royaume-uni - Energy Cities
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ROYAUME-UNI LEICESTER La déréglementation des systèmes énergétiques La Grande-Bretagne a été le premier pays au monde à libéraliser son marché de l’électricité et du gaz. Ce processus de libéralisation, issu au départ d’une volonté politique, s’est poursuivi en raison des bouleversements structurels et économiques qu’a connus l’industrie. Les collectivités locales britanniques en connaissent donc particulièrement bien les contraintes et les opportunités. Calendrier de la libéralisation 1984 1986 1990 1990 1994 1996 1997 1998 Privatisation de British Telecom suivie de l’ouverture du marché aux opérateurs concurrents Privatisation de British Gas Privatisation du Central Electricity Generating Board (office central de production électrique) et des Regional Electricity Supply Boards (offices régionaux de distribution d’électricité). Le marché de l’électricité est ouvert à la concurrence pour les clients consommant plus de 1 MW Libéralisation du marché du gaz pour les gros consommateurs Libéralisation du marché de l’électricité pour les clients consommant plus de 100kW Tests pilotes pour la libéralisation du marché national du gaz British Gas se scinde en deux branches : commercialisation/production et transport/distribution Libéralisation des marchés de l’électricité et du gaz Contexte général La Grande-Bretagne a un climat tempéré humide et dispose de nombreuses ressources en combustibles fossiles. La philosophie politique de ces deux dernières décennies a consisté à encourager la déréglementation dans tous les secteurs, y compris celui de l’énergie, et cela malgré les changements sur la scène politique. Les collectivités locales se sont tenues à l’écart de la distribution ou production d’énergie pendant plus d’un demi siècle, mais jouent un rôle important dans d’autres secteurs, comme le logement, gros consommateurs d’énergie. Les industries énergétiques Les modifications dans la structure de l’industrie énergétique en Angleterre et au Pays de Galles résultent de la volonté politique de privatisation et de faire jouer la « loi du marché ». Les anciennes grandes entreprises nationales, elles-mêmes largement créées par appropriation de compagnies municipales dans les années 40, furent vendues à des sociétés privées. La politique initiale était de les privatiser pour en faire un monopole privé (comme British Gas), mais avec la privatisation du secteur de l’électricité, l’industrie a été morcelé en entités privées concurrentes chaque fois que cela était techniquement possible. La séparation est clairement établie entre les monopoles naturels que sont la distribution et le transport, et les activités de concurrence que sont la production et l’approvisionnement. Le libre accès de tiers au réseau est la norme pour le gaz et l’électricité. La libéralisation s’est également accompagnée d’un certain nombre d’obligations sociales à la charge des distributeurs. Une entreprise de service public local, à savoir le service du téléphone à Kingston upon Hull, avait échappé aux nationalisations de 1948. Cette compagnie est toujours contrôlée par la municipalité et est maintenant gérée comme une société privée sous le nom Kingston Communications. Gaz La société privée British Gas s’est ouverte à la concurrence pour la fourniture de gaz aux gros consommateurs en 1990. Des essais de concurrence pour la vente au détail aux particuliers menés dans certaines régions depuis 1996 permettent à 2 millions de foyers de choisir librement leur fournisseur de gaz. Ce système sera étendu à tout le pays en 1998. British Gaz ne détient plus qu’environ un tiers du marché du gaz pour les gros consommateurs, le reste étant fourni par des opérateurs privés. Les fonctions de production/transport et la fonction commerciale de British Gas ont été séparées pour constituer deux sociétés distinctes, BG plc et Centrica. Electricité Cette industrie a été divisée en sociétés à intégration horizontale en Angleterre et au Pays de Galles. Il y a : • douze monopoles régionaux de distribution. Les deux tiers des compagnies régionales de distribution ont été vendues à des sociétés étrangères, notamment américaines. • trois grands producteurs privatisés (plus d’autres opérateurs privés qui sont apparus sur le marché), • une seule société, appartenant aux compagnies régionales de distribution, qui a le monopole du réseau national d’électricité. Deux compagnies à intégration verticale se sont installées en Ecosse, ainsi qu’une troisième société de production gérant les centrales nucléaires écossaises. Le marché au comptant de l’électricité est contrôlé par un « pool » électrique géré par la compagnie du réseau national. L’Office of Electricity Regulation (OFFER) a été créé pour surveiller le marché. Les négociants en énergie se sont multipliés sur le marché des gros consommateurs • Tous les clients (par site) consommant plus de 100 kW peuvent actuellement choisir leur fournisseur et 43% d’entre eux ont préféré un autre fournisseur que leur compagnie locale. A partir de fin 98, la vente détail sera entièrement ouverte à la concurrence, pour tous les clients. Les effets enregistrés sont une baisse des prix pour les clients industriels et commerciaux, et une augmentation des prix pour les consommateurs les plus pauvres, ceux qui ont des compteurs à pré-paiement. La privatisation a incité les nouveaux venus sur le marché à construire des turbines à gaz à cycle combiné. Un secteur du marché a également été réservé, au prix fort, aux énergies renouvelables par le biais de l’obligation d’utiliser des combustibles non fossiles (Non Fossil Fuel Obligation - NFFO). Chauffage urbain Il y a peu de réseaux de chauffage urbain au Royaume-Uni, et seulement deux compagnies municipales de chauffage urbain, une à Sheffield et l’autre à South London. Un certain nombre de petits réseaux sont reliés à des HLM municipaux. Le rôle des collectivités locales Les municipalités britanniques sont de taille importante, en regard des standards européens, la plupart dépassant les 50 000 habitants, et bon nombre les 100 000 habitants. Leurs domaines de compétence, comme les normes de construction, les conseils en matière d’énergie, l’éclairage public, le logement social, ont un impact sur le marché de l’énergie, et elles ont récemment reçu l’obligation de réduire de 30% la consommation énergétique du secteur de l’habitat, sans toutefois recevoir de financements supplémentaires. Par contre elles ne jouent aucun rôle dans la distribution d’énergie, et à l’exception des deux compagnies de chauffage urbain, de la compagnie du téléphone de Hull, et des deux compagnies municipales de l’eau, il n’y a pas d’entreprise municipale de service public. La nouvelle législation autorise désormais la revente d’électricité aux locataires (25% des logements sont des logements locatifs municipaux), ce qui pourrait encourager les achats groupés et développer la cogénération pour les réseaux publics. L’attribution du label énergie des équipements est contrôlée par les départements de Défense du Consommateurs, qui jouent un rôle important dans la promotion des produits à haut rendement énergétique. La municipalité en tant que consommateur Les collectivités locales britanniques ont l’obligation, imposée par le Commissaire aux Comptes de leur district, de rechercher le meilleur rapport qualité-prix dans leurs achats. Avec l’ouverture des marchés du gaz et de l’électricité, l’achat d’énergie est devenu de plus en plus intéressant. Leicester achète actuellement la plupart de son électricité à Hydro Electric dans le nord de l’Ecosse. Cependant la multiplication du nombre de sites pouvant prétendre à un appel d’offres (chaque site étant évalué séparément) augmente la charge de travail et impose le recours à l’informatique pour l’évaluation de ces offres. Certaines collectivités locales se sont mises à acheter en consortium et ont ainsi obtenu une importante réduction de prix. Neath Port Talbot a ainsi obtenu une baisse de 11% sur sa facture d’éclairage public, tout simplement en négociant avec la compagnie régionale d’électricité. Le South Wales Consortium, dont Neath Port Talbot fait partie, espère obtenir des prix pour 6500 différents sites lorsque tout le marché détail sera ouvert à la libre concurrence ! L’éclairage public à Leicester, comme dans toutes les collectivités britanniques, ne fait pas l’objet de mesures, et la consommation a toujours été estimée d’un commun accord avec le fournisseur unique sur la base de la puissance installée et de la durée d’éclairage. Leicester propose de mesurer dorénavant l’électricité consommée pour l’éclairage public, en raison de la déréglementation mais aussi pour disposer de données irréfutables sur sa consommation (Neath Port Talbot avait abordé ce problème en créant une bases de données très précise). Il est évident que la réduction des prix, conséquence de la déréglementation, a rendu moins attractif les investissements de maîtrise de l’énergie. Les collectivités locales britanniques demandent en général un temps de retour inférieur à 5 ans (4 pour Staffordshire). Les prix du gaz ayant baissé de 50% pour les sites à forte consommation, les temps de retour ont été multiplié par 2, rendant bon nombre d’investissements peu rentables au regard des critères financiers des collectivités locales. Leicester et Newcastle upon Tyne, particulièrement actives dans le domaine de la maîtrise d el’énergie et des renouvelables ont saisi l’opportunité offerte par la déréglementation pour augmenter la proportion d’énergies renouvelables dans leur approvisionnement énergétique. Stroud District Council dans le Gloucestershire, s’est également approvisionné en électricité auprès d’une société, la Renewable Energy Company, spécialisée dans les énergies renouvelables. La municipalité en tant que producteur vendeur Leicester a profité de la déréglementation et des progrès technologiques pour installer un certain nombre d’unités de cogénération dans ses bureaux, logements et centres de loisirs etc., en plus de celle installée dans son usine d’incinération des déchets. Cette utilisation du réseau local de distribution électrique à des fins de transport d’électricité vers d’autres sites municipaux représente une intéressante application, pour les collectivités locales, du principe de libre accès au réseau. C’est également pour cette raison que Leicester souhaite mesurer les consomations relatives à l’éclairage public, car il s’agit d’un débouché intéressant pour sa propre production d’électricité, et la municipalité pourrait ainsi réduire ses achats en période de forte demande. Leicester vend déjà à ses locataires de l’électricité produite par de petites unités de cogénération. Cette électricité est fournie à un prix inférieur au tarif commercial et l’approvisionnement se fait au moyen de compteurs de pré-paiement utilisant la technologie de la carte à puce. Depuis 1989, Leicester a la possibilité de revendre à ses locataires l’électricité qu’elle produit et a dans ce but installer de petits réseaux de cogénération. La ville a également mis en place un système de relevé « intelligent » permettant de déterminer des profils de consommation, et de prévoir un pré-paiement et un plafonnement des consommations pour les locataires qui ne paient pas leurs factures. Waltham Forest à Londres avait déjà mis au point, avant la libéralisation, un projet expérimental en accord avec l’office local de l’électricité. La petite unité de cogénération de 26 kW revend l’électricité (en économisant 25%) et alimente en chaleur des locataires de la municipalité. Des projets ultérieurs n’ont pas reçu l’aval de la compagnie régionale d’électricité, car ce premier projet était trop rentable pour la collectivité locale. Avec la levée du monopole sur la fourniture d’électricité aux consommateurs du secteur résidentiel, de tels projets devraient se développer. Un certain nombre de collectivités locales, par exemple Newcastle upon Tyne mettent en place des compagnies de service énergétiques (ESCO) afin de conseiller en matière d’énergie les locataires municipaux et autres habitants, et d'autres collectivités y réfléchissent. C’est un moyen direct de promouvoir l’efficacité énergétique, notamment auprès de ceux que délaisse le secteur privé au profit de clients plus importants et plus rentables. La municipalité en tant qu’agent de motivation et de sensibilisation Dans les années 80, le gouvernement britannique encourageait les collectivités locales à créer des centres de conseil en énergie et à subventionner les travaux d’isolation thermique, mais l’intérêt est retombé avec la baisse des prix de l’énergie et les coupes claires dans les dépenses municipales. Au moment de la privatisation, le gouvernement assura le financement du Energy Saving Trust, qui a son tour finança 30 centres pour les économies d’énergies gérés par les collectivités locales. Mais il s’agissait essentiellement d’une redistribution des fonds publics existants. Les collectivités locales ont cependant jouer leur rôle en encourageant très sérieusement le rendement énergétique, et une loi récente, la Housing Energy Conservation Act de 1995 (loi sur la maîtrise de l’énergie dans l’habitat), impose aux collectivités locales de réduire de 30% la consommation énergétique dans le secteur de l’habitat. Leicester se montre très actif depuis quelque temps dans la réalisation de programmes de réduction de la consommation énergétique des logements, gère sa propre agence locale de l’énergie et participe activement à des comités nationaux chargés de surveiller les progrès réalisés par rapport aux objectifs de la loi de 1995. Leicester a lancé une campagne encourageant les habitants à faire pression sur leurs fournisseurs de gaz et d’électricité afin qu’ils proposent des énergies écologiques et fournissent des conseils en matière d’efficacité énergétique. Le conseil Municipal de Cambridge a lancé le projet de « Comfort Zone », en collaboration avec la Stock Assessment Company, afin de constituer une base de données sur cartes de la consommation énergétique du secteur résidentiel. Le but est de pouvoir conseiller les habitants en matière d’efficacité énergétique avant l’arrivée massive de vendeurs d’énergie liée à la déréglementation. La privatisation et la déréglementation ont rendu encore plus urgents de tels travaux. En effet si l’on veut pouvoir utiliser les économies réalisées sur les coûts énergétiques pour les investir dans des actions de maîtrise de l’énergie, alors la coopération avec d’autres acteurs est indispensable. Seule la municipalité dispose de l’autorité nécessaire, mais l’entreprise n’est guère aisée. La municipalité en tant que planificateur L’énergie ne fait normalement pas l’objet d’une planification au Royaume-Uni. es collectivités locales ne produisant ni ne distribuant d’énergie, et n’octroyant pas de concessions à des distributeurs, elles ne peuvent pas faire grand chose en matière de planification énergétique. Cependant le regain d’intérêt porté aux turbines à gaz à cycle combiné a créé une nouvelle donne. Les collectivités britanniques ont eu en effet pour tâche d’évaluer les applications de planification pour les nouvelles usines. Par ailleurs, les arrêtés sur les combustibles non fossiles (Non Fossil Fuel Obligation) , conséquence directe de la privatisation de l’industrie électrique, ont obligé les collectivités locales à développer des stratégies de planification pour les énergies renouvelables, et notamment les délicats projets d’installations d’éoliennes. Les collectivités locales jouent également un rôle de surveillance dans l’application de la législation sur la répression des fraudes. Une vague de vente intensive, notamment par le porteà-porte, de services liés à l’énergie a imposé un surcroît de travail aux services municipaux de défense des consommateurs. Autres points La libéralisation totale de toute l’économie britannique a obligé les collectivités locales à lancer un grand nombre d’appels d’offres. Cette procédure était obligatoire pour bon nombre de services sous le gouvernement conservateur. La plupart des services autrefois fournis en interne devaient faire l’objet d’appel d’offres ouverts aux fournisseurs extérieurs, par exemple pour l’entretien des systèmes d’éclairage et de chauffage. Le nouveau gouvernement a aboli cette obligation, mais les contraintes imposées par le système de vérifications des comptes publics et la volonté politique d’obtenir un meilleur rapport qualité-prix font que les procédures d’appels d’offres sont maintenant la règle. La plupart des collectivité locales font clairement la distinction entre les fonctions clients, à l’origine de l’appel d’offres, et les fonctions de prestation de services internes. Cette dichotomie a posé des problèmes particuliers liés à la participation de certains membres du personnel technique (par exemple les architectes internes, les administrateurs de logements etc.) à des échanges européens, car chaque heure de leur emploi du temps doit être comptabilisée dans un compte projet. La libéralisation des marchés énergétiques s’est accompagnée d’une recrudescence d’intérêt pour le financement privé des services municipaux. L’Initiative de Financement Privé a été utilisée pour financer des projets, y compris de modernisation des systèmes de chauffage et d’unités de cogénération. Evaluation de l’impact de la déréglementation Les principales répercussions sur le secteur de l’électricité ont été l’augmentation importante des tarifs les premières années de la libéralisation, suivie d’une chute des prix pour tous les consommateurs, sauf ceux réglant par pré-paiement. Il est difficile de savoir si la baisse des prix de l’énergie est une conséquence de la déréglementation ou si elle est due aux progrès techniques et à la baisse du prix des matières premières énergétiques (gaz, pétrole brut, charbon etc.). Les coûts variables, tels que la main d’oeuvre, ont baissé au même rythme qu’avant la privatisation. Le prix du gaz a lui aussi considérablement baissé. Les municipalités britanniques avaient autrefois peu de pouvoir dans le domaine de l’énergie, leurs principaux rôles se limitant aux fonctions de consommation et de promotion des économies d’énergie. La baisse du prix de l’énergie a certes provoqué une baisse de la participation de l’Etat dans le financement d’actions pour la maîtrise de l’énergie (comme les primes à l’isolation thermique), mais dans le même temps la déréglementation a encouragé d’autres types d’actions, par exemple la création d’agences pour l’énergie. Il est cependant clair que la libéralisation a transféré sur les collectivités locales et le milieu associatif l’essentiel de la charge de travail en matière d’efficacité énergétique. Ce domaine ne présente en effet aucun intérêt pour les producteurs ou distributeurs privés, à moins qu’il ne leur permette de conserver un client important ou de produire des ressources propres (par exemple par le biais d’une filiale de services). L’exemple britannique tend à prouver que l’impact du choix est ressenti dans toutes les classes sociales. Des études sur les changements de fournisseurs de gaz dans les zones tests montrent qu’à peu près la même proportion de la population dans chaque groupe social et groupe de consommateurs (établis en fonction du montant facturé) préfère changer de fournisseur, et que 95% d’entre eux sont satisfaits de ce changement. La levée des contraintes pesant sur la production d’énergie a cependant encouragé les municipalités à envisager la production interne d’électricité pour des services tels que les centres de loisirs ou les logements sociaux. Un certain nombre de collectivités envisagent également de se lancer dans la prestation de services énergétiques ou l’achat en grosse quantité d’électricité pour ses locataires et les habitants de la commune, bien que le statut légal des collectivités fournissant ce type de services ne soit pas très clair. Perspectives pour l’avenir Il semble que le rôle des collectivités locales dans les activités de maîtrise de la demande ne peut que s’accentuer, puisque aucune autre institution n’a la volonté ni l ‘envergure nécessaires au niveau local pour promouvoir la maîtrise de l’énergie. D’ailleurs les récentes lois et décisions gouvernementales (Housing Energy Conservation Act 1995, Agenda 21) imposent aux collectivités locales des obligations qui vont dans ce sens. Chose étonnante, les collectivités locales ont également indiqué que la prestation de services de conseil avait augmenté depuis la déréglementation, en raison des nouvelles obligations sociales imposées aux fournisseurs par le législateur. L’idée d’une planification intégrée des ressources par contre ne peut survivre sur un marché de libre concurrence, les services énergétiques constituant un produit à part entière. Si les engagements pris à Rio et à Kyoto sont respectés, un renforcement du rôle des collectivités locales deviendra alors inévitable dans un tel contexte. De plus l’engagement des collectivités locales dans la voie de l’autoproduction et de la cogénération à petite échelle a été largement favorisé par la déréglementation, qui a permis la levée des restrictions sur l’utilisation et la revente de l’énergie ainsi produite. Il faut s’attendre à de plus amples baisses des coûts énergétiques, car les collectivités locales sont de gros consommateurs et devraient bénéficier, plus encore que les particuliers, de cette situation de mise en concurrence. Une nouvelle profession risque de faire son apparition dans les collectivités locales, celle d’expert en achat d’énergie. Le fait que l’achat d’énergie, l’autoproduction et les activités de maîtrise de la demande constituent des fonctions séparées dans la plupart des collectivités locales suscite certaines inquiétudes. Reste à savoir si l’avantage comparatif des investissements dans chaque secteur sera vraiment étudié et si une politique intégrée sera mise en place. La cogénération s’est développée plus rapidement en Grande-Bretagne dans le secteur industriel que dans le secteur municipal. Les collectivités locales pourraient étendre l’utilisation de la cogénération à petite échelle, puisque la tendance actuelle favorise les petites unités de production dispersées. Mais les collectivités locales ne sont pas encore vraiment prêtes pour cela et l’arrivée de sociétés extérieures sur le marché risque de limiter la rentabilité de ces unités pour les municipalités. Il faut donc développer les possibilités d’autofinancement de ces projets et assouplir les règles sur les temps de retour. Contacts Don Lack, Energy manager Environment and Development Department Leicester City Council New Walk Centre, Welford Place LEICESTER LE1 6ZG Tel. +44 116 252 6575 Fax. +44 116 252 6558 E-mail : [email protected]