Enquête sur la transmission des valeurs de service public

Transcription

Enquête sur la
transmission des
valeurs de service
public
Christian CHAUVIGNE
EHESP – RESP
Novembre 2011
Enquête sur la transmission des valeurs de service public
Christian CHAUVIGNE
EHESP-RESP
1. Présentation
Le RESP est engagé dans la préparation de la Biennale internationale de l’éducation, de la formation
et des pratiques professionnelles qui se tiendra du 3 au 6 juillet 2012 dans les locaux du
Conservatoire national des arts et métiers à Paris. Le thème fédérateur de cette Biennale est « La
transmission : transmission des savoirs, transmission des pratiques, transmission des valeurs »). Le
RESP organisera dans le cadre de la Biennale un mini colloque portant sur « La transmission des
valeurs de service public ».
Pour bénéficier de données actualisées sur les valeurs de service public et leur transmission, le RESP
a organisé une vaste enquête entre mai et septembre 2011 avec la participation de 17 écoles et
instituts.
Le Comité de pilotage de l’enquête est constitué de : Christian CHAUVIGNE (EHESP, animateur), Luc
NEEL (CNFPT), Fabrice LARAT (ENA), Dominique COPIN PERRIAU (ENFiP), Dominique YOUF (ENPJJ),
Dominique SCHAEFER (ENSOSP), Frédérique AMOUROUX (ESEN), Anne Marie COURAGE (IGPDE),
Katia PONTAL COGNE (INTEFP), Cécile PARENT (IRA de Lille), Danielle MICHEL (RESP).
17 écoles ont participé à l’enquête avec un correspondant pour chaque école : David LE FOLL
(EHESP), Françoise MOUGIN (EN3S), Fabrice LARAT (ENA), Dominique YOUF (ENPJJ), Claudie
FERCHAUD (ENSOP), Cécile ROUX (ENSOSP), Dominique LAMBERT (ENSP), Frédérique AMOUROUX
(ESEN), Anne Marie COURAGE (IGPDE), Emmanuelle JEANNIN (INET), Martine CAILLAT (INSET
Angers), Julien LE PORCQ (INSET Dunkerque), Georges SAINT PIERRE (INSET Montpellier), JeanFrançois DUMONT (INSET Nancy), Jean-Daniel CRISTOFORETTI (INTEFP), Nadine PRZENDZIK (IRA
Lille), Patricia LEGRAND (IRA Metz), Françoise SOULARD (IRA Nantes).
La société SPHINX a assuré une prestation de mise à disposition d’une plateforme de recueil et de
traitement de données en ligne et a produit un rapport descriptif pour chaque école et pour
l’ensemble de l’enquête.
2. Problématique et contenu de l’enquête
Aborder la question de la transmission des valeurs suppose d’avoir identifié les valeurs de référence,
vérifié l’étendue de leur application et analysé leur place dans des systèmes de valeurs. Pour
satisfaire un premier inventaire, nous avons pu nous appuyer sur trois contributions récentes : le
n°25 de Perspective Gestions publiques (publication de l’IGPDE de décembre 2007) intégrant un
dossier portant sur l’évolution des valeurs du service public ; le Livre blanc sur l’avenir de la Fonction
publique de Jean-Ludovic SILICANI (Avril 2008, rapport commandité en septembre 2007) comprenant
Enquête sur la transmission des valeurs de service public. RESP. CC.
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un chapitre portant sur l’analyse des valeurs de service public ; l’enquête IFOP « Le regard du grand
public et des fonctionnaires sur la réforme de l’Etat » (janvier 2008) dont une partie interroge les
fonctionnaires sur les valeurs « incarnées » par le service public et celles à développer pour « le
service public de demain ». Ces différents travaux sont liés à une préoccupation émergente au plus
haut niveau de l’Etat sur l’avenir de la Fonction publique française dont la manifestation inaugurale
sera une « conférence sur les valeurs, missions et métiers de la Fonction publique » ouverte par le
Premier ministre le 1er octobre 2007. La question principale est celle de l’évolution de la Fonction
publique et les conditions d’appropriation de nouvelles valeurs telles que « la qualité »,
« l’efficacité » et « l’esprit de coopération entre les administrations et les services ». Le dossier du
numéro de Perspective Gestions Publiques montre que les évolutions sociétales ont mis en
concurrence des anciennes et des nouvelles valeurs dans la mise en œuvre du service public, en
France comme à l’étranger. Dans un tel contexte, la transmission apparaît plus complexe en même
temps que s’expriment davantage de tensions entre les valeurs en présence.
Dans son rapport, J.-L. SILICANI propose une typologie des valeurs de service public :
•
•
•
Valeurs républicaines
Liberté
Égalité (impartialité, neutralité, laïcité)
Fraternité (équité, non discrimination)
Valeurs professionnelles
Légalité
Efficacité (performance, responsabilité, qualité, transparence, autonomie)
Adaptabilité (innovation, anticipation, développement durable)
Continuité
Probité
Exemplarité
Valeurs humaines
L’engagement
Le respect
Le sens de la solidarité
Cette typologie va inspirer celle retenue pour identifier les valeurs de service public dans le cadre de
l’enquête RESP, avec toutefois quelques adaptations permettant notamment d’analyser l’impact des
changements en cours dans la référence aux valeurs. Elle se présente ainsi :
•
•
Valeurs républicaines
La liberté (Laïcité, neutralité, diversité)
L’égalité (de traitement, désintéressement, continuité)
La fraternité (Solidarité, non discrimination)
Valeurs professionnelles
Intérêt général
Légalité
Intégrité (probité)
loyauté
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•
Exemplarité
Autonomie
Responsabilité
Valeurs économiques
Qualité
Sécurité
Efficacité
Efficience
Adaptabilité
Le dernier registre de valeurs (valeurs économiques) n’est pas spécifique au service public mais
s’applique à tout bénéficiaire d’un service ou d’un produit. Il tend à s’imposer comme référence à
l’ensemble des services publics avec plus ou moins de réticence selon les domaines d’intervention et
les cultures professionnelles.
Dans l’enquête IFOP de 2008, deux questions portant sur les valeurs sont posées aux fonctionnaires
des trois fonctions publiques et de toutes catégories (effectif : 2553) : « Quelles sont, pour vous, les
valeurs les mieux incarnées aujourd’hui par le service public et la fonction publique, c'est-à-dire les
administrations et les services qui dépendent de l’Etat, les hôpitaux et les collectivités locales ? » et
« Quelles sont les valeurs que vous souhaiteriez voir se développer en priorité dans le service public
et la fonction publique de demain ? ».
Les valeurs « incarnées » les plus souvent citées sont dans l’ordre : la compétence, la laïcité, la
qualité, la responsabilité, l’égalité, la continuité, la solidarité et l’impartialité. Celles à développer
sont : l’efficacité, la qualité, la transparence, la compétence, le respect, l’égalité et la performance. Le
poids des nouvelles valeurs s’affirment : efficacité, qualité, compétence, performance. Des
différences apparaissent entre fonctions publiques. Prenant en compte les cinq premières valeurs
citées par chaque fonction publique, quatre valeurs sont partagées (compétence, laïcité, qualité,
responsabilité) et trois sont spécifiques à chacune des fonctions publiques (« égalité » pour la
fonction publique d’Etat, « efficacité » pour la fonction publique territoriale, « continuité » pour la
fonction publique hospitalière). Parmi celles à développer, trois sont partagées (efficacité, qualité,
transparence), d’autres sont plus spécifiques (« compétence » et « performance » pour la fonction
publique d’Etat, « compétence » et « respect » pour la fonction publique territoriale, « respect » et
« égalité » pour la fonction publique hospitalière).
De l’enquête IFOP, il est possible de conclure à la montée en puissance de nouvelles valeurs qui
visent à orienter l’activité vers une meilleure satisfaction des bénéficiaires dans une logique
économique ; s’affirment aussi des spécificités entre fonctions publiques attribuables aux contextes
d’intervention.
Si la question de la transmission des valeurs n’est pas au centre des travaux précédents, J.-L. Silicani
en fait en enjeu dans les recommandations du Livre blanc, soulignant ainsi que cette transmission
n’est pas acquise naturellement et qu’elle suppose d’élaborer une stratégie spécifique pour y
parvenir.
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L’enquête RESP concerne trois types de publics : les professionnels en formation (élèves ou stagiaires
de formation initiale), les formateurs permanents des écoles (encadrement pédagogique) et des
professionnels de terrain en relation avec les écoles. Elle se donne pour objectif, dans une première
partie, de clarifier la hiérarchie des valeurs associées au service public en fonction de différents
points de vue: valeurs considérées comme représentatives du service public, valeurs mobilisées par
les répondants, valeurs perçues comme mises en avant par les bénéficiaires et les Pouvoirs publics,
valeurs perçues comme étant fragilisées. Plutôt que de proposer des questions ouvertes, le principe
retenu est de demander aux répondants de se situer par rapport à un corpus de valeurs
sélectionnées. Les valeurs retenues sont : l’égalité de traitement, la neutralité, la laïcité, la continuité,
l’exemplarité, la légalité, l’intégrité, le désintéressement, le respect de la diversité, la sécurité,
l’efficience, l’efficacité, la solidarité, l’intérêt général, la loyauté, l’adaptabilité, la qualité.
L’ensemble des enquêtés était invité à répondre aux questions suivantes :
- Parmi ces 17 valeurs, quelles sont les 5 qui vous paraissent les plus représentatives du
service public?
- Parmi ces 17 valeurs, quelles sont les 5 valeurs qui vous paraissent aujourd’hui les plus
valorisées par les pouvoirs publics?
- Parmi ces 17 valeurs, quelles sont les 5 valeurs qui vous paraissent aujourd’hui les plus
valorisées par les bénéficiaires des services publics?
- Parmi ces 17 valeurs, quelles sont les 5 valeurs qui vous semblent les plus fragilisées
aujourd’hui?
- Parmi ces 17 valeurs, quelles sont les 5 valeurs qui vous mobilisez dans votre pratique?
Une question ouverte permet aux répondants de présenter d’autres valeurs non cités et qui sont
importantes à leurs yeux : « Présentez, s’il y a lieu, les valeurs de service public que vous mobilisez et
que vous n’avez pas reconnues dans les 17 valeurs représentées. »
La seconde partie de l’enquête porte sur la transmission des valeurs ; elle commence par une
question commune aux différents publics : « Les valeurs de service public que vous mobilisez dans
votre action vous ont été transmises dans votre milieu familial, un établissement de formation de
service public (écoles, centres de formation, instituts), votre milieu professionnel, autres (précisez) ».
Les questions ciblent ensuite chaque catégorie de public. Elles portent sur le contenu et les modalités
de transmission des valeurs, dans les écoles et sur les terrains professionnels, et sur les principaux
obstacles liés à cette transmission. Le questionnaire se termine par la sollicitation de suggestions afin
de permettre l’appropriation des valeurs de service public par les agents concernés.
3. Résultats de l’enquête
3.1. Participation
L’enquête a été réalisée par internet entre mai et septembre 2011. Chacune des écoles ou instituts
impliqués a joué un rôle de relai pour accéder aux publics visés. 34216 mails ont été envoyés et 5377
personnes ont participé à l’enquête. 4791 questionnaires ont été jugés exploitables. Sur le corpus
analysé, 54% des répondants appartiennent à la fonction publique territoriale (FPT) et 35% à la
fonction publique d’Etat (FPE) ; la fonction publique hospitalière représente 8% des répondants. Les
types de public se répartissent ainsi : professionnels de terrain, 73%, professionnels en formation,
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20%, personnels pédagogiques des écoles, 7%. Les taux de réponses varient de 7% à 48%, selon les
écoles ; les meilleurs taux de réponses étant obtenus auprès de publics ciblés et restreints.
3.2. Des valeurs de service public en tension
Les valeurs les plus souvent citées comme les plus représentatives du service public sont, dans
l’ordre, l’intérêt général, la continuité, l’égalité de traitement et la neutralité. Les trois premières
sont aussi celles qui sont considérées comme les plus fragilisées. Les valeurs perçues comme étant
les plus reconnues par les Pouvoirs publics sont la continuité, la laïcité, l’adaptabilité, la sécurité et
l’efficience tandis que celles identifiées comme étant attendues par les bénéficiaires du service
public sont l’efficacité, la qualité, la continuité, l’égalité de traitement et la solidarité. Les valeurs les
plus souvent citées comme mobilisées dans les pratiques sont l’intérêt général, l’adaptabilité,
l’efficacité, l’efficience et la qualité.
Figure 1. Jeu des valeurs prises en référence
Cette partition dessine des lignes de clivage dans la hiérarchie des valeurs entre les valeurs de
référence, les valeurs en actes et celles perçues comme attendues par les parties prenantes. Les
valeurs de références les plus citées sont des valeurs républicaines, les valeurs correspondant aux
attentes des parties prenantes se répartissent entre valeurs républicaines (continuité et laïcité pour
les Pouvoirs publics ; continuité, égalité de traitement et solidarité pour les bénéficiaires) et valeurs
« économiques » (adaptabilité, sécurité et efficience pour les Pouvoirs publics ; efficacité et qualité
pour les bénéficiaires). Les valeurs fragilisées appartiennent de manière dominante aux valeurs
républicaines mais renvoient d’une part aux valeurs majoritairement considérées comme
représentatives du service public (Intérêt général, continuité, égalité traitement) et aux attentes des
bénéficiaires (égalité de traitement, solidarité, qualité). Les valeurs mises en œuvre recoupent en
partie certaines considérées comme mises en avant par les parties prenantes (adaptabilité et
efficience, côté Pouvoirs publics ; efficacité et qualité, côté usagers des services publics) et une seule
valeur républicaine et fondatrice : l’intérêt général.
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Les cadres du service public, répondants de l’enquête, ont intégré les nouvelles valeurs du service
public à leur pratique alors même qu’ils ne les considèrent pas comme les plus représentatives de ce
secteur d’intervention ; plus encore ils considèrent que les valeurs les plus représentatives sont
aujourd’hui fragilisées. Ceci peut expliquer, pour partie, le malaise exprimé par de nombreux agents
publics sur le sens de leur mission.
Il convient toutefois de rappeler que ces résultats concernent uniquement le public et les acteurs des
écoles de service public et qu'ils ne constituent pas un sondage représentatif de l'opinion de
l'ensemble des agents des trois fonctions publiques.
Interrogés sur les valeurs de service public non prises en référence par l’enquête, seuls 17%
proposent d’autres valeurs. Les plus fréquemment citées sont : le respect, l’écoute et la disponibilité.
3.3. Des valeurs de service public marquées par les contextes d’intervention
L’analyse des réponses pour les différentes fonctions publiques, voire pour des métiers plus
spécifiques, montre l’influence des contextes d’action sur la hiérarchie des valeurs.
Graphique 1 : Valeurs les plus représentatives selon les fonctions publiques
Quatre valeurs font systématiquement parties des 5 valeurs les plus représentatives quelle que soit
la fonction publique (voir ci-dessus). Toutefois, la solidarité est notée en 4ème valeur pour la fonction
publique hospitalière et en 5ème valeur pour la fonction publique territoriale. La fonction publique
d’Etat note en 5ème valeur la laïcité. Les cultures de métiers conditionnent de manière plus spécifique
la hiérarchie des valeurs comme en témoignent les comparaisons entre les cadres de l’Education
Nationale (ESEN), les commissaires de police (ENSP), les officiers de police (ENSOP) ou les officiers de
sapeurs pompiers (ENSOSP).
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Graphique 2 : Valeurs les plus représentatives selon quatre métiers
Si l’intérêt général et la neutralité sont partagées avec l’ensemble des autres métiers, se dessinent
des profils de valeurs plus spécifiques : laïcité et égalité de traitement pour les cadres de l’Education
nationale, légalité et intégrité pour les commissaires de police, adaptabilité et exemplarité pour les
officiers de police, exemplarité et qualité pour les officiers de sapeurs pompiers.
Des différences plus marquées entre les fonctions publiques sont identifiables dans la perception des
attentes des parties prenantes.
Graphique 3 : Perception des valeurs les plus attendues par les Pouvoirs publics
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70
60
50
40
FPT
FPE
30
FPH
20
10
0
Int. Génér. Contin. Egal. Trait. Solidarité Sécurité Efficacité qualité
Graphique 4 : Perception des valeurs les plus attendues par les bénéficiaires
Quelle que soit la FP, la perception des valeurs attendues est la même pour 4 valeurs, qu’elle se
rapporte aux Pouvoirs publics (laïcité, sécurité, adaptabilité et efficacité) ou aux bénéficiaires
(Continuité, égalité de traitement, efficacité et qualité). Elle se distribue selon les fonctions publiques
pour les autres. En ce qui concerne les Pouvoirs publics, intérêt général et continuité pour la FPT,
continuité et qualité pour la FPH, efficience pour la FPE. En ce qui concerne les bénéficiaires, intérêt
général pour la FPE, solidarité pour la FPT et sécurité pour la FPH.
Que l’intérêt général et la continuité renvoient à une problématique territoriale, que l’intérêt général
et l’efficience renvoient à une problématique d’Etat, que la continuité, la qualité et la sécurité
renvoient à une problématique hospitalière, identifiables dans les attentes des parties prenantes,
cela n’a rien de surprenant si l’on prend en compte les contraintes propres aux différents contextes
d’intervention et les politiques qui les encadrent.
Ces différenciations vont se retrouver dans les valeurs mobilisées dans la pratique où intérêt général,
qualité et adaptabilité font partie des valeurs les plus citées par les représentants des trois fonctions
publiques mais où des valeurs plus spécifiques s’expriment : continuité et efficacité pour la FPT,
continuité et efficience pour la FPH et efficacité et efficience pour la FPE (voir ci-dessous).
Graphique 5 : Valeurs les plus mobilisées dans l’action selon les fonctions publiques
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Là encore les cultures professionnelles vont faire apparaitre des spécificités complémentaires.
Graphique 6 : Valeurs mobilisées dans l’action selon quatre métiers
L’exemplarité figure parmi les 5 principales valeurs mobilisées dans l’exercice professionnel pour ces
quatre métiers alors qu’elle n’apparait qu’au 10ème rang (sur 17) tous publics confondus. De même la
loyauté pour les cadres de l’Education Nationale et les commissaires de police ou l’intégrité pour les
officiers de police font partie des cinq principales valeurs mobilisées alors que ces deux valeurs sont
situées respectivement aux 13ème et 7ème rangs sur l’ensemble de l’effectif.
En revanche, nous constatons une forte convergence, toutes fonctions publiques confondues, sur la
perception des 5 valeurs les plus fragilisées (voir graphique ci-dessous). Ces tendances sont
constantes quelles que soient les variables d’identification convoquées.
70
60
50
40
FPT
FPE
30
FPH
20
10
0
Int. Génér.
Continui.
Egal. Trait.
Solidarité
Qualité
Graphique 7 : Valeurs fragilisées selon les différentes fonctions publiques
3.4. Des valeurs de service public affectées par l’âge et par le genre
Si aucun effet de l’âge et du genre n’est identifiable sur les quatre valeurs les plus représentatives du
service public, des différenciations apparaissent à partir de la cinquième valeur identifiée : laïcité et
solidarité pour les femmes, légalité et intégrité pour les hommes, solidarité pour les moins de 30 ans,
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solidarité et légalité entre 30 et 39 ans, laïcité entre 40 et 49 ans et intégrité pour les plus de 50 ans.
L’effet de génération sur la référence aux valeurs était attendu, moins l’effet du genre dont
l’interprétation serait à rechercher dans les motivations qui président à l’entrée dans le service
public.
L’effet de genre est aussi prégnant sur la perception des attentes de valeurs de la part des Pouvoirs
publics ou des bénéficiaires du service public. Côté Pouvoirs publics, les femmes identifient de
manière spécifique l’intérêt général et la laïcité parmi les 5 valeurs attendues, les hommes,
l’efficacité et l’efficience (sachant qu’ils partagent une même perception pour l’adaptabilité, la
sécurité et l’adaptabilité). Côté bénéficiaires, les perceptions communes concernent la qualité,
l’efficience, la continuité et l’égalité de traitement, les femmes retenant de manière spécifique la
solidarité et les hommes l’intérêt général.
Les différences liées au genre et à l’âge sont d’autant plus difficiles à interpréter qu’il est possible
d’identifier des effets croisés entre ces variables sur les résultats.
3.5. Les lieux de transmission des valeurs de service public
Les répondants, toutes catégories confondues, considèrent que les valeurs de service public
mobilisées dans l’exercice professionnel leur ont été transmises, en premier lieu, dans leur milieu
familial puis dans leur milieu professionnel et enfin dans les écoles de service public. Les autres lieux
de transmission sont les associations, les réseaux d’amis, les collectifs politiques ou syndicaux.
Les cadres de terrain interrogés sur le lieu privilégié de la transmission des valeurs entre les terrains
professionnels et l’école répondent en grande majorité en faveur des premiers, à l’inverse des
formateurs des écoles qui défendent le rôle des écoles bien qu’ils aient eux même classés en
troisième lieu le rôle des écoles pour leur propre appropriation de ces valeurs.
Les principales valeurs transmises dans les écoles et sur les terrains professionnels ne se recouvrent
qu’en partie.
Graphique 8 : Principales valeurs transmises selon les lieux de transmission
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Si le sens de l’intérêt général, l’adaptabilité et l’efficacité constituent le socle des principales valeurs
transmises dans les écoles et sur les terrains professionnels, l’efficience et la légalité seraient plutôt
transmises dans les écoles et la qualité et la continuité, plutôt transmises sur les terrains. Il est
intéressant de noter que les professionnels en formation et les professionnels de terrain ont répondu
de manière identique dans l’identification des principales valeurs transmises sur les terrains
professionnels. Nous observons une égale répartition des valeurs fondatrices et des valeurs nouvelles
de service public dans les deux lieux de transmission.
Deux tiers des personnels pédagogiques des écoles et des professionnels en formation considèrent
que les valeurs de service public sont abordées de manière formelle dans le cadre de la formation.
Elles sont le plus souvent traitées dans des interventions magistrales, moins dans des travaux de
groupes ou dans la réalisation de projets collectifs. Sur le plan informel, les valeurs sont présentes
dans les discours institutionnels et le discours des formateurs plus qu’elles ne diffusent dans les
échanges entres pairs ou par l’observation de comportements exemplaires. Au final, les valeurs
semblent plus souvent faire l’objet de discours déclaratifs et prescriptifs qu’elles ne font l’objet d’une
appropriation par une analyse réflexive ou une insertion dans l’action. En revanche, les personnels
pédagogiques des écoles sont unanimes pour reconnaître le rôle de leurs établissements dans la
transmission des valeurs de service public, les trois quarts le jugeant indispensable.
Les principaux obstacles perçus à la transmission des valeurs, par les cadres de terrain sur les lieux
d’exercice professionnel ou par les personnels pédagogique dans le cadre de la formation des élèves
ou des stagiaires, sont l’évolution sociétale, la pluralité des contextes et la perception de ces valeurs
par les générations successives.
3.6. Des propositions pour favoriser l’appropriation des valeurs de service public
Une question ouverte, à la fin du questionnaire, était posée aux trois types de publics : les
professionnels en formation (élèves ou stagiaires de formation initiale), les formateurs permanents
des écoles et des professionnels de terrain : « Quelles propositions feriez-vous pour favoriser
l’appropriation des valeurs de service public par les agents publics ? ». Bien que la contribution soit
plus exigeante, près de la moitié des répondants (49,6%) ont émis des propositions (42,7% des
professionnels en formation, 52,3% des professionnels de terrain et 56,1% des formateurs
permanents des écoles).
Le verbatim très riche (167 pages pour cette question) a été soumis à une analyse de contenu
thématique. De nombreux axes se dégagent sans qu’aucun ne rassemble la majorité des répondants
même si le recours à la formation est fréquemment cité (28%) et constitue la proposition la plus
souvent émise pour favoriser l’appropriation des valeurs. Mais l’exemplarité, la mise en œuvre de
groupes de réflexion sur les pratiques, la mise en pratique des valeurs dans les actions et les projets,
le rappel régulier de ces valeurs, la production de documents de référence, de chartes, le rôle des
dirigeants et des Pouvoirs publics, la prise en compte des valeurs dans l’évaluation et la valorisation
des agents, constituent aussi des thèmes récurrents. Au-delà le verbatim témoigne de la tension
vécue autour des valeurs de service public et donne des clés de lecture sur le positionnement des
agents publics à cet égard.
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Nous observons peu de différences dans les réponses apportées par les trois publics sollicités.
35
30
25
20
15
10
5
0
Formations Exemplarité Echang.
Réflex.
Elèv. Stag.
Rappel
régul.
Chartes
professionnels
Rôle
dirigeant
Val/ act.
Proj
Val Pouv.
pub
Eval. Et
valor.
Formateurs
Graphique 9 : Propositions pour favoriser l’appropriation des valeurs selon les publics enquêtés
Les propositions concernant les formations font souvent référence à la nécessité de partager des
bases communes et de comprendre l’origine des valeurs de service public ; beaucoup insistent sur la
nécessité de donner des illustrations concrètes de mise en œuvre de ces valeurs, voire sur des
modalités pédagogiques favorisant leur mise en lien avec des pratiques : études de cas, simulations.
Certains considèrent toutefois que cette formation devrait être celle de tout citoyen et que dans la
famille ou à l’école primaire, une part importante de ces valeurs pourrait être transmise. D’autres
défendent l’idée que le recrutement devrait permettre de sélectionner des candidats qui portent
déjà ces valeurs.
Les propositions concernant l’exemplarité renvoient principalement à l’exemplarité des dirigeants,
voire des élus. L’absence d’exemplarité est présentée comme un frein à la transmission mais surtout
à la mise en œuvre des valeurs de service public.
Le rôle des dirigeants dans la promotion de ces valeurs est mis en avant par les professionnels de
terrain. Il est attendu des dirigeants qu’ils expriment ces valeurs, qu’ils les incluent dans leur manière
de manager à travers l’élaboration des projets d’établissement, l’évaluation des agents, la
valorisation de ceux qui mettent en œuvre ces valeurs, ou encore, bien que moins souvent
revendiquée, la sanction de ceux qui ne les respectent pas.
L’élaboration de documents de références, le plus souvent des chartes, est présentée comme
support nécessaire de repères identitaires partagés, d’identification claire des valeurs de référence,
de réappropriation collective du sens des missions. Le travail autour de la définition des valeurs à
partager est parfois identifié comme une des conditions de leur appropriation. Certains évoquent
une charte nationale pour l’ensemble des services publics mais d’autres, plus nombreux défendent
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que de telles chartes devraient être produites par secteur, voire par établissement, afin de prendre
en compte les contextes spécifiques d’intervention. Quelques répondants plaident pour un
engagement plus formel lors de l’entrée dans la Fonction publique qui pourrait consister à signer une
telle charte, ou encore à prêter serment lors d’une cérémonie.
Le rôle attendu des Pouvoirs publics et des élus est de valoriser le service public et les agents qui y
travaillent. Certains ont le sentiment que les services publics sont l’objet de mises en cause répétées,
voire de dénigrement, où l’inefficacité et le coût de ces services sont dénoncés de manière itérative.
La référence fréquente à l’efficacité et à l’efficience des pratiques du privé renforce la perception
d’une polarité négative associée au public.
La communication et l’affichage institutionnels des valeurs de service public, ainsi que le rappel
constant de la nécessité de les inscrire dans les actes et les projets sont présentés comme des
vecteurs d’une possible appropriation dans la durée.
Si quelques répondants évoquent la prise en compte d’une hiérarchie des valeurs, la nécessité
d’identifier un socle limité de valeurs, favorisant ainsi leur appropriation, très peu évoque le
traitement des contradictions pragmatiques auxquelles leur mobilisation peut conduire. Lorsque
c’est le cas, il est suggéré la création d’un organe dédié pour les arbitrages.
Quelques extraits de Verbatim
« Une notation/évaluation des agents par leurs supérieurs qui prend en compte les valeurs du service public dans ses
critères, pour obliger les agents à faire des efforts pour les respecter. - une communication interne et externe très forte sur
les valeurs du service public. En effet, la situation actuelle est que la communication est bien souvent axée sur la supposée
inefficacité/ringardise/immobilité du service public ; les valeurs du service public sont largement remises en cause dans les
médias, y compris par les hommes politiques (par leur discours et par leur comportement) ; les valeurs du service public sont
présentées comme dépassées par rapport aux "valeurs" du secteur privé. Il faut donc que le service public communique sur
ses valeurs, y compris dans ce qu'elles ont de spécifique (il ne faut pas se focaliser sur l'efficience mais rappeler l'égalité, le
désintéressement, l'intérêt général, la continuité, etc.), afin (1) que les agents en soient fiers et (2) que les citoyens
comprennent que le service public apporte des choses positives que le secteur privé n'apportera jamais. - faire des
formations pour expliquer aux agents les valeurs du service public. - dès l'école primaire, présenter ces valeurs aux élèves et
les valoriser. »
« On pourrait faire des sortes de campagnes d'information mettant en scènes ces différentes valeurs dans des dépliants ou
des spots diffusés sur intranet/internet ou par messagerie. Cependant, il me semble que l'appropriation "en profondeur" de
ces valeurs ne peut se faire que par l'exemple, aussi le plus efficace serait sans doute, à tous les niveaux, de faire remarquer
les comportements ou les situations qui valorisent ces valeurs et à contrario dénoncer les comportements et situations
contraires, sans pour autant stigmatiser. »
« Il devient de plus en plus complexe de mettre en cohérence les difficultés de gestion des établissements scolaires et les
discours mettant en avant ces valeurs.»
« Il faut les énoncer, en expliquer l'histoire, en énoncer les incidences, en formation initiale ; puis, dans les établissements
scolaires, les rappeler formellement à chaque occasion - notamment à chaque prise de décision - qui les met en œuvre :
"nous prenons telle décision en références à telles valeurs". Il serait bon également que chaque réforme soit accompagnée
de ces justifications - pas toujours claires... »
« Engager une réflexion sur les valeurs, en regard de l'évolution des moyens matériels et humains. Reconsidérer la notion
d'engagement dans le service public. »
« Mettre en avant, à tout niveau, le collectif et non, d'abord, l'individu »
« Les évolutions de la société, avec la diminution de l'esprit citoyen au bénéfice d'un esprit consommateur rend difficile cette
entreprise. Le service public doit se positionner sur la thématique performance tout en faisant comprendre que son rôle est
différent du rendu d'une entreprise ou d'un commerce. Il ne s'agit peut-être pas tant d'une proposition d'action concrète que
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de multiples actions, discours, actes au quotidien qui doivent permettre de distiller progressivement ces valeurs puis les
entretenir. »
« Définir dans chaque établissement, collectivité, administration une vision partagée des valeurs. Cette définition sera plus
efficace et mieux appropriée à l'échelon local. »
« Des temps de débat entre professionnels de métiers différents pour arriver à des définitions communes de ces valeurs. une reconnaissance de ce qu'il y a d'intrinsèquement paradoxal dans le fait de vouloir mettre en pratique toutes ces valeurs
et qu'on ne peut dépasser ces contradictions que par des choix clairs et non le maintien d'un flou. - aider par des exemples à
dépasser les messages contradictoires. Définir ce qu'est la libre appréciation ou le discernement du fonctionnaire territorial
dans un cadre règlementaire ou technique donné. »
« Replacer chaque agent, régulièrement, dans une position d'usager des services publics pour mieux appréhender son rôle
en tant que rouage de ce service comme agent public. Afficher une charte illustrant les valeurs du service public pour les
rendre concrètes et les "matérialiser" Pouvoir compter sur un exécutif politique imprégné des ces valeurs et ayant une forte
considération pour le service public. Sortir d'un discours gouvernemental qui présente le service public comme une charge
financière et non pas comme un service rendu au privé, mais plus généralement à tous. Favoriser l'éducation à ce qu'est la
citoyenneté en appréhendant la société comme un TOUT et non pas avec la traditionnelle vision clivé PRIVE / PUBLIC. Ce
sont des actions de fond qui touchent tout le monde, ou ciblent uniquement les agents publics, mais il me semble que l'enjeu
est global et culturel. »
« Dans le contexte de formation, les valeurs de service public devraient être présentée de manière moins abstraites. En effet,
dans le cadre professionnel, elles sous-tendent toutes les actions, les anciens et nouveaux dispositifs. Ainsi elles devraient
être rappelées dans la mise en œuvre et posées comme base lors des évaluations. Car on oublie souvent qu'évaluer c'est
partir des valeurs. »
« Des actions au niveau de chaque structure ou "sous-structure": unités ou services partant d'une évaluation de la manière
dont ces valeurs se reflètent dans les pratiques, l'identification des obstacles et la rédaction de mini-chartes ou programmes
de modification des pratiques. Un des obstacles à la transmission de ces valeurs peut être la soumission aveugle aux
hiérarchies, soit en acceptant des décisions irrespectueuse des valeurs, soit en adoptant une attitude complètement passive
qui empêche de s'approprier ces valeurs. Il importe de transmettre aux agents en formation (c'est plus difficile en situation)
que ces valeurs sont importantes en elle-même et qu'il leur appartient de les comprendre et de les appliquer activement et
consciemment. »
« Les évolutions sociétales actuelles rendent plus que jamais nécessaires la réaffirmation des valeurs du service public ainsi
qu'une vigilance accrue. La formation, initiale et continue, a un rôle important à jouer dans la transmission des valeurs, mais
ne saurait suffire. Trop souvent, les comportements contredisent le discours (arrangement avec certains principes,
contournement de certaines procédures, manque de courage ...) et l'affaiblissent. Je crois beaucoup à la valeur de l'exemple,
au quotidien. Plus globalement, les évolutions actuelles peuvent parfois donner l'impression que le service public, au-delà
des grandes déclarations de principe, est en train de basculer, sans trop vouloir le dire, vers d'autres valeurs dans lesquelles
de nombreux fonctionnaires, formés à l'ancienne école, peinent à se reconnaître ... »
« Il faut privilégier le recrutement de personne qui ont une vrai vocation à être des serviteurs de l’Etat, et non ceux qui ont
une simple vocation alimentaire. La mise en place d’une convention avec des étudiants tout au long de leurs cursus devrait
permettre de valoriser cet engagement. Cette convention pourrait permettre de recruter de manière privilégiée ces
étudiants en stage au sein de l’administration active. Ces expériences valorisent la cohérence de leur parcours et de leur
projet professionnels. Une convention cadre devrait être établie entre la DGAFP, les écoles de service public et les Universités
et particulièrement les IPAG afin d’organiser et de financer les stages au sein de l’administration active. »
4. Quelques pistes de réflexion
Les résultats de l’enquête nous amènent à constater que la transmission des valeurs de service public
fonctionne plutôt bien si l’on prend en compte la grande convergence observée dans l’identification
des principales valeurs représentatives du service public. Si la question des valeurs fait problème,
c’est, semble-t-il, moins par manque d’identification de valeurs clés que par la difficulté à les faire
vivre (les valeurs les plus représentatives sont aussi les plus fragilisées), à dépasser les contradictions
identifiées entre valeurs historiques construites en référence à l’idée de communauté nationale et
valeurs contemporaines marquées par le souci de la qualité et de l’efficience, à la perte de sens liée
pour partie à une moindre considération sociétale du secteur public.
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L’ensemble des acteurs perçoit bien combien les évolutions sociétales participent de la difficulté à
faire converger sur un même plan des valeurs républicaines portant la cohésion sociale et
communautaire et l’affirmation de valeurs individualistes s’inscrivant plus facilement dans la
rationalité du marché où la question de bénéficier du meilleur service au meilleur coût est centrale.
Le citoyen bénéficiaire du service public est devenu consommateur. Les nouvelles exigences posées
au service public ne viennent pas exclusivement des pouvoirs publics mais de l’ensemble des
bénéficiaires des services publics auxquels participent accessoirement les agents publics lorsqu’ils
changent de rôle. Pour autant ces derniers ne vivent pas vraiment bien cette évolution. La difficile
assimilation des modèles d’action issus du privé, dans le public, peut être mesurée à l’aune de cette
réalité.
Faute d’un travail collectif autour des valeurs de service public, d’une réappropriation au plus près
des actions et des projets, d’une explicitation de la place relative de ces valeurs dans les missions, le
risque est grand de voir augmenter le malaise de ceux qui mettent en œuvre le service public
accompagné pour certains de retrait, de désinvestissement, voir de souffrance au travail.
Si les écoles de service public ont leur rôle à jouer dans ce travail de sensibilisation à la mobilisation
des valeurs, les établissements et services du secteur public et ceux qui les dirigent peuvent avoir un
impact plus déterminant encore en replaçant la question des valeurs au centre du pilotage de l’action
et des logiques de management.
Les recommandations du Livre blanc sur l’avenir de la Fonction publique de J.L. Silicani, portant sur
les valeurs, recoupent pour beaucoup les suggestions des répondants à cette enquête concernant
l’appropriation de ces valeurs : « établir une charte des valeurs du service public et de la Fonction
publique, assurer l’application effective de cette charte dans l’ensemble des collectivités publiques,
impliquer l’encadrement supérieur, charger un agent d’une responsabilité de conseil en valeurs dans
chaque établissement, enseigner les valeurs en formation initiale et formation continue, mettre en
place une commission nationale des valeurs du service public chargée de veiller au respect des
valeurs, de régler leurs éventuels conflits et de les faire vivre ». Les différences portent
essentiellement sur le souci de l’exemplarité, de discours positifs à l’égard du service public et des
agents publics de la part des Pouvoirs publics et sur la nécessaire contextualisation de la référence
aux valeurs.
Pour mieux comprendre comment se réalise l’appropriation des valeurs, leur mobilisation et la
gestion des contradictions dans le cadre de l’action publique, cette enquête par questionnaire va
avoir un prolongement sous la forme d’une enquête qualitative par entretien.
Page 16

Enquête sur la transmission des valeurs de service public

Transcription

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