Les partenariats public-privé dans le secteur des sports et des loisirs

Transcription

INSTITUT DE LA GESTION DELEGUEE
Les partenariats publicprivé dans le secteur des
sports et des loisirs en
France
Coup de projecteur sur les centres
aquatiques
Laboratoire de recherche Information, Organisation, Action (EA 2131)
Composante Politiques, Organisations, Stratégies
29/04/2009
UFR STAPS Ŕ Université de Caen Basse-Normandie
SOMMAIRE
Liste des abréviations _____________________________________________________ 5
Remerciements ___________________________________________________________ 6
Guide de lecture __________________________________________________________ 7
Introduction ______________________________________________________________ 8
I.
Panorama du secteur _________________________________________________ 10
Caractéristiques du service public_________________________________________ 10
A.
1.
Réglementation_________________________________________________________________________10
La création d’un service public à « double visage » ____________________________________10
La réalisation d’un ouvrage peu réglement é en dehors du droit commun _______________11
Une organisation du service autoris ant une diversité de gestion ________________________13
Un financement mixte et partiellement dérogatoire _____________________________________14
Spécificités juridiques ___________________________________________________________________16
a) La surveillance des bassins publics d’accès payant ____________________________________16
b) L’enseignement de la natation scolaire : principale sujétion de service public ___________16
c) La sécurité et l’accessibilité des installations aquatiques _______________________________17
d) L’hygiène de l’eau de baignade en ligne de mire _______________________________________18
Spécificités économiques _______________________________________________________________19
a) Une forte demande au plan national __________________________________________________19
b) La variabilité de la demande locale ____________________________________________________19
Spécificités du financement _____________________________________________________________21
a) Des investissements d’abord financés par l’emprunt public ____________________________22
b) Un fonctionnement déficitaire partiellement couvert par les usagers ____________________23
c) L’adoption d’une tarification sophistiquée ______________________________________________24
Spécificités des publics _________________________________________________________________26
a) Une cohabitation de publics contrastés________________________________________________26
b) L’adaptation à l’évolution de la demande ______________________________________________27
Spécificités de l’enc adrement ___________________________________________________________28
a) Un effectif important et assez fortement titularisé ______________________________________28
b) La réforme de la filière aquatique _____________________________________________________30
Quelques ratios de gestion______________________________________________________________31
a)
b)
c)
d)
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Nature des équipements __________________________________________________ 32
B.
Histoire des politiques publiques d’équipements aquatiques ______________________________32
Période « diaphane » (jusqu’en 1957) _________________________________________________33
Période « régalienne » (de 1958 à 1975) ______________________________________________34
Période de « transition » (de 1976 à 1981) ____________________________________________34
Période « éclatée » (de 1982 à aujourd’hui) ___________________________________________34
2. Typologie des équipements _____________________________________________________________35
a) Le classement des installations par la FFN ____________________________________________35
b) Les schémas directeurs départementaux ______________________________________________36
3. Nombre et état général _________________________________________________________________37
a) Les piscines : une avanc ée not able de la coopération intercommunale en milieu rural __37
b) Les bassins : vers plus de loisirs et de détente ________________________________________42
1.
a)
b)
c)
d)
2
c)
C.
1.
2.
3.
4.
5.
D.
Les travaux : des besoins fréquents de réhabilitation et de modernisation ______________46
Les acteurs _______________________________________________________________ 47
Assistants/Conseils _____________________________________________________________________47
Architectes/Bureaux d’études techniques ________________________________________________48
Constructeurs __________________________________________________________________________49
Exploitants _____________________________________________________________________________50
Autres intervenants publics et privés ____________________________________________________51
a) Le rôle de l’Education Nationale dans la mise en place du service _____________________51
b) Le concours de la Fédération Française de Natation dans le financement du projet _____51
Modalités de gestion ______________________________________________________ 52
Organisation de la compétence _________________________________________________________52
a) L’apparition remarquable des opérateurs privés sur la scène publique __________________52
b) Une prise en charge du service public assez peu différenciée __________________________54
2. Modes de gestion_______________________________________________________________________54
a) Un service généralement placé sous l’autorité directe de l’exécutif _____________________55
b) Une externalisation orientée vers l’affermage et la régie intéressée ____________________55
3. Raisons du choix _______________________________________________________________________56
4. Quelques données de recherche ________________________________________________________60
1.
II. Partenariats public-privé ______________________________________________ 64
A.
Caractéristiques des contrats _____________________________________________ 64
Marché public d’exploitation_____________________________________________________________64
Délégation de service public ____________________________________________________________64
a) Régie intéressée _____________________________________________________________________64
b) Affermage ___________________________________________________________________________65
c) Conc ession __________________________________________________________________________65
3. Cont rats globaux _______________________________________________________________________65
a) Bail emphytéotique administratif ______________________________________________________65
b) Cont rat de partenariat ________________________________________________________________65
1.
2.
B.
Clauses contractuelles ____________________________________________________ 66
Dispositions générales __________________________________________________________________66
a) Des priorités différentes dans l’objet du contrat ________________________________________66
b) Une mission de service public difficile à spécifier ______________________________________67
c) La durée très variable des contrats____________________________________________________68
d) Des modalités différentes de prise en charge du service par l’exploitant ________________69
2. Conditions d’exploitation ________________________________________________________________71
a) Les nombreuses obligations du délégat aire ___________________________________________71
b) Des responsabilités étendues _________________________________________________________72
c) Le régime du personnel en pointillé ___________________________________________________74
d) Vers une régulation conjointe dans le contrôle du service ______________________________75
3. Entretien-travaux-réparations ___________________________________________________________77
a) Des charges d’entretien et de maintenance « à la carte » ______________________________77
b) Une possible imprécision dans le détail des petites opérations de réparations __________79
c) Les travaux de gros entretien et de renouvellement généralement pris en charge par
l’autorité publique _________________________________________________________________________80
4. Conditions financières __________________________________________________________________82
a) Une tarification plus ou moins négociée _______________________________________________82
b) Des politiques de rémunération différenciées __________________________________________83
1.
3
Une redevance fixe ou variable _______________________________________________________85
Une forte indécision quant à l’intéressement de l’opérateur ____________________________85
Une indexation complexe et pas totalement adaptée au service ________________________86
Des clauses de révision du prix révélateur d’une incertitude de gestion _________________89
Le transfert optionnel du droit à déduction de la TVA __________________________________91
5. Sanctions-garanties-contentieux ________________________________________________________92
a) Des formules de garanties variables __________________________________________________92
b) Des pénalités plus ou moins sévères__________________________________________________93
c) Différents degrés de légitimité dans la résiliation du contrat ____________________________95
6. Fin du contrat __________________________________________________________________________97
a) Assurer la continuité d’un service remis dans le jeu de la concurrence _________________97
b) Le régime des biens en question ______________________________________________________98
c) Le sort du personnel laissé à l’appréciation du juge ___________________________________100
c)
d)
e)
f)
g)
Enjeux et perspectives _____________________________________________ 102
III.
A.
Contrôle de gestion (Cour des comptes) __________________________________ 102
Difficultés inhérentes à la réalisation de la piscine _______________________________________102
a) Fautes et/ou erreurs procédurales ___________________________________________________102
b) Défauts de prévision et de suivi ______________________________________________________103
2. Difficultés liées à l’exploitation en gestion déléguée _____________________________________104
a) Des délibérations sur le principe de la gestion déléguée peu fondées _________________104
b) Des irrégularités de mise en concurrence ____________________________________________104
c) Elaboration de contrats lacunaires, confus ou non conformes au principe de l’équilibre
financier _________________________________________________________________________________105
d) Des moyens de contrôle de l’ex écution du service insuffisants ________________________107
1.
B.
Litiges en cours et motifs (jurisprudence) ________________________________ 107
Cont entieux avec les constructeurs ____________________________________________________108
a) Litiges avec des candidats évincés du concours de maîtrise d’œuvre _________________108
b) Désordres (vices de construction)____________________________________________________108
2. Cont entieux avec les exploit ants _______________________________________________________109
a) Décharges de responsabilités _______________________________________________________109
b) La participation financière du délégant remise en cause ______________________________109
c) Une résiliation du contrat pour faute lourde ___________________________________________110
d) Le sort du personnel en suspens lors du transfert de gestion __________________________110
e) Sociétés d’économie mixte et fiscalité ________________________________________________111
1.
C.
1.
2.
Contrats globaux : quel devenir ? ________________________________________ 111
L’économie des contrats de partenariats dans ce secteur _______________________________111
L’intérêt de la formule pour les centres aquatiques ______________________________________112
Conclusion _____________________________________________________________ 114
Références _____________________________________________________________ 115
Annexe : Questionnaire _________________________________________________ 116
4
Liste des abréviations
ADEME : Agence De l’Environnement et de la
Maîtrise d’Energie
AIRES : Association d’Information et de
Recherche sur les Equipements Sportifs
AMO : Assistant à la Maîtrise d’Ouvrage
APD : études d’A vant-projet Définitif
APS : Activités Physiques et Sportives
ATR : Administration Territ oriale de la
République
BEA : Bail Emphytéotique Administratif
BEESAN : Brevet d’Etat d’Educ ateur Sportif
des Activités de la Natation
BET : Bureau d’Etude Technique
BPJES : Brevet Professionnel de la Jeunesse,
de l'Education et du Sport
BNSSA : Brevet National de Secours et de
Sauvetage Aquatique
BOAMP : Bulletin Officiel d’Annonces de
Marchés Publics
BTP : Bâtiments et Travaux Publics
CAA : Cour d’Appel Administrative
CAEPMNS : Certificat d’Aptitude à l’Exercice
de la Profession de Maître Nageur Sauveteur
CC : Cour de Cassation
CCDSA : Commission Consult ative
Département ale de Séc urité et d’Accessibilité
CCTP : Cahier des Clauses Techniques
Particulières
CDOS : Comité Départemental Olympique
Sportif
CE : Conseil d’Etat
CERTU : Centre d’Etudes sur les Rés eaux, les
Trans ports, l’Urbanisme et les constructions
publiques
CGCT : Code Général des Collectivités
Territ oriales
CLS H : Centre de Loisirs Sans Hébergement
CMP : Code des Marchés Publics
CNDS : Cent re National pour le
Développement du Sport
CP : Contrat de Part enariat
CPER : Contrat de Plan Etat-Région
CRC : Chambre Régionale des Comptes
CROS : Comité Régional Olympique Sportif
DDASS : Direction Départementale des
Affaires Sanitaires et Sociales
DDJS : Direction Départementale Jeunesse et
Sport
DDR : Dotation de Développement Rural
DEJEPS : Diplôme d'État de la Jeunesse, de
l'Education Populaire et du Sport
DESJEPS : Diplôme d'État Supérieur de la
Jeunesse, de l'Education Populaire et du Sport
DOM-TOM : Département d’Outre-mer,
Territ oire d’Outre-mer
DRDJS : Direction Régionale et
Département ale Jeunesse et Sport
DSP : Délégation de Service Public
DTU : Documents Techniques Unifiés
EPCI : Etablissement Public de Coopération
Intercommunal
EPIC : Etablissement Public à caractère
Industriel et Commercial
EPS : Education Physique et Sportive
ERP : Etablissement Recevant du Public
ETAPS : Educateur Territorial des Activités
Physiques et Sportives
FDADT : Fonds Départemental d’Aide au
Développement des Territoires
FEDER : Fonds Européen de Développement
Régional
FFN : Fédération Française de Nat ation
FINA : Fédération Internationale de Natation
FMI : Fréquentation Maximale Instantanée
FNADT : Fonds National d’Aide au
Développement du Territoire
FNDS : Fonds National pour le Développement
du Sport
GER : Gros Entretien et Renouvellement
HT : Hors Taxe
MNS : Maître Nageur Sauvet eur
MOP : Maîtrise d’Ouvrage Public
MSJSVA : Ministère de la Santé, de la
Jeunesse, des Sports et de la Vie Associative
OTAPS : Opérat eur Territorial des Activités
Physiques et Sportives
PMR : Personne à Mobilité Réduite
POSS : Plan d’Organisation de la Sécurité et
des Secours
PPP : Partenariat Public-Privé
PRA T : Programme Régional d’Aménagement
du Territoire
RES : Recensement des Equipements Sportifs
SEM : Société d’Economie Mixte
SHON : Surface Hors Œuvre Nette
SPA : Service Public Administratif
SPIC : Service Public Industriel et Commercial
TA : Tribunal Administratif
TC : Tribunal des Conflits
TTC : Toute Tax e Comprise
TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée
VRD : Voirie, Réseaux et Divers
5
Remerciements
Nos remerciements vont à tous ceux (directeurs de service, directeurs des sports, directeurs
de piscine) qui, portant la voix de leurs élus (maires ou présidents d’établissements
intercommunaux), se sont penchés sur notre questionnaire et ont consacré du temps pour y
répondre. Nous ne voulons pas oublier dans ces remerciements toutes celles et ceux qui ont
facilité la transmission de ce document entre les différents services.
Nos remerciements s’adressent également aux professionnels du secteur qui ont bien voulu
répondre à nos nombreuses interrogations. Nous tenons à remercier tout particulièrement
les personnes qui nous ont autorisés à consulter leurs contrats d’exploitation.
6
Guide de lecture
Ce rapport sur les centres aquatiques est ainsi organisé qu’il traite d’abord du service public,
puis de l’ouvrage, des acteurs et de leurs modalités d’action, des outils qu’ils ont à
disposition (les contrats), et, enfin, de la façon dont s’organisent concrètement les
partenariats public-privé dans ce secteur.
S’adressant à un large public, ce document a également vocation à aider les spécialistes en
leur fournissant des éléments d’information en lien avec leurs préoccupations immédiates.
Les lecteurs souhaitant se familiariser avec l’environnement juridique des complexes
aquatiques pourront par exemple se reporter aux parties IA1 et IA2 du document.
Pour un aperçu de l’environnement organisationnel et institutionnel du service public dans ce
secteur, nous invitons le lecteur à consulter la partie IC.
La partie IB délivre des renseignements concernant la conception et la réalisation des
piscines et des bassins en général.
Les décideurs publics qui se penchent sur la question du choix entre les modes de gestion
trouveront des éléments de réflexion dans la partie ID.
Les gestionnaires désireux de comparer des données d’exploitation avec les leurs trouveront
des éléments d’information dans les parties IA3 à IA7.
La partie II permet l’exploration en profondeur des caractéristiques des contrats de
partenariat public-privé dans ce secteur.
Faire le point sur les difficultés et les enjeux relationnels entre maîtrise d’ouvrage et
opérateurs devient possible en se référant aux parties III1 et III2.
Nous attirons enfin l’attention sur les perspectives qu’offre le contrat de partenariat dans ce
secteur des sports et des loisirs dans la partie III3.
7
Introduction
Les sports et les loisirs constituent un secteur d’intervention des services publics en plein
essor, mais dont les choix d’organisation et de gestion restent quelquefois , par certains
aspects, empiriques, voire teintés d’idéologie. Rationaliser au mieux les décisions et actions
des élus et professionnels du secteur, grâce à une information claire, et, conformément aux
attentes des acteurs rencontrés, aussi complète et précise que possible, semble aujourd’hui
opportun. Améliorer la performance et la qualité du service public, dans l’intérêt des usagerscitoyens-consommateurs passe par la production d’une connaissance partagée.
L’objectif de ce rapport est d’apporter un éclairage sur un objet particulier des PPP : les
centres aquatiques. Conçus à l’origine comme une transformation ludique des piscines
publiques, les centres aquatiques constituent aujourd’hui une catégorie de tout premier plan
dans le secteur des sports et des loisirs. Equipements structurants et emblématiques pour
les communes et les groupements de communes, ils cristallisent de nombreux enjeux :
économiques (investissements lourds, coûts d’entretien importants, etc.) mais aussi
éducatifs, culturels, sociaux, territoriaux et identitaires.
Afin d’éviter toute confusion sur l’objet de notre étude, il convient d’emblée de distinguer les
piscines traditionnelles, établissements comportant un ou plusieurs bassins artificiels utilisés
pour les activités de bain ou de natation, et les centres aquatiques, équipements publics plus
sophistiqués et modernes dont l’objectif est d’être accessibles au plus grand nombre et de
répondre à la diversité des besoins locaux, qu’il s’agisse de sport, d’apprentissage ou de
loisirs, tout en cherchant le petit équilibre financier par adjonction de services commerciaux
(remise en forme, cafétéria, bowling, etc.). En nous intéressant plus particulièrement à cette
dernière catégorie de service public, nous excluons d’autres installations aquatiques
appartenant à la sphère privée (établissement thermal, de soins, piscine de rééducation,
parc d’attractions, etc.).
La visée principale de cette étude est d’appréhender le service public dans ses multiples
dimensions : conception, financement, réalisation, exploitation, maintenance de l’ouvrage. A
cet effet, nous délivrons des éléments d’information qualitatifs et quantitatifs sur les plans
juridique, économique et social ainsi que des commentaires sur les spécificités des différents
montages contractuels au regard de l’expérience acquise dans d’autres domaines. Répondre
ainsi aux questionnements quotidiens des élus et professionnels du secteur permet de mieux
cerner les défis, enjeux et difficultés ayant trait à ce type de service public en France.
Afin de réaliser un état des lieux aussi complet que possible, nous avons dans un premier
temps croisé les sources et données provenant de diverses études déjà menées : celles du
RES établi par le MSJSVA, du BOAMP et du CERTU notamment, ainsi que différents
rapports, ouvrages et articles scientifiques sur le sujet (cf. références). Ces travaux et
informations se révélant lacunaires au regard de notre problématique, il nous est apparu
nécessaire de les compléter en procédant à une enquête par questionnaire auprès de 235
collectivités propriétaires de centres aquatiques 1. 78 nous ont à ce jour répondu (cf. annexe).
Pour étudier les modalités existantes en PPP et les caractéristiques des conventions de
gestion déléguée des centres aquatiques, nous avons examiné 11 contrats différents en
prestation de service, régie intéressée, affermage et concession. Enfin, s’agissant des
1
Tri aléatoire sur un échantillon « à choix raisonné » de 357 installations mises en service depuis 1990, ouvertes
à l’année et aux écoles pour la pratique de la natation scolaire
8
enjeux et difficultés des PPP propres à ce secteur, nous avons consulté les rapports de la
Cour des comptes et les textes de la jurisprudence administrative.
Le rapport est structuré en trois parties : une première partie dresse un panorama des
centres aquatiques, une seconde partie fait le point sur les PPP appliqués à ces
équipements et une troisième partie se penche sur les enjeux et perspectives de ce service
public. Dans un premier temps, il s’agit de dessiner les contours juridiques de cette activité
d’intérêt général, d’en comprendre la nature et la réglementation afférente. Il s’agit encore
d’identifier le marché, ses acteurs, leurs métiers et leurs moyens d’action : combien de
centres aquatiques ont été conçus puis délégués, à quel rythme, sur quels territoires ? Dans
quel état de vétusté apparaissent-ils à ce jour ? Qui sont les maîtres d’ouvrage,
constructeurs et exploitants ? Sur quels personnels s’appuie le service et à qui s’adresse-til ? Quels sont les ressorts de la décision publique en faveur de l’externalisation et quels en
sont les effets ? Dans un second temps, les différents montages contractuels et financiers en
usage sont présentés ainsi que les clauses et moyens de contrôle couramment prévus
(durée, rémunération, répartition des risques, charges d’entretien, révisions, etc.). Enfin,
dans un dernier temps, nous nous intéressons aux difficultés, litiges et contentieux qui ont pu
apparaître à l’occasion d’une sous-estimation des risques, lorsque les cahiers des charges
se révélèrent incomplets, ou encore du fait d’une insuffisante maîtrise des procédures de
mise en concurrence.
9
I.
Panorama du secteur
Dresser une vue d’ensemble des centres aquatiques et piscines publiques en France
suppose d’être à même de répondre à quelques questions élémentaires : de quel type de
service parle-t-on ? Quelles sont l’ampleur et l’étendue du phénomène ? Qui sont les
protagonistes et comment s’organisent-ils ? A cette fin nous décrirons, les caractéristiques
du service public, la nature des équipements, les acteurs et les modalités de gestion propres
à ce secteur.
A.
Caractéristiques du service public
Si les piscines publiques, comme tant d’autres équipements sportifs et culturels, répondent à
une réglementation de droit commun à l’ensemble des activités d’intérêt général que
l’administration publique met en œuvre, des spécificités juridiques, économiques, financières
et sociologiques caractérisent néanmoins ce type de service public.
1.
Réglementation
Le service public piscine s’inscrit dans un cadre réglementaire général commun qu’il
convient de détailler en suivant les étapes classiques qui vont de la création à l’organisation
puis à la gestion du service, en passant par la construction de l’ouvrage et le financement du
projet.
a)
La création d’un service public à « double visage »
L’intérêt général d’une piscine réside dans l’accueil d’une pratique sportive, éducative et
culturelle, certes facultative mais, à bien des égards, considérée comme indispensable et
bénéfique pour la collectivité. Le juge administratif reconnaît ainsi, depuis quelques
décennies déjà, l’existence d’un service public dans la construction et l’exploitation d’un
équipement dans lequel on puisse exercer la nage suivant différentes modalités, même si
une offre privée existe par ailleurs 2.
Aujourd’hui, les collectivités locales peuvent développer des services sportifs en s’appuyant
sur leur clause générale de compétence3. Le service public piscine s’inscrit dans ce champ
d’action, la loi sur le sport4 ne renseignant pas vraiment sur les possibilités et/ou obligations
qui incombent aux collectivités territoriales en la matière. Concrètement, il appartient aux
assemblées délibérantes d’ériger les activités sportives et ludiques de la natation en service
public.
La loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale5 a
introduit le sport comme une compétence obligatoire pour les communautés urbaines et
facultative pour les communautés d’agglomération et communautés de communes. La
compétence « construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et
d’équipements de l’enseignement préélémentaire » est invoquée par ces dernières pour
2
CE 23 juin 1972, Sté « La plage de la forêt », n°81486
Art. L.2121-29, L.3211-1 et L.4221-1 du CGCT
4
Loi n°84-610 du 16 juillet 1984 relative à l’organisation et à la promotion des activités physiques et sportives
modifiée par la loi n°2000-627 du 6 juillet 2000
5
Loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale
(Art. L.111-7 à L.111-8-3 du Code de la construction et de l’habitation)
3
10
justifier la prise en charge du service piscine ; pour les autres EPCI, c’est la
compétence « construction, aménagement, entretien, gestion d’équipements culturels et
sportifs d’intérêt communautaire » qui prévaut. Les principes de subsidiarité, de spécialité,
d’exclusivité et d’indivisibilité des compétences territoriales font que les piscines peuvent
intégrer différents périmètres d’action publique : communaux, supra-communaux,
communautaires et supra-communautaires. En pratique, c’est la notion d’intérêt
communautaire de l’installation qui permet de déterminer le champ de compétence
pertinent.
La qualification de la nature juridique du service public dans les centres aquatiques n’est pas
aisée, bien qu’elle soit nécessaire en matière de fiscalité ou dans la détermination du juge
compétent pour le règlement des litiges avec les usagers (juge administratif ou judiciaire). En
l’absence de redevances et sans motivation explicite, la doctrine considère une piscine
municipale comme un SPA. Cette qualification provient de la prise en compte de tarifs
sociaux et de la gratuité pour les scolaires, de la difficulté d’appliquer le principe de l’équilibre
financier des SPIC pour un service généralement déficitaire, mais aussi du mode de gestion
dominant (car traditionnel) en régie : une piscine municipale exploitée en gestion directe
constitue en effet un service public à caractère administratif et non à caractère industriel et
commercial6. Toutefois, dans la pratique, et plus encore dans le cas des centres aquatiques,
nous sommes bien souvent en présence simultanée d’un SPA (natation scolaire, accueil des
associations) et d’un SPIC (activités ludiques, de remise en forme et de détente). Selon les
critères jurisprudentiels traditionnels de différenciation établis depuis le fameux arrêt du bac
d’Eloka 7 , les piscines publiques ont pu d’ailleurs faire partie de l’une ou l’autre de ces
catégories de service public 8. Le régime juridique applicable dépend en fait de la réunion
d’un faisceau d’indices tels que l’objet du service, son mode concret de financement ainsi
que les modalités d’organisation et de fonctionnement prévues : niveau de
subventionnement, statut du personnel, nature des activités (entrant ou non dans le champ
de la concurrence), comptabilité, mode de gestion, relations commerciales et administratives
avec les clients/usagers, etc.
b)
La réalisation d’un ouvrage peu réglementé en dehors du droit commun
Comme pour tout ouvrage public, la loi MOP réglemente la maîtrise d’œuvre qui doit être
une réponse architecturale, technique et économique au programme de construction des
piscines publiques 9. Toutefois, à l’exception du programme et de l’enveloppe financière, la
maîtrise d’ouvrage des centres aquatiques peut également être déléguée au secteur privé et
s’inscrire dans des contrats globaux qui dérogent au principe de paiement différé et de
séparation des fonctions de maître d’œuvre et d’entrepreneur. Ainsi, selon la provenance
des investissements (mais aussi en fonction du niveau de programmation, des exigences de
coûts et de délai formulées par le donneur d’ordre), plusieurs types de montage juridique et
financier caractérisent la commande publique dans ce secteur :
6
TC, 26 mai 2003, Ville de Paris c/ M. Deruelle, n°C3346
TC 22 janvier 1921, Sté Co. De l’Ouest africain
8
CE 14 juin 1963, Epx Hébert ; CE 23 juin 1972, Sté La plage de la forêt, n°81486
9
Loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise
d’œuvre privée modifiée par l’ordonnance n°2004-566 du 17 juin 2004
7
11
Tableau 1 : Modes de réalisation des piscines publiques
Financement
Montage
Caractéristiques
Public
Procédure
classique
Procédure comportant un concours de maîtrise d’œuvre suivi d’un marché de
travaux en lots séparés
Conceptionréalisation
Marché dérogatoire portant simultanément sur la définition du projet et l’exécution
des travaux lorsque des motifs techniques rendent nécessaire l’association de
l’entrepreneur aux études de l’ouvrage10
BEA
Bail de 18 à 99 ans par lequel une personne publique confie à un emphytéote la
construction, le financement et l’exploitation d’ouvrages publics dans le cadre
d’une opération d’intérêt général ou pour l’accomplissement d’une mission de
service public11
CP
Contrat administratif par lequel une personne morale de droit public confie à un
tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d’amortissement des
investissements ou des modalités de financement retenus, une mission globale
relative au financement, à la construction ou la transformation, la maintenance,
l’exploitation ou la gestion d’un ouvrage, d’un équipement ou d’un service 12
Concession
Contrat de DSP13 par lequel le concessionnaire, personne publique ou privée, est
en charge du financement, de la conception, de la construction, de la
maintenance, de la gestion et de l’animation de l’équipement à des fins de
service public
Mi xte
Privé
Il n’existe plus de programme-type à proprement parler pour des équipements désormais
très peu normalisés en dehors des textes communs aux bâtiments publics 14. On attribue
habituellement les compétences nécessaires à leur construction aux fluides, à la thermie, à
l’acoustique, à l’éclairage, aux structures et au gros œuvre. En général, la coordination
qualité d’eau et la coordination qualité d’air président aux études techniques.
La réglementation relative à l’utilisation de l’énergie dans les piscines est, aujourd’hui
encore, très limitée : une température de l’eau des bassins à 32°c en hiver pour les enfants
de moins de 6 ans 15 ; une température d’air dans les halls à 27°c, dans les vestiaires et les
douches à 23°c16 ; une valeur de référence du renouvellement d’air dans une piscine à 21,6
m³/h17. Les conditions de température et de confort thermique pour les élèves sont précisées
mais non contraignantes : eau des bassins à 27°c et température de l’air entre 24°c et 27°c
en intérieur18.
Les piscines sont soumises au Code de l’urbanisme dans les conditions du droit commun et
aux Règlement de Sécurité contre l’incendie et la panique relatif aux ERP 19. Les piscines et
centres aquatiques répondent donc à une classification par type en fonction de leur
utilisation :
20
X : établissement couvert sportif
21
PA : établissement de plein air
22
SG : structures gonflables
10
Art.18 de la loi MOP (Art.37 du CMP)
Loi n°88-13 du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation (Art. L.1311-2 et suivants du CGCT)
Loi n°2008-735 du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat modifiant l’ordonnance n°2004 -559 du 17
juin 2004 (Art. L.1414-1 et suivant du CGCT)
13
Loi n°93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie
économique et des procédures publiques
14
Normes, DTU, réglementation incendie et règles de calcul
15
Circulaire n° 75-141 du 3 juin 1975
16
Arrêté du 25 juillet 1977
17
Arrêté du 12 mars 1976
18
Circulaire n°2004-139 du 13 juillet 2004 modifiée par la circulaire n°2004-173 du 15 octobre 2004
19
Décret n°73-1007 du 31 octobre 1973 et arrêté du 25 juin 1980 modifié
20
Arrêté du 4 juin 1982
21
Arrêté du 6 janvier 1983
22
11
12
12
Elles sont aussi classées par catégorie selon le nombre maximal de personnes pouvant être
accueillies :
er
1 groupe
ère
o
1 catégorie : > 1500 personnes
ème
o
2
catégorie : [701 ; 1500] pers onnes
ème
o
3
catégorie : [301 ; 700] personnes
ème
o
4
catégorie : au-delà des seuils de chaque type
ème
2
groupe
ème
o
5
catégorie : au-delà des seuils de chaque type
Afin de garantir sur dix ans la solidité et la fonctionnalité de l’ouvrage, le constructeur doit
souscrire une assurance de responsabilité décennale Génie civile pour la construction de
piscine de plein air et une assurance de responsabilité décennale Bâtiment pour les piscines
d’intérieur 23. Afin de garantir le paiement des travaux de réparation en cas de dommage
affectant une piscine, la collectivité doit souscrire avant l’ouverture du chantier une
assurance dommage-ouvrage.
A noter que les piscines non couvertes font partie des ouvrages exclus du champ
d’application du permis de construire.
c)
Une organisation du service autorisant une diversité de gestion
L’autorité publique en charge d’organiser le service public définit les grandes orientations de
fonctionnement de la piscine dans le respect des principes du service public : égalité,
neutralité, continuité, adaptabilité, transparence. Elle définit la réglementation pour
l’utilisation de l’équipement, les plannings d’occupation des bassins et d’animation, la
politique tarifaire adaptée aux différents usagers et aux différentes situations d’utilisation de
l’équipement ainsi que la responsabilité de l’encadrement des activités.
Le pilotage des piscines en direct est le cas de figure le plus fréquemment rencontré (cf.
infra), mais, aucun obstacle technique, juridique ou fiscal ne s’y opposant, la gestion peut
également être déléguée via une procédure de DSP à l’issue de laquelle une convention est
conclue. La convention de DSP est un contrat par lequel une personne publique confie la
gestion d’un service public dont elle a la charge à un délégataire. La rémunération de ce
dernier doit être substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service 24.
Une partie des missions de service public, par exemple l’exploitation technique et l’entretien,
peut être exécutée par des entreprises extérieures sous le régime simple des marchés
publics.
Cas plus rare, l’exploitation d’une piscine peut également faire l’objet d’un contrat global
sous le régime des PPP ; contrat de long terme par lequel une puissance publique décide de
confier à des entreprises généralement privées la mise en œuvre d’une mission d’intérêt
général. Il s’agit d’une opération d’externalisation des diverses prestations à différents stades
d’un projet dans lequel le partenaire privé prend en charge tout ou partie des prestations :
conception, financement, entretien, maintenance, exploitation technique ou commerciale. Le
financement du projet est assuré en partie par le partenaire privé et complété par la
personne publique.
Les autorités publiques peuvent également nouer des relations contractuelles sous des
formes juridiques hybrides dans le cadre d’une gestion semi-déléguée. Elles peuvent ainsi
faire appel à des SEM, sociétés commerciales de droit privé dans lesquelles l’autorité
publique détient la majorité du capital et la majorité des voix au conseil d’administration, pour
réaliser des opérations d’aménagement, de construction, pour exploiter des SPIC ou pour
23
Loi n°78-12 du 4 janvier 1978 relative à la responsabilité et à l’assurance dans le domaine de la construction
(art.1792-1 et 1792-2 du Code civil)
24
Art.3 de la loi n°2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère
économique et financier (Art. L.1411-1 et suivants du CGCT)
13
toute autre activité d’intérêt général 25. Le service peut encore être géré par un établissement
public ; personne morale de droit public distincte de l’autorité publique et spécialement créée
pour l’occasion. Enfin, cas fréquent dans le milieu sportif, la gestion peut être confiée à des
associations dans le cadre d’une convention qui habilite ces dernières à gérer des fonds
publics.
Le tableau suivant présente les différentes possibilités de gestion en fonction, notamment,
du niveau de répartition des risques d’exploitation entre l’autorité publique et l’éventuel
partenaire privé :
Tableau 2 : Modes de gestion des piscines publiques
Risque
Montage
Caractéristiques
Public
Régie simple
Fonctionnement du service public sous l’autorité de l’exécutif dans le cadre du
budget général
Régie
autonome
Régie dotée d’un conseil d’exploitation, d’un directeur et d’un budget annexe
Régie
personnalisée
Régie dotée d’un conseil d’administration qui élit son président, délibère sur toutes
les questions affectant le fonctionnement du service public et recrute le directeur. Le
comptable peut être un comptable du trésor ou un agent territorial nommé par le
préfet après avis du trésorier payeur général
Marché public
Contrat par lequel le pouvoir adjudicateur fait l’acquisition de prestations de servi ces,
de fournitures ou de travaux moyennant le paiement d’un prix26
BEA
L’emphytéote propriétaire de l’ouvrage le temps du bail peut conclure une convention
de mise à disposition de ses locaux à la personne publique moyennant le paiement
d’un loyer ou bien tirer une rémunération de son exploitation via une convention non
détachable de service public
CP
Le partenaire privé est rémunéré par la personne publique pour la réalisation d’un
service public à hauteur des risques et des objectifs de performa nce. Il peut
développer des activités liées au service public de l’équipement et ainsi encaisser
des recettes annexes qui viennent éventuellement diminuer la charge publique
Régie
intéressée
Contrat de DSP par lequel la personne publique confie la gestion d’un service public
à un régisseur qui agit pour son compte et reçoit d’elle une rémunération indexée sur
les résultats du service assortie d’une part forfaitaire. Les sommes prélevées par le
régisseur sur les usagers sont reversées dans leur totalité au délégant
Affermage
Contrat de DSP par lequel la personne publique charge un fermier d’exploiter un
ouvrage, support d’un service public, à ses risques et périls, moyennant le versement
d’une redevance pour occupation du domaine public
Concession
Contrat de DSP par lequel le concessionnaire, personne publique ou privée, est en
charge d’exploiter un service public à ses risques et périls, avec ou sans subvention
et avec une rémunération versée par les usagers. Le concessionnaire a la qualité de
maître d’ouvrage compte tenu de son obligation de conclure les marchés nécessaires
à l’acquisition des biens
Mi xte
Privé
d)
Un financement mixte et partiellement dérogatoire
Le choix du mode de financement du service public, arbitrage entre une contribution
financière acquittée par les usagers et celle supportée par les contribuables, répond à des
objectifs de redistribution des revenus. Il appartient à l’autorité délibérante de déterminer
librement la politique tarifaire selon des objectifs économiques et politiques 27. Une exception
: la natation scolaire, qui fait partie de l’enseignement, repose sur le principe de gratuité d’un
25
Loi n°83-597 du 7 juillet 1983 relative aux sociétés d’économie mixte locales
Décret n°2006-975 du 1 er août 2006 portant Code des marchés publics
27
Ordonnance n°86-1243 du 1 er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence (Art. L.410 -2 du
Code de commerce)
26
14
service public à gestion partiellement décentralisée 28, c'est-à-dire la prise en charge intégrale
par les contribuables. Par ailleurs, la semi-gratuité ou gratuité relative est normalement
accordée pour la fréquentation de services publics à caractère culturel ou socioculturel du
fait de la modestie des droits acquittés par les usagers au regard du coût des prestations.
Les activités aquatiques entrent dans ce champ doctrinal.
Compte tenu d’une obligation de neutralité tarifaire, les SPIC, auxquels sont rattachés des
centres aquatiques, devraient être financés essentiellement par les usagers et non par des
recettes fiscales. Leurs budgets doivent en effet être équilibrés en recettes et en dépenses 29.
Il est donc normalement interdit à une collectivité de prendre en charge dans son budget
propre des dépenses au titre des services publics entrant dans cette catégorie. Des
dérogations sont toutefois prévues à ce principe. L’autorité délibérante peut, notamment,
décider d'une telle prise en charge lorsque les exigences du service public conduisent la
collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement et lorsque le
fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur
importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans une
augmentation excessive des tarifs30. La mise en œuvre de ces dérogations, fréquente dans
le domaine qui nous intéresse, est subordonnée à l'adoption d'une délibération spécifique qui
fixe les règles de calcul et les modalités de versement des dépenses du service prises en
charge par la commune31.
Une subvention d’exploitation peut être exonérée de TVA lorsqu’il est reconnu que l’activité
présente un caractère social 32 et qu’elle est exercée dans des conditions différentes de
celles des entreprises commerciales, soit en répondant à certains besoins insuffisamment
satisfaits par le marché, soit en s’adressant à un public ne pouvant normalement accéder
aux services offerts par les entreprises commerciales, notamment en pratiquant des prix
inférieurs au champ concurrentiel33. « Les personnes morales de droit public ne sont pas
assujetties à la taxe sur la valeur ajoutée pour l'activité de leurs services administratifs,
sociaux, éducatifs, culturels et sportifs lorsque leur non-assujettissement n'entraîne pas de
distorsions dans les conditions de la concurrence »34. Les missions de service public doivent
faire l’objet d’une comptabilité distincte et les tarifs doivent être fixés par l’assemblée
délibérante lorsque les opérations du délégataire entrent habituellement dans le champ
d’application de la TVA35. En corollaire de l’assujettissement éventuel de l’activité, la TVA
ayant grevé la réalisation d’une piscine par la collectivité peut être récupérée via le
délégataire selon une procédure de « transfert de droit à déduction » 36.
Le principe d'égalité des usagers du service public fait normalement obstacle à la fixation de
tarifs différents applicables, pour un même service rendu, à diverses catégories d'usagers.
Toutefois une modulation est admise si elle est justifiée par une nécessité d'intérêt général
en rapport avec les conditions d'exploitation du service et d'utilisation des installations 37. On
peut considérer que l'application de tarifs plus avantageux pour les habitants d’une
commune propriétaire de la piscine répond à une nécessité d'intérêt général en rapport avec
la finalité du service public local mis en place. Une telle justification paraît moins défendable
si l'équipement a été implanté et dimensionné pour accueillir un public beaucoup plus large
et notamment si les communes avoisinantes ont prêté leur concours financier à sa
28
Préambule de la Constitution de 1946
Art. L.2224-1 du CGCT
30
Art. L. 2224-2 du CGCT
31
CAA Marseille, 10 novembre 2003, Sté Simoparc, n°03MA01460
32
Art. 261-7-1°b du Code général des impôts
33
CE, 1 er octobre 1999, Association « Jeune France », n°170289
34
Art. 256 B du Code général des impôts
35
CAA de Douai, 8 novembre 2000, Sté COGIM, n°99DA00872 99DA01575
36
Art. 216 bis à 216 quater de l’annexe II du Code général des impôts
37
CE, 2 décembre 1987, n° 71028, commune de Romainville
29
15
réalisation. Par ailleurs, une telle discrimination territoriale semble condamnée par la
jurisprudence communautaire qui rappelle qu’une différence de tarifs ne saurait être justifiée
par la préservation de la cohérence du système fiscal et qu’aucune relation directe ne
pourrait être établie entre l’impôt dû à la collectivité gérant le service public et la coût de la
prestation fournie 38. En revanche les tarifs des SPA à caractère facultatif comme les piscines
peuvent être fixés en fonction du niveau de revenu des usagers et du nombre de personnes
vivant au foyer sans faire obstacle à l’égal accès de tous les usagers au service 39 .
L’application de tarifs chômeurs, étudiants et familles nombreuses est courante.
2.
Spécificités juridiques
Le milieu aquatique pose un certain nombre de questions en termes de sécurité, de salubrité
et de santé publique. La responsabilité juridique dans ce secteur est dès lors
particulièrement développée, qu’il s’agisse de la surveillance du public, de l’enseignement de
la natation, des garanties techniques ou des normes d’hygiène à respecter.
a)
La surveillance des bassins publics d’accès payant
La surveillance des baigneurs dans les établissements d’accès payant doit être assurée par
des MNS ou des BEESAN, éventuellement assistés par des BNSSA, pendant les heures
d’ouverture au public 40. Ces derniers ne peuvent, sauf dérogation préfectorale, assurer seuls
une mission de surveillance dans ce type d’établissement. La surveillance des scolaires ,
dont l’accès est financièrement pris en charge par les collectivités (maternelles et écoles
primaires par la municipalité, collèges par le Conseil général, Lycées par le Conseil régional)
leur est par ailleurs interdite.
La responsabilité de la surveillance obligatoire des scolaires est attribuée aux seuls MNS et
BEESAN, de surcroît exclusivement affectés à cette tâche le temps de la séance (ne
pouvant donc enseigner simultanément) 41 . Dans le 1er degré et jusqu’à 3 classes 1
surveillant suffit. Au-delà, et s’il y a plusieurs bassins, 2 surveillants au moins sont
nécessaires. Dans le 2ème degré 1 surveillant suffit.
En cas de défaut d’organisation du dispositif de surveillance, la responsabilité civile de
l’exploitant est engagée. La preuve d’une faute simple doit être portée devant le juge
administratif ou judiciaire selon la qualification du service public (SPA ou SPIC). En cas
d’infraction, l’exploitant encourt des sanctions pénales. La responsabilité de la collectivité
dans le cadre d’une gestion déléguée n’est pas automatiquement évacuée dans la mesure
où le service public relève en dernier ressort de la personne publique l’ayant créé et
concédé42.
b)
L’enseignement de la natation scolaire : principale sujétion de service
public
Les collectivités doivent prévoir les équipements nécessaires à la pratique de l’EPS dans les
établissements publics locaux d’enseignement dont elles ont la charge 43 . A défaut
38
CJCE, arrêt n°C-388/01 du 16 janvier 2003
Art. 147 de la loi n°98-657 du 29 juillet 1998
40
Décret n° 77-1177 du 20 octobre 1977, modifié par le décret n° 91-365 du 15 avril 1991 et l’arrêté d’application
du 26 juin 1991 (Art. L.322-7 et D.322-11 à D.322-17 du Code du sport)
41
Circulaire n°87-124 du 27 avril 1987
42
CE 23 mai 1958, Amoudrouz, p.301, JurisData n°041209 ; CE 21 juin 2000, SARL Plage « Chez Joseph »,
n°212100
43
Art. 40 de la loi n°84-610 du 16 juillet 1984 modifiée par la loi n°2000-627 du 6 juillet 2000
39
16
d’équipement existant des conventions tripartites sont passées entre les établissements
publics locaux d’enseignement, leur collectivité de rattachement et les propriétaires
d’équipements sportifs pour permettre la réalisation des programmes scolaires. La natation
fait partie intégrante des programmes d’enseignement de l’EPS 44.
L’encadrement est assuré dans le 1er degré par les professeurs des écoles qui gardent la
responsabilité des élèves placés sous leur surveillance mais aussi des professionnels
qualifiés pour l’enseignement de la natation (MNS, BEESAN, ETAPS) et des bénévoles
soumis à l’agrément de l’inspecteur d’académie, directeur des services départementaux de
l’Education nationale 45. Le taux d’encadrement légal est le suivant :
En maternelle et en classe multi-cours
20 élèves de GS : 1 enseignant + 2
adultes agréés par classe
En élémentaire et en classe multi-cours < 20 élèves de GS : 1 enseignant + 1
adulte agréé par classe
Pour les classe s < 12 élèves : taux fixé par l’inspecteur d’académie après avis de
conseillers pédagogiques et techniques
La surface utile doit être de 4m²/élève ne sachant pas nager (5m² conseillé) et de 5m²/élève
sachant nager (7m² conseillé).
Le programme prévoit au cycle 2 de l’école primaire au moins un module de 12 séances
dans l’année, au mieux 2 ou 3 modules de 24 à 30 séances pour les cycles 2 et 3 sans
exclure les grandes sections, voire un module supplémentaire de 12 séances en cycle 3
pour conforter les apprentissages. Le seuil minimal est d’une séance hebdomadaire de 30
minutes de pratique effective dans l’eau.
Dans le 2ème degré l’enseignement est assuré par le professeur d’EPS à raison d’un
enseignant pour 30 élèves sachant nager et un pour 12 ne le sachant pas avec une surface
utile de 5m² (7m² conseillé).
Suite à diverses protestations de gestionnaires d’établissements de bain et d’élus locaux, la
présence du public lors des séances scolaires est désormais autorisée, à condition de mettre
en place des circulations et une séparation matérielle des espaces d’évolution propres à
garantir la qualité des interventions et la sécurité des pratiquants.
En cas de défaut de prudence ou de sécurité la responsabilité civile de l’enseignant, celle
des intervenants pédagogiques et du personnel chargé de la surveillance est engagée 46. En
cas d’indemnisation la responsabilité civile de l’Etat se substitue à cette dernière 47 . La
responsabilité pénale peut également être recherchée 48
c)
La sécurité et l’accessibilité des installations aquatiques
Il existe des garanties de technique et de sécurité pour les établissements de natation et
d’activités aquatiques d’accès payant dont les dispositions sont les suivantes 49 :
Di sposi tions générales :
o
Signalisation pour les utilisateurs
o
Nature des sols
o
Aménagement des plages et des margelles
Concernant les ba ssins
o
Espace de protection pour chaque mat ériel, activité ou animation
o
Parois et fonds des bassins de couleur claire pour faciliter la surveillance
o
Indication vis uelle des profondeurs
o
Plots de départ si profondeur ≥ 1, 80m
o
Pataugeoire < 40cm (20cm en périphérie)
44
Circulaire n°2004-139 du 13 juillet 2004 modifiée par la circulaire n°2004-173 du 15 octobre 2004
Art. L.363-1 du Code de l’Education (loi n°2003-339 du 14 avril 2003 et loi n°2003-708 du 1 er août 2003)
46
Art.1384 du Code civil
47
Loi du 5 avril 1937 (Art. L.911-4 du Code de l’Education)
48
Art.121-3 du Code pénal modifié par la loi n°2000-647 du 10 juillet 2000
49
Arrêté du 27 mai 1999
45
17
o
Pente des bassins < 0,1m/m
o
Bouche de reprise des eaux ne pouvant s’obstruer ou retenir un baigneur
o
Echelles, escaliers et pentes douces pour l’accès aux bassins
Concernant les équipements particuliers
o
Classement par catégorie, conditions d’installation et d’utilisation pour les
toboggans, tremplins, plongeoirs et générateurs de vagues
Par ailleurs, un POSS est obligatoire dans ce type d’établissement50. Ce document a pour
objectif de prévenir les accidents liés aux activités par la mise en place d’une surveillance
adaptée aux caractéristiques de l’établissement (configuration, contraintes), de préciser les
procédures d’alarme, d’alerte des services de secours et des mesures d’urgence en cas de
sinistre ou d’accident. Il définit notamment le nombre de postes de surveillance par rapport
au plan des bassins, le nombre de MNS sur chaque poste, selon les créneaux horaires et la
fréquentation prévisionnelle.
La tenue d’un registre où sont consignés les renseignements relatifs aux travaux, contrôles
et dispositions de lutte contre l’incendie51 est autant nécessaire que la vérification de la mise
en conformité des installations 52.
Une commission est enfin chargée de la sécurité des consommateurs vis-à-vis des systèmes
de recyclage d’eau dans les piscines publiques 53, une autre vis-à-vis des toboggans 54.
Tout établissement construit après le 1er juillet 2004 dont la capacité d’accueil excède 500
spectateurs s’il est couvert et 3000 en plein air doit être homologué 55. Le CCDSA remet un
avis au préfet qui instruit la procédure d’homologation 56.
L’accessibilité des PMR dans les ERP a été récemment redéfinie 57. De nouvelles normes de
construction et la mise en place de dispositifs facilitant l’accueil des handicapés s’appliquent
donc désormais aux piscines58.
A noter que, depuis le 1e r août 2008, deux nouvelles normes européennes concernant les
piscines sont entrées en vigueur :
EN 15288-1 « Exigences de sécurit é pour la conception »
EN 15288-2 « Exigences de sécurit é pour le fonctionnement »
En cas de défaut d’entretien des équipements et de la technique la responsabilité civile de
l’exploitant est engagée 59 . Si l’accident est imputable à la défectuosité d’une installation
recevant la qualification d’ouvrage public la responsabilité de la collectivité propriétaire pour
faute présumée est automatiquement recherchée.
d)
L’hygiène de l’eau de baignade en ligne de mire
Il existe des normes d’hygiène et de sécurité auxquelles doivent répondre les piscines et
baignades aménagées dont les dispositions réglementaires sont les suivantes 60 :
Concernant l’eau
o
Trans parente, non irritante, PH [6,9 ; 7,7], sans germes pathogènes
50
Arrêté du 16 juin 1998
Art.123-51 du Code de la construction et de l’habitation
52
Circulaire du 9 mai 1983
53
Avis du 30 janvier 2002
54
Avis du 3 juillet 2002
55
Loi n°92-652 du 13 juillet 1992 modifiant la loi n°84-610 du 16 juillet 1984 et décret n°93-711 du 27 mars 1993
56
Instruction n°96-110 du 28 juin 1996
57
Loi n°2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, l a participation et la citoyenneté des
personnes handicapées modifiant la loi n°75-534 du 30 juin 1975 et la loi n°91-663 du 13 juillet 1991
58
Décret n°2005-555 du 17 mai 2006
59
60
Art. L.1332-1 à 4, L.1336-1 et D.1332-1 à 18 du Code de la Santé Publique et décret n°81-324 du 7 avril 1981
modifié par l’arrêté du 28 septembre 1989, le décret n°91-280 du 20 septembre 1991, l’arrêté du 11 septembre
1995, l’arrêté du 18 janvier 2002 et le décret n°2008-990 du 18 septembre 2008
51
18
o
Filtrée, désinfectée et désinfectante, assurée par un réseau de distribution
publique
o
Reprise des eaux de surface en continu pour 50% des débits de recyclage
o
1 écumeur de surface/25m² pour les bassins ≤ 200m²
o
Pour les bassins ≥ 240 m² : durée du cycle de filtration d’eau ≤ 1h30 si
profondeur ≤ 1,50m ; ≤ 4h si profondeur > 1,50m
Concernant les installations
o
FMI ≤ 1 baigneur/m² en plan d’eau couvert ; ≤ 3 baigneurs/m² en plan d’eau
de plein air
o
1 douche/20 baigneurs si FMI ≤ 200 pour une piscine couverte ; 1 douche/50
baigneurs si FMI ≤ 1500 pour une piscine en plein air
Concernant le contrôle effectué par la DDASS
o
Apport d’eau neuve et renouvellement d’eau à rais on de 0,03m³/baigneur
o
Cont rôle de l’enc rassement des filtres
o
Utilisation des produits de désinfection : chlore, brome, ozone, PHMB
(circulaires DGS/ SD 7A n°2003-47 du 30 janvier 2003 et n°2004-473 du 5 octobre
2004)
o
Obligation de vidange des bassins 2 fois/an
o
Carnet sanitaire et règlement intérieur
o
Dossier de déclaration d’ouverture de l’établissement et dossier technique des
installations
Une commission est chargée de la sécurité des consommateurs concernant la qualité de
l’eau et de l’air dans les piscines publiques couvertes 61.
En cas d’infection due à la présence de germes dans l’eau ou dans l’air, la responsabilité
civile de l’exploitant est engagée.
3.
Spécificités économiques
Le service public des centres aquatiques présente une double particularité : l’importance de
la demande sur le plan national et sa variabilité spatiale et temporelle. Cette caractéristique
en fait une activité économiquement intéressante mais potentiellement risquée si l’on ne tient
pas suffisamment compte des spécificités locales et du cycle de vie des activités aquatiques.
a)
Une forte demande au plan national
D’après une enquête AIRES-IPSOS sur l’évaluation des équipements sportifs réalisée en
mai 2005 (n=1000 ≥ 15 ans), les piscines seraient autant fréquentées que les bibliothèques
ou salles de cinéma et figureraient en première place des équipements sportifs, quel que soit
le contexte (scolaire ou non). D’après une enquête CARAT-FFN réalisée en juillet 2004, il y
aurait 15,8 millions de nageurs, dont 3,5 millions d’élèves et 650 000 à 700 000 licenciés, ce
qui représenterait plus de 300 millions d’entrées tous publics.
b)
La variabilité de la demande locale
Même si quelques tendances se dégagent (pratique occasionnelle, le week-end, l’après-midi
et en famille), les modalités de pratique varient selon le contexte économique et social dans
lequel évoluent les utilisateurs.
61
Avis du 8 janvier 1997
19
Tableau 3 : Particularités de la demande de natation selon une enquête réalisée par le cabinet ARPEGE
entre 1998 et 2003
Modalités de pratique
Zone urbaine dense
Zone périurbaine
Zone rurale diffuse
Ville en 1 couronne
de l’Ouest parisien
(n=1000)
Agglomération
mosellane (n=1000)
3 cantons de 51
communes dans les
Ardennes (n=1000)
Pratique occasionnelle
24%
46%
44%
hebdomadaire
28%
34%
8%
mensuelle
15%
19%
5%
trimestrielle
27%
-
4%
Manque d’intérêt
48%
39%
45%
Manque de temps
28%
29%
22%
Structure défaillante
3%
4%
15%
Coût élevé
1%
2%
13%
Pratique week-end
45%
52%
51%
En semaine
22%
45%
20%
Indifféremment
33%
15%
29%
Pratique le matin
27%
36%
17%
Le midi
12%
6%
4%
L’après-midi
37%
28%
67%
Le soir
26%
24%
13%
Pratique en famille
47%
60%
26%
Avec des amis
28%
35%
36%
Seul
22%
23%
27%
En club
8%
4%
17%
Pratique effective
55%
61%
67%
ère
La fréquentation des piscines s’avère également saisonnière, les passages enregistrés
pouvant dans certains cas doubler d’un trimestre à l’autre, voire décupler au moment de la
transition entre période scolaire et vacances d’été.
20
Figure 1 : Exemple de variation saisonnière de la fréquentation sur un site du panel (source : IGD 2009)
Sur le plus long terme, la demande est également changeante. Après une période de
découverte et de développement de l’activité, la fréquentation peut stagner voire baisser de
près de 50% en 5 ans comme dans l’exemple suivant :
Figure 2 : Exemple de variation annuelle de la fréquentation sur un autre site du panel (source : IGD 2009)
90000
80000
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
N-6
4.
N-5
N-4
N-3
N-2
N-1
N
Spécificités du financement
Le financement des centres aquatiques repose sur une véritable mixité contribuablesusagers ; il se traduit essentiellement en investissement par un recours à l’emprunt public,
requiert un subventionnement en fonctionnement parfois important, et nécessite de surcroît
une tarification souvent complexe.
21
a)
Des investissements d’abord financés par l’emprunt public
Hormis les équipements à grande capacité d’accueil pour des compétitions nationales et
internationales (stades, vélodromes), les piscines font partie des équipements sportifs les
plus onéreux à l’investissement (comme les patinoires), davantage que ne le sont les
traditionnels gymnases (aux alentours de 2,5 M€), salles multisports (3,5 M€) et terrains de
grands jeux (de 0,4 à 1 M€). Leur coût varie du simple au quadruple suivant la surface de
plan d’eau et le nombre d’équipements annexés.
Tableau 4 : Estimation du coût des travaux d’une piscine publique d’après le cabinet ISC (fiche pratique
sportive n°04/65 de 2005)
Type d’équipement
Piscine couverte
Complexe
aquatique couvert
Complexe
aquatique multi
loisirs couvert
découvert
Piscine de
compétition
Description
Bassin de nage 4 à
6 couloirs + bassin
d’apprentissage
loisirs + pataugeoire
Bassin de nage 6 à
8 couloirs + bassin
d’apprentissage +
bassin loisirs +
pataugeoire +
toboggan
Idem précédent +
rivière à courant +
salle mise en forme
+ sauna, etc.
Bassin 50m 10
couloirs + bassin
25m 5 à 6 couloirs
+ tribune 1500 à
2000 places
Surface d’activités
400 à 500m²
750 à 900m²
800 à 1000m²
1650m²
10 à 12 M€
13 à 16 M€
20 à 22 M€
Coût TTC incluant
5,5 à 7 M€
honoraires, frais de
maîtrise d’ouvrage,
VRD*
*hors acquisition du foncier
L’ensemble des charges annexes (honoraires, frais de maîtrise d’ouvrage, mobilier, TVA)
conduit à affecter un coefficient d’environ 50% au coût total des travaux HT (bâtiment +
VRD).
Tableau 5 : Coûts moyens des travaux de construction de 78 centres aquatiques (source : IGD 2009)
Type d’installation
Piscine simple avec 2 ou
3 bassins (par ex : 1
bassin sportif couvert +
2 bassins ludiques)
Centre aquatique de 4 à
5 équipements
comprenant des
espaces connexes*
Complexe multi-loisirs
intégrant d’autres
équipements sportifs**
SHON
1500 à 3000 m²
2500 à 5000 m²
3500 à 7500 m²
Coûts HT des travaux
seuls
3,2 à 6,1 M€
4 à 7,9 M€
6,1 à 10,9 M€
*espace restauration, espace forme, etc. ;**patinoire, bowling, mur d’escalade, salle de sport, terrain de jeu, etc.
L’essentiel du financement des centres aquatiques est assuré par la collectivité qui en est
propriétaire. Celle-ci a souvent recours à l’emprunt (globalement à hauteur de 50%), le
financement sur fonds propres étant nettement moins important et variable selon le niveau
d’endettement. La part des subventions, elle, s’élève globalement à 30% du financement de
l’ouvrage. Intervient le conseil général via notamment le FDADT pour des projets
structurants, c'est-à-dire inscrits dans une logique de développement durable, et le conseil
régional dans le cadre d’un PRAT ou d’un CPER. Dans une moindre mesure, l’Etat apporte
sa contribution à travers le CNDS (qui remplace désormais le FNDS) pour les projets sportifs
et le FNADT pour les projets structurants, voire avec une DDR pour des projets situés en
zone rurale ou encore par le biais d’une réserve parlementaire. L’ADEME, qui est une EPIC,
participe également au financement de projets innovants sur le plan technique, énergétique
et environnemental. Enfin, au niveau communautaire, le FEDER soutient les projets
22
d’investissement permettant le développement économique, social et environnemental des
régions des Etats membres de l’Union Européenne.
Figure 3 : Répartition du financement des investissements de 78 centres aquatiques (source : IGD 2009)
4%
5%
8%
EUROPE
12%
ETAT
REGION
DEPARTEMENT
COLLECTIVITE
71%
A noter le concours quasi-inexistant du secteur privé dans le financement des centres
aquatiques : 1 concession et 1 BEA dans notre panel.
b)
Un fonctionnement déficitaire partiellement couvert par les usagers
Les coûts d’exploitation représentent
d’investissement.
environ 15
à 20%
des
coûts
actualisés
Tableau 6 : Estimation du coût global d’une piscine publique d’après le rapport AITF, ATTF, EDF établi en
2003
Piscine couverte
traditionnelle
Piscine couverte sport
loisirs
Equipement sport
loisirs offrant des
prestations
complémentaires*
Coûts d’investissement moyens
rapportés au mètre carré de
plan d’eau (hors fondations
spéciales, honoraires, VRD,
etc.)
6800 à 8500 € TTC/m²
8500 à 10 000 € TTC/m²
Jusqu’à 11 000 €
TTC/m²
Coûts d’exploitation annuels
760 à 990 € TTC/m²
rapportés au mètre carré de
plan d’eau (hors abords, voirie
et réseaux divers)
*remise en forme, rivières, boules à vagues, etc.
990 à 1200 € TTC/m²
-
Contrairement à certaines activités de service public bénéficiaires telles que la distribution
d’eau, les parcs de stationnement ou les équipements touristiques, l’activité piscine est
déficitaire, comme le sont également les activités de transport, de collecte et de traitement
des déchets. Cette activité est largement financée par des recettes fiscales, les recettes
commerciales ne couvrant que la moitié environ des charges de fonctionnement (partage qui
réduit d’autant la distinction entre SPIC et SPA pour ce service public). La répartition au cas
par cas de la charge entre usagers et contribuables dépend de la logique comptable adoptée
par la collectivité, elle-même définie par le taux de couverture du coût du service public en
rapport avec ses contraintes financières propres.
23
Tableau 7: Compte d’exploitation annuel de 78 centres aquatiques (source : IGD 2009)
Piscine simple avec 2 ou
3 bassins (par ex : 1
2 bassins ludiques)
5 équipements
comprenant des
espaces connexes*
SHON
1500 à 3000 m²
2500 à 5000 m²
3500 à 7500 m²
Recettes (hors
subvention)
270 à 540 K€
350 à 840 K€
540 à 950 K€
Dépenses (hors
amortissement financier)
600 à 990 K€
820 à 1500 K€
1120 à 1740 K€
Coût net pour la
collectivité
260 à 520 K€
330 à 730 K€
480 à 900 K€
c)
L’adoption d’une tarification sophistiquée
Le service public piscine puise dans deux logiques d’action complémentaires pour
déterminer sa politique tarifaire :
Une logique distributive qui vise à déconnecter le prix du coût du service en
vue d’assurer une forme de solidarité sociale. Deux techniques sont employées pour
l’atteinte de ce prix « valeur » :
o
La discrimination : un prix inférieur au coût par usager est pratiqué
pour des activités éducatives et compétitives relevant d’une logique de service
public administratif (accueil des scolaires, cours collectifs de natation, école
de natation, etc.). En ce qui concerne le simple accès à la baignade, différents
critères permettant de développer l’égalité en termes de pouvoir d’achat sont
également utilisés : tarification selon le lieu de résidence (résident/non
résident), le quotient familial (famille nombreuse), l’âge (adulte, enfant), le
statut (étudiant, chômeur, militaire) et le groupe d’appartenance (centre aéré,
CE, etc.).
o
La péréquation : un prix correspondant au coût de l’activité est
déterminé pour chaque type d’usager. Il est généralement appliqué pour des
pratiques éducatives et hygiénistes (cours de natation adultes, clubs femmes
enceintes, bébés nageurs, etc.) ainsi que des pratiques compétitives et de
loisir (club de natation, de plongée, etc.). Ce prix ne tient cependant pas
compte des variations de charge liées à la fréquentation de chaque activité.
Une logique allocative qui vise à faire payer à chaque utilisateur le coût du
service qu’il reçoit en temps réel afin de développer chez lui une responsabilité
propice à l’optimum économique. La principale technique utilisée pour l’atteinte de ce
prix « coût » est :
o
La modulation : une tarification selon la saison (haute/basse, vacances
scolaires/hors vacances scolaires) et l’heure (pleine/creuse) est appliquée
notamment pour des pratiques hygiénistes et de loisir relevant plutôt d’une
logique industrielle et commerciale (aquagym, remise en forme, sauna,
hammam, etc.). La mise en place d’un système d’abonnement (annuel,
trimestriel, mensuel) et de forfait (10 h) accompagne de plus en plus cette
politique tarifaire.
En définitive la tarification peut s’avérer relativement sophistiquée ; elle est en tout état de
cause assez variée d’un site à l’autre comme en témoignent les exemples suivants :
24
Tableau 8 : Exemple n°1 de tarification appliquée sur l’un des sites du panel (piscine en gestion directe)
Tarifs piscine
Tarifs activités
Tarifs groupes
Plein tarif
4,90 €
Leçon natation
individuelle
23,00 €
Etablissement
secondaire de la
CC
10,00 € la ligne d’eau
Tarif réduit*
3,40 €
Leçon natation 2
personnes
15,00 €
Etablissement
secondaire hors
CC
Abonnement
plein tarif 15
entrées
57,90 €
Leçon natation 3
à 6 personnes
10,00 €
Club sportif hors
CC
Abonnement tarif
réduit 15 entrées
34,20 €
Séance
animation
7,20 €
Groupe adultes
ou enfants de la
CC
13,00 €
Abonnement
plein tarif 10
entrées
38,60 €
10 séances
animation
61,00 €
Groupe +
enseignement
MNS
132,00 € le ´ bassin
sportif/h
Abonnement tarif
réduit 10 entrées
22,80 €
Entrée au sein
d’un groupe de
la CC
2,55 €
Groupe +
enseignement
MNS
56,00 € le ´ bassin
ludique/h
Abonnement
plein tarif 5
entrées
19,30 €
Entrée au sein
d’un groupe hors
CC
2,60 €
Abonnement tarif
réduit 5 entrées
11,40 €
Entrée dernière
heure
2,60 €
Carte 12 h
30,40 €
Famille
nombreuse (4 ou
5 personnes)
*Enfants de moins
handicapées
11,30 € + 1,50
€/enfant
supplémentaire
de 18 ans, étudiants, chômeurs, bénéficiaires du RMI, cartes avantage jeunes, personnes
Tableau 9 : Exemple n°2 de tarification sur l’un des sites du panel (piscine en gestion dé léguée)
Tarifs piscine
Hors
saison
JuilletAoût
Tarifs activités
Hors
saison
JuilletAoût
Location
Hors
saison
Carte 10 h
21,00 €
26,00 €
1 séance
9,50 €
13,00 €
Couloir 1 h
50,00 €
Carte 20 h
35,00 €
40,00 €
6 séances
valables 3 mois
51,00 €
-
Bassin 1 h
300,00 €
Entrée enfant
3,90 €
4,20 €
10 séances
valables 3 mois
83,50 €
-
Centre 1 h
950,00 €
Entrée adulte
4,60 €
5,50 €
30 séances
valables 1 an
240,00 €
-
Entrée groupe
(>10 personnes)
3,60 €
3,70 €
Stage été de 6
séances
-
64,00 €
12 entrées
enfants
39,20 €
42,40 €
Stage été de 12
séances
-
120,00 €
12 entrées
adultes
46,00 €
53,50 €
12 séances
aquagym
86,00 €
-
12 entrées CE
43,00 €
46,50 €
Abonnement
annuel aquagym
340,00 €
-
Abonnement
annuel
299,00 €
-
25
5.
Spécificités des publics
Les centres aquatiques ont, parmi d’autres équipements à vocation sportive et culturelle, la
particularité notable d’accueillir, parfois simultanément, différentes catégories d’usagers
(auto-organisés, institutionnels) en des proportions à peu près équivalentes (malgré des
capacités tout à fait différenciées) et de répondre par une offre adaptée à l’évolution de la
demande dans ce secteur.
a)
Une cohabitation de publics contrastés
Trois grandes catégories d’usagers des piscines peuvent être identifiées :
Le grand public (pour la baignade et les activités diverses)
Les scolaires (écoles maternelles, primaires, collèges, lycées, universités)
Les membres des associations et clubs sportifs (licenciés ou simples
adhérents)
Les centres aquatiques sont généralement ouverts 330 à 350 jours par an, la réglementation
imposant au moins deux semaines d’arrêt technique pour vidanger les bassins et procéder
aux réparations éventuelles. Selon le type d’équipement et la capacité d’ac cueil
correspondante, le volume horaire journalier consacré à l’ensemble des publics peut varier
de 9 heures à plus de 14 heures et la fréquentation journalière peut aller de 250 à près de
750 individus environ. Ces indicateurs journaliers varient également selon la période
d’exploitation (32 à 34 semaines de période scolaire, 7 à 8 semaines de vacances, 9 à 10
semaines de saison estivale).
Tableau 10 : Volumes horaires et passages enregistrés dans 78 centres aquatiques (source : IGD 2009)
Piscine simple avec 2
ou 3 bassins (par ex : 1
2 bassins ludiques)
5 équipements
comprenant des
espaces connexes*
SHON
1500 à 3000 m²
2500 à 5000 m²
3500 à 7500 m²
Volume horaire annuel
3100 à 3900 h
3300 à 5000 h
3300 à 5200 h
Fréquentation annuelle
90 000 à 160 000
130 000 à 230 000
170 000 à 260 000
Dans notre panel, la répartition annuelle de la fréquentation et des volumes horaires par
types d’usagers est une quasi-constante quel que soit le type d’installation. La moitié des
heures d’ouverture sont consacrées à l’accueil du grand public et un quart aux scolaires. Il
est intéressant de comparer l’offre de créneaux horaires pour les écoles et les associations
(accessoirement les activités) et le nombre de passages enregistrés. On remarque que le
taux d’immobilisation des équipements par ces usagers est en fait plus élevé que celui du
grand public.
26
Figure 4 : Répartition en volume horaire des publics de 78 centres aquatiques (source : IGD 2009)
10%
16%
VOL PUBLIC
VOL SCOLAIRE
52%
VOL CLUB
VOL ACTIVITE
22%
Figure 5 : Répartition en fréquentation des publics de 78 centres aquatiques (source : IGD 2009)
6%
9%
FREQ PUBLIC
FREQ SCOLAIRE
17%
FREQ CLUB
FREQ ACTIVITE
68%
b)
L’adaptation à l’évolution de la demande
La part des activités consacrées aux loisirs est non seulement majoritaire, mais aussi
grandissante par rapport aux autres formes de natation et de pratiques sportives dédiées à
l’apprentissage, à l’entraînement, au perfectionnement ou à la compétition. Le
développement des activités de forme comme l’aquagym illustre notamment cette
désinstitutionalisation de l’offre aquatique.
27
Figure 6 : Répartition par activité des bassins publics recensés par le RES-MSJSVA 2008
60
50
40
30
%
20
10
0
Ensemble (n=5174)
Depuis 10 ans (n=850)
Figure 7 : Répartition par niveau d’activité des bassins publics recensés par le RES-MSJSVA 2008
70
60
50
%
40
30
20
10
0
Ensemble (n=3163)
Depuis 10 ans (n=504)
6.
Spécificités de l’encadrement
Le bon fonctionnement des centres aquatiques repose sur l’articulation de différents métiers
qu’il convient d’évoquer avant de détailler une profession dont dépend beaucoup l’activité
économique dans ce secteur : celle d’éducateur sportif spécialisé dans les activités de
natation.
a)
Un effectif important et assez fortement titularisé
28
D’un point de vue comptable, le poste dédié au personnel des centres aquatiques est le plus
lourd.
Figure 8 : Répartition des charges de fonctionnement de 78 centres aquatiques (source : IGD 2009)
9%
2%
4%
30%
DEPENSES TECHNIQUES
DEPENSES PERSONNELS
CHARGE GESTION
CHARGES FINANCIERES
DEPENSES AUTRES
55%
Le nombre de fonctionnaires, largement majoritaires par rapport aux salariés et agents
contractuels de la fonction publique territoriale diminue proportionnellement avec la taille de
l’équipement, tandis que l’emploi de saisonniers représente globalement le tiers des effectifs
à l’année quel que soit le type d’installation.
Tableau 11 : Statut des personnels de 78 centres aquatiques (source : IGD 2009)
2 bassins ludiques)
5 équipements
comprenant des
espaces connexes*
SHON
1500 à 3000 m²
2500 à 5000 m²
3500 à 7500 m²
Effectif
11 à 18
16 à 25
20 à 29
dont fonctionnaires
7 à 15
9 à 19
7 à 22
Saisonniers
2à7
4 à 13
7 à 16
Les éducateurs sportifs sont les plus nombreux, devant les agents d’entretien et d’accueil. A
signaler que ces deux dernières catégories de personnel intervertissent encore souvent leur
rôle mais que les missions de nettoyage et de maintenance font de plus en plus l’objet de
marchés de prestations (ou de contrats de sous-traitance en gestion déléguée). L’emploi de
BNSSA reste marginal dans la mesure où ils occupent des postes à titre dérogatoire dans ce
genre d’établissement.
29
Figure 9 : Répartition des catégories de personnel de 78 centres aquatiques (source : IGD 2009)
8%
22%
18%
DIRECTION
ACCUEIL
MNS/BEESAN
BNSSA
10%
TECHNIQUE
3%
ENTRETIEN
39%
b)
La réforme de la filière aquatique
Le droit d’exercer contre rémunération une activité professionnelle d’enseignement,
d’animation ou d’encadrement des APS nécessite un diplôme d’Etat 62. Celui-ci garantit à son
titulaire des compétences en matière de sécurité vis-à-vis des pratiquants et des tiers 63.
Le diplôme de MNS créé en 1951 64 (et qui n’est plus délivré depuis 1985) octroie la
qualification permettant d’enseigner la natation contre rémunération et d’assurer la
surveillance des baignades et établissements de natation, sous réserve de passer tous les 5
ans le CAEPMNS en forme de révision du diplôme 65.
Le diplôme de BEESAN créé en 198566 confère à son titulaire le titre de MNS ainsi que la
qualification permettant d’enseigner la natation, d’entraîner à la compétition, d’animer et de
surveiller les piscines contre rémunération.
Le diplôme de BNSSA créé en 1979 67 confère à son titulaire la qualification permettant la
seule surveillance des baignades ouvertes gratuitement au public.
Les agents de la FPT ne sont pas concernés par l’obligation de diplôme pour l’exercice de
leurs fonctions 68. Le statut de fonctionnaire titulaire d’un cadre d’emploi spécifique aux APS 69
confère une compétence générale et une polyvalence d’intervention qui justifie cette
dispense. Dans le cadre de la natation scolaire un référentiel permet d’apprécier cette
compétence70. Par ailleurs, une convention signée entre l’élu responsable de la collectivité
territoriale et l’inspecteur d’académie, directeur des services départementaux de l’Education
nationale, est nécessaire. Les ETAPS peuvent occuper des fonctions de chefs de bassin et
assurer l’encadrement des activités de natation 71. Les OAPS sont uniquement chargés de
tâches d’assistance à l’organisation des activités et à leur surveillance mais les prérogatives
des opérateurs intégrés à la constitution initiale du cadre d’emplois sont maintenues 72.
Les MNS ont parfois été chargés de l’encaissement direct des droits d’entrée à
l’établissement dans le cadre des leçons particulières, ce qui leur faisait courir un risque
62
Art. 43 de la loi n°84-610 du 16 juillet 1984 modifiée (art. L.363-1 du Code de l’Education)
Décret n°2004-893 du 27 août 2004
64
65
Arrêté du 26 mai 1983
66
Arrêté du 30 septembre 1985
67
68
Instruction n°94-049
69
Ouvert par décret le 1 er avril 1992
70
DESCO/CM/YT/PG/98-007 du 29 février 1998 relatif à la compétence professionnelle des ETAPS
71
Décret n°95-27 du 10 janvier 1995
72
Décret n°93-986 du 4 août 1993
63
30
juridique car les agents MNS ne disposent d’aucune habilitation à encaisser des fonds
publics. Une solution a été de louer l’espace d’enseignement représenté par une ligne d’eau
aux MNS en dehors de leurs heures de travail, lesquels s’acquittaient de leur droit sur la
base d’un titre de recette 73.
La rénovation en cours de la filière des activités aquatiques s’appuie sur un constat :
l’inadéquation entre les diplômes existants et les besoins du marché de l'emploi du fait de
l’évolution de la demande sociale ; la pénurie de diplômés, source d'importantes difficultés
de recrutement pour les principaux employeurs du secteur, en particulier les collectivités
territoriales, principalement pendant la période estivale ; le manque de lisibilité du cadre
réglementaire caractérisé par une distinction entre baignades d'accès payant et baignades
ouvertes gratuitement au public. La réforme vise à combler le déficit de diplômés en
remplaçant les actuels diplômes de référence par un plus large éventail de certifications
allant du niveau V au niveau II. En 2008 a ainsi été créé la spécialité « activités aquatiques »
du BPJEPS 74 , diplôme de niveau IV se substituant progressivement au BEESAN et
permettant à son titulaire d'intervenir principalement dans l'animation des activités
aquatiques, accessoirement pour la surveillance d'une baignade ou d'une piscine. Par
ailleurs, la création de mentions spécifiques du DEJEPS de niveau III et du DESJEPS de
niveau II est à l'étude, pour assurer les activités d'entraînement. Un second objectif est de
réformer le cadre réglementaire en supprimant la distinction entre baignades d'accès payant
et baignades ouvertes gratuitement au public et en séparant la compétence d'encadrement
(animation, enseignement ou entraînement) et celle de surveillance. Dans le cadre des
référentiels nationaux de sécurité civile et de la disparition programmée du BNSSA, le
ministère de l'intérieur étudie les conditions d'exercice de la certification de niveau V dont
seront titulaires les acteurs de la sécurité civile appelés à participer à l'organisation de la
sécurité des activités aquatiques.
7.
Quelques ratios de gestion
Fort des différents éléments de gestion recueillis, des ratios peuvent être utilement appliqués
aux centres aquatiques de notre panel.
L’étude confirme, d’une part, le recouvrement, pour moitié environ, des charges
d’exploitation par les redevances des usagers, quel que soit le type d’installation, et, d’autre
part, le taux d’immobilisation plus important des scolaires, clubs (et activités)
comparativement à celui du grand public. Elle révèle également que ce taux diminue avec la
taille de l’équipement pour le grand public alors qu’il reste à peu près constant pour les
autres catégories d’usagers (les complexes multi-loisirs sont plus à même d’absorber un
grand nombre d’entrées public). Par conséquent, le coût horaire moyen pondéré par élève et
adhérent augmente avec la taille de la structure, contrairement à celui calculé pour le grand
public qui, en moyenne demeure deux fois moindre. En somme, le coût social diminue avec
les dimensions et caractéristiques de l’équipement, sauf pour les scolaires et les
associations. Cette tendance peut guider les élus dans le choix du type d’équipement à
construire en fonction des besoins de leur population (sport, éducation, loisir) et de leurs
contraintes budgétaires.
73
74
C.R.C. Alsace - Communauté de communes de la Région de Molsheim Mutzig - 21 décembre 2006
31
Tableau 12 : Ratios de gestion de 78 centres aquatiques (source : IGD 2009)
2 bassins ludiques)
5 équipements
comprenant des
espaces connexes*
SHON
1500 à 3000 m²
2500 à 5000 m²
3500 à 7500 m²
T2 : Tau x moyen de
fréquentation horaire
27 à 46
38 à 55
39 à 66
R1 : Coût horaire
d’utilisation
175 à 300 €
220 à 380 €
290 à 460 €
R2 : Coût brut moyen d’un
usager
5,6 à 7,4 €
5,2 à 7 €
6,1 à 9,2 €
R3 : Recette moyenne d’un
usager
2,2 à 3,8 €
2,5 à 3,4 €
3,1 à 4,8 €
T4 : Tau x horaire de
remplissage par public
Pub lic : 32 à 56
Pub lic : 35 à 56
Pub lic : 51 à 78
Scolaire : 29 à 48
Scolaire : 30 à 57
Scolaire : 24 à 45
Club : 9 à 36
Club : 18 à 32
Club : 17 à 34
Activité : 17 à 29
Pub lic : 1,1 à 1,8 min
Scolaire : 1,2 à 2,1 min
Scolaire : 1 à 2 min
Scolaire : 1,3 à 2,5 min
Club : 1,7 à 6,7 min
Activité : 2,1 à 3,5 min
Activité : 1,5 à 5 min
Activité : 1,8 à 3,3 min
Pub lic : 195 à 380 €
Pub lic : 220 € à 330 €
Pub lic : 390 à 625 €
Scolaire : 190 à 300 €
Club : 65 à 210 €
Club : 100 à 175 €
Club : 130 à 300 €
Activité : 110 à 190 €
Pub lic : 5 à 7,5 €
Pub lic : 4,7 à 7,3 €
Pub lic : 5,3 à 8,9 €
Scolaire : 5,3 à 9,2 €
Scolaire : 6 à 8,3 €
Scolaire : 8,5 à 13 €
Club : 5,5 à 9,5 €
Club : 7,4 à 15 €
Club : 11 à 17 €
Activité : 8 à 13,5 €
Activité : 7,5 à 15,2 €
T5 : Tau x d’immobilisation
par public
R5 : Coût moyen horaire
pondéré (R2 x T4)
R6 : Coût moyen horaire
pondéré d’un usager
considéré (R1 x T5)
B.
Nature des équipements
Après avoir détaillé la nature du service public piscine, il convient de présenter les
caractéristiques de l’ouvrage proprement dit. Nous étudierons d’abord, dans une perspective
historique, les conditions d’émergence puis de transformation des piscines traditionnelles en
centres aquatiques multiservices. Nous dresserons ensuite un état des lieux quantitatif et
qualitatif du parc existant sur la base d’une typologie préalablement choisie.
1.
Histoire des politiques publiques d’équipements aquatiques
La distribution des piscines publiques par année de mise en service reflète l’histoire de la
constitution du parc national. On distingue assez nettement 4 périodes : une période
32
« diaphane » de faible intervention publique jusqu’en 1957, une période « régalienne » de
mise en administration du sport de 1958 à 1975, une période de « transition » de 1976 à
1981 marquée par le retrait de l’Etat et la préparation du transfert de compétences vers les
collectivités territoriales et une période « éclatée » de 1982 à aujourd’hui se caractérisant par
la réhabilitation du parc et la construction de nouveaux équipements sous l’impulsion de
l’intercommunalité.
100
0
50
frequency
150
Figure 10 : Distribution des piscines publiques recensées par année de mise en service (n=2592)
1900
1920
1940
1960
1980
2000
RES2008$EquAnneeService
a)
Période « diaphane » (jusqu’en 1957)
Les premières piscines publiques apparaissent dans les grandes villes sous l’influence
d’intérêts privés et politiques, de préoccupations éducatives et hygiénistes. La loi de 1919,
dite loi Cordunet, qui contraint les villes de plus de 10 000 habitants à dresser un plan
d’aménagement, d’embellissement et d’extension, favorise la construction de piscines
municipales à proximité des écoles. Le socialisme municipal des années 1930 relaie les
initiatives privées jusque-là dominantes tandis que le mouvement olympique impose des
normes de construction de plus en plus précises. Avec le Front populaire et la création d’un
sous-secrétariat d’Etat chargé des Sports et des Loisirs, 39 projets de bassins s’ajoutent aux
70 piscines déjà existantes. Après la guerre, l’Etat choisit de reconstruire des équipements
collectifs dans le cadre d’un système de planification souple et indicatif 75. Mais, jusqu’en
1957, les équipements sportifs restent à l’écart des priorités : 52 départements n’ont pas de
piscine couverte. Le parc reste limité aux bassins de plein air, peu propices à l’apprentissage
de la natation scolaire et à la pratique sportive. Des structures gonflables destinées à pallier
la saisonnalité de l’activité complètent cette offre au prix d’une consommation d’énergie très
importante.
75
Décret du 3 janvier 1946
33
b)
Période « régalienne » (de 1958 à 1975)
La création du Haut Commissariat à la Jeunesse et aux Sports au début du troisième plan
accélère le développement national d’équipements sportifs. A partir de 1961, l’Etat intervient
financièrement, apporte une aide technique et un soutien administratif aux communes
souhaitant s’équiper de telles installations. Au terme de la première loi-programme
d’équipement sportif et socio-éducatif votée le 28 juillet 1961, on comptabilise 550 piscines
dont 142 couvertes. En 1967, le Ministère des Sports, sensibilisé par une noyade collective
d’enfants en colonie de vacances, lance un programme visant à favoriser l’apprentissage
scolaire de la natation. S’appuyant sur 2 modèles (« Nausicaa » et « Techniques et loisirs »)
50 BAM sont d’abord mis en service, suscitant rapidement l’engouement de la population
rurale qui peut en bénéficier puis une demande générale de véritables piscines. Pour
permettre l’enseignement obligatoire de la natation à l’école et encourager la pratique de la
natation sportive, l’Etat lance, dans le cadre de la troisième loi-programme d’équipement
sportif et socio-éducatif votée le 13 juillet 1971, l’opération 1000 piscines : un concours
d’architectes (modèles « Tournesol » et « Caneton » à 250 exemplaires chacun) suivi d’un
concours de conception-réalisation (modèles « Plein-ciel », « Plein soleil » et « Iris » à 50
exemplaires chacun). Le programme commun comprend un bassin 25 10m et une piscine
ouvrable. Les coûts de construction sont pris en charge à 50% par l’Etat et 50% par
l’emprunt (formule avantageuse en période d’inflation). Les communes, moyennant
subventions, passent également une centaine de marchés de gré à gré avec des
constructeurs sur la base d’un programme intégrant des normes imposées par le service de
l’Equipement du ministère et faisant l’objet d’une procédure d’agrément. La planification
repose ainsi sur une politique centralisée, des investissements massifs et une grille
d’urbanisme établie par le MJS pour répondre à des besoins scolaires théoriques (ratios
surface/habitant)76. Un objectif utilitaire préside donc à ces investissements, laissant peu de
place aux fonctions récréatives et sociales. L’Etat Providence permet cependant de
construire 1100 piscines dont 300 couvertes dans les années 1960 ; 1600 piscines couvertes
et 2000 piscines de plein air dans les années 1970.
c)
Période de « transition » (de 1976 à 1981)
La crise de l’énergie en 1973 puis en 1979 révèle un coût de fonctionnement des piscines
élevé (usage trop restrictif sur le plan temporel et exclusif au niveau des usagers), ce qui, en
dépit d’un parc austère et vieillissant, ralentit fortement la mise en chantier de nouveaux
équipements. Par ailleurs, le secrétariat d’Etat à la Jeunesse et aux Sports considère, d’une
manière générale, le problème des équipements sportifs résolu.
d)
Période « éclatée » (de 1982 à aujourd’hui)
Au cours des années 1980, la demande évolue vers une individuation et une diversification
des pratiques, une recherche de loisirs, d’entretien corporel, de détente, et non plus
seulement d’apprentissage ou de compétition. L’exigence de confort, d’animation et de
convivialité se fait plus prégnante. Dans ce contexte, des parcs aquatiques d’initiative privée
en totale rupture avec les piscines traditionnelles font leur apparition au rythme de 4 à 5
réalisations par an. En 1988, la France compte par exemple 20 parcs aquatiques et 30 en
projet. Cependant, à l’exclusion des complexes méridionaux qui bénéficient d’une forte
population touristique, beaucoup cessent leur activité. La fréquentation s’avère insuffisante
(due à une tarification élevée) et les coûts d’exploitation trop lourds (charges de
fonctionnement et d’amortissement de l’investissement). Certains deviennent de véritables
76
Circulaire n°74 146 B du 15 mai 1974
34
« friches sportives » tandis que d’autres sont repris par des collectivités locales. Cette
reprise ouvre la voie aux piscines sport-loisirs, la Mission technique de l’équipement chargé
de la Jeunesse et des Sports encourageant la réalisation de piscines publiques plus
attractives qu’auparavant. Les lois de décentralisation 77 conférant aux collectivités locales
une clause de compétence générale et de nouvelles ressources (dotation globale
d’équipement), ces dernières se penchent sur la conception et la gestion d’infrastructures
innovantes et structurantes. Devant la nécessité de renouveler un parc obsolète, 150 projets
de construction et de réhabilitation voient le jour vers la fin des années 1990. Dans un
contexte de nouveau management public favorable à des PPP, des entreprises délégataires
spécialisées se développent également. Une coopération intercommunale sportive reconnue
78
puis simplifiée et renforcée79 sert une logique d’aménagement du territoire et de maîtrise
de la dette publique. Les projets de construction des centres aquatiques s’inscrivent
désormais de plus en plus dans des schémas territoriaux (schéma aquatique départemental)
et reposent sur un financement croisé. Le ministère des sports intervient notamment dans le
cadre des contrats de plan Etat-régions pour ce qui concerne les équipements sportifs
structurants ; il intervient au titre du FNDS à hauteur de 5 millions d’euros par an pour
soutenir des projets de création ou de réhabilitation d'installations constituant des priorités
pour la FFN ou présentant un caractère intercommunal.
2.
Typologie des équipements
La grande diversité des équipements existants oblige à une classification pour dresser un
état des lieux exhaustif qui ne dénature pas pour autant la variété des cas rencontrés.
Plusieurs auteurs se sont essayés à cet exercice délicat avec des propositions tout à fait
pertinentes et différenciées. Nous retenons deux typologies officielles opératoires et
opérantes : celle de la FFN et celle des schémas directeurs départementaux.
a)
Le classement des installations par la FFN
La FINA édicte les règles techniques permettant l’homologation sportive des bassins en
fonction des niveaux de compétition et des disciplines : natation course, water-polo, natation
synchronisée et plongeon. Le FFN classe les piscines en trois grands types : GE, M et C.
77
Loi n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions et
Loi n°83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements et
les régions de l’Etat
78
Loi n°92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République
79
Loi n°99-586 du 12 juillet 1999
35
Tableau 13 : Typologie des piscines publiques selon la FFN
Type
Caractéristiques
GE : Grands
Bassin de 50m avec 8 ou 10 lignes d’eau
Equipements destinés
Bassin de récupération de 25m
à recevoir des
compétitions
Tribunes fixes ou amovibles ≥ 1200 places
internationales et
Natation course (GE-1) + water-polo avec champ de jeu 30 20 (GE-2) + natation
nationales
synchronisée sur profondeur centrale (GE-3)
Fosse à plongeon avec plates -formes de 10m, 7,50m, 5m ; tremplins de 3m et 1m
M : Equipements
Mo yens destinés à
recevoir des
compétitions
nationales spécifiques,
interrégionales et
régionales
C : Equipements
courants destinés à
recevoir les
compétitions
départementales
Vestiaires, sanitaires, accueil, salle de réunion et bureau pour le club, salle de
gymnastique, espaces pour les médias, contrôle antidopage
Bassin de 50m (M50) ou de 25m (M25) avec 6 ou 8 lignes d’eau
Petit bassin de récupération (apprentissage)
Tribunes fixes ou amovibles ≥ 500 places
Natation course (M50 ou M25-1) + water-polo Elite, National 1 et 2 (M50 ou M25-2) +
natation synchronisée niveau interrégional (M50 ou M25-3)
Fosse à plongeon avec plates -formes et tremplins de 5m, 3m, 1m
Vestiaires, sanitaires, accueil, salle de réunion et bureau pour le club, salle de
gymnastique, contrôle antidopage
Bassin de 25m avec 5 ou 6 lignes d’eau
Petit bassin de récupération (apprentissage)
FMI ≥ 200
Natation course (C-1) + water-polo National 3 et 4 et Régional (C-2) + natation
synchronisée niveau régional (C-3)
Vestiaires, sanitaires, accueil, salle de réunion et bureau pour le club
Malgré sa grande précision, cette typologie s’avère restrictive dans la seule prise en compte
de la dimension sportive de ce type d’équipement.
b)
Les schémas directeurs départementaux
Le département des Côtes d’Armor a défini en 1999 une typologie des installations en
fonction du taux de couverture annuelle d’exploitation, de la zone d’attractivité, des publics
concernés et de la taille des équipements.
36
Tableau 14 : Typologie des piscines publiques selon le Conseil Général des Côtes d’Armor
Type de piscine
Publics
Scolaires
Ludique
Familial
Santé
Sportif
Piscine ouverte
Piscine urbaine Oui
Oui
Oui
Oui
Oui (haut
toute l’année
> 50 000 hts
niveau 50m)
avec une
Piscine semi
Oui
Oui
Oui
Oui
Oui (pôle de
population
urbaine
2ième ni veau)
essentiellement
[20000 ; 50000]
résidente
hts
Piscine rurale < Oui
Oui
Oui
Oui
Oui (école de
20 000 hts
natation)
Piscine ouverte toute l’année avec
Oui
Oui
Oui
Oui
Oui
une population résidente et
(entraînement
touristique
2 ou 3 couloirs
mini
Piscine d’été avec une population
essentiellement résidente
Piscine d’été avec une population
résidente et touristique
m² plan
d’eau
900 à 1200
375 à 700
150 à 375
375 à 800
(bassins
découverts
inclus)
Oui/non
Oui
Oui
Non
Non
200 à 300
Oui/non
Oui
Oui
Non
Non
200 à 500
Cette typologie, plus proche des préoccupations gestionnaires qui sont les nôtres, a été
retenue pour l’évaluation du parc actuel des piscines en France. Afin de déterminer les
piscines rurales, semi urbaines et urbaines, les données INSEE de la population française
ont été croisées avec la base d’informations du RES qui mentionne le code INSEE de la ville
où est implantée l’installation recensée. Les installations qui, dans la base du RES, ont une
ouverture exclusivement saisonnière (< 6 mois) ont été assimilées à des piscines d’été.
3.
Nombre et état général
Dans un premier temps nous nous intéressons aux installations, à leurs propriétaires, leur
distribution et à la tendance du marché en matière de construction. Dans un second temps
nous nous pencherons plus spécifiquement sur les équipements, leurs caractéristiques et
leur évolution. Dans un troisième temps nous tenterons d’évaluer l’état général des
infrastructures et les travaux en cours.
a)
Les piscines : une avancée notable de la coopération intercommunale en
milieu rural
D’après le RES-MSJSVA 2008, on dénombre 4115 piscines en France métropolitaine et
outre-mer dont 3207 piscines publiques. Les trois quarts du parc sont constitués de piscines
d’été et de piscines rurales. Les communes et les groupements de communes sont les
principaux propriétaires de ces équipements sportifs. Les premières s’imposent en milieu
urbain et pour les piscines d’été tandis que les seconds occupent davantage l’espace rural.
La tendance relevée ces dix dernières années est à un ralentissement de la construction des
piscines d’été en faveur des piscines rurales ouvertes en toute saison et à une diminution de
la part des piscines urbaines. Au cours de la même période, on constate une avancée
importante de la coopération intercommunale en matière de piscines, surtout en milieu rural.
37
Tableau 15 : Distribution des piscines publiques selon le type de propriétaire (source : RES-MSJSVA
2008)
Piscine d’été
Ensemble
68,7%
82,4%
71,8%
75,3%
55,3%
11,2%
18,7%
14,6%
25,9%
19,0%
40,7%
2,2%
2,1%
6,2%
0,8%
-
1,2%
1,5%
4,2%
-
7,0%
3,1%
1,2%
0,7%
2,5%
1,2%
0,5%
1,7%
-
3,4%
3,1%
0,3%
-
0,9%
0,5%
0,5%
1,4%
-
0,5%
-
0,8%
1,5%
1,0%
0,7%
45
385
32
1283
135
3207
405
Structure
Piscine rurale
Piscine semi
urbaine
Piscine
urbaine
Commune
67,3%
38,9%
76,0%
66,7%
75,8%
Intercommunalité
27,5%
57,0%
15,4%
31,1%
Etablissement public
1,4%
1,5%
1,4%
Etat
2,0%
1,5%
Région
0,5%
Département
1,2%
Total (100%) n=
1181
193
358
Piscines mises en service depuis 10 ans en bleu
Notre enquête auprès des collectivités locales confirme le partage de propriété des centres
aquatiques entre les communes et groupements de communes.
Figure 11 : Répartition des collectivités locales propriétaires de 78 centres aquatiques (source : IGD 2009)
9%
COMMUNE
46%
EPCI
SYNDICAT INTERCOMMUNAL
45%
Malgré le plan « mille piscines », on observe une inégalité territoriale d’accès à ces
équipements. Quantitativement et proportionnellement au nombre d’habitants, le sud de la
France est mieux équipé que le nord, un phénomène essentiellement dû à la prédominance
des piscines d’été.
38
Figure 12 : Répartition géographique des piscines publiques rapportée au nombre d’habitants (source :
RES-MSJSVA 2008)
Nombre de piscines publiques pour 100 000 habitants
DENSITE
21
de 19 à 20
de 17 à 18
de 15 à 16
de 13 à 14
de 11 à 12
de 9 à 10
de 7 à 8
de 5 à 6
de 3 à 4
de 1 à 2
PISCINES D'ETE
10 25
53
La simplification et le renforcement de la coopération intercommunale semblent porter leurs
fruits en matière de compétences « aquatiques » puisque les groupements de communes
propriétaires occupent des espaces complémentaires à ceux qu’occupent les communes :
Bretagne, Poitou-Charentes, Alsace-Lorraine, Languedoc-Roussillon, Ile de France
notamment.
39
Figure 13 : Répartition géographique des piscines publiques recensées selon le type de propriétaire
(source : RES-MSJSVA 2008)
COMMUNES
de 70 à 79
de 61 à 70
de 51 à 60
de 41 à 50
de 31 à 40
de 21 à 30
de 11 à 20
de 1 à 10
EPCI
5 10
21
Ces trois dernières années une petite centaine de marchés publics relatifs à la réalisation de
centres aquatiques ont été conclus ; 65 pour la construction de nouveaux ouvrages, soit un
peu plus de vingt par an. Ce constat confirme une tendance à la baisse par rapport au début
des années 2000 où l’on enregistrait jusqu’à 50 nouvelles piscines par an.
Tableau 16 : Répartition des marchés publics relatifs à la réalisation de piscines et centres aquatiques
(source : BOAMP)
Marché
MO + travaux
BEA
Concession
Ensemble
Construction
66%
77%
100%
100%
66%
Réhabilitation
24%
7%
-
-
22%
Restructuration
9%
16%
-
-
11%
Aménagement
1%
-
-
-
1%
1
98
Total (100%) n=
82
14
1
Résultats des marchés publics conclus en 2006, 2007 et 2008
L’usage de la procédure classique en concours restreint reste fortement majoritaire car seuls
14 marchés sur 98 ont été passés en conception-réalisation. En outre, les investissements
publics dominent encore largement puisque, sur ces trois années, on enregistre en tout et
pour tout 1 BEA et 1 concession.
40
Tableau 17 : Répartition selon la procédure adoptée des marchés publics relatifs à la réalisation
de piscines et centres aquatiques (source : BOAMP)
Procédure
MO + travaux
BEA
Concession
Ensemble
Restreinte
63%
71%
-
-
58%
Ouverte
21%
14%
-
-
18%
Adaptée
8%
14%
-
-
8%
Négociée
8%
-
-
-
6%
Dialogue Compétitif
-
-
100%
-
1%
DSP
-
-
-
100%
1%
1
98
Total (100%) n=
82
14
1
L’étude des modes de réalisation des centres aquatiques de notre panel confirme cette
tendance avec des ratios à peu près équivalents.
Figure 14 : Répartition des modes de réalisation de 78 centres aquatiques (source : IGD 2009)
4%
14%
MAÎTRISE D'ŒUVRE + TRAVAUX
CONCEPTION-REALISATION
MARCHE GLOBAL
82%
Les villes et les EPCI à fiscalité propre, notamment les communautés de communes, sont en
valeur absolue les principaux donneurs d’ordre pour ce genre de commande publique. A
noter que les communautés d’agglomération se montrent, en valeur relative (compte tenu de
leur plus faible nombre) particulièrement actives ces dernières années.
41
Tableau 18 : Répartition selon le type de pouvoir adjudicateur des marchés publics relatifs à la réalisation
Structure
MO + travaux
BEA
Concession
Ensemble
Ville
30%
50%
-
-
33%
CC
29%
50%
100%
-
32%
CA
28%
-
-
100%
24%
CU
4%
-
-
-
3%
Syndicat Mixte
1%
-
-
-
1%
SEM
5%
-
-
-
4%
SIVU
1%
-
-
-
1%
SIVOM
1%
-
-
-
1%
1
95
Total (100%) n=
79
14
1
b)
Les bassins : vers plus de loisirs et de détente
D’après le RES-MSJSVA 2008, on dénombre 6307 bassins en France métropolitaine et
outre-mer dont 5207 bassins publics. La forme de bassin prédominante est rectangulaire
mais la tendance est à la conception de bassins multiformes.
Tableau 19 : Distribution des bassins publics d’après leur forme (source : RES-MSJSVA 2008)
Piscine d’été
Ensemble
56,5%
84,2%
61,3%
83,3%
58,2%
13,9%
43,5%
15,7%
38,7%
16,7%
41,8%
641
69
2014
204
5135
807
Type de bassin
Piscine rurale
Piscine semi
urbaine
Piscine
urbaine
Carré/rectangulaire
80,5%
56,1%
85,1%
61,8%
86,1%
Autre forme
19,5%
43,9%
14,9%
38,2%
110
Total (100%) n=
1842
424
638
Bassins mis en service depuis 10 ans en bleu
Dans l’ensemble, on comptabilise autant de bassins intérieurs que de bassins découverts
mais ces derniers diminuent en nombre au fur et à mesure que la densité de population
augmente. La tendance est à la construction d’équipements couverts quel que soit le type
d’installation et de milieu.
Tableau 20 : Distribution des bassins publics d’après leur nature (source : RES-MSJSVA 2008)
Piscine d’été
Ensemble
87,3%
5,0%
7,8%
44,5%
63,8%
14,6%
7,0%
94,1%
89,7%
49,9%
31,8%
4,3%
6,8%
4,2%
0,8%
2,0%
4,9%
3,5%
-
0,8%
1,4%
0,1%
0,5%
0,8%
0,8%
115
646
71
2024
204
5167
817
Type de bassin
Piscine rurale
Piscine semi
urbaine
Piscine
urbaine
Intérieur
64,7%
81,7%
76,7%
81,7%
77,9%
Découvert
25,9%
13,1%
15,7%
13,9%
Découvrab le
8,0%
4,0%
6,7%
Extérieur couvert
1,4%
1,2%
0,9%
Total (100%) n=
1852
427
645
42
D’une manière globale on observe un relatif équilibre entre les bassins ludiques, les bassins
mixtes et les bassins sportifs, même si les loisirs agrémentent davantage les piscines d’été
et que le sport anime plutôt les piscines semi-urbaines et urbaines. La présence de plus en
plus forte de bassins ludiques dans les centres aquatiques, surtout en milieu rural et pour les
piscines d’été, est à souligner.
Tableau 21 : Distribution des bassins publics d’après leur fonction (source : RES-MSJSVA 2008)
Piscine d’été
Ensemble
36,6%
45,4%
62,3%
35,6%
48,9%
31,6%
18,3%
27,7%
22,2%
30,2%
20,1%
34,5%
37,7%
28,2%
22,9%
10,6%
30,0%
22,0%
1,2%
1,7%
0,1%
-
0,7%
2,9%
1,0%
3,8%
1,9%
1,1%
1,7%
1,7%
5,6%
0,2%
0,5%
0,7%
1,8%
0,7%
1,2%
1,8%
2,6%
2,5%
2,8%
2,3%
0,5%
1,7%
1,3%
0,9%
1,9%
0,6%
0,8%
1,1%
8,4%
0,8%
1,0%
0,8%
2,1%
116
649
71
2039
207
5207
822
Type de bassin
Piscine rurale
Piscine semi
urbaine
Piscine
urbaine
Natation ludique
31,8%
45,1%
26,1%
46,5%
25,3%
Natation mixte
34,6%
21,5%
23,7%
12,1%
Natation sportive
29,6%
23,1%
45,4%
Réception tob oggan
1,5%
5,4%
Fosse à plongée
0,8%
Fosse à plongeon
Exercices
aquatiques
Total (100%) n=
1869
428
650
Les piscines publiques françaises ont, en majorité, un seul bassin, et, en tout état de cause,
rarement plus de deux. Le nombre de bassins augmente avec le nombre d’habitants. La
tendance générale est à la multiplication des bassins sauf pour les piscines d’été qui se
restreignent à un, voire deux équipements aquatiques.
Tableau 22 : Distribution des piscines publiques selon le nombre de bassins (source : RES-MSJSVA
2008)
Piscine d’été
Ensemble
38,9%
69,8%
77,4%
61,6%
47,9%
30,5%
34,7%
26,1%
18,3%
28,5%
31,6%
15,4%
8,3%
15,3%
3,3%
3,4%
6,6%
13,2%
3,5%
7,7%
2,5%
5,6%
0,6%
1,0%
2,2%
5,2%
1,1%
1,7%
1,3%
5,5%
0,2%
-
1,1%
2,1%
45
385
32
1283
135
3207
405
Nombre de bassins
Piscine rurale
Piscine semi
urbaine
Piscine
urbaine
1
66,0%
48,2%
52,6%
35,9%
57,4%
2
26,6%
33,6%
33,7%
39,3%
3
5,7%
13,5%
9,1%
4
1,2%
3,5%
5 et plus
0,5%
1,2%
Total (100%) n=
1181
193
358
Lorsque les piscines publiques n’ont qu’un seul bassin, il s’agit souvent d’un bassin mixte.
En revanche, le bassin ludique prédomine dans les piscines d’été et le bassin sportif domine
largement dans les piscines semi urbaines, un peu moins dans les piscines urbaines. On
constate un effacement général du bassin mixte devant le bassin ludique ces dix dernières
années.
43
Tableau 23 : Distribution des bassins publics équipant les piscines simples (source : RES-MSJSVA 2008)
Piscine d’été
Ensemble
18,9%
37,5%
60,1%
22,0%
35,2%
42,1%
32,4%
34,1%
24,4%
39,9%
30,8%
59,6%
46,9%
35,1%
27,0%
11,3%
37,2%
31,1%
52
397
37
1423
168
3210
454
1 bassin
Piscine rurale
Piscine semi
urbaine
Piscine
urbaine
Natation ludique
18,9%
26,5%
4,3%
15,4%
9,6%
Natation mixte
43,6%
34,5%
33,3%
23,1%
Natation sportive
36,6%
37,6%
61,3%
Total (100%) n=
1265
226
372
Lorsque les piscines sont équipées de plusieurs bassins, on relève au moins un bassin
ludique puisque ce type d’équipement est majoritaire. Le deuxième bassin est plus souvent
sportif, surtout en milieu semi-urbain et urbain. La tendance est tout de même à la
suprématie des bassins ludiques, au détriment des autres types de bassin, dans le choix des
équipements composant les complexes aquatiques.
Tableau 24: Distribution des bassins équipant les complexes aquatiques (source : RES-MSJSVA 2008)
Piscine d’été
Ensemble
55,9%
63,6%
73,7%
57,5%
65,8%
15,1%
2,9%
12,8%
10,5%
14,6%
6,8%
14,1%
23,4%
20,6%
13,3%
7,9%
18,3%
10,9%
64
252
34
616
38
1997
368
Plusieurs bassins
Piscine rurale
Piscine semi
urbaine
Piscine
urbaine
Natation ludique
58,9%
65,8%
55,4%
71,9%
50,0%
Natation mixte
15,9%
6,9%
10,8%
3,1%
Natation sportive
15,1%
6,9%
24,1%
Total (100%) n=
604
202
278
La quasi-totalité des bassins publics ont une taille inférieure à 400m². Les dimensions les
plus courantes parmi les bassins rectangulaires prévus pour la natation sportive sont de 25 ×
10m et 25 × 12m, dans une moindre proportion de 25 × 15m. Parmi les équipements de
grande dimension on relève des bassins de 50 × 15m, 50 × 20m et 50 × 25m. Les bassins
multiformes consacrés aux loisirs présentent pour la plupart une surface inférieure à 250m².
44
400
0
200
frequency
600
800
Figure 15 : Distribution des bassins publics recensés par m² de plan d’eau (n=5146)
0
200
400
600
800
1000
1200
RES2008$EquNatSurfaceBassin
La surface moyenne des bassins publics augmente globalement avec la densité de la ville
d’implantation. On observe la présence des plus grands bassins sportifs dans les piscines
urbaines et des plus grands bassins ludiques dans celles d’été. C’est autour des bassins
d’été que l’on trouve les plages les plus importantes. La tendance actuelle est à une
diminution générale de la taille des équipements, sauf pour l’ensemble des bassins sportifs,
les bassins mixtes en milieu urbain et semi-urbain ainsi que les bassins ludiques en milieu
urbain. Les plages diminuent autour des bassins ruraux et semi-urbains, mais voient leur
surface augmenter autour des bassins urbains et saisonniers.
Tableau 25 : Surface moyenne des principaux types de bassins publics (source : RES-MSJSVA 2008)
Piscine d’été
Ensemble
245m²
257m²
181m²
220m²
176m²
327m²
414m²
306m²
215m²
296m²
268m²
434m²
404m²
507m²
340m²
330m²
342m²
376m²
229m²
333m²
375m²
471m²
506m²
373m²
341m²
Type de bassin
Piscine rurale
Piscine semi
urbaine
Piscine
urbaine
Natation ludique
175m²
165m²
189m²
169m²
214m²
Natation mixte
268m²
251m²
337m²
431m²
Natation sportive
305m²
337m²
365m²
Plages
290m² 269m² 311m²
Les équipements de loisir agrémentent davantage les piscines d’été et rurales que les
piscines urbaines et semi-urbaines mais on observe un rattrapage assez marqué ces dix
dernières années. Par exemple, les pataugeoires qui équipent près de la moitié des piscines
publiques, assez loin d’ailleurs devant le toboggan, ont plus que doublé en nombre en milieu
urbain.
45
Tableau 26 : Part des piscines publiques ayant un équipement de loisir (source : RES-MSJSVA 2008)
Piscine rurale
Piscine semi
urbaine
Piscine
urbaine
Piscine d’été
Ensemble
Pataugeoire
43,9%
67,3%
33,5%
58%
26,0%
59%
64,4%
68,1%
48,8%
65,9%
Toboggan
16,8%
29,0%
10,3%
20%
10,1%
16%
11,5%
20,0%
13,1%
23,9%
Rivière
2,6%
10,4%
2,8%
16%
1,3%
9%
1,3%
6,7%
2,0%
9,6%
Pentagliss
1,5%
5,2%
1,7%
11%
0,5%
3%
1,9%
5,9%
1,6%
5,9%
Machine à vagues
1,8%
5,7%
1,4%
-
2,3%
6%
0,5%
1,5%
1,3%
3,7%
45
385
32
1283
135
3207
405
n (100%)=
1181
193
358
On trouve la proportion d’équipements de détente la plus grande au sein des piscines semiurbaines et la plus faible au sein des piscines d’été. Leur récente progression est
remarquable, surtout en milieu urbain où saunas, hammams, jacuzzi et spas ont quintuplé,
alors que le nombre de solariums a pour sa part triplé.
Tableau 27 : Part des piscines publiques ayant un équipement de détente (source : RES-MSJSVA 2008)
Piscine rurale
Piscine semi
urbaine
Piscine
urbaine
Sauna/hammam
19,5%
56,5%
33,5%
51%
14,3%
Jacuzzi/spa
10,0%
35,2%
8,6%
33%
Solarium
10,4%
21,8%
13,4%
n (100%)=
1181
193
358
c)
Piscine d’été
Ensemble
66%
3,3%
11,1%
12,6%
43,7%
6,5%
34%
3,3%
11,8%
6,5%
27,2%
24%
14,3%
41%
5,9%
6,7%
9,4%
18,5%
45
385
32
1283
135
3207
405
Les travaux : des besoins fréquents de réhabilitation et de modernisation
De 1990 à 2000, environ 350 nouvelles piscines ont été construites en France et près de 900
piscines ont fait l'objet de travaux de réhabilitation et/ou de modernisation. Ces données
témoignent d’un réel effort des collectivités locales pour améliorer la qualité et accroître la
capacité annuelle d’utilisation de leurs installations. L’examen de la jurisprudence révèle
aussi que les piscines canetons ont présenté de nombreux désordres liés à des défauts de
conception et des erreurs dans le choix des procédés techniques (cf. infra).
Aujourd’hui, les piscines constituent la première catégorie d'équipements sportifs aidés par le
CNDS, avec 23,5% des financements accordés en 2006 et 2007 (20,6 M€ pour 49
subventions attribuées à des projets de construction ou de rénovation de piscine). Ces
subventions sont d’un montant unitaire de 420 K€, contre une moyenne générale de 232 K€
pour l'ensemble des subventions d’équipement sportif. Le conseil régional d’Ile-de-France
évalue le manque à une centaine de bâtiments aquatiques et table sur la rénovation de 150
de ses 400 piscines. En 2007, la région a injecté 11 M€ de subventions dans 7 projets. Pour
qu’une collectivité reçoive une subvention de la région elle doit entrer dans une démarche
HQE et proposer 2 bassins capables d’accueillir des publics différents sur des plages
horaires identiques.
La proportion des travaux destinés à la construction de nouveaux équipements reste assez
élevée avec 35% des marchés publics enregistrés ces trois dernières années. Pour le reste,
les travaux de réfection, réhabilitation, rénovation sont majoritaires, assez loin devant les
46
travaux plus lourds de restructuration, voire de démolition/reconstruction, et plus légers
d’aménagement. Pour quasiment un tiers des marchés de travaux, les appels d’offres sont
infructueux, la procédure négociée étant utilisée en second recours. Ceci dénote aussi bien
une difficulté à évaluer les besoins qu’une réelle tension du marché.
Tableau 28 : Répartition selon la procédure adoptée des marchés publics relatifs aux travaux de piscines
et centres aquatiques (source : BOAMP)
Procédure
Construction
Réfection
Restructuration
Aménagement
Réparation
Ensemble
Ouverte
66%
59%
65%
67%
67%
63%
Négociée
30%
30%
29%
22%
33%
28%
Adaptée
3%
11%
5%
9%
-
7%
Restreinte
1%
2%
1%
2%
-
1%
63
6
492
Total (100%) n= 171
179
73
Les villes semblent particulièrement touchées par des besoins de réparation, réfection,
d’aménagement et de restructuration de leur piscine. A contrario, les SEM ont, ces trois
dernières années, exclusivement pris en charge des travaux de construction.
Tableau 29 : Répartition selon le type de pouvoir adjudicateur des marchés publics r elatifs aux travaux
Structure
Construction
Réfection
Restructuration
Aménagement
Réparation
Ensemble
Ville
24%
53%
43%
52%
67%
44%
CA
25%
21%
12%
14%
-
21%
CC
26%
10%
21%
13%
-
18%
SEM
12%
-
-
-
-
7%
CU
1%
4%
3%
-
33%
3%
Syndicat Mixte
2%
2%
-
8%
-
2%
Régie piscine
4%
1%
-
0
-
2%
SIVU
1%
2%
-
0
-
1%
SIVOM
1%
-
1%
5%
-
1%
SAN
1%
1%
0
2%
-
1%
63
6
488
Total (100%) n=
170
177
72
C.
Les acteurs
La mise en œuvre du service public des centres aquatiques nécessite, comme pour tout
ouvrage public, le concours de nombreux acteurs, à différentes phases de l’opération (étude,
conception, construction, exploitation). Plus spécifiquement, elle requiert aussi la
participation élargie d’acteurs publics et privés.
1.
Assistants/Conseils
47
En matière d’AMO, on relève sur le marché des centres aquatiques la présence d’une petite
dizaine de sociétés spécialisées dans les équipements sportifs et culturels. Les SEM
interviennent également assez souvent auprès des collectivités locales en tant qu’experts
économiques, financiers et juridiques.
Tableau 30 : AMO (Source : www.societe.com )
Sociétés
D2X
SPRINT
ISC
AEMCO
IPK
Conseils
KALITEKNIS
PLC
DEMETER
Siège social
75008 Paris
94340
Joinville Le
Pont
78100 St
Germain en
Laye
27000
Evreux
34070
Montpellier
59370
Mons-enBarœul
75013 Paris
SARL
SARL
SARL
SARL
SARL
SARL
SAS
Code activité
7022Z
7112B
7112B
7022Z
7112B
7022Z
7022Z
Immatriculation
04-08-1983
31-08-1994
24-03-1993
08-04-2004
07-06-1999
19-07-1995
06-05-1991
Effectif
5 à 10
5 à 10
0à5
0à5
0à5
0à5
20 à 25
Réf. Sport Loisir
137
86
84
NC
56
NC
9
dont piscines
101
51
41
NC
28
NC
7
Capital social
9
21
40
7
10
18
550
CA
1 270
870
790
293
310
124
2640
Résultat net/CA
2,00%
2,75%
9,25%
11,25%
2,00%
9,25%
0,00%
Forme juridique
80
Comptes de résultat 2007 ; chiffres en k€
2.
Architectes/Bureaux d’études techniques
Les architectes et les BET vraiment spécialisés en piscines sont relativement peu nombreux.
Le plus souvent, il s’agit de sociétés multipliant les références en équipements sportifs,
culturels, éducatifs et de santé (palais des sports, centres culturels, écoles, hôpitaux, etc.).
Tableau 31 : Architectes (Source : www.societe.com )
Sociétés
JAPAC
BVL
ARCOS
BERTHOMIEU
JACQUES
ROUGERIE
COSTE
RUOLS
Siège social
76130 Mont
St Aignan
75007 Paris
75020 Paris
44000
Nantes
75008 Paris
78550
Houdan
75017 Paris
SARL
SARL
SA à CA
SARL
SARL
SARL
SARL
Code activité
7111Z
7111Z
7111Z
7111Z
7111Z
7111Z
7111Z
Immatriculation
02-04-1981
28-12-1998
15-03-1990
03-11-1998
20-02-1987
21-03-2003
20-03-2003
Effectif
35 à 40
5 à 10
NC
5 à 10
5 à 10
0à5
NC
Réf. Sport Loisir
13
34
NC
NC
18
24
34
dont piscines
11
22
NC
12
15
19
17
Capital social
246
8
100
46
10
30
336
CA
4700
2 400
2210
1430
2340
760
1200
Résultat net/CA
19,50%
18,75%
9,25%
7,00%
16,50%
11,50%
21,50%
Forme juridique
81
80
81
7022Z : conseil pour les affaires et autres conseils de gestion ; 7112B : ingénierie, études techniques
7111Z : activités d’architecture
48
Sociétés
TASSOT
CHABANNE
DUVAL
RAYNAL
TNA
Siège social
35200
Rennes
75011 Paris
76230 Bois
Guillaume
75013 Paris
SEIRL
SAS
SARL
SARL
Code activité
7111Z
7111Z
7111Z
7111Z
Immatriculation
26-10-2004
04-05-2007
17-03-1995
16-11-1998
Effectif
15 à 20
10 à 15
15 à 20
5 à 10
Réf. Sport Loisir
NC
NC
NC
NC
dont piscines
NC
NC
NC
NC
Capital social
16
250
122
60
CA
1600
670
3400
1310
Résultat net/CA
16,75%
20,50%
3,75%
12,50%
Forme juridique
82
Comptes de résultat 2007 ; chiffres en k
3.
Constructeurs
En ce qui concerne les terrassements, fondations, gros œuvres et structures (métallerie,
couverture, étanchéité, bardage), les constructeurs sont souvent des filiales de grands
groupes industriels (Vinci, Bouygues, etc.). Les autres lots (carrelages, menuiseries,
hydraulique, électricité, chauffage, traitement d’eau et d’air, acoustique, équipements
aquatiques, espaces verts) sont davantage le fait d’entreprises locales. A noter des sociétés
spécialisées dans certaines activités : Myrtha Pools, HSB et Zeller (bassins en inox), Futura
Play (fonds mobiles), Spot et C2J (équipements de loisirs), Botament, Cegecol, Exagres et
Rosa Gres (revêtements), Siemens Water Technologies et Wallace & Tiernan (traitement
d’eau), CIFEC et Hydroswim (filtration), ETT et Heliopac (chauffage et climatisation), etc.
Tableau 32 : Maîtrise d’œuvre - BET (Source : www.societe.com )
Sociétés
GTM
Bâtiment
BC
SAUNIER &
associés
HSB France
GIRUS
ETHIS
EIFFAGE
Siège social
92000
Nanterre
45110
Châteauneuf
-sur-Loire
92000
Nanterre
95700
Roissy
69120
Vaulx-enVelin
56100
Lorient
78140 Velizy
Villacoublay
Forme juridique
SAS
SA à
directoire
SAS
SAS
SASU
SARL
SAS
Code activité83
4322B
2511Z
7112B
4339Z
7112B
7112B
4120B
Immatriculation
22-11-1995
NC
24-02-2005
13-09-2005
08-02-1993
01-12-1992
NC
Effectif
600 à 660
600 à 660
500
NC
130
5 à 10
NC
Réf. Sport Loisir
NC
NC
NC
NC
12
NC
NC
dont piscines
NC
250
NC
NC
12
NC
NC
Capital social
4 598
7 522
3 050
70
400
8
136219
CA
328 000
161 000
45 000
230
6 100
2150
80 000
Résultat net/CA
2,25%
0,25%
NC
-2%
4,75%
14,50%
155,50%
82
7111Z : activités d’architecture
4322B : travaux d’installation d’équipements thermiques et de climatisation ; 2511Z : fabrication de structures
métalliques et de parties de structure ; 4339Z : autres travaux de finition ; 4120B : construction d’autres bâtiments
83
49
4.
Exploitants
Les principaux exploitants sont des sociétés commerciales spécialisées dans l’animation
sportive et de loisir qui se sont développées dans les années 1990 à l’initiative de cadres
territoriaux. L’UCPA, partenaire de nombreuses collectivités locales, est une association qui
a récemment pénétré le marché des centres aquatiques en gestion déléguée. En marge de
cet oligopole, figurent d’autres associations telles la Fédération des Œuvres Laïques et une
petite dizaine de SEM.
Tableau 33 : Gestionnaires (Source : www.societe.com )
Sociétés
UCPA Sport
loisir
VERT
MARINE
RECREA
FINANCIERE
Sport loisir
CARILIS
SEGAP
PRESTALIS
Siège social
75014 Paris
76300 MontSt-Aignan
14200
HérouvilleSt-Clair
92110
Clichy
75020 Paris
17000 La
Rochelle
35410
Châteaugiron
SAS
SAS
SA à CA
SA à CA
SA à CA
SARL
SARL
Code activité
6430Z
9311Z
9311Z
9311Z
9311Z
9311Z
6420Z
Immatriculation
29-12-1989
25-02-1992
23-05-1989
16-08-1984
NC
01-02-1993
17-05-2000
Effectif
NC
700 à 770
180 à 200
70 à 75
85 à 90
NC
0à5
Sites référencés
40
55
26
NC
20
8
9
dont piscines
NC
42
23
NC
15
8
9
Capital social
1 905
1 000
37
300
180
98
40
CA
93
45 000
13 500
4 100
4 100
1310
-
Résultat net/CA
10,50%
1,50%
4,25%
3,50%
1,25%
12,75%
-
Forme juridique
84
Ces opérateurs doivent très souvent s’associer, pour des raisons techniques, à des
prestataires spécialisés dans le domaine de la gestion de l’eau, de la chaufferie et de la
maintenance. A l’exception d’entreprises familiales implantées localement, il s’agit de filiales
de grands groupes industriels se disputant le marché de l’énergie en France et dans le
monde (Veolia, Suez, Lyonnaise des eaux, PAI, EDF, GDF, etc.).
84
6430Z : fonds de placement et entités financières similaires ; 9311Z : gestion d’installations sportives ; 6420Z :
administration d’entreprises
50
Tableau 34 : Prestataires techniques (Source : www.societe.com )
Sociétés
DALKIA
France
ELYO
SAUR
COFATHEC
Services
ETDE
CEGEL EC
IDEX
Energie
Siège social
59350 StAndré-LezLille
92800
Puteaux
78280
Guyancourt
69005 Lyon
78280
Guyancourt
69200
Vénissieux
92000
Boulogne
Billancourt
Forme juridique
Société en
commandite
par actions
SA à CA
SAS
SA à CA
SA à CA
SA à CA
SAS
Code activité85
3530Z
3530Z
3600Z
4322B
4321A
6820B
3530Z
Immatriculation
NC
NC
03-07-1989
31-12-1998
13-04-1979
NC
NC
Effectif
9210 à
10230
7230 à 8690
5750 à 6380
3070 à 3410
4560 à 5060
NC
1980 à 2200
Capital social
220 047
573 979
101 529
101 355
50 574
19 464
5 624
CA
1 965 000
1 323 000
1 184 000
554 000
856 000
11 700
279 000
Résultat net/CA
2,50%
14,00%
5,50%
3,50%
4,25%
8,00%
0,50%
5.
Autres intervenants publics et privés
Hormis les intervenants locaux, deux institutions remarquables participent à leur manière et
en amont à la mise en œuvre du service public : l’Education Nationale pour l’organisation du
service et la FFN pour le financement du projet sportif.
a)
Le rôle de l’Education Nationale dans la mise en place du service
L’éducation Nationale a pour mission de mettre en œuvre les programmes d’enseignement
de la natation pour les scolaires. Le rôle du conseiller pédagogique de circonscription est
notamment d’élaborer le projet pédagogique de l’établissement aquatique avec les MNS et
de planifier l’intervention des écoles sur la piscine avec le directeur de site.
b)
Le concours de la Fédération Française de Natation dans le financement
du projet
La FFN est une association reconnue d’utilité publique 86 qui comprend des groupements
sportifs de natation, de plongeon, de water-polo, de natation synchronisée, de natation en
eau libre, de natation des maîtres, des activités d’éveil, de découvertes aquatiques, des
activités récréatives, de remise en forme et de loisirs aquatiques. Elle a pour objet l’étude en
commun des problèmes relatifs à l’organisation générale et au développement de l’éducation
sportive et du sport en France.
La FFN est notamment en charge d’instruire les dossiers de demande de subventions
d’équipement au CNDS pour la construction ou la rénovation des piscines qui répondent à
certains critères d’éligibilité :
Equipement d’intérêt communautaire ou visant à développer la pratique sportive dans
les quartiers urbains sensibles ;
85
3530Z : production et distribution de vapeur et d’air conditionné ; 3600Z : captage, traitement et distribution
d’eau ; 4322B : travaux d’installation d’équipements thermiques et de climatisation ; 4321A : travau x d’installation
électrique dans tous locaux ; 6820B : location de terrains et d’autres biens immobiliers
86
Décret du 7 juillet 1932
51
Accueil possible des compétitions et manifestations sportives de portée
départementale, régionale, nationale ou internationale ;
Intégration au dispositif des filières d’accès au sport de haut niveau ;
Inscription dans un contrat avec l’Etat ;
Travaux d’amélioration de l’accessibilité aux personnes handicapées, remise en état
d’installations sinistrées, prise en compte des spécificités de l’outre-mer, conformité aux
règles techniques fédérales ;
Exclusion des équipements, installations et travaux ayant une finalité exclusivement
87
commerciale, ludique ou touristique
Au préalable les dossiers sont remis au préfet et aux DRDJS qui peuvent également
demander l’avis des CDOS et des CROS sur les projets de subventionnement.
La FFN procède également à l’homologation des bassins sportifs après avis de la
commission fédérale d’équipement.
D.
Modalités de gestion
Nous intéressant particulièrement à la manière dont sont organisés et gérés les services
publics dans le secteur des sports et des loisirs, nous mettons désormais l’accent sur
l’organisation de la compétence, avant de proposer un état des lieux des différents régimes
et montages contractuels en vigueur dans les centres aquatiques. Nous tenterons enfin
d’élucider les choix opérés par les décideurs publics avant d’étudier l’incidence de quelques
paramètres sur les modes de gestion.
1.
Organisation de la compétence
On peut distinguer l’organisation de la compétence sur le plan quantitatif d’après la
distribution des équipements selon le type de propriétaire et le lieu géographique puis sur le
plan qualitatif par rapport à la nature même de ces équipements.
a)
L’apparition remarquable des opérateurs privés sur la scène publique
Les principaux gestionnaires de piscines et centres aquatiques sont publics et locaux. De
plus en plus, il s’agit de structures intercommunales, un phénomène qui s’accentue
nettement en milieu rural. Les délégataires privés commerciaux font toutefois une entrée
remarquable dans le paysage des centres aquatiques ces dix dernières années, en
particulier en milieu urbain pour des installations d’envergure et, dans une moindre mesure,
en milieu rural pour de plus petits équipements. Les piscines d’été et semi-urbaines,
davantage dans le périmètre de compétences des communes, ont un peu moins leur faveur.
87
Décret n°2006-217 du 22 février 2006
52
Tableau 35 : Distribution des piscines publiques selon le type de gestionnaire (source : RES-MJSVA
2008)
Piscine d’été
Ensemble
37,5%
73,2%
60,0%
65,4%
41,5%
13,0%
18,7%
16,2%
21,5%
20,6%
30,1%
2,3%
6,5%
9,4%
1,5%
-
2,5%
2,5%
3,1%
-
4,9%
3,1%
1,0%
1,5%
2,0%
1,5%
-
0,8%
-
2,9%
3,1%
-
-
0,5%
0,2%
0,9%
1,0%
0,8%
-
0,5%
-
0,5%
-
0,7%
0,5%
Privé commercial
5,5%
22,5%
2,2%
15,9%
5,2%
25,0%
4,3%
11,8%
4,6%
18,4%
Association
2,3%
2,6%
3,9%
4,5%
2,9%
3,1%
2,9%
3,7%
2,8%
3,2%
Privé non
commercial
0,9%
2,1%
0,3%
-
0,5%
-
0,4%
1,5%
0,6%
1,5%
Enseignement privé
0,3%
1,0%
1,1%
-
0,8%
-
0,1%
-
0,3%
0,5%
44
385
32
1279
135
3187
402
Structure
Piscine rurale
Piscine semi
urbaine
Piscine
urbaine
Commune
57,2%
25,6%
67,2%
56,8%
62,8%
Intercommunalité
28,8%
40,3%
17,9%
20,5%
2,3%
3,1%
2,5%
Etat
1,7%
1,6%
Région
0,2%
Département
Total (100%) n=
1166
191
357
La répartition géographique des piscines publiques gérées par des établissements privés ne
couvre pas l’ensemble du territoire et diffère assez nettement de celle des piscines publiques
dans leur ensemble. Les Yvelines, les Hautes Alpes, le Calvados et la Loire Atlantique sont
par exemple assez fortement représentés, tandis que les Bouches-du-Rhône, la HauteGaronne et la Gironde ne le sont quasiment pas. Les associations gestionnaires occupent
des espaces caractéristiques : Paris, Midi-Pyrénées, chaîne Alpine notamment. Outre la
jeunesse de la DSP dans ce secteur, des déterminants politiques et des stratégies marketing
sont peut-être à l’œuvre dans cette répartition singulière.
53
Figure 16 : Répartition géographique des piscines publiques recensées selon le type de gestionnaire
privé (source : RES–MSJSVA 2008)
PRIVES COMMERCIAUX
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
ASSOCIATIONS
3
b)
6
Une prise en charge du service public assez peu différenciée
La majorité des bassins publics que gèrent les établissements privés commerciaux et les
associations sont ludiques tandis que communes, groupements de communes et
établissements publics gèrent les différents types de bassins quasiment à part égale. Par
contre, la tendance est à une prise en charge de plus en plus marquée des bassins ludiques
par la sphère publique, surtout au niveau communal.
Tableau 36 : Part des bassins publics que gèrent différents acteurs (source : RES-MSJSVA 2008)
Structure
Natation ludique
Natation mixte
Natation sportive
n (100%)=
Commune
35,2%
51,1%
31,9%
23,1%
29,7%
21,5%
3325
307
Intercommunalité
34,3%
45,2%
27,8%
20,6%
32,8%
24,3%
1188
272
27,6%
36,8%
33,3%
10,5%
27,6%
26,3%
105
19
Privé commercial
50,4%
50,9%
18,0%
14,0%
22,1%
21,1%
272
171
Association
48,7%
57,9%
22,7%
15,8%
21,8%
10,5%
119
19
2.
Modes de gestion
54
Il convient bien évidemment de distinguer les régimes appliqués en gestion directe et les
montages contractuels adoptés en gestion déléguée.
a)
Un service généralement placé sous l’autorité directe de l’exécutif
L’étude des modes de gestion des centres aquatiques de notre panel révèle la suprématie
de la régie simple sur la régie autonome et la régie assistée (marché public). Nous n’avons
pas eu de cas de régie personnalisée dans notre panel. Des professionnels du secteur
examinent les conditions d’une évolution des régies simples vers des régies dotées de
l’autonomie financière afin de permettre à la collectivité d’exercer son rôle d’autorité
organisatrice et de contrôle en distinguant cette fonction de celle de gestionnaire.
Figure 17 : Répartition des régimes de gestion directe de 78 centres aquatiques (source : IGD 2009)
9%
4%
REGIE SIMPLE
REGIE AUTONOME
REGIE PERSONNALISEE
MARCHE PUBLIC
87%
b)
Une externalisation orientée vers l’affermage et la régie intéressée
L’essentiel des marchés publics pour l’exploitation des piscines concernent la maintenance
et la fourniture d’énergie. En effet, ces trois dernières années, seuls 4 marchés publics et 11
DSP ont été conclus pour animer les centres aquatiques, ce qui représente un peu moins du
quart des projets de construction pour la même période. La tendance observée au début des
années 2000 ne semble donc pas avoir significativement évolué en faveur des PPP dans ce
secteur. La formule de l’affermage, dans laquelle les investissements restent publics mais où
les risques d’exploitation sont transférés, prédomine dans le choix de gestion déléguée.
Tableau 37 : Répartition selon la procédure adoptée des marchés publics relatifs à l’exploitation
Procédure
Sous-traitance
technique
Gérance
Régie
intéressée
Affermage
Concession
Ensemble
Ouverte
79%
-
-
-
-
69%
Adaptée
16%
25%
-
-
-
14%
DSP
-
-
100%
100%
100%
12%
Restreinte
5%
75%
-
-
-
4%
8
1
91
Total (100%) n=
76
4
2
L’étude des modes de gestion des centres aquatiques de notre panel confirme la préférence
de l’affermage par rapport à la régie intéressée et la concession.
55
Figure 18: Répartition des contrats de gestion déléguée de 78 centres aquatiques (source : IGD 2009)
5%
5%
33%
REGIE INTERESSEE
AFFERMAGE
AFFERMAGE CONCESSIF
CONCESSION
57%
A une exception près, la gestion déléguée est le fait exclusif des villes puis des EPCI à
fiscalité propre. A noter qu’aucune communauté urbaine n’a eu recours à ce type de
montage contractuel ces trois dernières années.
Tableau 38 : Répartition selon le type de pouvoir adjudicateur des marchés publics relatifs à l’exploitation
Structure
Sous-traitance
technique
Gérance
Régie
intéressée
Affermage
Concession
Ensemble
Ville
45%
50%
-
38%
-
40%
CC
22%
50%
100%
25%
-
25%
CA
18%
-
-
25%
100%
18%
SIVU
8%
-
-
-
-
7%
Syndicat Mixte
-
-
-
12%
-
6%
SIVOM
4%
-
-
-
-
2%
SAN
1%
-
-
-
-
1%
Régie piscine
2%
-
-
-
-
1%
8
1
89
Total (100%) n=
74
4
2
3.
Raisons du choix
Le libre choix du mode de gestion des services publics locaux est un principe
constitutionnel 88 . Selon les collectivités et la nature du service public, les processus
décisionnels peuvent être différents. Un certain nombre de critères orientent les motivations
des élus et responsables administratifs en faveur de la gestion directe ou de la gestion
déléguée des centres aquatiques.
88
Art. 1, 34 et 72 de la Constitution de 1958 relatifs à la liberté d’administration des collectivités territoriales
56
Figure 19 : Les critères de choix de gestion de centres aquatiques de 78 collectivités (source : IGD 2009)
%
0
20
40
60
80
100
BUDGET
PERSONNEL
INVESTISSEMENT
SAVOIR-FAIRE
SECURITE
USAGER
SOCIAL
JURIDIQUE
IMAGE
FINANCE
TVA
FACTURATION
GESTION DIRECTE
GESTION DELEGUEE
Tableau 39 : Analyse de la variance des critères de choix entre gestion directe et gestion déléguée de 78
centres aquatiques (source : IGD 2009)
Critères
F(Fisher)
Probabilité
(>F)
code
Le poids de la piscine dans le budget de la collectivité
0,1829
0,6723
La gestion du personnel
0,106
0,7473
Les investissements à réaliser et à gérer
0,761
0,3863
Le degré de savoir-faire
1,1426
0,2946
Les problèmes de sécurité, d’hygiène et de responsabilité juridique
0,2354
0,6314
La gestion de la relation avec l’usager
1,4894
0,2325
Le caractère social, culturel et sportif de ce service public
5,539
0,02559
*
L’encadrement juridique du secteur
9,167
0,005368
**
L’image du service public
6,5172
0,01665
*
Les possibilités de montages financiers
0,2962
0,5907
L’assujettissement des recettes à la TVA
0,5276
0,4741
La gestion de la facturation
0,4781
0,4952
***Test très significatif ; **Test significatif ; * Test plutôt significatif ; ▪ Test assez peu significatif
Le degré de savoir-faire des opérateurs privés dans ce secteur constitue le facteur
d’externalisation le plus souvent mis en avant (75% de réponses favorables à ce critère en
cas de gestion déléguée), notamment en raison des techniques commerciales et de
formation liées à la vente de services et produits Fitness ou Wellness. Toutefois, il semble
nécessaire de relativiser la portée de cette information, la variabilité des réponses à ce
facteur entre le groupe des centres aquatiques en gestion directe et le groupe de ceux qui
sont en gestion déléguée n’étant pas significativement supérieure à la variabilité des
réponses au sein même de chacun des groupes. Ce phénomène est peut-être lié aux
équivalences de qualifications exigées en matière d’animation dans la fonction publique et
dans le privé. D’ailleurs, des défenseurs de la régie revendiquent le savoir-faire du service
public, la polyvalence et la compétence de leurs agents.
57
Le transfert des risques juridiques est un ressort de décision assez éloquent dans ce secteur
fortement réglementé, notamment en ce qui concerne la surveillance des baigneurs. On
constate, en effet, au niveau de l’encadrement juridique, un écart significatif dans les
déclarations faites par les collectivités en faveur de l’un et l’autre mode de gestion alors que
les questions de sécurité (risques de noyade), d’hygiène (risques de légionellose) et de
responsabilité (civile et pénale) sont appréhendées de la même façon. La sécurité technique
mais surtout juridique est un des apports de la DSP que des décideurs publics mettent le
plus en avant.
La gestion du personnel est un autre point sensible (70% de réponses favorables à ce critère
en cas de gestion directe comme de gestion déléguée). La difficulté à organiser une
astreinte technique ou bien à recruter des MNS (pénurie, question épineuse des leçons
individuelles, etc.), l’absence de service des sports (cas fréquent des communautés de
communes) mais aussi les contraintes statutaires des agents parfois incompatibles avec les
besoins du service (ouverture en soirées et week-end) encouragent élus et cadres
territoriaux à déléguer le service. D’un autre côté, les difficultés éventuelles du transfert de
personnels titulaires (acceptation du détachement) ou contractuels (mise à disposition) ainsi
que leur retour éventuel en cas de mise en régie (transformation des CDI en CDD en cas de
SPA) invitent au statu quo. L’ampleur des difficultés explique en partie le manque de
variabilité intergroupe.
Les investissements à réaliser et à gérer sont davantage cités comme critères de choix en
faveur de la gestion directe qu’en faveur de la gestion déléguée sans que cette distinction
soit statistiquement significative. Si le taux d’endettement des collectivités est une
préoccupation politique qui, d’une manière générale, pousse les décideurs publics à
déléguer certains investissements, tel ne semble pas être le cas pour les centres aquatiques.
Malgré un besoin de financement plutôt élevé, ces équipements ne font que rarement l’objet
de concession ou BEA, les collectivités préférant avoir recours à l’emprunt (taux d’intérêt
plus favorable en régie) et au subventionnement. En outre, le caractère changeant de la
demande dissuade les intervenants de s’engager dans des contrats de longue durée si ce
n’est en contrepartie de clauses d’ajustement afin d’encadrer le risque constitué.
En revanche, limiter la pression fiscale implique de déléguer le service public, la participation
financière des usagers par rapport aux administrés étant, dans ce cas de figure,
théoriquement plus importante et les risques financiers limités par le principe d’équilibre du
budget. Dans les faits, clients et contribuables interviennent à part égale dans le financement
des centres aquatiques. Par ailleurs, la gestion déléguée de tels équipements est assez
fortement subventionnée (plus d’un tiers des recettes de fonctionnement en moyenne). Par
conséquent, la probabilité est forte pour que le poids de la piscine dans le budget de la
collectivité soit équivalent quel que soit le mode de gestion retenu.
58
Figure 20 : Répartition des recettes de fonctionnement de 78 centres aquatiques (source : IGD 2009)
GESTION DIRECTE
1%
17%
RECETTES COMMERCIALES
2%
RECETTES ANNEXES
SUBVENTIONS
RECETTES AUTRES
80%
GESTION DELEGUEE
8%
RECETTES COMMERCIALES
RECETTES ANNEXES
52%
36%
SUBVENTIONS
RECETTES AUTRES
4%
La question de la gestion de la relation avec les usagers amène à une réponse
statistiquement ambivalente de la part des acteurs publics. La DSP doit normalement
permettre une gestion plus rapide et permanente des contacts commerciaux (notamment en
s’affranchissant des procédures de marchés publics), voire créer un écran en cas de conflits
mais l’importance des relations institutionnelles (Education Nationale, fédérations sportives,
etc.) et des enjeux électoraux encourage les décideurs publics à prendre directement en
charge cet aspect du service public.
En raison du caractère social, culturel et sportif du service public, élus et fonctionnaires
considèrent que la relative importance de la subvention pour compensation des tarifs
sociaux et pour l’accueil des scolaires (recette socioéducative) rend nécessaire une maîtrise
directe du service de façon à mieux contrôler l’usage des deniers publics. En outre, la régie
favorise la transversalité de l’action publique, c'est-à-dire la possibilité de mettre en
synergies différentes politiques de services (services sociaux, services culturels, centres de
loisir, etc.). Cette question importante (près de 80% de réponses favorables à ce critère en
gestion directe) se traduit par un écart entre les deux modes de gestion qui commence à être
significatif.
L’écart devient plus significatif lorsque l’on aborde enfin le problème de l’image du service
public, critère le plus fréquemment cité en faveur de la régie (plus de 80% de réponses
favorables). La centralité et la visibilité des centres aquatiques en font des équipements
emblématiques, fortement empreints d’une identité locale, ce qui peut conforter les élus à en
conserver la gestion. Par ailleurs, soucieux de l’état de l’opinion publique sur la qualité et le
prix des services en général, ces acteurs préfèrent conserver la maîtrise politique de leur
action. Ce dernier point est un argument fréquemment avancé en faveur de la régie des
piscines.
Les possibilités de montages financiers (crédits-bails), d’assujettissement des recettes à la
TVA (souci de conserver le FCTVA) et de gestion de la facturation (moyens consacrés à
59
recouvrer les factures des écoles et autres instituts) ne sont pas vraiment des critères
pertinents ni significatifs dans ce secteur au vu des résultats de notre enquête.
Il est plutôt significatif de constater que les collectivités ayant fait le choix de la gestion
directe de leur piscine ont généralement recours au même mode de gestion pour l’ensemble
de leur parc aquatique et que celles qui optent pour la gestion déléguée le font en grande
majorité pour d’autres équipements de même nature. La mixité est statistiquement faible.
Tableau 40 : ANOVA du mode gestion de 78 centres aquatiques (source : IGD 2009)
Paramètres
Gestion directe
Gestion déléguée
F(Fisher)
Probabilité
(>F)
code
Autres piscines en
gestion directe
0à2
0
5,7977
0,01963
*
Autres piscines en
gestion déléguée
0
0à1
7,0805
0,01039
*
4.
Quelques données de recherche
Une question de recherche que l’on peut se poser après avoir consulté les critères de choix
retenus par les décideurs publics est celle de la performance économique des modes de
gestion des centres aquatiques. La gestion déléguée coûte-elle moins cher aux collectivités
que la gestion directe ou est-ce que ce choix reflète le désir d’un plus grand confort de
gestion ?
60
Tableau 41 : Comparaison de quelques indicateurs de gestion de 78 centres aquatiques (source : IGD
2009)
Paramètres
Gestion directe
Gestion déléguée
F(Fisher)
Probabilité
(>F)
code
Résultat d’exploitation
-270 à -690 K€
-15 à -210 K€
13,668
0,0004261
***
Coût net
-350 à -750 K€
-210 à -450 K€
5,2524
0,02489
*
Dépenses
-800 à -1470 K€
-620 à -960 K€
3,2793
0,07439
▪
Recettes
350 à 810 K€
350 à 570 K€
0,432
0,5131
Tarifs adultes
3,6 à 4,6 €
4,1 à 4,8 €
1,3252
0,2335
Tarifs réduits
2,5 à 3,3 €
3 à 3,9 €
3,0574
0,08768
▪
Tarifs enfants
2,3 à 3,2 €
3 à 3,8 €
6,069
0,01637
*
Tarifs activités
5,7 à 7,7 €
8,5 à 9,8 €
15,265
0,0003613
***
Fréquentation
130 000 à 225 000
75 000 à 145 000
7,3621
0,008353
**
SHON
2600 à 5400 m²
1900 à 3300 m²
3,2895
0,07449
▪
Nombre d’équipements
3à6
3à5
0,8757
0,3524
Effectif
16 à 25
10 à 15
11,844
0,001008
**
Nombre d’habitants
30 000 à 130 000
15 000 à 45 000
3,429
0,06831
▪
Budget de la collectivité
25 à 115 M€
10 à 30 M€
4,1311
0,04766
*
Lorsque l’on relève les résultats d’exploitation, la probabilité pour que les centres aquatiques
en gestion déléguée soient en moyenne plus rentables que ceux en gestion directe est forte
(la variabilité des résultats entre les deux groupes est bien plus grande qu’au sein même de
chacun des groupes). Après avoir soustrait la subvention d’exploitation pour en calculer le
coût net, l’écart de probabilité se resserre toutefois singulièrement, mais reste significatif. On
pourrait mettre sur le compte de cette relative meilleure performance une tarification
globalement plus élevée : probabilité quasi nulle pour que les deux groupes se distinguent
au niveau du prix des entrées adultes, faible pour les tarifs réduits, mais, en revanche, assez
significative pour les tarifs enfants et très grande en ce qui concerne les activités d’aquagym,
d’école de natation ou de bébés nageurs. En fait, la fréquentation des sites en gestion
directe est nettement supérieure et la différence avec le groupe des centres aquatiques en
gestion déléguée est statistiquement significative. Par conséquent, le niveau des recettes
entre les deux modes de gestion n’apparaît pas significativement différent alors que l’écart
au niveau des dépenses l’est un peu. La différence de performance tiendrait davantage à la
taille des installations, globalement plus petites en gestion déléguée et, surtout, à des
charges de personnel bien moins lourdes du fait d’un effectif en moyenne significativement
inférieur à celui relevé en gestion directe. Pour effectuer une juste comparaison des modes
de gestion, il convient de sélectionner des centres aquatiques de même dimension.
61
Tableau 42 : Comparaison d’un échantillon redressé de 51 centres aquatiques (source : IGD 2009)
Paramètres
Gestion directe
Gestion déléguée
F(Fisher)
Probabilité
(>F)
code
Résultat d’exploitation
-215 à -470 K€
-40 à -190 K€
9,3361
0,003697
**
Coût net
-315 à -505 K€
-165 à -400 K€
3,8342
0,05617
▪
Dépenses
-650 à -1015 K€
-580 à -905 K€
0,5974
0,4435
Recettes
265 à 585 K€
350 à 530 K€
0,023
0,8802
Tarifs adultes
3,5 à 4,5 €
3,9 à 4,7 €
1,2823
0,2632
Tarifs réduits
2,5 à 3,3 €
2,9 à 3,9 €
1,4247
0,2434
Tarifs enfants
2,3 à 3,1 €
2,9 à 3,7 €
4,3745
0,04242
*
Tarifs activités
5,6 à 7,5 €
8,5 à 9,9 €
10,595
0,003361
**
Fréquentation
100 000 à 180 000
65 000 à 115 000
4,5433
0,03831
*
SHON
2000 à 3300 m²
2000 à 3300 m²
Nombre d’équipements
3à5
3à5
Effectif
13 à 20
10 à 14
5,4093
0,0247
*
Nombre d’habitants
25 000 à 80 000
15 000 à 35 000
3,5058
0,06738
▪
Budget de la collectivité
25 à 85 M€
10 à 25 M€
4,0596
0,05267
▪
Après redressement de l’échantillon, les écarts de performance financière se réduisent au
point de ne plus apparaître comme assez significatives après soustraction de la subvention
d’équilibre. Pourtant le produit des recettes tirées des activités devraient être un peu
supérieur en gestion déléguée du fait de prix significativement plus élevés qu’en gestion
direct, mais la fréquentation reste, avec le même niveau de probabilité, moins grande. A
recettes équivalentes, l’éventuelle différence de résultat d’exploitation tiendrait à un effectif
significativement plus important. A noter que les centres aquatiques en gestion directe
seraient, en moyenne, la propriété de collectivités plus grandes et mieux dotées
financièrement (le test n’est ici qu’assez peu significatif). Ce constat provisoire ne confirme
donc pas l’hypothèse générale selon laquelle la fréquence de délégation augmente avec
l’importance de la collectivité.
Il semble utile se souligner que seuls les coûts de production sont ici pris en compte. Pour
être complet, il faudrait ajouter les coûts de transaction : coûts de la procédure de DSP (avec
éventuelle indemnisation des candidats) mais aussi coûts d’élaboration, de maladaptation,
de renégociation et de rupture des contrats. Enfin, la question de la performance
économique doit au moins être confrontée à celle de la qualité du service pour une approche
plus éclairée du débat classique faire/faire faire en management public. La prise en compte
des différents publics en nombre de créneaux par exemple peut être un indice, notamment
par rapport aux revendications de la FFN qui déplore une baisse du volume horaire consacré
aux clubs dans les structures en gestion déléguée. Tel ne semble pas être le cas dans notre
panel.
62
Tableau 43 : Comparaison en qualité d’un échantillon de 78 centres aquatiques (source : IGD 2009)
Paramètres
Gestion directe
Gestion déléguée
F(Fisher)
Probabilité
(>F)
Volume horaire public
1960 à 2870
2160 à 2530
0,0455
0,8322
Volume scolaire
310 à 1970
400 à 790
09454
0,3369
Volume horaire club
470 à 1170
410 à 850
0,5769
0,4522
Volume horaire activité
280 à 780
170 à 700
0,221
0641
code
***
Notre tour d’horizon des centres aquatiques et piscines publiques en France révèle une
hybridation à de multiples niveaux. En premier lieu, ce service public à vocation sportive,
éducative et culturelle, parfois touristique, accueille plusieurs types de publics (institutionnels
et auto-organisés), intègre différents périmètres de compétence (communal ou
communautaire) et présente dans son fonctionnement un caractère administratif, industriel et
commercial qui fait se rencontrer des acteurs aux métiers et savoir-faire différenciés.
Ensuite, le mode de financement de ces espaces publics multifonctionnels et multi-activités
témoigne d’une véritable mixité entre contribuables et usagers (50%/50%). Enfin, au-delà
des tendances observées (maîtrise d’œuvre suivie de marchés de travaux, régies simples et
affermages), la conception, la construction, l’exploitation et la maintenance de ces
infrastructures semblent s’accommoder de régimes et de montages juridiques et financiers
relativement diversifiés.
Plusieurs paramètres semblent justifier l’externalisation du service public dans ce secteur :
absence de service des sports et de cadres territoriaux spécialisés dans les activités
aquatiques lors de la prise de compétence « équipements sportifs et culturels » par des
groupements de communes en milieu rural ; très lourde responsabilité vis-à-vis des tiers en
matière de sécurité et d’hygiène publique ; assez forte variabilité de la demande qu’il est
nécessaire de stabiliser grâce à des techniques commerciales éprouvées. D’un autre côté, la
question du transfert du personnel peut poser problème dans ce secteur où les agents
titulaires sont nombreux. La question des travaux pour des équipements dont les besoins de
réhabilitation s’avèrent particulièrement fréquents s’avère tout autant épineuse, les
intervenants n’ayant pas tous la capacité technologique et financière suffisante. Enfin, des
élus manifestent le souhait de conserver la totale maîtrise politique et sociale de leur action
en plus de l’image dynamique et moderne que véhiculent les centres aquatiques.
63
II. Partenariats public-privé
En consultant différents types de conventions établies entre partenaires publics et privés
pour la mise en œuvre du service public des centres aquatiques, nous avons cherché à
caractériser les principales composantes économiques de ces contrats : durée, répartition
des risques (de disponibilité, de recettes, de gestion et de construction), type de
rémunération (forfaitaire, redevances des usagers), modalités de révision, etc. Avant d’en
étudier les spécificités, nous rappelons les catégories juridiques classiques et communes à
tous types de service public dans le droit français.
A.
Caractéristiques des contrats
Au-delà de l’alternative entre gestion directe et gestion déléguée, mais encore entre régie
assistée et externalisation complète, tout un continuum de solutions contractuelles
singularise la commande publique. Nous exposons ici trois archétypes juridiques : le marché
(qui n’est pas un PPP stricto sensu), la délégation et le contrat global.
1.
Marché public d’exploitation
Dans un marché public, la personne publique transfère à son cocontractant la responsabilité
de lui fournir les services, les fournitures ou/et les travaux selon les spécifications requises.
Elle supporte l’essentiel des autres risques dont la maîtrise d’ouvrage publique, le ris que
financier ou commercial. L’allotissement, c'est-à-dire la dissociation entre les missions de
construction et celle d’exploitation, est une caractéristique essentielle. Chaque opération doit
être soumise à la concurrence dans le cadre d’un appel d’offres (ou marchés négociés ou
dialogue compétitif). L’interdiction du paiement différé est une autre contrainte très
importante pour la personne publique qui ne peut étaler sur plusieurs années le paiement de
l’investissement initial.
2.
Délégation de service public
Dans le cas de la DSP, la personne publique transfère à son cocontractant les risques de
gestion et de disponibilité de l’ouvrage ou du service. Le risque de recettes, ou de demande,
est également transféré. Dans une concession, le délégataire supporte en plus le risque de
construction. La prise en charge du risque par le partenaire privé diffère selon qu’il est
régisseur, fermier ou concessionnaire.
a)
Régie intéressée
Dans ce type de contrat il n’y a pas de gestion aux risques et périls du régisseur : les frais de
gestion sont couverts par l’autorité publique et la rémunération comprend un intéressement
aux résultats. La personne publique est assujettie à la TVA pour le produit des recettes et n’a
pas de possibilité de transfert du droit à déduction de la TVA ayant grevé les
investissements.
64
b)
Affermage
Le risque pour le fermier est limité à l’exploitation du service et non à l’investissement. Il a la
qualité de maître d’ouvrage pour les travaux d’entretien uniquement (l’extension et le
renforcement du bâti incombent à la personne publique ; le renouvellement et la
modernisation sont partagés). Le transfert du droit à déduction de la TVA ayant grevé les
investissements peut être réalisé au titre des biens affermés.
c)
Concession
La durée du contrat est fonction de la durée d’amortissement des ouvrages. Lorsque le
concessionnaire réalise des opérations soumises à TVA, il peut déduire la taxe
correspondante au coût des investissements qu’il a financés (même si ceux-ci sont restitués
à l’autorité publique en fin de contrat).
3.
Contrats globaux
Concernant cette dernière catégorie de PPP, il faut distinguer le BEA qui est une forme
contractuelle ancienne et le CP plus récent en droit français.
a)
Bail emphytéotique administratif
Dans un BEA la personne publique a la possibilité d’étaler dans le temps le coût de
construction et de contourner l’interdiction du paiement différé prescrit par le Code des
marchés publics. L’avantage de ce montage tient également à une dérogation partielle aux
règles de la domanialité publique (inaliénabilité, insaisissabilité, imprescriptibilité). En outre,
ce type de contrat confère au preneur des droits réels (garantie hypothécaire) et donc facilite
le recours à l’emprunt bancaire pour la mobilisation de financements privés.
b)
Contrat de partenariat
Dans un CP la personne publique transfère à son cocontractant les risques de construction
et de disponibilité de l’ouvrage ou du service, ainsi que le risque de gestion. Les recettes
proviennent d’un paiement public et éventuellement de recettes accessoires : le risque de
recettes est donc limité. Le recours au CP doit être justifié par une condition alternative de
complexité (partenaire public incapable de définir seul les caractéristiques techniques du
projet), d’urgence (retard préjudiciable à la fourniture d’un service) ou de performance
économique de l’opération (bilan entre avantages et inconvénients plus favorable que ceux
d’autres contrats de la commande publique). Une évaluation préalable consistant à comparer
différentes solutions et retenir la solution la plus avantageuse est impérative pour répondre à
l’objectif de bonne gestion des deniers publics. L’autorité publique peut confier au partenaire
tout ou partie de la mission de maîtrise d’œuvre (AMO, architecte, constructeur). La durée du
CP est fonction de la durée d’amortissement des ouvrages mais aussi des modalités de
financement retenues. Le partenaire privé est rémunéré soit pendant toute la durée du
contrat, soit pendant une période déterminée de l’amortissement des investissements en
distinguant bien coût de financement, d’investissement et de fonctionnement. La
65
rémunération peut être liée à des objectifs de performance et prendre en compte les
résultats du cocontractant, la qualité des prestations de services, des ouvrages et les
conditions de mise à disposition des équipements. La propriété des ouvrages revient au
cocontractant pendant toute la durée du contrat et peut le devenir à l’issue. Le cocontractant
dispose de droits réels sur les ouvrages (recours à l’hypothèque et au crédit-bail).
B.
Clauses contractuelles
Nous avons cherché à conserver une certaine représentativité en retenant pour cette étude
11 contrats : 1 contrat de prestation de service, 2 contrats de régie intéressée, 6 contrats
d’affermage, 1 contrat d’affermage concessif et 1 contrat de concession.
Malgré la diversité de structure des documents que l’on rencontre depuis l’abandon des
cahiers des charges types, un certain nombre de clauses indispensables à la cohérence des
relations contractuelles demeurent et font référence : clauses relatives aux dispositions
générales du service, aux conditions d’exploitation, au régime des travaux mais également
clauses de nature financière, coercitive et résolutoire.
1.
Dispositions générales
Dans ce premier ensemble de clauses, il convient de distinguer l’objet du contrat et la
mission de service public proprement dite. La durée du contrat et les charges qui incombent
à l’exploitant font également partie de cet ensemble préliminaire.
a)
Des priorités différentes dans l’objet du contrat
La consultation des contrats de gestion déléguée révèle dans la définition même de l’objet,
et en dehors des caractéristiques liées aux montages concernés (régie de recettes en
prestation de service, intéressement en régie intéressée, gestion aux risques et périls en
affermage, maîtrise d’ouvrage en concession), des préoccupations ou des priorités
différentes selon les collectivités : notoriété du centre aquatique, développement de la
fréquentation du site, respect des principes de service public (continuité, adaptabilité), qualité
de l’encadrement, rôle de conseils du délégataire, contrôle du délégant, etc.
Prestation
de service
Gestion de la piscine sports-loisirs avec mise en œuvre de l'ensemble des moyens décrits dans
l’offre
Développement de la notoriété de l’équipement et maximisation de sa fréquentation
Etablissement d’une régie de recettes conformément aux dispositions des articles R 1617-1 et
suivants du CGCT afin de permettre au prestataire de percevoir les recettes liées à la gestion de
la piscine et engagement des dépenses sous le contrôle de la collectivité
Régie
intéressée
n°1
Idem
Affermage
n°1
Gestion et exploitation du service délégué, sous réserve du strict respect du principe de
continuité du service et des prescriptions en matière de tarification, d’horaire d’ouverture, et de
l’ensemb le des prescriptions que la collectivité peut à tout moment proposer en considération de
la préservation de l’intérêt pub lic et la b onne exploitation du service
Affermage
n°2
Gestion aux risques et périls, le fonctionnement technique, administratif et financier de la piscine
étant à l’entière charge du délégataire
Intéressement financier à la gestion de l'équipement (récompenses en cas de performance et
pénalités en cas de contre performance)
66
Exploitation des ouvrages remis par la collectivité dans les conditions fixées au contrat
Autorisation de percevoir une rémunération auprès des différents utilisateurs de la piscine
Emploi de personnel qualifié et en nombre suffisant pour une gestion satisfaisante du service
Délivrance de tout renseignement nécessaire à l'exercice de contrôle du service public par la
collectivité
Affermage
n°3
Idem (sauf personnel)
Affermage
n°5
Idem (sauf personnel)
Affermage
n°4
Gestion et exploitation de la piscine intercommunale aux risques et périls
Concession
Construction et exploitation de la piscine sous forme de concession , gestion aux risques et périls
b)
Versement au délégant d’une redevance dont le montant est fixé selon les modalités prévues
au contrat
Réponses apportées par le délégataire aux questions posées par la collectivité, dans le cadre de
la consultation et de la préparation du contrat, opposées en tant qu’obligations
Gestion du service d’une manière régulière et continue, en veillant à respecter en tous points les
dispositions législatives et réglementaires actuelles ou futures afférentes aux activités, ouvrages
et installations faisant l’objet de la DSP
Une mission de service public difficile à spécifier
Si l’accueil de la natation scolaire et du grand public fait quasiment l’unanimité dans la
définition du service public, une confusion règne entre les moyens et les buts : dans certains
contrats consultés la gestion technique, administrative et financière de la structure, la
maîtrise d’ouvrage (concession), ou encore le respect de la réglementation et des
programmes officiels s’imposent en tant que tels ; dans d’autres conventions c’est
l’accessibilité du public à des pratiques éducatives, sportives et de loisirs, voire le
développement d’un territoire, qui sont clairement en jeu. L’absence d’indicateurs de
performance clairement affichés à ce stade du contrat est également remarquable. Enfin, la
prise en compte ou non d’associations et d’activités annexes au service public apporte des
nuances qu’il est utile de souligner.
Prestation
de service
Satisfaire aux besoins en matière d’enseignement scolaire
Régie
intéressée
n°1
Accueil de la natation scolaire et périscolaire de la collectivité ainsi que l’apprentissage de cette
activité dans les conditions prévues au contrat
Développement des activités sportives et de loisir
Assistance à la conception d’un projet pédagogique en relation avec l’inspecteur d’académie ou
son représentant et les enseignants
Accueil et surveillance de la natation dite individuelle ou lib re, praticab le pendant les heures
d’ouverture au grand pub lic
Accueil des C.L.S.H. et des associations qui en feront la demande
Encadrement de la natation individuelle pour le grand public (leçon de natation, cours de
perfectionnement, etc.)
Régie
intéressée
n°2
Respect des programmes définis par l'Education Nationale
Accueil des usagers
Maintenance et entretien courant
Animation et promotion du centre
67
Affermage
n°1
Accueil des usagers, animation et promotion de la piscine, gestion technique, administrative et
financière de la structure, entretien courant dans le respect des règles en usage (sécurité des
usagers, réglementation Education Nationale, code du travail, réglementation hygiène, etc.) afin
d’offrir à l’ensemb le de la population un équipement sportif attractif orienté vers des activités
éducatives (apprentissage de la natation), ludiques (espaces réservés à la détente) et permettre
un loisir nautique de qualité accessible en toutes saisons
Affermage
n°4
Exploitation, entretien et animation du complexe aquatique, de l’espace remise en forme, de
l’espace de restauration saisonnier et de la b outique
Possib ilité, dans le respect des règles édictées pour les équipements, et en préservant le
principe de service public, d’exploiter toutes activités de services accessoires au service public
délégué (vente de produits liés au domaine aquatique ou mise en p lace de distributeurs
automatiques)
Avec l’accord préalable et express du délégant, organisation de manifestations exceptionnelles et
toutes propositions pour l’évolution et l’amélioration des missions confiées, ou l’aménagement
d’activités annexes, sans aucune autre charge financière pour la collectivité et dans le respect de
la continuité du service public
Affermage
n°6
Offrir à l ’ensemble de la population un équipement de qualité proposant des activités et
animations ludiques, sportives et de détente, faire du centre aquatique un lieu attractif et
fédérateur pour les hab itants du territoire
Affermage
concessif
Accueil de la natation scolaire et périscolaire, associative et sportive, de la natation de sécurité
(pompiers), de la natation individuelle libre ou encadrée (leçons de natation)
Organisation de manifestations sportives exceptionnelles
Activités annexes : exploitation b ar restaurant et location grande salle
Gestion des équipements : entretien, maintenance et renouvellement des matériels
Concession
Maîtrise d'ouvrage pour la construction de la piscine, en conformité avec les normes en vigueur,
notamment en matière d'hygiène et de sécurité et suivant les prescriptions
Paiement de toutes les charges qui découlent de l'exploitation de l'équip ement
Accueil des usagers, surveillance des b assins et ab ords, vestiaires et jardins
Contrôle de la sécurité et du respect des normes en vigueur, de l'hygiène
Recrutement, paiement, encadrement et formation du personnel salarié par la société ou détaché,
en accord avec le délégataire, par la collectivité
Entretien des locaux, maintenance et renouvellement des matériels
Perception des prix des entrées, des cours et prestations diverses auprès des usagers
Gestion, comptab ilité, facturation
c)
La durée très variable des contrats
La durée du contrat varie selon le type de montage : 2 ans en prestation de service, 3 à 5
ans en régie intéressée, 5 à 8 ans en affermage, 12 ans en affermage concessif, 20 ans en
concession. Elle varie aussi selon les collectivités, leur désir de relancer la concurrence ou
de consolider leur partenariat : nous avons, notamment, relevé dans notre panel un marché
de 3 ans, un affermage de 4 ans, un autre de 12 ans et une régie intéressée de 15 ans (avec
une SEM) ! Elément important de l’équilibre des délégations, cette durée tient normalement
compte de la nature et du montant des investissements réalisés par l’exploitant
(généralement faibles et liés à l’acquisition de matériel pédagogique, de secours et de
surveillance), sans pouvoir excéder la durée normale d’amortissement des installations. Elle
est parfois assortie de tranches conditionnelles, selon que l’ouvrage est en cours de
réalisation ou bien que la collectivité expérimente une première DSP. Elle est également
souvent prolongeable un an maximum pour motif d’intérêt général (délai nécessaire, par
exemple, à l’amortissement des investissements non prévus initialement sans augmentation
68
excessive des prix ou à la mise en place d’une nouvelle DSP après un appel d’offres
infructueux qui risquerait de rompre la continuité du service).
Prestation
de service
Période de validité du marché fixée à 24 mois (tranche ferme) à compter de la date spécifiée dans
l'ordre de service, reconductib le par la collectivité pour une période de 12 mois (tr anche
conditionnelle). Affermissement de cette tranche conditionnelle sub ordonné à une décision du
conseil municipal notifiée au prestataire au plus tard 3 mois avant l'échéance de la tranche ferme
du marché. Aucune indemnité du prestataire si la tranche conditionnelle n’est pas affermie
Régie
intéressée
n°1
3 ans à compter de la réception de l’ordre de démarrage de la délégation par l’autorité délégante.
Contrat annulé sans indemnité si cette mise en service ne peut intervenir. Engagement de la
collectivité à fournir au signataire tout élément propre à l'éclairer et l'informer de l'ouverture ou
l'impossibilité d'ouverture du site. Possib ilité pour le signataire de renoncer à son contrat si au 1er
janvier 200X aucune exploitation n'a déb uté. Information de cette décision à la collectivité 6 mois
au préalable, cette dernière pouvant obliger le signataire à exécuter son contrat si dans ces 6
mois l'ouverture intervient
Régie
intéressée
n°2
5 ans à compter de la date de notification de la décision prise par l a collectivité de la mise à
disposition de l’installation. Prolongeab le 1 an pour un motif d’intérêt général
Affermage
n°2
7 ans à compter de la date où le contrat est rendu exécutoire. L’échéance du contrat correspond à
la fin de la 5 ème année d’exploitation effective de l’ouvrage, le délai de 5 ans courant à compter du
jour de la mise en service de l’ouvrage
Affermage
n°3
8 ans à compter de la date de prise en charge de la piscine. Prolongeab le pour une durée
maximale de 1 an pour un motif d’intérêt général
Affermage
n°4
7 années entières et consécutives à compter de la date notifiée par le délégant avant l’ouverture
au pub lic avec cependant la faculté pour le délégant de résilier unilatéralement la convention à
partir de l’expiration d’une période de 3 exercices comptab les
Affermage
n°5
6 ans à compter de la date de commencement d’exploitation du centre aquatique notifiée au
délégataire par la Collectivité
Affermage
concessif
12 ans à compter de la date à laquelle le contrat est rendu exécutoire
Concession
20 ans à compter de la date d'ouverture de la piscine au public, le contrat prenant effet à compter
de sa notification, date à laquelle les travaux de construction de la piscine peuvent débuter
d)
Des modalités différentes de prise en charge du service par l’exploitant
Les charges de l’exploitant sont de trois sortes : l’exploitation des infrastructures mises à
disposition, la fourniture des énergies et des fluides, les impôts et taxes liés à la gestion de la
piscine. Les modalités de prise en charge peuvent différer selon que l’exploitant recourt ou
non à des sous-traitants. A noter que par opposition aux prestations pouvant être confiées à
des entreprises tierces, la subdélégation d’une partie du service est soumise à l’agrément de
la collectivité ; la subdélégation totale de la gestion du service est interdite car elle serait
alors assimilée à une cession de contrat. En affermage, il est souvent demandé à l’exploitant
d’acquérir des biens complémentaires dont la nature et le montant sont déterminés avec plus
ou moins de précision dans les contrats que nous avons consultés. Dans le cas de la
concession, le délégataire supporte en plus le coût des travaux de construction et les impôts
habituellement supportés par le propriétaire.
Prestation
de service
Exploitation des b âtiments, installations, agencements, aménagements et matériels décrits dans
l’inventaire contradictoire
Maintenance des installations de traitement d'air, de traitement d'eau, plomberie et électricité
Tous les impôts et taxes liés à la gestion de la piscine (sauf taxe foncière)
69
Régie
intéressée
n°1
Idem
Affermage
n°1
Idem
Affermage
n°2
Idem
Souscription de l'ensemble des ab onnements en énergie et fluides nécessaires à l'exploitation du
service : eau, gaz, électricité
Contrat de sous-traitance pour les fluides, la maintenance préventive et corrective des
installations techniques et les produits de traitement d'eau
Acquisition à ses frais des systèmes de b illetterie, du matériel de maintenance, du matériel
pédagogique et sportif, de l’informatique de gestion, du matériel d’hygiène et de premier secours
(infirmerie), du mob ilier de l’espace de restauration rapide
Implantation permanente ou temporaire de services annexes (restauration légère, distributeurs de
boissons ou de friandises)
Affermage
n°3
Idem
Affermage
n°4
Idem (terrain d’assiette, b âtiments, bassins, installations, agencements, aménagements et
matériels composant la piscine pour une valeur de 7.650.000 € HT)
Hab ilitation, lorsque des considérations économiques ou techniques, ou lorsque l a préservation
de l’intérêt général le justifient, à modifier le périmètre du service moyennant une renégociation
des conditions financières du contrat et à l’étab lissement d’un avenant
Acquisition à ses frais au plus tard un mois avant le démarrage de l’exploitation, et pour un
montant évalué à 194.371 € HT, des outils de gestion et équip ements de contrôle d’accès, de
l’ensemb le du mobilier et équipement de b ureaux, des équipements informatiques, du matériel et
équipements pédagogiques, ludiques ou de détente, d’éventuels équipements liés à l’adjonction
d’activités en cours de délégation ne générant pas de travaux d ’infrastructure et de b âtiment, des
équipements spécifiques d’accès des PMR, du matériel de nettoyage, du matériel médical pour
l’infirmerie, des outils nécessaires à l’entretien courant de l’équipement, des équipements de
billetterie, des extincteurs incendie, la signalétique, du matériel de sonorisation
Affermage
n°5
Idem
Affermage
n°6
Acquisition du matériel nécessaire à l’exploitation du service pour un montant évalué à 86.000 €
HT soit 102.856 € TTC et installés au plus tard un mois avant le démarrage de l’exploitation :
mobilier de b ureau, équipement informatique, matériel pédagogique, fauteuils roulants pour
l’accueil des PMR en zone pied nus, matériel de nettoyage (robots…), extincteurs incendie,
équipements relatifs à la b illettique
Affermage
concessif
Idem
Concession
Maintien en parfait état de marche des installations et ouvrages contenus dans le périmètre du
service délégué (notamment l'entretien des voies et réseaux à l'intérieur du périmètre)
Acquisition à ses frais, pour un montant évalué à 60.000 € HT (dont 30.000 € HT amortissable)
des équipements mobiles mentionnés dans le programme joint au dossier de consultation
(mobilier de b ureau, matériel b ureautique et informatique, poubelles, matériel de nettoyage et
d’entretien (auto-laveuses, rob ot), tab les à langer murales, fauteuils et transats, etc.), le matériel
de maintenance, le matériel pédagogique et sportif ainsi que le matériel d’animation, le matériel
d’hygiène et de premier secours (lit de repos, b rancard, couvertures, etc.)
Contrôle, assainissement et élimination des déchets
Fourniture d'électricité d'eau et de gaz, ainsi que les divers produits de traitement
Fourniture de matières consommables nécessaires au b on fonctionnement des installations
Frais de personnel correspondant au fonctionnement du service
Tous les impôts ou taxes étab lis par l'État, les collectivités territoriales ou leurs établissements
pub lics, y compris les impôts relatifs aux immeub les du service, ainsi que les redevances
d'occupation du sol. Exonération de TLE et de taxe foncière
70
2.
Conditions d’exploitation
L’exploitation d’un centre aquatique en gestion déléguée est généralement conditionnée aux
obligations contractuelles qui ont pu être définies, à l’étendue des responsabilités des parties
au contrat, au régime du personnel impliqué dans le service et au contrôle de l’activité
générée.
a)
Les nombreuses obligations du délégataire
Les obligations du délégataire (ou prestataire), assez nombreuses, ont généralement trait à
l’accueil des différents publics (dont les associations, clubs sportifs et centres de loisirs qui
ont pu être identifiés), à l’hygiène et à la sécurité, aux périodes et horaires d’ouverture, à la
planification des activités, à leur tarification (après accord du délégant) et à leur encadrement
dans le respect des principes de service public (continuité, égalité d’accès et de traitement
des usagers). L’élaboration d’un plan de fonctionnement, d’animation et de communication
intègre également le champ des responsabilités de l’exploitant, quand il ne s’agit pas de
demandes plus exigeantes de la collectivité : assistance à maîtrise d’ouvrage, suivi de fin de
chantier (surtout pendant la période de parfait achèvement), création d’une société dédiée à
l’exploitation du site, délai de construction (concession), mise en place d’un dispositif de
surveillance ou encore mise en œuvre d’une démarche qualité.
Prestation
de service
Exploiter la piscine dans le respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur,
notamment sur les normes de qualité d'eau de b aignade, l’encadrement des activités d’animation
et la qualité des infrastructures mises à disposition
Ouvrir les installations dans le respect des horaires et périodes contractuelles définies en accord
avec la collectivité
Maintenir les installations mises à disposition en état permanent d’exploitation effective
Veiller à l'application du POSS et à la propreté de l'étab lissement
Développer la qualité du service rendu aux usagers à travers la création d'animations et la
motivation de son propre personnel
Assurer la publicité commerciale en conformité avec la législation
Faire son affaire de toutes réclamations émanant des usagers de la piscin e et ses installations ou
de tiers concernant l'exercice de son activité
Régie
intéressée
n°1
Idem
Assister le maître d’ouvrage au moment des essais techniques et de la mise en route pour l’aider
à corriger les dysfonctionnements susceptibles d’être décelés ou à optimiser certains points
d’exploitation
Elab orer un schéma général de fonctionnement de l’établissement, un planning d’occupation par
catégorie d’usagers, un b udget prévisionnel de fonctionnement et une tarification adaptée aux
différents publics, dans le respect du principe d’égalité des usagers devant le service pub lic
Recruter, encadrer et former du personnel salarié et complémentaire en cas de remarques
répétées du délégant sur la qualité du service
Maintenir l’eau des bassins sportifs et de loisirs de 27 à 30°C, de la pataugeoire de 30 à 32°C
Mettre en place un concept d’animation avec des activités régulières ou événementielles dont
certaines en partenariat avec la collectivité, afin d’assurer le développement et la fidélisation
de la clientèle, donner une b onne image de la piscine et permettre son développement
Elab orer, réaliser et mettre en application un plan de communication en vue d’atteindre la
fréquentation et les recettes évaluées dans son offre, et de développer ensuite la fréquentation et
les recettes au-delà de ces niveaux
Affermage
Idem
71
n°3
Veiller par tout moyen approprié à éviter tous agissements des usagers ou de tiers qui puisse
avoir pour conséquence d’entraîner la dégradation des ouvrages du service (vandalisme,
effraction, etc.)
Affermage
n°4
Idem
Affermage
n°5
Idem
Interdire de s’immiscer dans les opérations de constructions pour donner des instructions aux
architectes et entrepreneurs
Créer, dès signature de la convention, une filiale autonome détenue par lui au minimum à 90 %
des parts sociales. Transférer l’ensemb le des ob ligations nées de la convention à la filiale, à
laquelle le délégataire, demeurant garant de la bonne exécution de l’ensemble des ob ligations
contractuelles doit automatiquement, et sans délai, se sub stituer en cas de carence totale ou
partielle de celle-ci
Mettre en place une méthodologie de contrôle et d’évaluation informatisée sur la qualité
(fréquentations, emploi du temps du personnel) à l’aide d’une compétence technique qualité
maîtrisant la norme Qualicert dans le but d’ob tenir la certification dans les 2 ans qui suivent le
déb ut d’exploitation, un audit qualité à l’issue de chaque année d’exploitation réalisé par un
bureau de contrôle extérieur, une enquête de satisfaction auprès du pub lic à la fin de la 1 ère année
d’exploitation et présentée à la collectivité au cours du 1 er trimestre de la 2 ème année d’exploitation
Maintenir l’eau des b assins de natation, pentagliss et rivière extérieure de 27 à 29°c, du b assin de
loisir de 29 à 31°c, de la pataugeoire de 30 à 32°c, du spa de 34 à 37°c
Affermage
n°6
Idem
Accueillir les élèves des collèges et lycées situés sur le territoire de la collectivité soit 108 classes
et 2.109 élèves, les élèves des écoles maternelles et primaires situés sur le territoire de la
collectivité soit 57 classes et 1.298 élèves
Faire toute proposition utile à la collectivité, en accord avec les responsables des centres de
loisirs, pour intégrer le centre aquatique au programme de ces centres
Appliquer toutes les mesures nécessaires pour organiser un accueil adapté aux PMR et leur
accès à l’ensemble des activités proposées
Concession
Achever la construction de la piscine de manière à ce que la mise en service intervienne au plus
tard au 31.12.200X
Respecter les principes régissant les services publics (continuité, égalité des usagers et
adaptation constante) et se conformer à l'intégralité des normes applicables réglementant les
activités proposées
b)
Des responsabilités étendues
Dès la prise en charge des installations, l’exploitant est responsable du bon fonctionnement
des installations qui lui sont confiées, dans le cadre de ses obligations contractuelles. Il est
tenu de réparer les dommages aux personnes, aux biens causés par le fonctionnement du
service et des ouvrages dont il a la charge. S’il ne satisfait pas à ses obligations, la
collectivité a le droit de se substituer à lui pour payer les primes d’assurances et de souscrire
des polices d’assurances complémentaires. L’identification des risques, et l’étendue des
responsabilités qui en résultent, est variable d’un contrat à l’autre : fautes, imprudences,
manquements, délits, aléas, pertes d’exploitation, etc. Si les exigences de la collectivité
peuvent être importantes (garantie contre tout recours à son encontre, assurance
additionnelle à son égard, solvabilité de la compagnie d’assurance, plafond de garantie,
délais, etc.), dans certains cas le pouvoir adjudicateur se montre plutôt protecteur : rappel de
la souscription par la collectivité d’une assurance en dommage-ouvrage, exonération de la
responsabilité de l’exploitant en cas de défaillance du délégant, préconisation d’une
assurance multirisque pour les biens propres du délégataire, etc. Dans les contrats de
longue durée (concession), les risques identifiés peuvent faire l’objet d’une réévaluation.
72
Prestation
de service
Responsabilité du prestataire concernant le bon fonctionnement du service ainsi que les
dommages corporels, matériels et immatériels qui peuvent en résulter tant au niveau de la
collectivité, des usagers du service que des tiers
Couverture des dommages aux personnes, aux b iens et à l'environnement causés par le mauvais
fonctionnement du service et des ouvrages dont le prestataire a la charge
Exonération de la responsab ilité de la collectivité à l'occasion d'un litige provenant de l'exploitation
du service. Garantie de la collectivité contre tout recours des usagers ou des tiers
Extension de la responsabilité du prestataire aux dommages causés par ses propres agents dans
l'exercice de leurs fonctions, par les matériaux, sub stances ou produits que le prestataire met en
œuvre pour l'exploitation du service ou qui constituent des déchets de cette exploitation, par les
incendies, les dégâts des eaux, le refoulement, l'explosion, la foudre, les attentats, les accidents
causés par des tiers, les actes de vandalisme et les catastrophes naturelles au sens de la
législation en vigueur
Régie
intéressée
n°1
Idem (sauf extension de responsabilité)
Couverture des dommages résultant d’une faute, d ’une imprudence ou d’un quelconque
manquement du délégataire ou de l’un de ses employés aux ob ligations liées à l’exécution du
contrat, par une société ou une compagnie d’assurance européenne notoirement solvable, à une
concurrence de la valeur de remplacement à neuf au jour du sinistre, des b iens mis à disposition
ou employés dans le cadre de l’exécution du service, notamment contre les risques de type
locatif, le vol et les autres dégâts
Impossib ilité pour les compagnies de se prévaloir des dispositions de l’article L.113-3 du code
des assurances, pour retard de paiement des primes de la part du délégataire, en deçà de 30
jours après la notification à la collectivité de ce défaut de paiement. Faculté dès lors pour la
collectivité de se sub stituer au délégataire défaillant pour effectuer ce paiement sans préjudice de
son recours contre ce dernier
Affermage
n°1
Assurances des b iens meubles et immeub les, contractées de manière à permettre la
reconstruction de l’immeuble ou sa remise en état à l’identique en cas de dommages partiels
Renoncement à tout recours en responsab ilité contractuelle contre l’autorité délégante en cas de
vol, vandalisme, actes délictueux, susceptib les de survenir dans les lieux mis à dispositions,
l’autorité délégante n’assurant pas leur surveillance, en cas d’interruption dans les services de
distrib ution d’eau et d’électricité pour des causes non imputab les à l’autorité délégante et en cas
d’agissements de toutes personnes intervenant dans le périmètre délégué
Affermage
n°2
Engagement du délégataire à ob tenir de ses assureurs que la collectivité soit considérée comme
assurée additionnelle
Responsabilité de la collectivité résultant de l’existence des ouvrages (défaut de conception des
ouvrages, troubles liés à la localisation des ouvrages, etc.) ou du défaut d’existence des ouvrages
dont elle est propriétaire
Affermage
n°5
Souscription par le délégataire d’une « multirisques » en tant que locataire et pour ses propres
biens
Souscription par la collectivité d’une police dommage ouvrages couvrant les installations du
service dont elle est propriétaire
Affermage
n°6
Affermage
n°3
Responsabilité civile tous dommages corporels, matériels et immatériels consécutifs à
concurrence de 3.000.000 €
Souscription d’une assurance de dommages aux b iens pour notamment garantir les b iens
affermés contre les pertes de recettes de la collectivité résultant des dommages aux b iens dont le
délégataire est responsab le
Responsabilité du délégataire écartée en cas de force majeure, fait d’un tiers échappant au
contrôle du délégataire, fait du délégant lui-même, notamment en cas de non respect des
engagements souscrits par lui dans le cadre du contrat
Sub rogation dans les droits et actions du délégant pour exercer tout recours contre les tiers,
73
constructeurs, fournisseurs et fab ricants de matériel à l’occasion des dommages pris en cha rge
par le délégataire ou ses assureurs, notamment dans le cadre de l’application du gros entretien et
renouvellement
Affermage
n°4
Souscription d’un contrat d’assurance « dommages aux b iens », avec dérogation à la règle
proportionnelle, garantissant les biens immobiliers et mob iliers, les risques locatifs, les recours
des voisins et des tiers, au minimum contre les évènements suivants : incendie, explosions,
foudre, fumées, chutes d’appareils de navigation aérienne ou d’engins spatiaux, franchissement
du mur du son, tempêtes, action du vent, grêle, glace, choc de véhicule terrestre identifié ou non,
acte de vandalisme, attentats, dommage provenant de tout liquide, effondrement de b âtiment, b ris
de machines, dommages électriques, pertes de recettes ou d’exploitation, frais supplémentaires,
catastrophes naturelles
Engagement du délégataire à informer le délégant de tout sinistre touchant un bien confié et
susceptible de faire jouer la garantie de l’assureur dès lors que ce sinistre s’élève à plus de 5.000
€ de dommages
Dans tous les cas de figure, engagement du délégataire à reverser l’intégralité des indemnités
d’assurance reçues au délégant qui reste seul juge de l’affectation de ces fonds
Concession
Renoncement des compagnies d’assurances à tous recours contre la collectivité, hormis les cas
de malveillance. Impossibilité pour elles de se prévaloir de déchéance pour retard de paiement
des primes de la part du délégataire avant un mois après la notification à la collectivité de ce
défaut de paiement. Possibilité pour la collectivité de se sub stituer au délégataire défaillant pour
effectuer ces paiements
Réévaluation des risques assurés au moins une fois tous les trois ans
une police de responsab ilité civile garantissant le délégataire quel que soit le fondement sur
lequel sa responsab ilité est recherchée (contractuel, délictuel, quasi délictuel) et couvrant tous les
types de dommages corporels, matériels et immatériels nés de l'exploitation, permettant de
garantir la reconstruction à neuf de l'équipement.
une police garantissant les b iens (mobiliers et immobiliers) du service délégué contre les risques
d'incendie, d'explosion, de dommages causés par acte de vandalisme, d'attentat et autres,
susceptibles d'affecter le b on fonctionnement du service et la conservation du patrimoine de la
collectivité
En cas de destruction totale ou partielle, affectation intégrale du montant des indemnités
d'assurance à la reconstruction des ouvrages ou installations sinistrées
c)
Le régime du personnel en pointillé
La clause relative au statut du personnel est généralement succincte, voire inexistante dans
certains contrats consultés, les parties s’en remettant dès lors au législateur. Dans notre
panel, nous n’avons pas eu l’occasion d’observer des cas de détachement ou de mise à
disposition de fonctionnaires, les collectivités demandant le recrutement exclusif de salariés
par l’exploitant. Néanmoins, le suivi des conditions de travail (en termes d’effectif, de
formation, de qualification, d’hygiène, de sécurité) est un point important. En outre, une
certaine vigilance est demandée sur la tenue et le comportement des employés avec,
parfois, une interdiction pour les MNS de dispenser des leçons de natation individuelles.
Prestation
de service
Recrutement sous statut privé de personnels en nomb re et qualification nécessaire à
l’accomplissement de la mission de service public puis formation et affectation au fonctionnement
de la piscine
Présentation à la collectivité, et avec son accord, du personnel affecté à la gestion en déb ut de
contrat, ainsi que leur qualification, leur ancienneté et leur expérience professionnelle. Accord
préalab le de la collectivité pour les recrutements postérieurs
Veille à l'application stricte des règles relatives à la surveillance médicale et à l'hygiène corporelle
du personnel
Affermage
n°2
Idem (sauf présentation à la collectivité)
Attrib ution aux agents accrédités par le délégataire pour la surveillance des installations et la
74
police du réseau d’un signe distinctif et d’une carte mentionnant leur fonction
Affermage
n°4
Idem (sauf présentation à la collectivité)
Veille à ce qu’aucun des agents du délégataire ne puisse, par sa tenue ou son comportement,
susciter de plainte justifiée d’usagers
Personnel entièrement rémunéré par le délégataire (charges sociales et patronales comprises et
autres frais et taxes)
Interdiction expresse aux MNS d’effectuer, en tant que travailleur indépendant des cours
individuels de natation
Régie
intéressée
n°1
Nomination du directeur de la piscine soumise à l’agrément préalable de la collectivité
Personnel entièrement rémunéré par les soins du délégataire, charges sociales et patronales
comprises ainsi que tous autres frais
Impossib ilité pour le délégataire d’invoquer l’insuffisance de personnel en cas de rupture du
service public
Affermage
n°1
Communication au délégant, dans un délai de 6 mois à partir de la date où le service délégué a
commencé à fonctionner, du statut applicable à un personnel approprié aux b esoins
Nécessité en planning plein d’un effectif de MNS diplômés pour satisfaire à la législation en
vigueur
Affermage
n°3
Néant
Affermage
n°5
Recrutement du personnel X jours avant l’ouverture du centre aquatique pour recevoir une
formation appropriée et X mois pour le responsable du centre
Interdiction de souscription de CDI dans les 12 mois précédant la fin de la délégation sans accord
écrit de la collectivité qui se prononce dans le mois suivant la demande. Dans le cas contraire,
versement au profit du délégataire des indemnités dues au salarié qui se trouverait en position de
licenciement à l’issue de la délégation
Emploi de MNS titulaires du BEESAN en nombre exigé par la réglementation en vigueur
Concession
d)
Néant
Vers une régulation conjointe dans le contrôle du service
La collectivité, qui a une obligation de maîtrise du service public, conserve le contrôle sur
l’exploitation par le délégataire (ou prestataire) de l’ensemble des installations et moyens du
service délégué et peut, à cette fin, obtenir de l’exploitant tout renseignement nécessaire à
l’exercice de ses droits. La collectivité contrôle le service elle-même ou éventuellement par
l’intermédiaire d’un organisme de contrôle librement désigné par elle. La collectivité ou
l’organisme choisi peut, à tout moment, s’assurer que le service est effectué avec diligence
par le délégataire (ou prestataire). Deux modalités de contrôle distinctes mais
complémentaires ont pu être identifiées dans les contrats consultés : la remise de comptesrendus qui peuvent être mensuels, trimestriels et/ou annuels (sachant que les informations
devant être fournies dans le rapport annuel sont obligatoires 89 et codifiées 90 ) et la
communication de comptes détaillés des opérations effectuées par l e délégataire 91 ; la
constitution d’une commission (généralement tripartite entre élus, exploitants et utilisateurs)
pour faire le point sur le fonctionnement du centre aquatique et explorer les voies
d’amélioration du service.
Prestation
CR mensuel d'information (fréquentation journalière, ventes détaillées par tarif, relevé journalier
89
Loi n°99-586 du 12 juillet 1999, loi n°2002-1 du 2 janvier 2002 (art. L.1411-3 du CGCT) ; loi n°2002-276 du 27
février 2002, ordonnance n°2004-559 du 17 juin 2004 (art. L.141361 du CGCT)
90
Décret n° 2005-236 du 14 mars 2005 (art. R.1411-7 du CGCT)
91
Art. R.2222-1 et suivants du CGCT, décret n°2001-183 du 22 février 2001
75
de service
des T° par bassin, b andes d'enregistrement de T° et d'hygrométrie réalisées dans le mois)
Etat des comptes trimestriel au plus tard 25 jours après la fin de chaque trimestre
CR annuel technique et financier + indications relatives à l'exécution du service (fréquentation par
catégories d'usagers, de tarifs et d'activités, provenance géographique des utilisateurs, type de
manifestations et évènements organisés, évolution prévisible de l'activité, nature et description
des incidents rencontrés dans l'exploitation du service), relatives aux principaux moyens mis en
œuvre (effectif du service et qualification des agents, modifications éventuelles de l'organisatio n
du service) et relatives aux moyens mis à disposition (état détaillé des travaux, réparations,
renouvellement de l'année écoulée et prévisib les ainsi que des améliorations à prévoir)
Régie
intéressée
n°1
Relevé détaillé de la fréquentation journalière et relevé journalier des T° par b assin le 15 de
chaque mois à compter de la date d’ouverture au public
Rapport d’exploitation produit chaque année, dans un délai de 60 jours à compter de la clôture de
l’exercice considéré et au plus tard le 1 er juin, comprenant : un CR financier (analyse des
dépenses et des recettes, effectif du service, qualification des agents, durée du travail, détail des
salaires et des primes diverses, ancienneté des salariés, étendue des avantages dont ils
disposent, compte de résultat analytique, modifications éventuelles de l’organisation du service,
bilan pédagogique), un CR technique (Indications relatives à l’exécution du service, aux
principaux moyens mis en œuvre par le délégataire, à l’état et à l’entretien des moyens mis à
disposition), un CR analysant la qualité du service (adaptation du service aux b esoins des
usagers, degré de satisfaction des usagers, analyse de la fréquentation, impact des animations
proposées pendant l’année sur la fréquentation de la clientèle, etc.)
Comité de Gestion, composé d’élus, du directeur de l’étab lissement de toute personne titulaire
d’un pouvoir décisionnel au sein de la société délégataire, réuni au moins 2 fois par an à l’initiative
de la collectivité afin de faire le point sur le fonctionnement et le développement de la piscine
Régie
intéressée
n°2
Rapport mensuel fréquentation
Affermage
n°2
Idem
Affermage
n°1
Journal d’exploitation où sont consignés des relevés mensuels mentionnant toute an omalie de
fonctionnement et incident de service
Rapport annuel (CR technique, financier, analyse qualité du service) avant le 30 mars
Réunion trimestrielle d’une commission tripartite comprenant des représentants de la collectivité,
des représentants du délégataire et des représentants des utilisateurs pour évoquer le
fonctionnement de la piscine
CR financier et technique avant le 1 er juin de chaque année
Compte prévisionnel d’exploitation sur 3 ans
Réunion annuelle avec la collectivité
Affermage
n°6
Idem
Affermage
n°3
CR technique et financier produit chaque année, dans un délai de 60 jours, à compter de la
clôture de l’exercice considéré
Commission de suivi comprenant des élus du conseil communautaire, des représentants du
délégataire, des usagers et des parents d’élèves, débâtant de toutes les questions concernant le
centre aquatique et étudiant toute amélioration du fonctionnement du service dans un souci de
concertation et d’adaptation constante du service aux attentes du public
CR prévisionnel d’exploitation établi pour les 5 premières années du contrat, un autre étab li à la
fin de chaque exercice pour l’exercice suivant
Rencontre des deux parties 2 fois par an au moins, en septemb re et janvier, afin de faire le point
sur le fonctionnement et le développement de la piscine
Affermage
n°4
Tableaux de b ord trimestriels
CR technique et financier annuel
Une 1 ère rencontre avant le 30 avril de l’année pour préparer la saison estivale à venir et faire le
point sur les travaux effectués et ceux restant à réaliser, l’état des équipements, les propositions
tarifaires pour l’exercice suivant. Une 2 ème rencontre entre septembre et octob re de l’année en
vue de faire un b ilan de la saison estivale
Affermage
Communication systématique des résultats des contrôles sanitaires de l’étab lissement et des
76
n°5
audits qualité
Rapport annuel technique et financier, dans les 4 mois suivant la clôture de l’exercice
Commission comprenant des représentants de la collectivité, du délégataire et des utilisateurs du
centre aquatique réunie au moins 3 fois par an, les deux 1 ères années, pour évoquer le
fonctionnement du centre aquatique. Fréquence allégée à raison d’une réunion par semestre
pendant les 4 années suivantes si la périodicité de 3 fois par an ne s’impose plus
Concession
Registre des réclamations formulées par les usagers et des réponses données
CR technique et financier 3 mois après la fin de chaque exercice, étab lis conformément aux
dispositions de la loi "Mazeaud" du 8 février 1995
3.
Entretien-travaux-réparations
Plus que tout autre ouvrage public, notamment du fait de leur corrosion, les centres
aquatiques nécessitent un entretien régulier, une maintenance préventive et curative, voire
des travaux de réhabilitation. Les contrats de PPP distinguent avec plus ou moins de
précision ces différentes opérations.
a)
Des charges d’entretien et de maintenance « à la carte »
Les travaux d’entretien dont le délégataire a la charge comprennent toutes les opérations
normales permettant d’assurer le maintien en état des installations du service jusqu’au
moment où leur vétusté ou une défaillance rend nécessaire des travaux de remplacement et
de rénovation. Certains contrats prennent en compte la fourniture des fluides (P1), la
maintenance des installations (P2), voire le remplacement de matériels (P3). D’autres
prévoient la constitution et le renouvellement permanent d’un stock, la mise en place d’un
système d’astreinte ; d’autres encore le plafonnement du montant des opérations de
nettoyage et d’entretien courant (500 ou 600 €). Quasiment tous envisagent l’exécution
d’office de travaux en cas d’inobservations des consignes d’entretien et de maintenance,
après mise en demeure dans des délais fort variables (de 2 à 30 jours), ainsi que le
remplacement du délégataire en cas de mise en danger d’autrui, voire la fermeture du site.
Prestation
de service
Engagement du prestataire à assurer la conduite, l'entretien courant, le nettoyage et la
surveillance nécessaires au b on fonctionnement des différentes installations, lesquelles sont
indispensab les à la continuité du service
Information à la collectivité de tout incident ou anomalie constatés susceptib les de compromettre
le b on fonctionnement de l'installation
Disposition d’un stock minimum de pièces détachées permettant un dépannage rapide des
installations, constitué aux frais du prestataire dans la limite de 500 € unitaire HT
Prestation technique de type multiservices (P1 et P2):
P1 : Fourniture d'énergies: électricité, gaz et eau (y compris produits de traitement d'eau).
Souscription des contrats nécessaires à la fourniture des fluides, et garantie du b on
fonctionnement des installations. Information à la collectivité des quantités de fluides réellement
consommés pour exécuter ses ob ligations contractuelles
P2 : Maintenance des installations (chauffage traitement d'air, filtration traitement d'eau des
bassins et pédiluves, électricité, éclairage, plomberie sanitaire)
Faute de pourvoir à l'entretien, à la maintenance ou aux réparations, exécution d’office des
travaux nécessaire au fonctionnement du service, aux frais du prestataire, 48 heures après mise
en demeure restée sans résultat. En cas de mise en danger des personnes, habilitation de la
collectivité à intervenir sans délai et à procéder à toutes mesures, le cas échéant à la fermeture
de la piscine, aux frais et risques du prestataire
77
Régie
intéressée
n°1
Opérations de nettoyage et d’entretien des locaux, matériels, mobiliers et équipements à la
charge du délégataire qui s’engage à les effectuer, ou à les faire exécuter, aussi souvent que
nécessaire, la collectivité assurant le paiement de ces prestations par le b iais du prix versé au
délégataire. Achat par le délégataire pour le compte de la collectivité des appareils, matériels et
produits nécessaires à ces opérations, répondant ob ligatoirement aux dispositions techniques et
réglementaires afférentes à ce type d’activités
Faute pour le délégataire de pourvoir aux opérations d’entretien, de renouvellement et de
réparation qui lui incombent, exécution d’office des prestations et travaux nécessaires au
fonctionnement du service, après une mise en demeure restée en tout ou partie infructueuse à
l’issue d’un délai de 8 jours à compter de sa réception par le délégataire. En cas de mise en
danger des personnes, hab ilitation de la collectivité à intervenir directement par le biais d’un autre
prestataire, sans délai, et sans préjudice des poursuites pénales éventuellement ouvertes
Régie
intéressée
n°2
Nettoyage et entretien courant < 600 € (toute opération)
Affermage
n°2
Les prestations de gestion et de maîtrise des énergies, de chauffage, climatisation et tr aitement
de l'air, de désenfumage, de traitement des eaux de filtration, de contrôle des intrusions et des
accès, de maintenance du second œuvre, des installations de sécurité, de plomberie et de
réseaux eaux usées, des installations électriques
Exécution d’office des travaux nécessaires au fonctionnement du service, 15 jours après mise en
demeure restée sans réponse, en cas de défaut d’entretien des installations, des équipements et
du matériel. En cas de mise en danger des personnes, tel que défini à l’a rticle 223.1 du nouveau
Code pénal, habilitation du délégant à intervenir sans délai et sans préjudice des poursuites
pénales éventuellement ouvertes
Affermage
n°6
Idem
Affermage
n°5
Idem
Engagement du délégataire à garantir l’hygiène et la propreté des installations et de leurs ab ords,
à assurer le maintien en parfait état de fonctionnement des installations jusqu’au moment où leur
vétusté ou une défaillance rend nécessaire des travaux de remplacement et de rénovation
Tous les travaux d’entretien et de nettoyage des ouvrages de bâtiment et de génie civil ainsi que
des équipements concourant à l’exploitation du centre aquatique et, plus généralement, de
l’ensemb le des travaux à caractère locatif à charge du délégataire
La maintenance : prestations de gestion et de maîtrise des énergies, de chauffage, climatisation,
et traitement de l’air, de désenfumage, de traitement des eaux de filtration, de contrôle des
intrusions et des accès, des installations de sécurité, de plomb erie et de réseaux des eaux usées,
des installations électriques
Le P1 (fourniture des énergies et fluides), le P2 (main d’œuvre et remplacement des petites
pièces), le P3 (remplacement du matériel sans limitation du montant de sa valeur)
Affermage
n°3
Nettoyage et entretien courant des installations, équipements et matériels nécessaires à
l’accomplissement du service pub lic en conformité avec toutes les réglementations en vigueur,
notamment avec les règles d’hygiène, de sécurité et de b ruit applicab les à l’activité affermée, à la
charge du délégataire
du matériel. En cas de mise en danger des personnes, tel que défini à l’article 223.1 du nouveau
Code pénal, hab ilitation du délégant à intervenir sans délai et sans préjudice des poursuites
pénales éventuellement ouvertes
Affermage
n°4
Respect scrupuleux de l’ensemb le des règles d’hygiène, d’accessib il ité et de sécurité (respect de
la FMI)
Mise en œuvre d’un système de GMAO permettant le suivi des installations (avec système
d’astreinte) et la prévention des pannes et dysfonctionnements
du matériel
Affermage
concessif
Nettoyage, entretien courant du petit et du gros matériel, des espaces verts, du matériel de
réanimation, des réseaux, des installations de chauffage; matériels appareils et produits
78
nécessaires à l'entretien nettoyage à charge du délégataire
Concession
Maintien en parfait état de propreté, d'hygiène et de sécurité de l'ensemble des locaux
Entretien des voies intérieures, espaces verts, à l'intérieur de l'espace clôturé. Entretien de la
clôture, ainsi que des voies et espaces verts extérieurs à l'enceinte, à charge de la collectivité
Exécution d'office des travaux nécessaires au fonctionnement du service aux frais du délégataire,
faute de pourvoir à l'entretien et la réparation des ouvrages et installation du service, et hormis un
cas de force majeure, après mise en demeure restée sans effet dans un délai de 15 jours
b)
Une possible imprécision dans le détail des petites opérations de
réparations
En règle générale, les petites réparations et le renouvellement du mobilier, du matériel
pédagogique, de secours, de la bureautique ou encore de la billetterie et du contrôle d’accès
sont à la charge du délégataire (ou prestataire). Le plafond au-dessus duquel la collectivité
prend en charge ces opérations est variable (500 ou 600 €), et, parfois, imprécis comme
lorsqu’est mentionnée « toute opération » sans que l’on sache s’il s’agit du coût à l’unité des
pièces à changer ou bien de l’ensemble d’une opération de réparation. Cette imprécision
peut donner lieu à des problèmes de partage de responsabilités entre délégant et
délégataire.
Prestation
de service
Tous les ouvrages et équipements permettant le bon fonctionnement des installations entretenus
et réparés par le prestataire et à ses frais, à l'exception des grosses réparations sur bâtiments
d’un montant > à 500 € unitaire HT.
Engagement du prestataire à permettre aux représentants hab ilités par la collectivité de faire
effectuer toutes réparations ou tous travaux d'amélioration ou de construction après accord entre
les parties sur la nature de ces travaux et sur leur durée
Régie
intéressée
n°1
Renouvellement des installations et équipements liés au b âtiment dont la valeur est > au coût
d’amortissement comptable (500€) à la charge de la collectivité. Le délégataire doit informer, sans
délai, la collectivité des travaux de renouvellement ou des mesures de remplacement qu’elle
aurait à effectuer quand bien même il n’en résulterait aucun dommage apparent. A défaut le
délégataire supporte personnellement et intégralement les conséquences directes ou indirectes
de toute nature qui peut résulter d’un retard de sa part dans l’exécution de cette ob ligation
Régie
intéressée
n°2
< 600 € (toute opération) à la charge de l’exploitant
Affermage
n°1
Possib ilités d’aménagements ou de modifications mineures nécessitées par l'exercice des
activités avec l'accord de la collectivité et aux frais du délégataire
Affermage
n°2
Toutes les opérations autres que celles d’entretien préventif et curatif, et d’extension ou de
renforcement des capacités des installations affermées à la charge de la collectivité. Seul le
renouvellement des matériels et équipements appartenant au délégataire incomb e à celui -ci
Affermage
n°3
Réparations, échanges partiels ou renouvellement à l’identique du matériel endommagé (main
d’œuvre et fourniture) à charge du délégataire dans les plus courts délais d’exécution
Affermage
n°4
Néant
Affermage
n°5
Néant
Affermage
n°6
Prise en charge par le délégataire du renouvellement du petit matériel (matériel pédagogique et
ludique, équipements informatiques, casiers, signalétique et ensemble du mobilier), du système
de contrôle d’accès (les consommab les et les appareils : tourniquets, b arrières séparatives,
passage pour handicapés, terminal de vente et de gestion etc.)
Affermage
concessif
Réparation et renouvellement des équipements et matériels mis à disposition
79
c)
Les travaux de gros entretien et de renouvellement généralement pris en
charge par l’autorité publique
Les grosses réparations définies aux articles 605 et 606 du Code civil (génie civil, bâtiment,
voirie, canalisation) sont, en revanche, à la charge de la collectivité, hormis les cas de
l’affermage concessif et de la concession que nous avons consultés. Le délégataire (ou
prestataire) a un devoir de contrôle et de suivi des installations, puis d’information du
délégant sur les omissions ou malfaçons de l’ouvrage et des éventuels travaux à réaliser
(extension, renforcement, réhabilitation, etc.). Les délais de signalement sont très variables
selon les contrats (de 3 à 15 jours). En contrepartie, l’exploitant peut avoir librement accès
au chantier et être indemnisé en cas de fermeture prolongée menaçant l’équilibre financier
du contrat. Certaines collectivités prévoient le calcul d’une dotation pour le financement des
travaux de renouvellement par le fermier. Le risque pour ce dernier est alors assez grand
dans la mesure où il n’est pas remboursé en cas de dépassement de l’enveloppe
prévisionnelle.
Régie
intéressée
n°1
Grosses réparations, telles que définies à l’article 606 du code civil, à la charge de la collectivité
Contrôle et suivi par le délégataire de l’évolution des bâtiments, installations et équipement de la
piscine qu’il exploite et information régulière de la collectivité des travaux de gros entretien, de
réparation et de toutes interventions nécessaires relatives aux b iens concernés, afin d’assurer
leur maintien en b on état de fonctionnement
Dépenses résultant de travaux de mise en conformité, avec des règlements techniques et
administratifs adoptés et entrés en application postérieurement à la date de mise en service de la
piscine, à la charge directe de la collectivité et opérés sous sa maîtrise d’ouvrage
Possib ilité de travaux d’extension ou de modifications de la piscine au cours de l’exécution du
marché. Dans cette hypothèse, l’exploitant supporte tous les travaux entrepris par les services
de la collectivité qui sont nécessaires sans pouvoir réclamer d’indemnité quelle que soit la durée
des travaux. En cas d'interruption très longue menaçant l'équilib re financier du contrat une
réunion est organisée pour discuter d'éventuelles indemnités
Régie
intéressée
n°2
> 600 € (Toute opération)
Affermage
n°2
Maîtrise d ’ouvrage par la Collectivité de tous les travaux de renforcement et d'extension,
comportant l'étab lissement de nouveaux ouvrages ou entraînant un accroissement du patrimoine
du service. Le délégataire est consulté sur l’avant-projet des travaux à réaliser, notamment
lorsque l’exécution des travaux risque de nuire à la permanence du service. Celui -ci garde un
droit de contrôle, de suivi et d’accès au chantier et doit signaler par écrit et dans un délai de 3
jours les omissions ou malfaçons. A défaut, le délégataire ne peut refuser de recevoir et
d'exploiter les ouvrages et équipements
Affermage
n°1
Idem
Grosses réparations telles que définies aux articles 605 et 606 du Code Civil (génie civil,
bâtiment, voirie, canalisations…) à la charge de la collectivité
Maîtrise d ’ouvrage par la collectivité de tous travaux de renforcement et d’extension comportant
l’établissement de nouveaux ouvrages
Délai de signalement de 8 jours
Affermage
n°3
Idem
Gros entretien et renouvellement, ouvrages enterrés, gros œuvre et ouvrages de génie civil,
bassins et revêtement à charge du délégant, sous son entière responsabilité, exécutés dans le
respect de toutes les réglementations en vigueur, de sorte que le délégataire ne puisse voir sa
responsab ilité mise en cause
Affermage
Idem
80
n°5
Travaux de rénovation, reconstruction, réparations importantes confiés à un atelier central ou à
une unité extérieure, ouvrages de génie civil à charge de la collectivité
Fourniture à la collectivité d’une liste des travaux à programmer tous les 6 mois pour maintenir le
patrimoine en état
Affermage
n°4
De convention expresse, l'ensemb le des investissements de grosses réparations, de gros
entretien et de renouvellement des b iens mis à disposition (sauf art.606 du Code Civil) à la charge
du délégataire
Calcul des sommes nécessaires au financement des travaux de renouvellement sur la b ase du
plan prévisionnel de renouvellement proposé par le délégataire sur la durée du contrat
Présentation annuelle au délégant :
• montant de la dotation annuelle au titre du renouvellement et le montant des dépenses
effectives de renouvellement de l'exercice concerné
• état des dotations et des dépenses effectives de renouvellement depuis l ’entrée en vigueur du
contrat
• calcul des soldes des dotations et des dépenses effectives, selon la méthode suivante :
Solde (N) = Solde (N-1) x (1 + T4MN) + Dotation (N) - Dépenses (N)
Solde (N) et Solde (N-1) sont les soldes des dotations et des dépenses effectives au 31 décembre
de l’année N et au 31 décembre de l’année n-1 pour l’ensemb le des équipements,
Dotation (N) est le montant de la dotation glob ale de l’année n pour l’ensemble des équipements,
Dépenses (N) est le montant des dépenses effectives de l’année n pour
équipements,
l’ensemb le des
er
T4MN est la valeur au 1 juillet de l’année N du taux moyen mensuel du marché monétaire.
Avec : Solde o = 0 ; Dotation o = …………………….. € hors taxes
Révision annuelle du montant de la dotation de renouvel lement en appliquant le coefficient de
révision de K1 selon la formule suivante:
Dotation N = DOo x K1N
K1N =… + (…x BT40 1/BT40 0) + (…x ICHTTS1/ICHTTS0) + (…x FSD2 1/ FSD2 0)
BT40 Indice de l’équipement de chauffage, publié au Moniteur des Travaux Publics
ICHTTS Indice du coût horaire du travail des industries mécaniques et
électriques, publié par l’INSEE
FSD2 Valeur de l’indice des frais et services divers “C” à la date de la
révision, pub lié au Moniteur des Travaux Pub lics
Bilan des dépenses et dotations effectives de renouvellement du délégataire à la fin du contrat. Si
pour le solde Sn l’écart entre les dotations et les dépenses >0 au dernier jour du contrat,
reversement à la collectivité de la somme correspondante dans un délai d’un mois après
expiration du contrat, sans compensation possible entre les soldes. Si valeur <0, impossib ilité
pour le délégataire de réclamer son remboursement à la collectivité (gestion aux risques et périls).
En cas d'urgence mettant en cause la sûreté de l'exploitation et/ou générant des interruptions de
fonctionnement, la collectivité prend toutes les mesures permettant d'assurer la continuité (ou
bien, si nécessaire, l'arrêt) du service. Saisine du délégant, sous forme expresse (matérielle ou
par voie numérique) effective dans les 12 heures suivant le constat des désordres et/ou des
anomalies.
81
En cas de modification des ouvrages transformant de manière sub stantielle l'économie du contrat,
engagement du délégant à informer le délégataire du projet, sans que celui -ci ne puisse
prétendre, en aucune manière, à un quelconque droit de préférence. En cas de modification
sub stantielle de l'économie du contrat donnant lieu à une procédure de mise en co ncurrence
générant une fin de contrat anticipée, application des dispositions régissant les biens de reprise et
les b iens de retour
Affermage
concessif
Travaux liés à la structure : fondations, poteaux, dalle b éton armé
Concession
A défaut pour le délégataire de pourvoir spontanément avec diligence aux travaux de construction
de la piscine, et hormis cas de force majeure, exécution d’office des travaux nécessaires au
fonctionnement du service, à ses frais, 10 jours après mise en demeure restée sans effet.
Remb oursement des sommes engagées par la collectivité dans un délai de 30 jours à compter de
la production par la collectivité d'une copie des pièces et factures justificatives
Lib re accès aux chantiers de la collectivité, dans la limite de la réglementation en vigueur et dans
le respect de la bonne marche des travaux. En cas d’omission ou malfaçon d'exécution,
possibilité de le signaler au délégataire, qui devra apporter une réponse par écrit
4.
Conditions financières
Pour à la fois répondre aux besoins de sécurité des investissements et d’adaptabilité aux
contingences qui peuvent bouleverser l’économie du contrat, les PPP présentent
généralement une batterie de clauses financières étendue : tarification (obligatoire depuis la
loi du 8 février 1995 92), rémunération, surtaxe, intéressement, indexation, révision, fiscalité.
a)
Une tarification plus ou moins négociée
Selon les contrats consultés, l’exploitant ne dispose pas tout à fait du même pouvoir
décisionnel sur la tarification du service public. L’assemblée délibérante peut effectivement
voter les tarifs appliqués aux usagers chaque année, après consultation de l’exploitant mais
sans que ce dernier puisse réellement contester ce vote, même en cas de nouvelles
contraintes (cas notamment de la prestation de service et de la régie intéressée où
l’opérateur est rémunéré par l’autorité publique). A contrario, le délégataire peut plus ou
moins librement déterminer les prix et ensuite les soumettre au délégant pour accord (cas de
l’affermage et de la concession où l’opérateur se rémunère sur les usagers). En tout état de
cause, les acteurs doivent se conformer aux principes d’égalité de traitement des usagers,
de transparence et de respect de la libre concurrence.
Prestation
de service
Tarifs initiaux, c'est-à-dire en vigueur au jour de l ’ouverture de la piscine et rappelés dans le
règlement de service, décidés par la collectivité, qui consulte le prestataire préalablement à leur
étab lissement ou à leur modification. Ob ligation du prestataire à appliquer exclusivement et
strictement les tarifs décidés par la collectivité
Régie
intéressée
n°1
Application des principes d’égalité de traitement et de transparence sur la tarification des services
offerts aux usagers
Affermage
n°1
Perception par le délégataire d’une rémunération issue des redevances des usagers de la piscine
suivant les tarifs fixés dans le contrat, soumis à la TVA d e 19,6%, révisés les 1 er janvier de
92
Tarifs initiaux décidés par la collectivité, après consultation du délégataire préalablement à leur
étab lissement ou à leur modification, lequel est tenu de les appliquer exclusivement et strictement
sans en aucun cas les modifier ou émettre la moindre réclamation à ce sujet. La collectivité
dispose, à tout moment, du droit d’imposer de nouveaux tarifs ou de nouvelles contraintes
tarifaires par rapport à ceux fixés initialement sans que cela modifie le prix du marché
Loi n°95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics et délégation de service public
82
chaque année et communiqués à la collectivité. Possib ilité d’ajouts d’autres tarifs après accord
préalab le de la collectivité
Affermage
n°2
Autorisation du délégataire à percevoir auprès des différents pub lics de la pis cine les tarifs de
base, perçus TTC au taux en vigueur, votés chaque année par l’assemblée délibérante de la
collectivité et communiqués tous les ans au délégataire (à défaut, ce dernier applique les tarifs de
l’année précédente). Possibilité, après accord de la collectivité, d’une tarification spéciale raison
de l'organisation de manifestations ponctuelles
Affermage
n°3
Définition par le délégataire, en concertation avec le délégant, d’une politique de tarification
adaptée aux différentes catégories de droit d’accès pour les usagers, de nature à satisfaire un
pub lic le plus large possible et d’assurer le meilleur équilibre de l’exploitation. L’évolution annuelle
de cette tarification ne peut être > à 2 fois le taux d ’inflation. Tout complément à la tarification,
motivé par des prestations nouvelles ou exceptionnelles, répondant aux objectifs de cette
politique, doit faire l’ob jet d’un accord entre les parties au contrat
Affermage
n°4
Application des principes d’égalité de traitement et de transparence à la tarification des services
offerts aux usagers. Autres tarifs se rattachant à des activités accessoires au service dél égué
lib rement fixés par le délégataire, à condition de ne pas affecter les conditions d’accès au parc
aquatique
Concession
b)
Tarif des prestations (y compris les ab onnements) établi par délib ération de la collectivité sur
proposition du délégataire, revu annuellement selon les mêmes modalités. Information à la
collectivité, pour toute activité complémentaire proposée, des conditions d'accès et prix des
prestations envisagés. Possib ilité d’assurer ces prestations dans le respect de la libre
concurrence et dans le souci d'en favoriser l'accès à l'ensemble des usagers du service, après
accord de la collectivité formalisé par un avenant modifiant le règlement intérieur
Des politiques de rémunération différenciées
Trois types de subventions que l’on trouve dans la jurisprudence administrative apparaissent
dans les contrats consultés :
Une subvention d’équipement (versée en début de contrat, en contrepartie
des investissements réalisés par le délégataire, en une seule fois dans le cas de
l’affermage ou en plusieurs parts en fonction de l’avancement des travaux de
concession par exemple) ;
Une subvention pour complément de prix, qui permet de couvrir la différence
entre un éventuel tarif « social » (à destination par exemple des publics défavorisés)
et les prix du marché (ici destinée à rémunérer le délégataire pour l’accueil des
primaires, des collèges et des lycées) ;
Une compensation pour contrainte de service public dont l’assujettissement à
TVA n’est pas automatique.
Pour les collèges et lycées, une convention établie à l’initiative du délégant permet à ces
établissements d’effectuer un reversement direct au délégataire (ou prestataire) des
subventions des Conseils Régional et Général afférents à leur fréquentation. Certaines
collectivités ont recours à un prix forfaitaire, d’autres y appliquent un barème évolutif :
progressif si, par exemple, les sujétions de service public augmentent avec le temps
(accroissement du nombre d’élèves sur un territoire donné), ou dégressif si l’on considère
que l’exploitant est en mesure d’accroître ses dividendes dans la durée du contrat. Le
règlement de cette participation peut être mensuel, trimestriel ou annuel.
Prestation
de service
Prix forfaitaire dont le montant correspond au prix annuel défini dans l'acte d'engagement,
considéré comme définitif. Sauf application de la révision prévue, le prix intègre toutes les
évolutions des charges du service pour le titulaire, notamment celles relatives à l'évolution du droit
social. Aucun complément de rémunération prévu
Rémunération des prestations dans les conditions fixées par les règles de comptab ilité publique,
payable par mandats administratifs et par acomptes mensuels sur la b ase du 12 ème du montant
prévisible de la rémunération pour une année pleine d'exécution, et actualisée chaque année en
fonction de l’indice de révision. Montants passibles de la TVA au taux en vigueur au moment de
83
l'émission des mandats. Taux des intérêts moratoires équivalent à celui de l'intérêt légal en
vigueur à la date à laquelle les intérêts moratoires auront commencé à courir, augmenté de 2
points
Affermage
n°1
Montant défini au vu d’un compte prévisionnel d’exploitation qui porte sur 3 ans : 221.000 € dont
59.640 € au titre de la gratuité pour les classes maternelles et primaires de la collectivité, 22.860 €
pour les collèges de la collectivité et 138.555 € de sub vention d’équilib re
Affermage
n°2
303 € HT soit 362,39 € TTC par demi-journée réservée aux élèves de la collectivité, soit au global
une rémunération annuelle calculée sur la b ase du créneau heb domadaire égale à 41.310 € HT
soit 49.406,76 € TTC, mandatée trimestriellement
Rémunération de 200.000 € HT/an soit 239.200 € TTC/an, mandatée trimestriellement à hauteur
de 50.000 € HT soit 59.800 € TTC au 1er jour de chaque trimestre exploité
Affermage
n°3
Charge de fonctionnement, pour les primaires, assurée de manière forfaitaire par la collectivité
pour une fréquentation scolaire de 28.000 entrées à raison de 646 heures maximum d’utilisation
ème
par an soit une participation annuelle de 45 115 € HT, facturée mensuellement par 1/12
indexé. Pour les années 2, 3, 4 et 5, cette participation est diminuée de 3.760 € HT
Affermage
n°4
En contrepartie des réservations de créneaux horaires et de la gratuité pour l'accueil des scolaires
du secondaire, prise en charge par le délégant du coût de la mise à disposition de l'équipement,
facturée forfaitairement par acomptes trimestriels à terme échu au prix de 36.720 € HT/an
(correspondant à un coût de 180 € HT/heure pour 6 heures/semaine sur la durée de la période
scolaire soit 34 semaines). Règlement des sommes dues au délégataire dans les 45 jours de la
réception de la facture
S’agissant des élèves du cycle élémentaire, facturation directe auprès des communes
compétentes. Si le montant total réel des créneaux horaires facturé < 51.000 € HT/an
(correspondant à un coût de 250 € HT/heure pour 6 heures/semaine sur la durée de la période
scolaire), engagement du délégant à verser au délégataire la différence, après la clôture de
l'exercice comptable considéré sur présentation de justificatifs certifiés par le commissaire aux
comptes du délégataire, et au plus tard le 30 juin de l'année N+1 pour l'exercice N
En contrepartie des contraintes particulières de fonctionnement imposées (contraintes d'ouverture
au public tout au long de l'année, politique tarifaire rendant l'accès de l'équipement à tous les
pub lics de façon égalitaire, etc.) et afin de préserver la qualité et la continuité du service public,
versement au délégataire, conformément aux dispositions de l'article L. 2224 -2 du CGCT, une
dotation financière de 105.000 € HT
En contrepartie des investissements supportés par le délégataire en début de contrat et en cours
avec les opérations de renouvellement, versement par le délégataire d’une sub vention lissée dans
le temps fixée à 31.000 €/an HT, mandatée trimestriellement sur présentation de la facture au
délégataire
Affermage
n°5
Ressource garantie par la fréquentation des élèves des écoles primaires cor respondant pour un
tarif 80 €/séance TTC à une recette de 24.882 € HT, rémunération assujettie à la TVA au taux en
vigueur au moment de la prestation
ère
Une compensation pour contrainte de service public fixée de la manière suivante : 1 année
155.000 € HT, 2ème année 158.100 € HT, 3 ème année 161.262 € HT, 4 ème année 164.487 € HT,
5 ème année 167.777 € HT, 6 ème année 171.133 € HT, versée mensuellement sur présentation
d’une facture, indexée et assujettie à la TVA au taux en vigueur au moment de la prestation
Affermage
n°6
Redevance mise en place en raison de l'organisation de manifestations sportives ponctuelles à
hauteur de 630 € HT, soit 753 € TTC par demi-journée réservée
Sub vention lissée dans le temps fixée à 278.600 € HT soit .332.488 € TTC/an, mandatée
trimestriellement sur présentation de la facture du délégataire, révisab le annuellement au déb ut
de chaque exercice par application au prix de base du coefficient K2
Affermage
concessif
Proportionnelle aux charges structurelles 452.955 € TTC
Concession
En contrepartie des heures réservées aux écoles, versement, pour la première année
d'exploitation, d’une redevance d'un montant de : 100 € HT x 798 heures = 79.800 € HT + 85 €
HT x 532 heures = 45.220 € HT, total : 125.020 € HT, soit 149.525 € TTC, redevance divisée en
12 parts égales et versée au délégataire le 15 de chaque mois
Pour la construction de l'ensemble des ouvrages et équipements du service, une subvention
d'équipement d'un montant maximum de 815.000 €, accordée en application de l'artic le L. 2224-2
2° du CGCT, parce que le fonctionnement du service public exige "la réalisation d'investissements
84
qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans
une augmentation excessive des tarifs". Versement en plusieurs parts en fonction de l'état
d'avancement des travaux. Rythme de liquidation : à la fin des fondations : 10% (cumul : 10%), à
la fin du gros œuvre : 30% (cumul : 40%), à la fin du clos couvert : 30% (cumul : 70 %), à la fin du
carrelage : 15% (cumul : 85%), à la réception : 15% (cumul : 100%)
c)
Une redevance fixe ou variable
En contrepartie du droit d'exploiter les ouvrages, installations, équipements affermés et mis à
sa disposition, le délégataire verse à la collectivité une redevance stipulée hors TVA,
destinée à couvrir l'amortissement technique des biens et équipements financés par la
collectivité. Prise en compte pour la détermination du prix de revient, elle constitue un des
éléments du prix de service. Généralement forfaitaire, elle peut être variable et indexée aux
résultats d’exploitation.
Affermage
n°1
112.780 € versés par 1/12 ème à terme échu
Affermage
n°2
110.000 €/an net de TVA à compter de la 1 ère année d’exploitation, versée trimestriellement à
hauteur de 27.500 € à la collectivité sur présentation d’un titre de recettes, dans les 15 jours qui
suivent le versement des sommes du par la Collectivité
Affermage
n°3
1,77 € par entrée au delà de 101.700 €
Affermage
n°4
Compte tenu de la récente instruction fiscale (BOI 3 D -1-06 n°15 du 27 janvier 2006), tirant les
conséquences de l’arrêt rendu le 6 octob re 2005 par la CJCE dans l’affaire C -243/03 «
Commission c/ France », aucun versement d’une partie fixe de redevance annuelle exigée
En revanche, en cas d’amélioration du résultat par rapport à ceux figurant dans les comptes
d’exploitation prévisionnels, versement au délégant d’une partie variable de redevance (50% du
montant du résultat d’exploitation > 10.000 € HT, auquel se rajoute la TVA au taux en vigueur),
après l'approbation des comptes de l'exercice considéré, soit au plus tard le 30 juin de l'année
N+1 pour l'exercice N. En cas d’extension de l’équipement, les parties se rapprocheront pour
examiner ensemble les incidences financières de cette situation et convenir d’un ajustement du
montant de la redevance
Affermage
n°5
Néant
Affermage
n°6
Néant
Affermage
concessif
Forfaitaire 91.498 €
d)
Une forte indécision quant à l’intéressement de l’opérateur
D’une manière générale, on constate une insuffisance des mesures incitatives dans les
contrats consultés car, bien qu’étant loin de concerner uniquement les cas de régie
intéressée, l’intéressement aux performances réalisées ne semble pas être une pratique
généralisée. Elle ne s’adresse pas non plus au seul délégataire (ou prestataire). La
collectivité réclame en effet assez souvent la moitié des excédents d’exploitation,
considérant ce partage comme un juste retour des investissements consentis par les
contribuables. Par ailleurs, le résultat net d’exploitation n’est pas le seul critère de
performances : la fréquentation, le chiffre d’affaires ou encore le résultat brut d’exploitation
servent aussi bien au calcul des intérêts. On observe également une assez grande diversité
dans les formules utilisées. Enfin, l’intéressement ne se fait pas uniquement dans le sens
d’une rétribution, mais peut tout autant être une variable d’ajustement baissière de la
rémunération en cas de contre-performance.
85
Prestation
de service
En cas de dépassement de 5% des recettes prévisionnelles, toutes activités confondues,
perception par le prestataire d’un intéressement dont le produit, sub stantiellement affecté à la
politique salariale du site, est égal à 30% de la d ifférence entre les recettes de la piscine
réellement réalisées et 105% des recettes prévisionnelles. Calculé à chaque date anniversaire, il
ne peut, en tout état de cause, dépasser 10% du prix du marché annuel figurant à l'acte
d'engagement
Régie
intéressée
n°1
Rémunération du délégataire déterminée à 15.000 €/an, variab le selon les performances
réalisées, selon la formule suivante :
R = Rémunération prévue soit 15.000 €
Rn : Rémunération de l’année
DC1 : Déficit maxi autorisé de 210.000 €
DC2 : Déficit mini de 180.000 €
DR : Déficit annuel réel constaté
1) Si DR > DC1 ; Rn = R – (DR – DC1)
2) Si DR < DC2 ; Rn = R + (DC2 – DR)/2
Rémunération du délégataire toujours comprise dans les charges permettant de calculer le déficit,
et quel que soit la formule appliquée, en aucun cas 3 fois > au montant de la rémunération initiale
(45.000 €). Est considéré comme déficit la différence entre les recettes et les charges, les recettes
liées aux activités des scolaires et des associations ne comptant pas dans le calcul permettant de
déterminer les recettes. Le prix intègre toutes les évolutions des charges du service pour le
délégataire, notamment celles relatives à l’évolution du droit social
Remise chaque mois à la personne responsable du marché d’une facture précisant les sommes
auxquelles le délégataire prétend du fait de l’exécution du contrat, correspondant au 1/12 ème des
charges présentées dans le budget prévisionnel de l’offre du candidat. Le montant des charges
prévisionnelles ne pouvant constituer une rémunération forfaitaire, régularisation éventuelles les 2
derniers mois de l’année civile, ce quelle que soit la date de début d’exploitation
Régie
intéressée
n°2
Rémunération + 1% si fréquentation > 110.000 ; + 1,5 % si f > 125.000 ; + 2% si f > 140.000
Affermage
n°1
Le délégataire reverse 50% de l'excédent du résultat d'exploitation à la collectivité
Affermage
n°2
Néant
Affermage
n°3
A l’issue de chaque exercice si b énéfice d’exploitation > à 12.000 € HT, engagement du
délégataire à reverser au délégant 50 % de l’excédent, au-delà de 12.000 € HT
Affermage
n°4
Néant
Affermage
n°5
Intéressement de la collectivité à hauteur de 30 % du CA réalisé annuellement lorsque celui -ci
dépasse 400.000 € HT pour les produits non liés à la fréquentation scolaire, versé dans les 6 mois
suivant la clôture du compte de résultat de l’exercice
Affermage
n°6
Si RBE > – 179 401 €/an, RBE partagé à hauteur de 50 % pour l’exploitant et 50 % pour la
collectivité
Affermage
concessif
Néant
Concession
Néant
e)
Une indexation complexe et pas totalement adaptée au service
Les formules d’indexation, basées sur les prix de l’énergie, des fluides et des salaires, sont
assez complexes, propres au secteur industriel, et ne semblent pas vraiment permettre une
86
réelle anticipation des évolutions tarifaires d’un service public administratif et commercial
comme celui des piscines et centres aquatiques.
Prestation
de service
K = 0,20 + 0,50 Sn/SI + 0,05 En/EI + 0 ,06 (0,75 x GHn/Ghl + 0,25 GEn/GEI) + 0,13 FSDn/FSDI +
0,06 EaunlEaul
S: salaire du secteur privé et semi-pub lic - ID 0646 81 014
E: électricité indice de prix de la production - tarif Vert A - ID 0850 311 09
GE: tarif gaz été - B2S - Zone 1
GH: tarif gaz hiver - B2S - Zone 1
Eau: indice des prix à la consommation distribution d'eau - ID 0638 570 019
FSD1: frais et service divers
Affermage
n°1
R1= R1 o x [0,46 ICHTTS1/ ICHTTS1 o + 0,20(0,65G + 0,35 EL/ EL o) + 0,09 E + 0,25(0,125 + 0,5
BT40/BT40 o + 0,375 PsdC /PsdC o)]
R1 : tarification à la date de la facturation
R1 o : tarification de b ase du contrat
ICHTTS1 : valeur de l’indice du coût horaire du travail, tous salariés, charges salariales
comprises, dans les industries mécaniques et électriques à la date de la facturation
ICHTTS1 o : valeur de l’indice du coût horaire du travail, tous salariés, charges salariales
comprises, dans les industries mécaniques et électriques à la date d’étab lissement du présent
contrat
G : valeur du gaz pour le service résultant de l’application du tarif Gaz de France
B2S zone 2 :
G = 0,55 GH/GH o + 0,45 GE/ GE o
GH : tarif B2S Gaz de France Hiver
GH o : tarif B2S Gaz de France Hiver connu à la date de prise d’effet du contrat
GE : tarif B2S Gaz de France Eté
GEo : tarif B2S Gaz de France Eté connu à la date de prise d’effet du contrat
EL : valeur de l’indice Electricité tarif jaune à la date de facturation
EL o : valeur de l’indice Electricité tarif jaune à la date de prise d’effet du contrat
E : valeur du prix de l’eau résultant de l’application du prix facturé par le concessionnai re de
distrib ution :
E= 0,70 Ep/ Ep o + 0,30(Ea/ Ea o + Ep/ Ep o)
Ep : prix du m 3 d’eau potab le facturé par le concessionnaire de la Distrib ution connu à la date de
la révision
Ep o : prix du m 3 d’eau potable facturé par le concessionnaire de la distributi on connu à la date de
prise d’effet du contrat
87
Ea : prix du m 3 assainissement facturé par le concessionnaire de la distribution connu à la date de
la révision
Ea o : prix du m 3 assainissement facturé par le concessionnaire de la distribution connu à la date
de prise d’effet du contrat
BT40 : valeur de l’index national b âtiment “chauffage central” à la date de facturation.
BT40 o : valeur de l’index national b âtiment “chauffage central” à la date d ’étab lissement du
contrat
PsdC : valeur de l’indice des produits et services divers “C” à la date de la révision
PsdC o : valeur de l’indice des produits et services divers “C” à la date de prise d’effet du contrat
Affermage
n°2
R1= R1 o x [0,125 + 0,4025 ICHTTS1/ ICHTTS1 o + 0,1750(0,65G + 0,35 EL/ EL o) +0,0788 E +
0,2187(0,125 + 0,5 BT40/BT40 o + 0,375 PsdC /PsdC o)
Affermage
n°5
R1= 0,08 S/So + 0,92 [0,46 ICHTTS1/ ICHTTS1 o + 0,20(0,65G + 0,35 EL/ EL o) + 0,09 E +
0,25(0,125 + 0,5 BT40/BT40 o + 0,375 PsdC /PsdC o)]
S : indice syntec connu au début d’exploitation et à chaque date anniversaire
So : dernier indice syntec connu à la date de production de l’offre soit 209,60
Affermage
n°4
Augmentation des tarifs au minimum chaque année au 1er juillet selon l’indice des prix à
la consommation de l’INSEE hors tab ac (dernier indice connu de mai 2007 114,75 paru au
journal officiel du 30 juin 2007)
Affermage
n°6
RN = RN-1 * K2
RN : tarification à la date de la facturation
RN-1 : tarification du contrat l’année précédente
K2 : coefficient de révision défini ci-dessous
K2N = …+…S1 /SO +…FSD2 1/FSD2 O +…EL 1/ELO + ….BT40 1/BT40 O + … (0,50 EP1 /EPO + 0,50
EA1/EAO) + … (0,70 GH 1 /GH O + 0,30 GE1/GEO)
S : Indice des salaires horaires France entière toutes professions (pub lié par l’INSEE)
FSD2 : valeur de l’indice des produits et services divers “C” à la date de la révision (publié par le
Moniteur)
EL : valeur de l’indice Electricité tarif jaune à la date de facturation
BT40 : valeur de l’index national bâtiment “chauffage central” à la date de Facturation (publié par
le Moniteur)
Ep : prix du m³ d’eau potab le facturé par le service de l’eau à la date de la révision
Ea : prix du m³ de l’eau épurée facturé par le service de l’assainissement à la date de la révision
GH : tarif B2S Gaz de France Hiver
GE : tarif B2S Gaz de France Eté
Affermage
n°3
R N = R 0 * K2 N
Dans laquelle :
R N : tarification à la date de la facturation.
R 0 : tarification du contrat initial
K2 N : coefficient de révision défini ci-dessous
88
K2 N = 0,15 + a x EN/EO + b x EI N/EI O + c x GN/G O + d x SN/SO + e x FSD2 N/FSD2 O
Les valeurs a, b , c, d, e doivent être proposées par les candidats au moment du dépôt de leur
offre, et doivent correspondre à la répartition de leurs charges d’exploitation.
Les indices sont en revanche fixés au cahier des charges et sont publiés par l’INSEE et
disponibles sur son site internet.
E : eau distribuée (Prix à la production de l’industrie et des services aux entreprises ; code
0850037)
El : électricité moyenne tension, Tarif vert, A (Prix à la production de l’industrie et des services
aux entreprises ; code 0850311)
G : gaz distrib ué, hors vente aux ménages (Prix à la production de l’industrie et des services aux
entreprises ; code 0850235)
S : salaires-salaires du secteur privé et semi-public (Indice trimestriel du salaire mensuel b rut de
base de l’ensemb le des salariés ; code 0646938)
FSD2 : autres charges EBIQ (Indice des frais, services divers ; code 0867690)
Concession
K = 0,30 + 0,42 (ICHTTS1/ICHTTSl o) + 0,08 (EMT/EMT o) + 0,10 (Gz/Gz o) + + 0,05 (E/Eo) + 0,05
(PsdA/PsdAo)
S'agissant des tarifs usagers, le produit des valeurs de base par le coefficient K constituera un
maximum. Toute latitude laissée au délégataire pour fixer ses tarifs dans la limite de ce
maximum, compte tenu de son appréciation de la politique tarifaire la plus adaptée
Les valeurs des paramètres et indices sont régulièrement pub liées dans les revues spécialisées
(B.O.C.C.R.F., Moniteur des travaux Publics et du Bâtiment, etc.) ou effectivement calculées à
partir des tarifs officiels
ICHTTS1 : indice du coût horaire du travail tous salariés, dans les industries mécaniques et
électriques
EMT : indice des prix de l'électricité moyenne tension (corrigé des variations saisonnières) pub lié
par le b ulletin mensuel de la statistique de l'INSEE ou le Moniteur des travaux publics et du
bâtiment
Gz : 'indice des prix du gaz
E : prix HT du M3 moyen d'une facture de 120 M 3 d'eau et d'assainissement, pub lié annuellement
dans le rapport annuel du Maire sur le prix et la qualité des services de l'eau et de
l'assainissement
PsdA : indice des prix des produits et services divers "A" pour le secteur de l'équipement
industriel
f)
Des clauses de révision du prix révélateur d’une incertitude de gestion
La révision du prix du contrat de gestion déléguée est souvent laissée à la discrétion de la
collectivité, pour des questions de politique générale (par exemple, modification de la
répartition des heures consacrées aux écoles et centres de loisirs). Hormis ce cas de figure
imposé unilatéralement par l’autorité délégante (dans les limites du droit à la concurrence),
plusieurs évènements plus ou moins prévisibles sont invoqués pour rétablir l’équilibre
financier du contrat : l’évolution de la réglementation (spécifique ou non au secteur), de la
fiscalité, des indices servant au calcul de la formule d’indexation, de la fréquentation du site,
des charges d’énergie et de fluides, etc. La construction de nouveaux ouvrages est
également une condition de modification de la rémunération du délégataire (ou prestataire).
89
Il est parfois convenu entre les parties de revoir les conditions financières à mi-parcours
dans les contrats de longue durée (concession). En tout état de cause, ce changement
donne lieu à la passation d'un avenant, soumis pour avis à la commission de DSP dans le
cas d’une augmentation du montant global supérieure à 5%.
Prestation
de service
En cas de variation (négative ou positive) > à 5% du montant de la taxe professionnelle par
rapport à celui évalué au moment de la conclusion du marché
Affermage
n°1
En cas de modifications fondamentale du régime et des bases des impôts et taxes
En cas de variation annuelle d'un indice de la formule d'indexation > à 20 %
En cas d'évolution de la réglementation
Si le délégant décide, pour raison de politique générale, de faire évoluer les conditions tarifaires
d'une façon significative
Affermage
n° 3
Idem (sauf indexation)
Affermage
n°2
En cas de travaux de mises aux normes, d'extension et de renforcement
En cas de modification notab le et durab le de la fréquentation des scolaires de la collectivité
En cas de changement dans la réglementation technique produisant ses effets pendant la durée
du contrat et conduisant à un b ouleversement de l'économie générale du contrat (déficit
d'exploitation > à 5 % du CA pendant 2 exercices consécutifs)
En cas d'évolution des tarifs des fluides (électricité, eau, gaz) > à 1 5 %
En cas de modification de la fréquentation globale de l'étab lissement > à 15 %, le chiffre de
référence étant de 74.529 entrées publiques par an à compter de la 3 ème année d’exploitation
En cas de modification du régime et des b ases des impôts et taxes conduisant à une
augmentation de plus de 10 % de ce poste
En cas de modification dans la politique de la collectivité tant sur le plan tarifaire que sur le plan
de l'occupation des créneaux horaires entraînant un déficit d'exploitation > à 5 % du CA pendant
2 exercices consécutifs
Dans l’hypothèse où il existerait un différentiel de plus de 5% entre les tarifs d’entrées publics
votés par la collectivité et les tarifs d’entrées publics en vigueur à la signature du contrat révisés
ère
annuellement à compter de la 1 année d’exploitation sur la base du coefficient R1
Affermage
n°5
Idem sauf :
En cas d’évolution des tarifs des fluides (électricité, eau, gaz) > 10%/an
En cas de modification de la fréquentation globale de l’étab lissement > 15%, le chiffre de
référence étant de 87.369 entrées/an
Si dans les 3 mois à compter de la date de la demande de réexamen des conditions financières
présentée par l’une ou l’autre des parties, un accord n’est pas intervenu, une commission
composée de 3 memb res, dont l’un est nommé par la collectivité, l’autre par le délégataire et le
ème
3
par les deux premiers, statue sur cette révision. Faute pour les parties de s’entendre dans un
délai de 15 jours sur la désignation du 3 ème memb re, celle-ci est faite par le président du TA
Affermage
n°4
A la demande de l’une des parties, réexamen des conditions d’exploitation, par voie d’avenant à
la fin du 1 er exercice comptable
En cas de création, intégration dans le périmètre de la délégation de nouveaux équipements ou
services
En cas de modification substantielle des caractéristiques du service public
En cas d’évolution annuelle significative des tarifs (+/- 10%)
En cas de variation significative du coût d’approvisionnement en b ois pour la chaufferie (+/-10 %)
sur 12 mois
En cas d’événements extérieurs aux parties qui pourraient avoir des répercussions sub stantielles
sur l’équilib re financier de la délégation
Affermage
n°6
Aucune contrepartie financière au financement du déficit constaté après versement de la
compensation et ce jusqu’au terme du contrat
90
Régularisation de la participation de la collectivité à la fin de chaque exercice si nécessaire
Affermage
concessif
En cas de variation du nomb re d’entrées > 20%
Concession
Chaque année, avant le 30 juin, indication au délégataire de la répartition entre les heures
maternelles/primaires et secondaires, à l'intérieur des 1330 heures annuelles réservées aux
scolaires, halte-garderie-crèche et centres de loisirs pour l'année suivante ; seuil en dessous
duquel la mission de service public ne pourra pas être revue. En cas de modification dans la
répartition des heures entre maternelles /primaires et secondaires/centres aérés, révision de la
redevance versée par la collectivité si la part maternelle/primaire dépasse 75% de l'ensemble des
heures réservées par la collectivité
A mi-contrat suivant la date de prise d'effet du contrat
Si les recettes ont varié de plus de 20 %, en plus ou en moins par rapport à la moyenne des
recettes réévaluées, constatées dans les 3 années du b udget prévisionn el
Si le montant des impôts et redevances à la charge du délégataire, autres que ceux frappant les
résultats, varie de plus de 20% entre 2 exercices consécutifs
En cas de modification significative de la réglementation en vigueur inconnue au jour de la
signature de la présente convention
Au terme d'une période de 3 exercices clôturés, si les volumes de consommations d'électricité et
de gaz varient de plus ou moins 20 % par rapport à la moyenne des volumes consommés des 3
années du b udget prévisionnel
g)
Le transfert optionnel du droit à déduction de la TVA
La collectivité peut transférer à son fermier (ou concessionnaire) le droit à déduction de la
TVA ayant grevé les investissements qu’elle a financés et compris dans la délégation, le coût
des investissements constituant l’un des éléments du prix du service soumis à la taxe
(redevance des usagers, subvention d’équilibre) 93. Les sommes imputées par le fermier (ou
concessionnaire) ou reversées par le Trésor Public sont propriété de la collectivité. Cette
dernière applique des délais de reversement variables et des intérêts en cas de retard. Le
délégataire peut demander le remboursement du crédit d’impôt correspondant 94. En cas de
redressement des services fiscaux, la collectivité lui rembourse le montant correspondant,
éventuellement majoré des pénalités légales. Bien que la procédure soit un peu plus longue,
le recours au FCTVA s’impose encore pour des collectivités n’ayant pas eu le temps de
déterminer le titulaire de la DSP pendant les travaux de construction du centre aquatique ou
n’ayant pas reçu de garanties financières suffisantes de la part de l’exploitant.
Affermage
n°1
Engagement du délégataire à faire connaître à la collectivité à chaque imputation ou
remboursement, avant le 15 du mois suivant celui du dépôt de la déclaration de TVA ou celui du
remboursement, le montant de la TVA imputée ou reversée pour le compte de l’autorité délégante
Reversement des sommes transférées à la collectivité dans un délai de 45 jours suivant la date
du remb oursement. Toute somme non versée dans ce délai porte intérêt au taux de l’intérêt légal
Au cas où le montant de la TVA récupérée fait l’ob jet d’un redressement de la part du service des
impôts, ce montant, éventuellement majoré des pénalités légales, est remboursé par la collectivité
au délégataire avant la fin du 3 ème mois suivant la date d’échéance de ce redressement
Si en fin de contrat le délégataire est amené à remb ourser au Trésor une partie de la TVA
effectivement récupérée sur les dépenses d’investissement du service en cours des 10 années
précédentes, la collectivité rembourse au délégataire les sommes ainsi dues au Trésor avant la fin
du 3 ème mois suivant celui de la date d’expiration du contrat
Affermage
n°5
93
94
Idem
Art 216 bis et 216 quater de l’annexe II du Code général des impôts
Décret n°102 du 4 février 1972
91
Affermage
n°6
Idem
Affermage
n°4
Idem
Affermage
n°2
Engagement du délégataire à porter le montant correspondant de droit à déduction de TVA sur la
1 ère ou la 2 ème déclaration mensuelle de CA qu’il établit après la réception de l’attestation
Toute somme non versée dans le délai fixé porte intérêt et ce, de plein droit, au taux d’intérêt
légal en vigueur en cours de l’année en cause, majoré de trois points, dès la date d’expiration de
ce délai
Engagement du délégataire à informer la collectivité du montant du droit qu’il au ra imputé sur la
TVA nette due au titre de ses propres activités, dans un délai d’un mois à compter de la date de
dépôt de la déclaration
Engagement du délégataire à accomplir toutes les formalités nécessaires pour ob tenir chaque
remboursement dans les délais les plus courts prévus par les dispositions fiscales en vigueur
Les sommes transférées sont reversées à la collectivité avant la fin du 5 ème mois suivant celui de
la réception par le délégataire des attestations de la collectivité
Au cas où le montant de la TVA récupérée fait l’ob jet d’un redressement de la part du service des
impôts, ce montant, éventuellement majoré des pénalités légales, est remboursé par la collectivité
au délégataire dans un délai de 2 mois à compter de la réception d’une notifica tion comprenant
une copie de la décision de l’administration
Affermage
n°3
5.
Néant
Sanctions-garanties-contentieux
En plus des garanties demandées à l’opérateur pour l’exploitation d’un service d’intérêt
général, des pénalités financières, coercitives et résolutoires sont généralement prévues
dans la convention qui lie partenaires publics et privés.
a)
Des formules de garanties variables
Le versement d’une caution à la collectivité en début de contrat n’est pas systématiquement
appliqué alors que cette mesure doit normalement justifier le respect des obligations du
délégataire (ou prestataire) en matière de remise en état des installations en fin de contrat.
Par ailleurs, le montant de la garantie peut fortement varier d’un contrat à un autre parmi
ceux que nous avons consultés (de 1 à 10% des recettes). Dans le cas de la concession,
c’est la collectivité qui apporte une garantie au montant de l’emprunt contracté par le
concessionnaire pour la construction du centre aquatique.
Prestation
de service
Versement au comptab le d’un cautionnement dont le montant est calculé en application de la
réglementation, et qui est remb oursé en fin de contrat. A défaut, affiliation du régisseur à
l’Association Française de Cautionnement Mutuel pour un montant identique
Régie
intéressée
n°1
Idem
Affermage
n°1
Néant
Affermage
n°2
Une garantie à première demande dans le délai d’un mois dès l’entrée en vigueur d u contrat, à
hauteur de 10 % des recettes (y compris la sub vention versée par la collectivité) de l’exploitation
er
prévues au compte d’exploitation prévisionnel pour le 1 exercice
92
Affermage
n°6
Idem
Affermage
n°3
Néant
Affermage
n°4
Néant
Affermage
n°5
Dépôt à la Caisse des Dépôts et Consignations, soit à la caisse du receveur de la collectivité, une
somme équivalente à 1% du CA prévisionnel du contrat (3.493.203 € HT x 1 % = 34.932 €) en
numéraires ou en rentes sur l’Etat, en ob ligations garanties par l’Etat ou en b ons du trésor, dans
les conditions prévues par les lois et règlements pour les cautionnements en matière de marchés
pub lics, dans un délai d’un mois après le commencement de l’exploitation. Chaque fois qu’une
somme quelconque est prélevée sur le cautionnement, le délégataire doit le compléter à
nouveau dans un délai de 15 jours sous peine de déchéance. Ce cautionnement peut être
remplacé par une garantie b ancaire
Concession
Garantie de la collectivité à 80% du montant de l’emprunt contracté par le délégataire (1.250.000
€) pour la construction de l'équipement, dans la limite du plafond institué par les articles 9 et
suivants de la loi n° 88-13 du 5 janvier-1988 et par Décret n° 88-336 du 18 avril 1988, à condition
que le délégataire utilise les fonds mis à sa disposition par la b anque pour couvrir des factures en
rapport avec les travaux de construction de la piscine.
Possib ilité de sub stitution au délégataire dans le paiement du montant garanti de l’échéance en
cas d’incident de paiement des remboursements de l'emprunt. La collectivité pourra imputer les
dépenses ainsi engagées, à concurrence de leur montant majoré de 5 % sur le montant révisé de
la redevance versée par elle en contrepartie des réservations de plages horaires
b)
Des pénalités plus ou moins sévères
En cas d’inexécution des obligations contractuelles, trois types de sanctions peuvent être
appliquées : pécuniaires, coercitives et résolutoires. Les pénalités financières, plus ou moins
nombreuses selon les contrats consultés, sanctionnent des infractions aux dispositions
contractuelles ou réglementaires : interruption du service, non respect du règlement intérieur,
des obligations d’hygiène et de sécurité, d’entretien et de maintenance, de température des
bassins, etc. En outre, les obstacles à l’exercice du droit de contrôle de la collectivité sont
réprimés : défaut ou production tardive des comptes-rendus techniques et financiers, des
attestations d’assurance ou encore refus d’obtempérer aux injonctions de l’autorité publique.
Plus exceptionnel : des pénalités pour non-conformités ou défaillances du management par
la qualité. En cas de faute grave (rupture de continuité du service public, dommages, mise
en danger d’autrui), la mise en régie provisoire en tant que mesure coercitive est
généralement prononcée. A noter que les amendes et les délais de mise en demeure sont
très variables d’un contrat à un autre.
Prestation
de service
En cas d'interruption du service non préalablement acceptée par la collectivité, et non imputable à
ème
un cas de force majeure : 1/365
du montant du marché pour l'année en cours d'exécution +
1.000 €/journée
En cas de non respect du planning d'ouverture : 300 € par infraction constatée
En cas de non respect des T° des b assins indiquées aux CCTP : 200 €/journée en infraction
En cas de non respect du règlement de service : 500 € par infraction constatée
En cas de non production des relevés détaillés de la fréquentation et des recettes : 200
€/semaine de retard et 100 € par manquement au modèle imposé
En cas de non production des obligations en matière d'entretien, et d'une manière générale
d'hygiène et de sécurité: 300 € par infraction constatée
En cas d'interruption tant totale que partielle du service, résultant de la responsab ilité du
prestataire ou de l'un de ses préposés sous-traitants, mise en régie aux frais et aux risques du
prestataire, après mise en demeure restée sans effet à l'expiration d'un délai d'un mois (sauf
93
urgence), la collectivité prenant possession temporairement de l'ensemble des b iens immob iliers
et mob iliers nécessaires à l'exécution du marché, y compris ceux qui pourraient appartenir au
prestataire. Cessation de la régie dès que le prestataire justifie être en mesure de remplir à
nouveau ses ob ligations. Augmentation des dépenses, par rapport au prix du marché, résultant
de l'exécution des prestations aux frais et risques du prestataire à sa charge
Régie
intéressée
n°1
Idem
En cas de non respect des T° de b assin indiquées : 100 €/jour d’infraction
En cas de non production des relevés de fréquentation et de recettes : 200 €/semaine de retard
En cas de non production des relevés journaliers de T° par b assin : 100 €/semaine de retard
En cas de faute grave du délégataire, et notamment si la continuité du service n’est pas assurée
en toutes circonstances, sauf cas de force majeure, de destruction totale des ouvrages ou de
retard imputab le à la collectivité, toutes mesures nécessaires pour assurer le service par les
moyens conformes à l’intérêt du service public. Possib ilité pour la collectivité de prendre
possession temporairement des locaux, matériels, approvisionnements, véhicules de liaison, de
disposer du personnel nécessaire à l’exécution du service
En cas de cumul des pénalités appliquées dans la même année dépassant 15.000 €, mise en
régie sans mise en demeure préalable. Cessation dès que le délégataire est de nouveau en
mesure de remplir ses obligations sauf si la déchéance est prononcée
Affermage
n°3
En cas de faute grave, et notamment si la continuité du service n’est pa s assurée en toutes
circonstances, sauf cas de force majeure, de destruction totale des ouvrages, de retard du
délégant ou de circonstances extérieures, imprévisibles et indépendantes de la volonté du
délégataire, toutes mesures nécessaires pour assurer le service par les moyens jugés b ons. Mise
en régie provisoire précédée d’une mise en demeure restée infructueuse dans un délai de 20
jours
En cas de carence grave, de menace à l’hygiène ou à la sécurité, de mise en danger des
personnes tel que défini à l’article 223.1 du nouveau code pénal, toute mesure adaptée à la
situation, y compris la fermeture temporaire de l’exploitation, les conséquences financières de ces
décisions étant à la charge du délégataire
Affermage
n°1
Idem
300 € par manquement constaté ou par jour de retard s'il s'agit d'une prescription essentielle à la
continuité du service public
En cas de faute grave mise sous séquestre précédée, sauf circonstances exceptionnelles, d'une
mise en demeure fixant un délai de 15 jours pour rétab lir pleinement le service
Affermage
n°2
Idem
En cas d’interruption du service d'une durée > à 24 heures (hors cas exonérant le délégataire de
sa responsab ilité) : 150 €/heure d'interruption au delà de 24 heures
En cas de remise tardive ou défaut de remise du rapport annuel : 100 €/jour de retard
En cas de refus avéré du délégataire de répondre aux demandes du délégant dans le cadre de
l'exercice de son pouvoir de contrôle: 100 €/jour de retard
En cas de remise tardive ou défaut de remise des attestations d'assurance : 150 €/jour de retard
Acquittement des pénalités dans un délai maximal d’un mois à compter de la réception de leur
notification. A défaut pénalités prélevées sur le montant du cautionnement
Affermage
n°6
Idem
En cas de non respect des ob ligations de continuité et des ob ligations techniques : 500 € par
manquement constaté et par jour d’interruption
En cas de remise tardive, incomplète ou absente du rapport annuel : 150 €/jour de retard,
En cas de refus avéré de répondre aux demandes du délégant dans le cadre de l'exercice de son
pouvoir de contrôle : 150 €/jour de retard
Acquittement des pénalités dans un délai maximal de 15 jours à compter de la réception de leur
notification. A défaut ces pénalités sont prélevées sur le montant du cautionnement
Affermage
n°5
Idem
En cas d’interruption du service d’une durée > à 24 heures hors cas exonérant le délégataire de
94
sa responsab ilité : 500 €/jour d’interruption au-delà de 24 heures
En cas de mesures correctives insuffisantes au regard des non -conformités constatées dans le
cadre de l’audit qualité ou ab sence d’audit qualité ou ab sence de certification Qualicert dans les
délais : 100 €/jour de retard
En cas de remise tardive ou défaut de remise des attestations d’assurance : 50 €/jour de retard
Affermage
n°4
En cas d’interruption partielle ou générale du service : pénalité forfaitaire de 1.000 €/jour
d’interruption sauf cas de force majeur
En cas de constatation de non respect de l’exploitation du service aux prescriptions du contrat :
pénalité forfaitaire de 1.000 € après mise en demeure de 5 jours restée infructueuse
En cas de constatation du non respect des règles en vigueur en matière de sécurité : pénalité
forfaitaire de 5.000 €
En cas de retard dans le versement de la redevance : pénalité forfaitaire de 500 €/jour de retard
En cas de retard dans la remise des documents d’analyse technique et financière, une pénalité
égale à 1.000 €/jour de retard après mise en demeure d’un mois restée infructueuse
Affermage
concessif
150 €/j d’interruption partielle ; 300 €/j d’interruption totale du service ou de non production des
comptes dans un délai > 1 mois
Concession
En cas de fermeture non justifiée de la piscine (en dehors d'un cas de force majeure) incomb ant
au délégataire et qui n'aurait pas fait l'ob jet d'une concertation préalab le avec la collectivité : 150
€/ jour de fermeture
En cas de non-production de tout ou partie des documents prévus et après mise en demeure de
la collectivité restée sans réponse pendant 15 jours, une pénalité égale à 1% du montan t des
recettes de l'année précédente
En cas de non respect des conditions générales relatives aux entretiens et réparations et après
mise en demeure de la collectivité restée sans réponse pendant 15 jours: remboursement des
travaux effectués d'office majorés de 10%
En cas de non-respect des obligations au paiement ou au reversement au profit de la collectivité,
de toute somme mise à sa charge par le contrat, pour quelque motif que ce soit, en sus du
principal : un intérêt calculé au taux d'intérêt légal majoré de 1 % l'an
c)
Différents degrés de légitimité dans la résiliation du contrat
La résiliation du contrat de gestion déléguée est généralement prévue en cas de faute
lourde, par exemple en cas de manquement répété aux obligations du délégataire (ou
prestataire) : présentation des rapports d’activité, observation des consignes d’hygiène et de
sécurité, continuité du service public, etc. La mise en place d’un management de la qualité
ou l’atteinte d’un certain niveau de fréquentation du site fait partie des engagements
contractuels dont le défaut peut, étonnamment, conduire au même sort. Plus classiques, les
cas de fraudes, d’obstruction ou de délits annulent la convention de délégation. Par ailleurs,
certaines collectivités prévoient la déchéance de l’exploitant en cas de redressement puis de
liquidation judiciaire. D’un autre côté, la résiliation peut être anticipée pour un motif d’intérêt
général moyennant une indemnisation du délégataire (ou prestataire). Elle peut aussi être
laissée à la seule discrétion du délégant sans que ce dernier ait à justifier sa décision.
Prestation
de service
En l'ab sence de règlement du montant des frais de mise en régie provisoire, dans un délai de 30
jours à compter de la notification par la collectivité au prestataire
Si le prestataire refuse ou se révèle incapable de mettre en œuvre dans des conditions
satisfaisantes les mesures d'économies prescrites par la collectivité ou se refuse à appliquer au
montant de son marché l'incidence financière de ces mesures
Lorsque le prestataire n'assure plus ses prestations, ou ses engagements indépendamment des
cas de force majeure, dans les délais prévenus ou requis
Lorsque les déclarations produites en application de l’article 46 du code des Marchés Pub lics ont
été reconnues inexactes
95
Lorsque le prestataire fait ob stacle au contrôle de l'ensemble de ses prestations, qu’il refuse de
produire ses comptes, ou produit des comptes inexacts ou incomplets
Lorsque le prestataire ne justifie pas du paiement des primes d'assurance
En cas de contravention aux règles concernant la sous-traitance, à la législation ou à la
réglementation du travail
En cas d’actes frauduleux portant sur les fournitures ou les prestations
En cas de détérioration d'utilisation abusive ou de non restitution de m atériels, équipements ou
approvisionnements
Lorsque les installations réalisées dans le cadre des travaux font l'objet, de prob lèmes techniques
graves
Régie
intéressée
n°1
En cas de manquement d’une particulière gravité par le délégataire à ses ob ligation s résultant du
contrat ainsi que de l’acte constitutif de la régie des recettes, mise en demeure > 2 semaines,
délai prorogeable à la seule discrétion de la collectivité. Si la mise en demeure reste sans effet,
résiliation, sans indemnité, à compter de la date fixée par la décision de résiliation,
éventuellement accompagnée d’une mise en régie de la délégation, dont la durée peut s’étendre
jusqu’au terme normal du contrat
De façon anticipée pour un motif d’intérêt général. Dans cette hypothèse, indemnisatio n du
délégataire comprenant : la perte de ses frais de structure jusqu’à la fin normale du contrat, les
autres frais et charges engagés par lui pour assurer l’exécution du contrat pour la partie non
couverte à la date de la prise d’effet de la résiliation, 10% des recettes qui auraient dû être
encaissée jusqu’à la fin du contrat en prenant comme référence les 12 mois précédents
Régie
intéressée
n°2
En cas de fréquentation < 70.500/an
Affermage
n°1
En cas de faute d'une particulière gravité, notamment si le délégataire n'a pas mis l'exploitation de
la piscine en service dans les conditions fixées par le contrat ou encore en cas d'interruption
partielle ou totale du service public non justifiée par des causes de force majeure. Déchéance
prononcée aux frais et risques du délégataire et précédée d'une mise en demeure restée sans
effet dans le délai de 15 jours
Affermage
n°3
En cas de manquement grave du délégataire à l’une des ob ligations souscrites dans le contrat
présentant un caractère irréversible, ou de manquement grave ayant fait l’ob jet d’une mise en
demeure restée infructueuse dans un délai de 30 jours.
En cas de cessation de paiement ou de liquidation judiciaire
Affermage
n°2
En cas de faute d'une particulière gravité, notamment en cas de mise en danger de la vie d’autrui,
de non respect des règles d’hygiène et de sécurité ou d'interruption totale prolongée du service du
fait du délégataire, la collectivité prononce elle-même la déchéance du délégataire. Cette mesure
est précédée d'une mise en demeure restée sans effet dans le délai imparti
Affermage
n°6
Idem
Affermage
n°4
Idem
Pour un motif d’intérêt général avec un préavis minimal de 6 mois, une indemnité compensant la
perte du contrat, calculée sur la b ase de la valeur nette comptable des investissements réalisés
par le délégataire, sauf pour les b iens qui seraient réutilisés par le délégataire, comprenant en
outre l’indemnisation de la perte de b énéfice sur la durée résiduelle du contrat, évaluée en tenant
compte du solde des produits et des charges d’exploitation des 3 derniers exercices clos, en
excluant des produits et des charges tous les éléments exceptionnels
De façon anticipée, sans justifications, à l’expiration d’une période de 3 exercices comptables, le
délégant signifiant sa décision au moins 6 mois à l’avance. Dans ce cas, le délégataire a droit à
une indemnité fixée à la somme forfaitaire de 98.000 € HT
En cas de dissolution de la société exploitante (application de l’article L. 1523 -4 du CGCT),
déchéance du délégataire sans attendre que les procédures engagées aient ab outies (notamment
la clôture de la liquidation amiable), de plein droit, dès la date de dissolution publiée au registre
du commerce et sans indemnité du délégataire
En cas de redressement judiciaire de la société, d échéance prononcée si l’administrateur
judiciaire ne demande pas la continuation de la convention dans le mois suivant la date du
jugement
96
En cas de liquidation de la société, déchéance automatique et de plein droit dans le mois suivant
le jugement
Affermage
n°5
Idem
Concession
En cas de faute d'une particulière gravité, notamment si le délégataire n'assure pas le service
dans les conditions fixées par la convention, ou encore en cas d'interruption totale et prolongée
du service (30 jours), après mise en demeure restée sans effet dans le délai imparti
En l’ab sence de mise en place de management de la qualité, des moyens de sa maintenance ou
de mise en œuvre de ses préconisations
Par décision unilatérale de la collectivité, pour un motif d'intérêt général, moyennant
l'indemnisation intégrale du préjudice sub i par le délégataire, après un délai minimum de 6 mois à
compter de la date de sa notification
6.
Fin du contrat
Le principe de la libre concurrence guidant la commande publique, les contrats de PPP ont
une durée qui limite la monopolisation du marché. Les conventions doivent par conséquent
contenir des clauses qui précisent les conditions de continuation du service, de retour et de
reprise des biens à la personne publique ainsi que le sort réservé au personnel au moment
de l’expiration du contrat.
a)
Assurer la continuité d’un service remis dans le jeu de la concurrence
Deux à six mois avant le terme du contrat, la collectivité prend toutes les mesures qu’elle
juge utiles pour assurer la continuité du service en occasionnant le minimum de gêne vis-àvis de l’exploitant sans que cette mesure donne droit à des indemnités pour ce dernier.
L’organisation de visites des installations pour permettre à de futurs candidats d’une nouvelle
DSP d’en acquérir les connaissances suffisantes (consignes, modes opératoires, etc.) en
garantissant une égalité de traitement fait partie de ces mesures. La transmission des plans
de construction et des contrats de sous-traitance complète le dispositif.
Prestation
de service
6 mois avant l'échéance, transmission à la collectivité de l'ensemb le des contrats de prestations
conclus. Les contrats conclus par le prestataire pour une durée > à l'échéance du marché de
service ouvrent droit à la collectivité de les résilier unilatéralement sans paiement de pénalités
Possib ilité de visite des installations aux personnes qui seront présentées par la collectivité, et
notamment aux candidats à la future consultation pour la gestion de la piscine
Faculté pour la collectivité de prendre, pendant les 6 derniers mois de l'exploitation, toutes
mesures utiles pour assurer la continuité de celle-ci à l'expiration du marché, à condition de
réduire au maximum la gêne qui en résulte pour le prestataire
Sub rogation aux droits du délégataire à l'expiration du contrat
Affermage
n°1
Faculté pour la collectivité (sans qu'il en résulte un droit à indemnité pour le délégataire) de
prendre pendant les 3 derniers mois du contrat, toutes mesures pour assurer la continuité de
l'exploitation en réduisant autant que possible la gêne qui en résulte pour délégataire, et toutes
mesures nécessaires pour faciliter le passage progressif de la gestion déléguée au régime
nouveau d'exploitation
Sub rogation aux droits du délégataire à l'expiration du contrat
Affermage
n°5
Faculté pour la collectivité, sans qu'il en résulte un droit à indemnité pour le délégataire, de
prendre pendant les 6 derniers mois du contrat toute mesure nécessaire pour assurer la continuité
du service en réduisant autant que possible la gêne qui en résulte pour le délégataire
Organisation des visites des installations du service par la collectivité pour permettre aux futurs
candidats de la gestion déléguée d’en acquérir une connaissance suffisante, garantissant une
97
égalité de traitement
Remise à la collectivité de tous les plans des ouvrages et équipements du service détenus par le
délégataire 12 mois au moins avant la date d’expiration du contrat
Affermage
n°6
Idem
Affermage
n°2
Idem
Remise gratuite à la collectivité à l’expiration du contrat de l’ensemble des documents, fichiers et
données informatiques relatifs à l’exploitation du service
Réunion des représentants du délégataire ainsi que, le cas éch éant, ceux du nouvel exploitant,
pour organiser le transfert de l’exploitation du service affermé et notamment pour permettre au
délégataire d’exposer les principales consignes et les modes opératoires à suivre pour le
fonctionnement des ouvrages, équipements et installations du service affermé
Affermage
n°4
Toute mesure afin d’assurer la continuité du service public, le délégataire mettant tout en œuvre
pour que la sub stitution de gestionnaire se fasse dans les meilleures conditions possibles
Sub rogation aux droits du délégataire
Affermage
n°3
Idem
Concession
Faculté pour la collectivité, sans qu'il en résulte un droit à indemnité pour le délégataire, de
prendre, pendant les 6 derniers mois de la DSP, toutes mesures pour assurer la continuité du
service, en réduisant autant que possible la gêne qui en résulte ra pour le délégataire, et toutes
mesures nécessaires pour faciliter le passage de la DSP au régime nouveau d'exploitation
Sub rogation aux droits du délégataire
b)
Toutes mesures utiles pour assurer la continuité du service en fin de contrat, en réduisant au
maximum la gêne ainsi occasionnée pour le délégataire pendant les 60 jours avant l’expiration du
contrat
Le régime des biens en question
A l’échéance de la convention de délégation, les parties procèdent à un inventaire
contradictoire des biens mobiliers et immobiliers, avec éventuelle remise en état aux frais du
délégataire.
Trois types de biens sont considérés :
Les biens de retour qui sont les biens mobiliers et immobiliers confiés au
délégataire lors de la prise de possession des ouvrages et équipements , mais aussi
mis à disposition en cours de contrat ainsi que tous les biens acquis ou créés par le
délégataire amortis sur la durée du contrat puis ceux acquis ou créés pour le
renouvellement des biens mis à disposition ;
Les biens de reprise qui sont les biens, ouvrages et installations financés par
le délégataire à son initiative, utiles à l’exploitation et au fonctionnement du service et
que le délégant ou le nouveau délégataire peut acquérir en contrepartie du
versement d’une indemnité ;
Les biens propres du délégataire qui sont les biens de reprise que le délégant
n’a pas souhaité acquérir et tous les autres biens non nécessaires à l’exploitation et
non amortis sur les comptes de la délégation.
L’indemnisation des biens non amortis se déroule suivant des délais variables d’une
collectivité à une autre (de 1 à 3 mois).
Prestation
de service
Remise gratuite à la collectivité, en état normal d'entretien et de fonctionnement, de tous les
ouvrages et équipements indispensables ou nécessaires à l'exploitation du service. Estimation
des travaux nécessaires 2 mois avant l'échéance du marché. Si ces biens ne sont pas amortis,
indemnité équivalente à la quote-part non amortie de ces biens dans les comptes du prestataire
conformément aux usages de la profession, payée dans le délai maximum de 2 mois à compter
98
de la date de la détermination de l'indemnité
Possib ilité pour la collectivité de reprendre les b iens financés par le prestataire qui ne sont pas
directement nécessaires à l'exploitation du service, moyennant une indemnité calculée en tenant
compte des conditions d'amortissement de ces b iens (mob ilier de b ureau, véhicules, stocks
existants...), payée dans un délai de 2 mois
Affermage
n°1
Remise en état normal d'entretien par le délégataire de tous les immeubles, installations et
équipements mis à disposition. Etat des lieux contradictoire au plus tard le jour de l'expiration du
contrat emportant le relevé des réparations éventuelles à effectuer par le délégataire
Installations, équipements et matériels acquis, hors renouvellement, par le délégataire remis à la
collectivité en contrepartie d’une indemnité convenue à l'amiable ou évaluée par un expert
désigné par le Juge des référés administratifs, payée dans un délai de 3 mois suivant la date
d'expiration du contrat ou de la notification du dépôt du rapport d'expert. Tout retard de règlement
donne lieu à intérêts de retard calculés selon les dispositions de la réglementation en vigueur
afférente aux collectivités locales
Possib ilité pour la collectivité de reprendre, contre indemnité, les b iens nécessaires à l'exploitation
financés par le délégataire ne faisant pas partie intégrante de la gestion déléguée
Affermage
n°2
Remise en état normal d'entretien par le délégataire de tous les immeubles, installations et
équipements mis à disposition 6 mois avant le terme du contrat, établissement d’un état des lieux
et d’un état descriptif des travaux d’entretien restant à réaliser par le délégataire avant le terme du
contrat
Possib ilité pour la collectivité ou le nouvel exploitant de racheter le mobilier, les
approvisionnements, les pièces de rechange et les matériels divers utilisés pour la gestion du
service affermé appartenant au délégataire mais ne faisan t pas partie intégrante de l’affermage,
sans que celui-ci puisse s’y opposer
Affermage
n°5
Idem
Remise à la collectivité de l’ensemble des ouvrages et équipements du service à la fin du contrat,
en état de marche et d’entretien normal (bassins intérieurs en eau avec les caractéristiques
sanitaires répondant aux règlements et à température prévue au présent contrat). Prélèvement
sur le montant du cautionnement en cas d’obligation de procéder à des travaux de réparation ou
d’entretien pour assurer la continuité du service
Faculté pour la collectivité ou le nouvel exploitant de racheter les approvisionnements constitués
par le délégataire à la valeur comptable, dans un délai maximum de 2 mois après l’acquisition
(tout retard dans le versement des sommes dues donne lieu à intérêts de retard calculés selon le
taux légal d’intérêt légal en vigueur)
Affermage
n°3
60 jours avant l’expiration du contrat, estimation, après expertise, des travaux d’entretien
éventuels ou de la remise en état des b iens et ouvrages d’exploitation du service (tels que listés
dans le procès verb al de prise en charge) et ceux financés ultérieurement par le délégant,
que le délégataire est tenu d’exécuter avant l’expiration de l’affermage.
Aucun versement d’indemnité au délégataire lors du retour des biens et équipements
d’exploitation qui font partie intégrante du service. Remise au délégant moyennant une indemnité
fixée en tenant compte des conditions d’amortissement et payée au plus tard dans un délai de 30
jours suivant la remise, des installations financées par le délégataire en dehors des ob ligations du
contrat
Affermage
n°4
Aucune indemnité au profit du délégataire pour les b iens de retour sauf si ces b iens ont été
financés par le délégataire après autorisation expresse du délégant. Dans ce cas, indemnité
correspondant à la valeur nette comptab le des biens déduite des financements publics
éventuellement ob tenus par le délégataire lors de l’acquisition des b iens
Possib ilité, à la fin du contrat, pour le délégant ou le nou veau délégataire, à sa lib re discrétion,
d’acquérir tout ou partie des b iens de reprise en contrepartie du versement au délégataire d’une
indemnité correspondant au maximum à la valeur nette comptable des b iens déduite des
financements publics éventuellement ob tenus par le délégataire lors de l’acquisition des biens
Concession
Remise gratuite à la collectivité, en état normal d'entretien, tous les ouvrages et équipements qui
font partie intégrante de la DSP, sauf accord de la collectivité préalab le à la ré alisation des
travaux, ou en cas de rupture anticipée du contrat
Reprise, contre indemnités et sans que le délégataire ne puisse s'y opposer, des b iens
nécessaires à l'exploitant financés en tout ou partie par lui et ne faisant pas partie intégrante de la
DSP
99
Possib ilité de rachat du mob ilier et approvisionnements correspondant à la marche normale de
l'exploitation. Fixation de la valeur de ces biens de reprise à l'amiable ou à dire d'expert et payée
au délégataire dans les 3 mois qui suivent leur reprise par la collectivité
Indemnités de reprise fonction de l'amortissement technique, compte tenu des frais éventuels de
remise en état
c)
Le sort du personnel laissé à l’appréciation du juge
Les clauses relatives au sort du personnel sont, parmi les contrats consultés, plutôt
succinctes. Il est généralement fait référence à l’article L.122-12 du code du travail 95 en cas
de transfert de droit privé (maintien des contrats de travail en cours en cas de changement
d’employeur et remboursement de l’ancien employeur des sommes acquittées par le nouvel
employeur) et à la loi du 26 juillet 2005 96 en cas de transfert de droit public (proposition de
contrats de droit public aux anciens salariés dans le cadre d’un SPA avec reprise des
clauses contractuelles, dont la rémunération, et licenciement en cas de refus). Certaines
collectivités anticipent le changement d’employeur en prévoyant la communication par le
délégataire (ou prestataire) encore en place d’un certain nombre d’informations relatives au
statut des employés. Une consultation avec le futur repreneur, qu’il s’agisse de la collectivité
elle-même en cas de retour en régie ou d’un autre opérateur, désigné titulaire du futur
contrat de DSP, peut être également programmée.
Prestation
de service
Application des dispositions du droit de travail relatives à la reprise du personnel. Si le transfert
est de droit privé, application de l’article L.122-12 du code du travail ; si le transfert est de droit
pub lic, application de la loi n°2005-843 du 26 juillet 2005, ou tout dispositif équivalent alors en
vigueur
Affermage
n°4
Idem
Affermage
n°2
Idem
Régie
intéressée
n°1
En cas de fin normale ou anticipée du contrat, rapprochement de la collectivité et du délégataire
pour examiner la situation des personnels affectés au service
Affermage
n°1
Reprise éventuelle du personnel dans les conditions de la législation et de la jurisprudence en
vigueur au moment de l'expiration du contrat
Affermage
n°3
Néant
Affermage
n°5
Fourniture par le délégataire, au moins un an avant l’expiration du contrat la liste des personnels
travaillant pour son compte, leur qualification, leur âge et leur ancienneté, le type de contrat dont
les personnels b énéficient les éventuelles échéances des contrats, la convention collective
applicable, les indices de rémunération, les échelons de rémunération et le montant de la
rémunération annuelle b rute des personnels détaillant les primes et indemnités, le régime
d’intéressement appliqué, le régime de travail, de congé et d’aménagement du temps de trav ail
Le délégataire collaborera avec son éventuel successeur dans la délégation pour examiner le
sort des personnels ou avec la collectivité en cas de reprise en régie
Affermage
n°6
Communication un an avant la date d’expiration du contrat des renseigneme nts non nominatifs
concernant les personnels affectés au service affermé : âge, niveau de qualification
professionnelle, tâche assurée, temps d’affectation sur le service, convention collective ou statut
applicables, montant total de la rémunération pour l’année civile précédente (charges comprises),
existence éventuelle, dans le contrat ou le statut, d’une clause ou d’une disposition pouvant
empêcher le transfert du contrat de l’intéressé à un autre exploitant
95
Loi n°73-4 du 2 janvier 1973 ; décret n°74-808 du 19 septembre 1974 ; loi n°91-72 du 18 janvier 1991
Loi n°2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la
fonction publique
96
100
En cas de cessation du contrat d ’affermage ou de reprise du contrat par la collectivité ou le
nouveau délégataire, application des dispositions de l’article L.122 -12 du Code du Travail
Concession
Rapprochement de la collectivité et du délégataire pour examiner la situation des personnels
concernés, au vu de l'article L 122-12 du Code du Travail.
Communication à la collectivité, dans les 6 mois qui précèdent la fin du contrat de délégation, une
liste des personnels susceptibles d'être repris par elle ou l'exploitant désignée, mentionnant : la
qualification, l'ancienneté et le plus généralement toute indication concernant l'aptitude des
personnels susceptibles d'être ainsi repris. A compter de cette communication, le délégataire
informera la collectivité, dans les plus b refs délais, de toute évolution affectant cette liste
***
La consultation de quelques contrats de PPP de centres aquatiques a permis de pointer
certaines caractéristiques que l’on ne peut évidemment généraliser mais qui, toutefois,
délivrent des indices sur le niveau de maturité et de maîtrise des relations contractuelles
dans ce secteur : une hiérarchisation différente des priorités de gestion, une certaine
confusion des buts et des moyens du service public, l’absence d’indicateurs de performance
clairement affichés en dehors de ceux exigés dans les comptes-rendus annuels, des
exigences diverses en termes de management et de responsabilités, un faible intéressement
aux résultats, un flou dans la prise en charge de certains travaux, des modalités de
rémunération contrastées, des formules d’indexation pas totalement adaptées et des clauses
de révision pas toujours précises. Un effort reste donc à fournir, semble-t-il, dans ce secteur
pour consolider les rapports contractuels et améliorer la performance des PPP sans devoir
sacrifier aux particularités locales ni aux spécificités propres à chaque type de contrat. De
par leurs caractéristiques, les nouveaux CP peuvent notamment concourir à accroître
l’efficacité du service public et tirer vers le haut l’ensemble des PPP pour les centres
aquatiques : formulation des besoins, définition des objectifs et des critères de performance,
identification et partage équilibré des risques, calcul des valeurs actualisées nettes et du
coût complet de l’opération, système de bonus/malus, etc.
101
III. Enjeux et perspectives
Les enjeux des PPP dans ce secteur des sports et des loisirs sont évidemment liés au choix
des candidats pour la conception, la réalisation, l’exploitation et la maintenance des centres
aquatiques dans la transparence et le respect de l’égalité d’accès à la commande publique.
Ils concernent également la rémunération de ces derniers dans un objectif d’équilibre
financier et de maîtrise des dépenses publiques, ainsi que le contrôle de l’exécution du
service public au regard des règles comptables et des principes constitutionnels.
Deux outils juridiques créés dans les années 1990 permettent d’évaluer l’étendue des enjeux
dans ce secteur : la possibilité pour les CRC, dans le cadre du contrôle des comptes de
l’autorité publique, de vérifier auprès des délégataires les comptes produits 97 et la procédure
de référé permettant au préfet, comme aux personnes qui ont intérêt à conclure une
convention de DSP, de saisir le TA98. L’adoption de l’ordonnance du 17 juin 2004 apporte,
quant à elle, une perspective sur l’avenir de ces équipements, soulevant de nouveaux
enjeux.
A.
Contrôle de gestion (Cour des comptes)
Les rapports des CRC relatifs aux équipements collectifs sont généralement construits en
deux volets : une section investissement qui témoigne de problèmes généraux, récurrents et
assez peu diversifiés mais dont le coût budgétaire, voire judiciaire, peut néanmoins s’avérer
important ; une section fonctionnement qui soulève des questions plus variées et sans doute
plus spécifiques au milieu des centres aquatiques en gestion déléguée.
1.
Difficultés inhérentes à la réalisation de la piscine
C’est, d’une part sur la forme, via la procédure de mise en concurrence notamment, et,
d’autre part, sur le fond, dans les prévisions mêmes du marché par exemple, que la Cour
des comptes a pu observer les fautes et/ou erreurs commises par la personne publique
lorsque celle-ci procédait à la réalisation de sa piscine.
a)
Fautes et/ou erreurs procédurales
Bien que la réglementation requière une motivation d’ordre technique et financier 99, le conseil
municipal a pu retenir le choix de l’appel d’offres restreint sur performances sans examen de
procédures alternatives, de manière à réserver l’attribution des marchés à certaines
entreprises et cabinets d’étude pressentis100. Les règles relatives à la mise en concurrence
des candidats et à l’égalité d’accès des marchés publics s’en trouvaient de ce fait biaisées.
97
Loi n°95-127 du 8 février 1995 relatives aux marchés publics et délégations de service public
Loi n°92-10 du 4 janvier 1992 relative au recours en matière de passation de certains contrats et marchés de
fourniture et travaux (Art. L.22 et L.23 du Code des tribunaux administratifs)
99
Art. 303 du Code des marchés publics
100
C.R.C. Rhône-Alpes - Commune - Nyons - 21 octobre 2003
98
102
La collectivité a pu également contrevenir aux règles de la domanialité publique 101 en
accordant par exemple à un tiers investisseur, qui devait effectuer le financement, la
conception, la réalisation et la gestion du projet d'économies d'énergie de l'aménagement et
de la réhabilitation d’un centre aquatique, le droit de transférer des biens publics à un
organisme privé dans le cadre d’un contrat de crédit-bail 102.
La procédure d’appel d’offres pour la construction du centre aquatique s’est parfois avérée
infructueuse en raison de l’évolution du marché du bâtiment sur la période séparant
l’adoption de l’APD et l’ouverture des plis, puis de la complexité du projet conduisant les
candidats à valoriser leur offre 103. Pour y remédier, il a souvent été décidé de lancer une
procédure d’achat par marché négocié, privant cependant la collectivité d’une nouvelle
discussion sur les prix104.
b)
Défauts de prévision et de suivi
En l’absence d’une définition initiale des besoins suffisamment précise et d’une estimation
globale du coût réel de la piscine, la collectivité a parfois dû supporter une augmentation
sensible des charges de construction, a fortiori au-delà de 20% 105. La collectivité a même
parfois décidé, comme la loi MOP le permet, d’être son propre maître d’œuvre pour la
construction du centre aquatique, l’exonérant d’une décomposition rigoureuse des phases de
programmation et de conception et la privant de savoir-faire spécialisé. Or, des marchés de
travaux ont pu ainsi être lancés avant la fixation de l’enveloppe financière, laquelle a
fortement évolué en l’absence d’un programme arrêté, sous le coup de choix techniques et
architecturaux successifs106.
On a également pu observer des écarts importants entre l’enveloppe prévisionnelle de
crédits affectés à la construction du centre aquatique et les dépenses réalisées à cause de
retards et de malfaçons du gros œuvre et de la liquidation judiciaire d’entreprises affectées à
certains lots obligeant la collectivité à passer de nouveaux marchés. L'importante diversité
des propositions faites par les entreprises a d’ailleurs pu laisser suggérer une grande
méconnaissance des coûts de certains corps de travaux 107. La collectivité a pu notamment
constater des infiltrations d'eau, des fuites visibles, des malfaçons d'exécution de carrelages,
de joints, des insuffisances de débit de filtration et des dysfonctionnements dans l'installation
du traitement de l'eau qui ont conduit la DDASS à constater des écarts de qualité d'eau par
rapport aux normes d'hygiène et à émettre un avis défavorable à l'ouverture du centre
aquatique 108 . En dépit des réserves émises par le bureau de contrôle constatant des
malfaçons, non conformités, travaux non réalisés et des retards de chantier, la collectivité n’a
pas toujours appliqué des pénalités vis-à-vis du titulaire du marché de travaux afin d’éviter
un contentieux quant à la responsabilité de choix techniques tardivement adoptés 109.
Des surcoûts dans la construction du centre aquatique ont également été déplorés à cause
d'un manque de rigueur et de vigilance de la collectivité lors de la mise au point des
modalités de financement des opérations et au stade de leur suivi : emprunts mis à
disposition du concessionnaire, garanties d'emprunt, avances faites, estimations
prévisionnelles sous-évaluées, etc.110
101
Loi n°88-13 du 5 janvier 1988
C.R.C. Haute-Normandie - Commune - Grand-Couronne - 01 juillet 2002
103
C.R.C. Basse-Normandie - Communauté d'agglomération du Pays de Flers - 20 mai 2005
104
C.R.C. Basse-Normandie - Commune - Equeurdreville-Hainneville - 17 octobre 2005
105
C.R.C. Alsace - District - District du Pays de Hanau - 03 juillet 1998
106
C.R.C. Ile-de-France - Commune - Neuilly-sur-Seine - 13 juin 2006
107
C.R.C. Pays de la Loire - Commune - Nantes - 26 juillet 1999
108
C.R.C. Pays de la Loire - Communauté de communes - Guémené-Penfao - 21 juillet 2004
109
C.R.C. Basse-Normandie - Commune - Equeurdreville-Hainneville - 17 octobre 2005
110
C.R.C. Provence-Alpes-Côte d'Azur - Commune - La Seyne - 16 avril 2004
102
103
Enfin, divers prestataires sont parfois venus suppléer des cabinets d’études défaillants car
inexpérimentés en matière de piscines, malgré leurs nombreuses références111.
2.
Difficultés liées à l’exploitation en gestion déléguée
S’agissant de l’exploitation en gestion déléguée, quatre moments particulièrement délicats
dans la mise en œuvre du service public ont été repérés : le temps de la décision du mode
de gestion, celui de l’appel d’offre et de la candidature, la phase d’élaboration du contrat et
l’étape de contrôle de l’exercice des activités déléguées.
a)
Des délibérations sur le principe de la gestion déléguée peu fondées
Des considérations financières ont pu justifier le recours à la DSP pour l’exploitation d’un
centre aquatique sans qu’aucun rapport établi lors de l’approbation du principe de la
délégation ne soit venu corroborer le fait que la gestion déléguée représentait un moindre
coût pour la collectivité 112.
Une étude permettant de comparer les avantages et inconvénients des modes de gestion
possibles n’a pas non plus toujours précédé la décision de déléguer, cette option s’imposant
d’emblée compte tenu de l’importance de l’équipement et de son caractère ludique
impliquant des pratiques commerciales 113 . Une nouvelle équipe municipale a même pu
résilier une convention de DSP avant l’exécution du contrat au motif que l’opération n’était
économiquement pas viable et que le choix de l’ancienne équipe était un motif politique de
pure opportunité 114.
b)
Des irrégularités de mise en concurrence
La procédure de dévolution de la DSP pour un centre aquatique a pu présenter des
irrégularités remettant en cause les principes de liberté d'accès, d'égalité de traitement et de
transparence de la commande publique 115 : absence de véritables critères permettant de
contester la compétence requise et les garanties financières d’un candidat ou considérations
non fondées quant à la plus grande facilité de contrôle de l’autorité publiqu e sur le service en
fonction de la structure juridique du délégataire 116. Le rapport de présentation transmis aux
conseillers municipaux pour le choix du délégataire n’a pas non plus toujours été explicite
quant aux critères financiers de sélection des candidats et a pu présenter des divergences
avec l’analyse des offres 117.
La clause de participation financière de la collectivité prévue lors de la passation du marché
n’a pas toujours été réaliste 118. Son insuffisance a pu entraîner une carence des offres après
mise en concurrence obligeant à une négociation directe 119. La collectivité n’a pas non plus
toujours préalablement fixé la redevance que doit verser le délégataire pour contribuer à
l’amortissement de l’équipement en fonction du coût qu’elle avait réellement à supporter :
111
C.R.C. Pays de la Loire - Commune - Nantes - 26 juillet 1999
C.R.C. Ile-de-France - Commune - Piscines parisiennes - 14 février 2005
113
C.R.C. Basse-Normandie - Communauté d'agglomération du Pays de Flers - 20 mai 2005
114
C.R.C. Champagne-Ardenne - Commune - Charleville-Mézières - 21 juin 2005
115
C.R.C. Midi-Pyrénées - Syndicat intercommunal - Syndicat thermal et touristique de la Haute-Vallée du Louron
- 22 avril 2005
116
Art. L.1411.1 du CGCT
117
C.R.C. Ile-de-France - Commune - Epinay-sur-Seine - 08 mars 2007
118
C.R.C. Bretagne - Communauté de communes de la presqu'île de Crozon - 28 septembre 2007
119
112
104
elle a quelquefois considéré celle-ci plutôt comme un élément de concurrence entre les
candidats. Ces derniers faisaient dès lors des propositions de modulation du montant de la
redevance en fonction du chiffre d’affaires prévisionnel 120. Or, l’assemblée délibérante doit
au préalable définir la durée et le mode d’amortissement d’un équipement sur lesquels de
simples variations annuelles des données d’exploitation ne doivent normalement pas
influer 121. Finalement, en l’absence d’un cadre financier pertinent établi initialement par la
collectivité, les offres des candidats ont pu varier considérablement entre elles, et dans le
temps de la négociation, au risque avéré d’obtenir une délégation non viable
économiquement122 . D’ailleurs, le délégant a quelquefois suppléé à tort l’appréciation du
caractère suffisant des capacités économiques et financières du délégataire par leur
cautionnement destiné à apporter des garanties en cas de risques d’exploitation 123.
c)
Elaboration de contrats lacunaires, confus ou non conformes au principe
de l’équilibre financier
Le contrat d’affermage a pu parfois passer sous silence la gestion d’équipements annexes
au centre aquatique alors que le fermier en assurait pourtant l’exploitation 124.
La participation financière de la collectivité n’a pas toujours résulté de l’évaluation annuelle
des charges d’utilisation gratuite et à tarif réduit des installations : la subvention a parfois été
calculée par simple soustraction pour assurer l'équilibre budgétaire 125. La rémunération du
délégataire a même pu être comptée « deux fois » en étant déduite de l’excédent brut
d’exploitation 126.
Les modalités de calcul de la subvention ont donc pu s’avérer confuses, avec par exemple
injection de la TVA acquittée sur l’investissement initial alors qu’elle peut être normalement
récupérée par le droit à déduction du fermier 127.
De même que la capacité contributive de l’exploitation au financement de l’ouvrage est un
critère qui a pu entrer dans le calcul de la subvention alors qu’il n’est pas directement lié aux
sujétions de service public et que la redevance occupe ce rôle128.
On a enfin observé une forte imprécision des contraintes de service public et de leur
quantification dans le montant de la subvention face à la nouveauté de certaines activités :
bowling, mur d’escalade, salle polyvalente, etc. 129 Or, les obligations de service public ainsi
que les paramètres de base à partir desquels est calculée la compensation doivent être
définies de façon objective et transparente afin que cette dernière ne dépasse pas ce qui est
nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par le service 130. L’adoption
d’une comptabilité analytique distinguant les activités à caractère de service public des
activités commerciales permet d’éviter notamment une distorsion de concurrence
préjudiciable 131.
La collectivité s’est parfois engagée, dans ses contrats de régie intéressée, à supporter
financièrement le déséquilibre entre les dépenses et les recettes, quitte à détourner le
régisseur de son objectif de productivité132. Elle a en effet, par voie d’avenant, quelquefois
120
Art. R.2321-1 du CGCT
122
123
124
C.R.C. Nord-pas-de-Calais - Commune - Commune de Condé-sur-l'Escaut - 08 décembre 2000
125
C.R.C. Picardie - Communauté de communes - Val de Somme - 16 septembre 2003
126
127
128
C.R.C. Ile-de-France - Commune - Bois-Colombes - 02 août 2005
129
130
CJCE, 24 juillet 2003, Altmark Trans GmbH
131
C.R.C. Bourgogne - Commune - Quétigny - 14 juin 2000
132
C.R.C. Ile-de-France - Communauté de communes Les portes de l'Essonne - 17 juin 2005
121
105
supporté de coûteux réajustements de la subvention d’équilibre en fonction des aléas de
fréquentation 133. Or, dans une DSP, le délégataire doit assumer une part du risque de recette
dans la mesure où la rémunération est substantiellement liée au résultat d’exploitation 134.
Les compléments financiers qui ont pu être accordés dérogent à la condition d’autonomie
budgétaire du SPIC délégué 135, sauf si, évidemment, des compensations financières ont été
accordées au délégataire en raison de retard de livraison et de malfaçons qui ont compliqué
l’exploitation de l’ouvrage, entraîné une chute de fréquentation liée à l’insécurité passagère
du site et donc provoqué un manque à gagner 136. Cependant, la jurisprudence transposant
aux DSP les règles du Code des marchés publics137, des avenants ont parfois été jugés
irréguliers, la modification substantielle de la rémunération du délégataire étant de nature à
bouleverser l’économie du contrat sur laquelle s’était fondée la concurrence138.
Toujours à propos de rémunération, des divergences ont pu porter sur les modalités
d'intéressement au niveau des fréquentations, la notion d'entrées réelles n'étant parfois pas
la même selon le délégant et le délégataire 139 . Le partage des bénéfices d’exploitation
parfois prévu dans le contrat n’est d’ailleurs pas vraiment conforme au principe de la
délégation : l’équilibre financier étant une condition essentielle de la réussite d’une DSP et le
délégataire exploitant à ses risques et périls, excédents et déficits doivent lui être imputés 140.
En outre, la situation selon laquelle le délégataire doit reverser à la collectivité 50% de
l’excédent du résultat d’exploitation ne se s’est quelquefois jamais présentée, les résultats
d’exploitation étant déficitaires 141.
Malgré l’obligation de stipuler les tarifs à la charge des usagers et de préciser l'incidence sur
ces tarifs des paramètres ou indices qui déterminent leur évolution 142, la convention de DSP
n’a pas toujours contenu de formule paramétrique pour arrêter les modalités de calcul de la
révision de la subvention versée en contrepartie des sujétions de service public 143.
De même, la redevance, dont le montant et le mode de calcul doivent être justifiés dans la
convention 144, n’a pas toujours tenu compte de l’érosion monétaire.
La convention de DSP a pu manquer de clarté quant à la prise en charge des travaux de
réparation : par exemple, il n’a pas toujours été précisé si les réparations étaient facturées à
la collectivité conformément au devis au-delà d’un seuil annuel, ou s'il s'agissait d'un seuil au
coup par coup laissant à la charge du délégataire l'ensemble des interventions d'un coût
unitaire ne dépassant pas ce seuil145.
La durée du contrat d’affermage a pu parfois paraître excessive en l'absence
d'amortissement pour le fermier des ouvrages, équipements et installations mis à sa
disposition146.
De même, la durée d’amortissement d’un équipement a pu être utilisée à tort comme
variable d’ajustement de l’équilibre économique du contrat de DSP 147.
133
C.R.C. Basse-Normandie - Communauté urbaine - Alençon - 15 mars 2007
C.R.C. Lorraine - Communauté de communes de Cattenom et Environs - 03 mars 2005
136
137
TA Toulouse, 13 avril 2000, M.Levy/commune de Toulouse
138
C.R.C. Auvergne - Commune - Saint-Nectaire - 27 avril 2005
139
140
141
142
Art. L.1411-2 du CGCT (Art.4 de la loi n°95-127 du 8 février 1995)
143
C.R.C. Provence-Alpes-Côte d'Azur - Commune - Digne-les-Bains - 24 octobre 2006
144
145
C.R.C. Pays de la Loire - Communauté de communes - Pays des Herbiers - 26 janvier 2005
146
C.R.C. Pays de la Loire - Communauté de communes du Pays des Brières et du Gesnois - 01 juin 2005
147
Art. R.2321-1 du CGCT
134
135
106
d)
Des moyens de contrôle de l’exécution du service insuffisants
Le contrat n’a pas toujours compris la liste des équipements renouvelables, ni les plans
descriptifs et les documents techniques, bien que ces éléments soient indispensables à la
collectivité pour le suivi patrimonial des équipements délégués et l'exercice de son pouvoir
de contrôle de la délégation 148.
Les comptes rendus financiers ont pu contenir de nombreuses erreurs ou approximations
que les services de la collectivité ne décelaient pas, faute d'exercice réel du pouvoir de
contrôle149. Des frais de siège ont pu ainsi être imputés de manière indue dans les comptes
d’exploitation de la piscine150. La création d’une société dédiée à l’exploitation de la piscine
permet à la collectivité de disposer de comptes spécifiques à l’exploitation, de faciliter ainsi
l’exercice de son pouvoir de contrôle et la transparence de l’affermage 151.
L’ensemble des actifs remis au délégataire est sujet à amortissement dès l’instant où il
produit des recettes. La collectivité doit amortir les biens renouvelables qu’elle possède,
selon des modalités de durée qu’elle détermine elle-même en fonction d’un cadre général 152.
Or, bien que le remboursement des amortissements rentre dans le calcul de la redevance du
fermier, les dotations aux amortissements des immobilisations n’ont quelquefois pas pu être
effectuées à temps153.
En ce qui concerne le reversement du produit des activités au comptable du Trésor, le
délégataire n’a pas non plus toujours effectué les versements aux dates fixées. La
collectivité demandait alors au comptable de différer le paiement de certains mandats
jusqu'au reversement effectif des recettes encaissées154.
Les résultats d’exploitation se sont avérés parfois plus faibles que dans le compte
prévisionnel, les charges et les produits ayant été évalués uniquement en fonction d'autres
établissements existants et similaires en termes de zone géographique et de nombre
d'habitants 155.
Quelquefois, l’analyse de la demande s’est bornée à affirmer une confirmation de la
préférence du public pour les piscines de sports-loisirs sans aucune statistique à l'appui 156.
L’insuffisance des recettes d’exploitation a pu dès lors conduire le délégataire à réaliser des
économies de gestion, notamment des compressions de personnel 157.
B.
Litiges en cours et motifs (jurisprudence)
Les contentieux relatifs à la construction du centre aquatique sont plus nombreux que ceux
survenant lors de l’exploitation en gestion déléguée. Nous consacrerons cependant une
partie plus importante à cette deuxième catégorie en raison de l’exemplarité et de la valeur
heuristique des cas rencontrés.
148
C.R.C. Haute-Normandie - Commune - Mont-Saint-Aignan - 17 août 2005
C.R.C. Pays de la Loire - Communauté de communes du Pays des Brières et du Gesnois - 01 juin 2005
150
151
C.R.C. Basse-Normandie - Communauté de communes de Vire - 01 juillet 2005
152
153
154
155
C.R.C. Basse-Normandie - Communauté de communes du Pays de l'Aigle - 18 août 2003
156
C.R.C. Midi-Pyrénées - Communauté de communes du Pays Cordais - 26 décembre 2001
157
C.R.C. Provence-Alpes-Côte d'Azur - Commune - Nice - 13 novembre 2003
149
107
1.
Contentieux avec les constructeurs
Des conflits sont survenus suite à des irrégularités présumées de procédure de mise en
concurrence et à des désordres affectant le bâti susceptibles d’engager la responsabilité
conjointe de la maîtrise d’œuvre et de la maîtrise d’ouvrage.
a)
Litiges avec des candidats évincés du concours de maîtrise d’œuvre
Des litiges ont pu avoir lieu avec des candidats évincés de la procédure de concours ouvert
au marché de maîtrise d’œuvre pour la construction d’un centre aquatique, mais, en dehors
d’irrégularité dans l’examen des candidatures, la méconnaissance des règles d’information
des candidats non retenus n’est pas de nature a annuler une telle procédure 158.
b)
Désordres (vices de construction)
De nombreuses demandes de condamnation engageant des entreprises à verser une
provision pour les désordres affectant les travaux de construction du centre aquatique et
susceptibles de mettre en cause la responsabilité décennale des constructeurs 159 ont été
observées. L’issue des contentieux dépend des situations rencontrées : les désordres ont-ils
eu pour conséquence une perte d’exploitation due à la fermeture du centre pour effectuer les
travaux de réparation 160 , voire une baisse des loyers consentis à l’exploitant 161 ?
Compromettent-ils la solidité de l'ouvrage ou le rendent-ils impropre à sa destination 162 ? La
collectivité a-t-elle eu connaissance de ces désordres au moment de la réception et pris acte
lorsqu’elle a émis ses réserves163 ? L’entreprise est-elle tenue d'une obligation de résultat et
de prévaloir l'ouvrage contre tout désordre qui peut le rendre impropre à sa destination
même si, par ailleurs, les désordres sont dus à la mauvaise qualité des produits livrés pour la
réalisation des travaux et au défaut de surveillance du chantier par le maître d’œuvre 164 ?
Les désordres sont-ils dus à la conception même de l’ouvrage 165 ? En décidant d’ajourner les
travaux de réfection, la collectivité a-elle concouru à l’aggravation de l’étendue des
désordres et, en l’absence d’une souscription de dommages ouvrage, a-t-elle retardé
l’exécution des réparations et donc majoré leur coût 166 ? Peut-on isoler les opérations
comptables ayant donné lieu à l’exécution des travaux afin de déterminer les droits et
obligations des parties 167 ?
Suite à des désordres en série affectant les constructions de type « caneton », plusieurs
collectivités ont recherché la responsabilité de l’Etat à qui elles avaient confié la maîtrise
d’ouvrage pour la construction de leur piscine dans le cadre de l’opération « mille piscines ».
Mais à défaut d’avoir prononcé des réserves lors de la réception définitive des travaux qui,
pour l’Etat, vaut quitus de son mandat de maître d'ouvrage 168, le Groupe Technique Central
du secrétariat d'Etat à la jeunesse et aux sports s’est vu acquitté de ses obligations
contractuelles. La responsabilité délictuelle ne pouvaient pas être non plus retenue, les
158
ème
CAA Bordeaux, 4
chambre (formation à 3), 13 mars 2008, n°06BX01418, inédit au recueil Lebon
Art. 1792, 1792-2, 1792-3 et 2270 du code civil
160
CAA Douai, 1 ère chambre, 8 juillet 2003, n°00DA01312, inédit au recueil Lebon
161
ère
CAA Nancy, 1 chambre, formation à 3, 22 juin 2006, n°02NC00935, inédit au recueil Lebon
162
ème
CAA Paris, 4
chambre, formation B, 31 mars 2005, n°00PA01399, inédit au recueil Lebon
163
CAA Nantes, 4 ème chambre, 29 juin 2006, n°05NT01809, inédit au recueil Lebon
164
CAA Bordeaux, 28 mai 2003, 02BX02663, inédit au recueil Lebon
165
CAA Nantes, 4 ème chambre, 15 juin 2007, n°05NT01500, inédit au recueil Lebon
166
CAA Nantes, 2 ème chambre, 6 octobre 1999, n°95NT01437, inédit au recueil Lebon
167
CAA L yon, 21 mars 2001, 4 ème chambre, n°01LY00620, inédit au recueil Lebon
168
Art.2262 du Code civil
159
108
agissements de l’Etat ne pouvant être regardés comme des manœuvres dolosives, même si
certaines collectivités ont soutenu que cette structure administrative avait dissimulé l’ampleur
des désordres susceptibles d’affecter ultérieurement l’étanchéité des bâtiments lors du
procès-verbal de réception définitive des travaux ou qu’il s’était abstenu de modifier les plans
initiaux en connaissance de cause ou encore qu’il ne les avait pas informé du défaut
d’assurance des risques présentés par certains matériaux innovants 169. En revanche la part
de responsabilité respective de l’Etat et du BET ayant réalisé des erreurs de conception et
de procédés a permis d’atténuer les condamnations des architectes à des indemnités de
garantie décennale 170.
2.
Contentieux avec les exploitants
Plusieurs aspects purement contractuels ont fait l’objet d’une contestation auprès du juge
administratif : la responsabilité des parties au contrat vis-à-vis de tiers, la participation
financière de la collectivité, la résiliation du contrat pour un motif d’intérêt général et le sort
du personnel en cas de changement de gestionnaire. La fiscalité appliquée à ce secteur a
également été la cause d’un différend.
a)
Décharges de responsabilités
Suite à un accident (une grille d’une piscine municipale ayant cédé sous le poids d’un
usager), une collectivité a été condamnée à des indemnités en compensation du préjudice
subi. Cette dernière a fait appel en invoquant le contrat de concession qui, selon elle, devait
la décharger de sa responsabilité. La cour d’appel a rejeté l’appel en garantie formé par elle
contre son contractant en remettant en cause la qualification du contrat qui était trop court et
qui ne comportait pas d’investissement de son titulaire, rappelant également la responsabilité
de la collectivité devant un dommage de travaux publics et son devoir d’inspection de
sécurité de la structure, lequel ne peut être délégué 171.
Un marché avec une entreprise de surveillance et de gardiennage, ayant pour objet
d’assurer la surveillance des accès et vestiaires du centre aquatique mais aussi d’intervenir
en cas de nécessité sur les bassins et les pelouses, a été annulé en première instance au
motif que la mission de l’entreprise ne se limitait pas, comme il se doit 172 , à assurer la
sécurité des biens meubles et immeubles et des personnes liés à ces biens mais à
également maintenir l’ordre public qui relève de la compétence de la polic e du maire 173. La
cour d’appel a confirmé ce jugement 174.
b)
La participation financière du délégant remise en cause
Un avenant au contrat d’exploitation d’un centre aquatique a été annulé car il portait
l’engagement de la collectivité à prendre en charge les déficits d’exploitation sans préciser
les contraintes particulières de fonctionnement réglementairement prévues pour les activités
à caractère industriel et commercial175.
169
CAA Nancy, plénière, 2 juillet 1998, n°93NC00745 93NC00790, inédit au recueil Lebon
CE, 23 avril 2001, 200155, inédit au recueil Lebon
171
CAA Marseille, 6 ème chambre, formation à 3, 28 février 2005, n°01MA00860, inédit au recueil Lebon
172
Loi n°83-629 du 12 juillet 1983
173
174
CAA L yon, 4 ème chambre, 7 mai 2003, n°01LYO2009, inédit au recueil Lebon
175
CAA Marseille, 4 ème chambre, formation à 3, 10 novembre 2003, n°03MA01460, iné dit au recueil Lebon
170
109
En l’absence du consentement du comité, une commune peut se retirer du syndicat
intercommunal pour la gestion d’une piscine avec une dérogation du préfet si, par suite d'une
modification de la réglementation ou de la situation de la commune au regard de cette
réglementation, la participation de cette commune au syndicat est devenue sans objet 176. Or,
le fait que la piscine soit implantée dans la ville même de la collectivité demanderesse ne
permet pas de rendre sa participation sans objet 177.
c)
Une résiliation du contrat pour faute lourde
Une collectivité a ordonné la fermeture administrative de son centre aquatique puis a
prononcé la déchéance du délégataire devant le risque que représentaient pour le public le
défaut d’entretien répété des installations, l’absence de MNS qualifiés et un POSS
défectueux. De son côté, le délégataire déclarait ne plus pouvoir gérer le centre dans des
conditions normales d’exploitation en raison de défauts de conception aggravés par la
résistance de la collectivité à engager des travaux de rénovation. Cette dernière a demandé
réparation au délégataire en raison du préjudice lié à la désaffection du public et à la
détérioration de l’image du centre consécutive à sa fermeture. Le délégataire s’est défendu
en considérant que la déchéance était entachée d’une irrégularité formelle, la procédure
n’ayant pas respecté le délai d’un mois après mise en demeure. Il a ensuite réclamé le
paiement de la subvention d’équilibre du contrat en contrepartie de la perte d’exploitation qui
a suivi la fermeture du centre. Pour la collectivité cette participation financière ne se justifiait
pas du fait de l’absence effective d’exploitation. La cour d’appel a annulé le jugement du
tribunal administratif en considérant que l’indemnité pour vice de procédure de déchéance
n’était pas fondée, que le préjudice résultant de la détérioration de l’image du centre et de la
désaffection du public n’était pas prouvée, que le défaut de conception non plus et que le
reliquat de la subvention qui était forfaitaire et annuelle devait être payée 178.
d)
Le sort du personnel en suspens lors du transfert de gestion
Suite à une procédure de redressement judiciaire, un délégataire a notifié son intention de
résilier la convention de DSP du centre aquatique et a communiqué la liste des salariés dont
les contrats de travail devaient être poursuivis par la collectivité 179. Un nouveau délégataire a
ensuite repris l’exploitation du centre mais aucun salaire ni indemnité n’a été versé entre
temps. Les salariés ont dès lors saisi le juge prud’homal. La cour d’appel a considéré que la
collectivité n’avait pas repris les salariés en tant qu’employeur et que le premier délégataire,
ne les ayant pas préalablement licenciés, était tenu à verser les salaires et indemnités. La
cour de cassation a cassé et annulé ce jugement en considérant que, suite à la résiliation de
la convention, l’entité économique était de fait transférée à la collectivité et que cette
dernière était légalement tenue à poursuivre les contrats de travail en cours 180.
Une collectivité qui souhaitait reprendre en régie les activités aquatiques d’un centre géré
par une association a dissous celle-ci et repris son MNS sur la base d’un contrat de
personnel non titulaire pour trois ans renouvelable. Elle lui a ensuite fait signer un CDI à
l’occasion de la DSP du centre. Le délégataire lui a dès lors proposé un avenant avec de
nouvelles conditions de travail qu’il a refusées. La collectivité a interprété cette décision
176
Art.L.5212-27 et suivants du CGCT
CAA Paris, 4 ème chambre, 8 juin 2004, n°00PA0355, inédit au recueil Lebon
178
CAA Douai, 2 ème chambre, formation à 3 (bis), 31 octobre 2006, n°04DA00262, inédit au recueil Lebon
179
Art. L.122-12 du Code du travail
180
CC, chambre sociale, 30 janvier 2007, n°05-43.441, inédit au recueil Lebon
177
110
comme un refus de transfert du contrat de travail et a convoqué le MNS à un entretien
préalable de licenciement. Elle a par la suite jugé l’intéressé comme démissionnaire et l’a
exclu de toute indemnité compensatrice. Le MNS a estimé que ce jugement était entaché
d’irrégularité dans la mesure où un refus du transfert de contrat ne peut être regardé comme
une démission. La cour d’appel a annulé le jugement du tribunal administratif en
reconnaissant le vice de procédure. Elle a par contre refusé les demandes d’indemnisation
des salaires que le MNS aurait perçu si le contrat avait été jusqu’à son terme et les
indemnités de licenciement au motif que celui-ci n’était pas fondé 181.
e)
Sociétés d’économie mixte et fiscalité
L’administration fiscale a remis en cause les déductions faites par une SEM sur la TVA ayant
grevé le coût de construction d’un centre aquatique par transfert du droit à déduction en
considérant que le SIVU maître d’ouvrage devait être assujetti à la TVA uniquement à
hauteur des redevances versées par la SEM. Elle a donc mis à la charge de cette dernière
des intérêts de retard au titre du rappel de la TVA due, une décision approuvée par le juge
administratif 182 . En revanche, une SEM qui gérait un complexe sportif comprenant une
piscine s’est vue, à tort, chargée par l’administration fiscale de la TVA sur la subvention
d’équilibre. En effet, 1°) « sont exonérées de la TVA les opérations faites au bénéfice de
toutes personnes par des œuvres sans but lucratif qui présentent un caractère social ou
philanthropique et dont la gestion est désintéressée, lorsque les prix pratiqués ont été
homologués par l'autorité publique ou que des opérations analogues ne sont pas
couramment réalisées à des prix comparables par des entreprises commerciales, en raison
notamment du concours désintéressé des membres de ces organismes ou des contributions
publiques ou privées dont ils bénéficient » 183 ; 2°) il n’y a pas d’obstacle à ce qu’une SEM
puisse revendiquer le bénéfice de l'exonération sous réserve d'en remplir les conditions
d'application ; 3°) la gestion de la piscine faisait l'objet d'une comptabilité distincte de celle
des autres équipements du complexe sportif et les prix pratiqués, fixés par une délibération
du conseil municipal, étaient homologués par l'autorité publique ; 4°) aucun équipement
identique n’était exploité concurremment par une entreprise 184.
C.
Contrats globaux : quel devenir ?
Nous proposons de présenter d’abord l’économie générale des CP dans le secteur des
sports et des loisirs avant d’exposer les avantages et raisons du choix qui peuvent être
avancés pour la conception, le financement, la construction, l’exploitation et la maintenance
des centres aquatiques.
1.
L’économie des contrats de partenariats dans ce secteur
Sur 241 projets de CP lancés depuis 2004, 31 sont dédiés aux équipements sportifs et
culturels, soit un peu moins de 13%. Il s’agit de centres culturels, centres des congrès, parcs
des expositions, musées, théâtres, salles de spectacles et stations touristiques mais aussi
de stades, hippodromes, vélodromes, patinoires, bases de loisirs, ports de plaisance et
181
CAA Paris, 6 ème chambre, 12 juin 2006, n°05PA03941, inédit au recueil Lebon
CAA Nantes, 1 ère chambre, 28 mai 2003, n°00NT01063, inédit au recueil Lebon
183
Art. 261-7-1 du Code général des impôts
184
CAA Douai, 3 ème chambre, 8 novembre 2000, 99DA00872 99DA01575
182
111
centres aquatiques. Bien que ces derniers constituent la catégorie d’équipement sportif la
plus fréquemment rencontrée pour ce type de projet (devant les stades), peu ont à ce jour
fait l’objet d’un avis d’appel public à concurrence et aucun marché n’a encore été attribué.
Tableau 44 : Projets de centres aquatiques en CP (source : BOAMP)
projet
Pouvoir adjudicateur
Démarrage
études
Pôle aquatique de Marseille
Marseille
30/06/2006
Piscine
St Etienne
Stade nautique
Commentry
Piscine
Contres
Centre aquatique
Ville de la Garenne Colombes
20/06/2008
Centre aquatique
Gujan Mestras
09/01/2008
2.
AAPC
Avis
d’attribution
13/02/2007
03/05/2008
11/10/2008
L’intérêt de la formule pour les centres aquatiques
Le CP appliqué aux piscines et centres aquatiques peut remédier aux insuffisances des
formules contractuelles traditionnelles :
Marché public : Du fait de la loi MOP, il est très difficile de conclure un contrat global.
Les paiements différés sont prohibés. La durée des contrats n’excède pas 3 ans. L’acheteur
public est tenu de produire un cahier des charges dét aillé lors de la mise en conc urrence.
Instaurer un dialogue compétitif autour d’un programme fonctionnel flou est difficile ;
DSP : L’ins écurité juridique est réelle du fait de la requalification assez rare mais
possible du contrat en marché public si la rémunération n’est pas substantiellement liée aux
résultats d’exploitation. Le pouvoir de résiliation unilatéral et le mode de traitement
jurisprudentiel sont un frein à l’investissement privé ;
BEA : Le risque de requalification en DSP est significatif. L’autorité publique ne
dispose que de peu de leviers de commande sur la prestation réalisée par l’emphytéote.
L’inscription de l’opération de construction d’un centre aquatique au FCTVA est difficile.
Le CP peut en outre répondre à la complexité de certains projets de centres nautiques (ou
pôles aquatiques) dans lequel il semble difficile pour les décideurs publics de définir les
priorités face à la multiplicité des demandes et des publics mais aussi de concilier des
logiques parfois contradictoires (le sport et les loisirs). L’urgence est un critère qui semble
plus difficile à invoquer étant donné le caractère accessoire, c'est-à-dire non essentiel, de ce
service public par rapport à d’autres (santé, ordre public, etc.). Par ailleurs, le Conseil
Constitutionnel censure la présomption d’urgence sectorielle qui pourrait notamment
s’appliquer aux centres aquatiques en raison d’un parc vieillissant et de besoins accrus.
Néanmoins, à défaut d’obtenir des gains financiers significatifs par rapport à une procédure
classique de MOP ou à un BEA, le CP semble pouvoir singulièrement raccourcir les délais
de réalisation d’un centre aquatique, un critère de performance économique important.
112
Tableau 45 : Exemple d’une étude d’évaluation pour un CP de centre aquatique (Ville de Loches)
Scénarii
Estimation
des
pour la collectivité
Scénario loi MOP
coûts
Après intégration des
gains prévisibles (VAN)
Délais après démarrage
du chantier
10,864 M€
11,905 M€
J + 313
Scénario BEA
13,894 M€
13,894 M€
-
Scénario CP
12,150 M€
12,150 M€
J + 186
Ce montage contractuel permet, en sus, de révéler le coût complet et les risques cachés de
l’opération de financement, conception, construction, exploitation et maintenance d’un centre
aquatique. Il s’agit d’identifier et d’anticiper les risques susceptibles d’intervenir au cours du
contrat et qui pourraient en perturber le fonctionnement. Le partage des risques implique un
questionnement pour décider qui des deux partenaires est le plus à même de supporter le
risque et qui le paie. Ce partage doit être fait au cas par cas car, même s’il ne se réalise pas,
sa couverture a un coût.
Cette formule de PPP peut encore prévoir que la rémunération ne sera versée qu’à compter
de la réception des ouvrages, ce qui incite le partenaire à mettre en service le plus tôt
possible. S’étant engagé sur la performance d’un service pour un prix donné, le partenaire
ne peut pas non plus revenir sur ces engagements et doit donc maîtriser les coûts et la
qualité s’il veut rentabiliser l’opération. Elle inclut dès l’amont des coûts qui ne sont que
comptés plus tard en maîtrise d’ouvrage publique.
Un obstacle réside toutefois dans la nuance assez fine qui existe entre l’objet même de la
DSP qui est la délégation de la gestion du service public et celui du CP qui se limite à la
réalisation et la gestion d’un équipement concourant à l’accomplissement d’un service public.
Exploite-t-on un ouvrage ou un service public ?
***
Les rapports des CRC et la jurisprudence ont permis de mettre en lumière de multiples
difficultés inhérentes à la mise en œuvre du service public dans ce secteur : estimation
approximative des coûts et des délais, retards, malfaçons, défaillance de constructeurs,
d’exploitants et de sous-traitants, mouvements sociaux, etc. Il ressort notamment de la
consultation de ces comptes-rendus une insuffisante maîtrise des procédures et montages
contractuels par les pouvoirs publics, les choix effectués à différents niveaux (mode de
réalisation et de gestion de la piscine, type de convention, clauses contractuelles) n’ayant
pas toujours pu être adaptés aux différentes situations rencontrées. Gageons que les
nouveaux contrats de partenariat permettront une collaboration encore plus étroite entre
partenaires publics et privés, un meilleur partage des risques et des investissements, une
responsabilisation accrue et une plus grande maîtrise des projets de complexes aquatiques.
113
Conclusion
Equipements hybrides et service public polymorphe par excellence, les centres aquatiques
chevauchent la sphère sportive, éducative, culturelle et touristique en s’adressant à un très
large public. Cette formule à succès, les communautés de communes l’ont notamment bien
intégré, elles qui incluent à dessein l’option « équipements sportifs et culturels » dans leur
champ de compétences lorsqu’elles se créent. Cette particularité n’aura pas non plus
échappé aux nombreux acteurs, AMO, architectes, entreprises du BTP, exploitants
techniques et gestionnaires qui travaillent, avec le concours de l’Education Nationale et de la
FFN, pour mettre en œuvre ce service administratif, industriel et commercial. Il semble
également nécessaire de souligner la mixité du financement (financement obtenu tant par les
droits d’entrée que par les taxes) pour évoquer ces espaces publics multifonctionnels et
multi-activités. Enfin, ces infrastructures semblent transiger sur des modes de réalisation et
de gestion diversifiés, offrant dès lors aux PPP une opportunité de s’exprimer sans
équivalent dans le secteur des sports et des loisirs.
Les occasions de confier le service à des opérateurs privés (commerciaux, associations ou
SEM) sont nombreuses : absence de service des sports intercommunal et difficultés de
recrutement de BEESAN en milieu rural, crainte de voir sa responsabilité engagée vis -à-vis
des usagers sur le plan sécuritaire et sanitaire, risque de demande important en milieu
concurrentiel, endettement, pression fiscale élevée, etc. A contrario, la difficulté de
réversibilité du choix en ce qui concerne les agents territoriaux peut être un frein. Le faible
nombre d’intervenants capables de soumissionner pour des contrats de longue durée, de
surcroît lorsque ces derniers sont assortis d’investissements importants (cas de la
concession notamment), est un autre problème important. Enfin, beaucoup d’élus restent
attachés à un projet à forte valeur ajoutée électorale et ne souhaitent pas voir confiées tout
ou partie des missions d’intérêt général ou communautaire qui accompagnent de tels
équipements emblématiques.
Les contrats de PPP que nous avons examinés nous révèlent en creux quelques pistes
d’amélioration dans un secteur qui, comparativement aux grands services essentiels, est
encore jeune : une harmonisation des priorités de gestion, une clarification des buts et des
moyens du service public, la standardisation d’indicateurs de performance, une
rationalisation des méthodes de management, un réel effort d’intéressement aux résultats,
une plus grande rigueur dans la définition des responsabilités (concernant notamment
l’entretien, la maintenance et les travaux de renouvellement), l’élaboration d’une formule
d’indexation commerciale, une plus grande précision des clauses de révision, etc.
Il s’agit par ces mesures de remédier en partie aux déboires consignés dans les rapports des
CRC et de la jurisprudence : prévisionnels approximatifs en termes de coûts, de délais, de
fréquentation, retards, désordres, défaillance des partenaires privés, vices de procédure,
distorsion de concurrence, cahiers des charges lacunaires, contrôle insuffisant, etc. Les
nouveaux contrats de partenariat qui, en théorie, s’appuient sur une collaboration étroite et
pérenne entre partenaires publics et privés puis sur un partage équitable des risques et des
investissements au regard des capacités de chacun, devraient nous fournir les outils
intellectuels et opérationnels pour y parvenir. L’enjeu est une plus grande responsabilisation
et une plus grande maîtrise des projets dans un secteur en tout point prometteur : les sports
et les loisirs.
114
Références
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http://www.fondation-igd.org
http://www.insee.fr
http://www.legifrance.gouv.fr
http://www.piscines-certu.fr
http://www.ppp.bercy.gouv.fr
115
Annexe : Questionnaire
L’Institut de la Gestion Déléguée et l’Université de Caen Basse-Normandie lancent une étude
conjointe visant à cerner différents aspects des piscines et centres aquatiques publics en Franc e :
conception, construction, financ ement, exploitation, gestion. L’objectif de cette étude, qui s’inscrit dans
un travail de thèse universitaire, est de mieux appréhender un secteur du service publ ic encore mal
connu et d’aider les décideurs publics à réaliser des choix contingents : modes de gestion, montages
contractuels, types de clause, etc. Dans cette perspective de management public et à travers le
questionnaire ci-joint diffusé auprès des collectivités locales propriétaires de ce type d’équipement,
nous souhaitons recueillir le fruit de vot re expérience, tout en garantissant l’anonymat des données
récoltées. Les questions sont réparties en quatre volets distincts : collectivité, conception, exploitation
et gestion. Nous vous invit ons à y répondre de manière aussi détaillée que possible, et vous
remercions par avance de votre précieuse collaboration.
Attention : ce questionnaire porte uniquement sur l’équipement « x »
I.Volet Collectivité
1. Population (nombre d’habitants) :
2. Type de collectivité :
Commune
Syndicat intercommunal
EPCI à fiscalité propre
Société d’économie mixte
Autre (précisez) :
3. Montant du budget de fonctionnement de la collectivit é (2007, à défaut 2006) :
4. Votre collectivité possède-t-elle d’autres équipements aquatiques ? Si oui, merci d’en préciser
le nombre :
II.Volet Conception
1. Quelle est l’année de construction de votre centre aquatique « x » ?
2. Par quel type de cont rat avez-vous procédé à la construction de l’ouvrage ?
Marché de conception : nom du titulaire :
Marché de travaux : nom du titulaire :
Marché de conception réalisation : nom du titulaire :
Contrat incluant la conc eption, la réalisation, le financement et l’exploitation (concession, BEA,
contrat de partenariat…) : nom du titulaire :
3. Quel était le montant (€HT) des travaux ?
4. Pouvez-vous indiquer le montage financier de l’investissement (montant ou pourcentage du
total) ?
Fonds européens :
Etat :
Cons eil régional :
Cons eil général :
Votre collectivité :
Partenaire privé (concession, BEA, contrat de partenariat) :
116
5. En cas de travaux de rénovation et d’extension engagés depuis la construction, merci de
préciser :
Date des travaux
Nature des travaux
Montant (€HT) des travaux
Aujourd’hui, quelle est la structure de votre équipement aquatique :
Bassin de natation couvert (nombre) :
Bassin de natation extérieur (nombre) :
Bassin ludique couvert (nombre) :
Bassin ludique extérieur (nombre) :
Espace de remise en forme
Espace de restauration
Espace de jeux (billard…)
Autres équipements ludiques :
Bowling
Mur d’escalade
Patinoire
Autre
6. Pouvez-vous préciser la surface hors œuvre nette de l’équipement (en incluant les bassins
extérieurs et aires de jeux, hors espaces verts et parking) :
7. Comment qualifierez-vous l’état général de l’équipement ?
Neuf ou quasi-neuf
Bon
Dégradé
Fortement dégradé
III.Volet Exploitation
1. Quel est le volume horaire annuel d’exploit ation ?
2. Quelle est la répartition (en %) du volume horaire annuel consacré à ces différentes
catégories ?
Grand Public :
Scolaires :
Associations, clubs, CE :
Activités :
3. Quel est le nombre de passages enregistrés en 2007 (ou 2006) pour ces catégories ?
Grand Public :
Scolaires :
Activités :
117
4. Quel est le prix d’entrée moyen pour ces catégories ?
Grand Public
185
-
:
Catégorie 1 (précisez) :
Scolaires :
Activités :
5. Conc ernant le personnel dédié à l’équipement, quel est l’effectif permanent au niveau de ces
différents postes ?
Direction :
Accueil :
MNS et BEESAN :
BNSSA (Surveillant de baignade) :
Technique :
Entretien :
6. Quel est le nombre de fonctionnaires en poste (titulaires, détachés ou mis à disposition) ?
7. A combien se mont ent les effectifs saisonniers supplémentaires au maximum ?
8. Pouvez-vous compléter de manière simplifiée le compte d’exploitation global cidessous (recettes et dépenses réelles) ?
Recette s
Recettes commerciales (hors
recettes commerciales
annexes, comme la
restauration…)
Recettes commerciales
annexes
Subventions de
fonctionnement
Autres recettes de
fonctionnement
TOTAL
Dépense s
Dépenses techniques (fluides,
entretien…)
Dépenses de personnel
Charges de gestion
186
Charges financières
187
Autres dépenses de
fonctionnement
TOTAL
9. En cas de financement par emprunt contracté par la collectivité, quel est le montant annuel de
l’amortissement financier ?
10. Si l’équipement fait l’objet d’un budget annexe, cet amortissement est -il imputé sur le compte
d’exploitation ?
Oui
Non
185
186
187
Si le tarif « grand public » comprend des sous -catégories, merci de compléter le détail
Dans le cas où l’exploitation perçoit une rém unération
Intérêts liés à la dette hors amortissement
118
IV.Volet Gestion
1. Quel est le mode de gestion actuel de votre centre aquatique ?
Gestion directe :
Régie simple
Régie autonome
Régie personnalisée
Marché public d’exploitation (gérance, service)
Gestion déléguée :
Régie intéressée ou gérance délégant e
Affermage
Affermage conc essif (incluant un programme de rénovation…)
Concession
2. Quelle influence ces critères ont-ils eu sur vot re choix (0 pour sans influence, 1 pour assez
influent, 2 pour très influent) ?
0
1
Le poids de la piscine dans le budget de la collectivité :
La gestion du personnel :
Les investissements à réaliser et à gérer :
Le degré de savoir-faire :
Les problèmes d’hygiène, de sécurité et de responsabilité juridique :
La gestion de la relation avec l’usager :
Le caractère social, culturel et sportif de ce servic e public :
L’encadrement juridique du secteur :
L’image du service public :
Les possibilités de montages financiers :
Le non assujettissement des recettes à la TVA :
La gestion de la facturation :
3. Etes-vous satisfait de la gestion de votre centre ? Pourquoi ?
4. Le cas échéant, merci de préciser le mode de gestion des aut res équipements aquatiques de
votre collectivité :
Nombre d’équipements en gestion directe :
Nombre d’équipements en gestion déléguée :
- En cas de gestion déléguée 5. En quelle année avez-vous lanc é la première fois une consultation pour la mise en gestion de
l’équipement ?
6. SI différent, de quelle année dat e l’attribution du contrat actuel de gestion (merci de préciser
également le nom du titulaire)?
7. A vez-vous été satisfait du déroulement de cette dernière procédure ? Pourquoi ?
8. Quelle est la durée du contrat actuel ?
9. Le cas échéant, quel est le montant de la redevance annuelle versée par l’exploitant ?
10. Etes-vous satisfait de la formule contractuelle choisie ? Pourquoi ?
119
2

Les partenariats public-privé dans le secteur des sports et des loisirs

Transcription

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