les écoles maternelles et primaires de la commune.
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De la domanialité publique à la propriété publique
Exemples de contrats portant sur le domaine privé – Le bail
d’habitation
Si l’occupation du logement est étrangère à toute considération de service, son régime juridique
dépend alors de la qualification domaniale du bien.
Ces logements correspondent à ceux qui sont inoccupés après que la collectivité ait rempli toutes ses
obligation en matière de logements de fonction.
Les modalités d’occupation du logement doivent être approuvées par l’organe délibérant, qu’il s’agisse
du domaine public ou du domaine privé.
Si le logement est situé sur le domaine public, seule une autorisation d’occupation temporaire,
précaire et révocable est possible (CGPPP, art. R 2124-64, al. 2).
Si le logement est situé sur le domaine privé, c’est en principe le statut d’ordre public de la loi n° 89462 du 6 juillet 1989 qui trouvera à s’appliquer sauf si le locataire n’entend pas y faire sa résidence
principale (bail du Code civil).
A noter que « Les logements donnés en location à titre exceptionnel et transitoires par les
collectivités » dépendant du domaine privé sont soumis à la loi du 6 juillet 1989 avec des
assouplissements (L. 6 juill. 1989, art. 40 V). Cela concerne principalement les presbytères et logements
d’instituteurs inoccupés. Ces assouplissements concernent la durée du bail, les motifs du congé, le
dispositif d’encadrement des loyers de la loi ALUR, la révision du loyer, le droit de préemption du
locataire et le droit au renouvellement du locataire âgé et sans ressource.
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De la domanialité publique à la propriété publique
France-domaine et les collectivités
France-Domaine est appelée à émettre des avis sur la valeur vénale ou locative de biens immobiliers
en cas d’acquisition, location ou vente par une collectivité.
France-Domaine permet d’assurer :
La transparence des opérations immobilières des collectivités,
La réalisation de ces opérations à un prix conforme au marché et éviter qu’elles ne le perturbent,
L’égalité des citoyens devant les acquisitions publiques.
Quelles opérations sont soumises à consultation obligatoire ?
Acquisition amiable,
adjudication ou par
l’exercice du droit de
préemption :
d’immeubles, de fonds de
commerce et de droits
sociaux donnant vocation
à l’attribution
d’immeubles
Acquisition poursuivie par
voie d’expropriation
Prise à bail : baux (tous
types), renouvellement de
bail , avenant modifiant
les conditions financières
d’un bail initial, locationvente
Cession d’immeubles pour les
communes de + de 2,000 habitants
Seuil de consultation
A partir de 75.000 €
Aucun seuil
A partir de 12.000 € (loyer
annuel, charges comprises)
Aucun seuil
Délai de réponse
France-Domaine doit formuler son avis dans le délai d’un mois à compter de la réception de la demande d’avis et d’un dossier complet
Décision de la collectivité
Le Conseil municipal (ou communautaire) doit délibérer sur l’opération immobilière au vu de l’avis rendu par France-Domaine. L’avis
domanial étant un avis simple, la collectivité peut donc céder ou acheter en retenant un prix différent de ce qui résulte de l’avis
domanial.
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De la domanialité publique à la propriété publique
France-domaine et les collectivités
Quelles opérations sont soumises à consultation facultative ?
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Acquisition amiable, adjudication
ou par l’exercice du droit de
préemption : d’immeubles, de
fonds de commerce et de droits
sociaux donnant vocation à
l’attribution d’immeubles
Prise à bail : baux (tous types),
renouvellement de bail , avenant
modifiant les conditions
financières d’un bail initial,
location-vente
Cession d’immeubles pour les
communes de moins de 2,000
habitants
Seuil de consultation
En dessous de 75.000 €
En dessous de 12.000 €
Aucun seuil
Délai de réponse
France-Domaine n’est pas tenue de formuler son avis dans le délai d’un mois à compter de la réception de la
demande d’avis
Décision de la collectivité
Le Conseil municipal (ou communautaire) doit délibérer sur l’opération immobilière au vu de l’avis rendu par
France-Domaine. L’avis domanial étant un avis simple, la collectivité peut donc céder ou acheter en retenant un
prix différent de ce qui résulte de l’avis domanial.
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De la domanialité publique à la propriété publique
Les collectivités et les biens sans maître
Sont considérés comme n’ayant pas de maître les biens qui (CGPPP, art. 1123-1) :
Soit font partie d’une succession ouverte depuis plus de trente ans et pour lequel aucun successible
ne s’est présenté,
Soit sont des immeubles qui n’ont pas de propriétaire connu et pour lesquels depuis plus de trois ans
les taxes foncières qui n’ont pas été acquittées ou ont été acquittées par un tiers.
Comment la collectivité peut-elle acquérir des biens sans maître ?
S’agissant des biens dont l’origine est successorale ou résultent d’une absence (C. civ., art. 128) et
pour lesquels aucun successible ne s’est présenté depuis plus de trente ans, aucun texte n’impose aux
communes l’établissement d’une enquête préalable destinée à s’assurer que le bien qu’elles se
proposent d’appréhender est un bien sans maître. L’appropriation de la commune est de plein droit.
Toutefois, une circulaire ministérielle du 8 mars 2006 conseille quand même aux communes de
diligenter une enquête préalablement à l’appropriation : elle consiste à interroger les notaires, le fichier
immobilier, les généalogistes et à demander les extraits des registres de l’enregistrement. A l’issue de
cette enquête, le conseil municipal autorisera le maire à constater l’appropriation de plein droit d’un
bien sans maître. Un PV du maire sera affiché en mairie.
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De la domanialité publique à la propriété publique
Les collectivités et les biens sans maître
S’agissant des immeubles n’ayant pas de propriétaire connu et pour lesquels depuis plus de trois ans
les taxes foncières qui n’ont pas été acquittées ou ont été acquittées par un tiers, la procédure
d’appropriation est plus approfondie.
Au préalable, la commune est tenue de consulter la commission nationale des impôts directs pour avis.
Il lui est également conseillé de consulter les voisins, les notaires, le fichier immobilier, desgénéalogistes
et avoir recours aux services de l’enregistrement.
Après que cette enquête ait été diligentée, d’après l’article L 1123-3 du CGPPP, l’acquisition du bien
sans maître s’opère de la manière suivante :
Un arrêté du maire constate que l’immeuble satisfait aux conditions suivantes : propriétaire inconnu ET
taxes foncières non acquittées ou acquittées par un tiers depuis + de 3 ans
Cet arrêté est publié et affiché et s’il y a lieu, il est notifié aux derniers domicile et résidence du dernier
propriétaire connu. S’il y a lieu également, une notification est adressée à l’habitant ou à l’exploitant du
bien ainsi qu’au tiers qui aurait acquitté la taxe foncière.
L’arrêté est notifié au représentant de l’Etat dans le département,
Si dans les 6 mois de la dernière des publications, le propriétaire ne s’est pas fait connaître, l’immeuble
est présumé sans maître.
 La commune peut, par délibération de son organe délibérant, l’incorporer dans son domaine privé.
Cette incorporation est constatée par arrêté du maire. A défaut de délibération prise dans les 6 mois à
compter de la vacance présumée du bien, sa propriété est transférée à l’Etat.
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