Sécurité intérieure et Europe élargie Discours et Pratiques

Sécurité intérieure et Europe élargie
Discours et Pratiques
Jean-Paul Hanon *
INTRODUCTION
Une définition de la sécurité intérieure ne s’impose pas facilement. Au premier sens de
l’expression et des représentations, la notion de sécurité intérieure renvoie au maintien de la
paix sociale dans l’espace clos des frontières nationales et donc, de manière implicite, à la
séparation traditionnelle entre le territoire de l’Etat, domaine du policier et du magistrat, et un
extérieur de la compétence des forces militaires. Les mondes de la coercition et de la justice
seraient donc des mondes tranchés.
Dans le même temps, les périmètres de sécurité en Europe ont été restructurés selon les
horizons dangereux mis en place par la construction européenne. L’histoire de la sécurité
intérieure en Europe s’est au total bâtie autour de la libre circulation des biens et des
personnes au sein de l’Union Européenne, projet accélérateur de démocratie, et de son double
mimétique et menaçant : une amplification des phénomènes migratoires et de la criminalité
organisée qui lui serait liée. Il y aurait cette fois interpénétration des mondes de la coercition
et de la justice.
Par ailleurs, le territoire déjà flou de la sécurité intérieure se trouve encore brouillé par
l’enchevêtrement des aires de sécurité : Union Européenne, Etats Schengen, OTAN élargie,
enchevêtrement qui pose une nouvelle fois la question centrale de « l’intérieur de quoi ? ».
Ces deux représentations de la sécurité intérieure demeurent si puissantes qu’elles
permettent de comprendre dans une large mesure pourquoi il n’existe aucune définition
juridique à l’échelle nationale ou européenne de la sécurité intérieure. Il existe bien des listes
d’infractions, des critères de règles démocratiques à respecter, mais rien de juridique qui
prenne en compte un bien commun à défendre et à protéger selon des valeurs reconnues par
tous. D’où l’idée que l’ambiguïté de fond qui préside à toute conception de la sécurité
intérieure est surtout le produit de discours politiques qui récupèrent cette incertitude à des
fins nationales ; des discours qui commentent, connotent, récupèrent cette ambiguïté selon les
nécessités politiques du moment et qui suscitent ou sont eux-mêmes suscités par la
compétition bureaucratique entre les policiers, les militaires et, de plus en plus, les magistrats.
On comprend mieux alors pourquoi le troisième pilier, Justice et Affaires Intérieures, institué
par le traité d’Amsterdam, est le résultat d’un compromis bancal entre communautarisation et
politiques intergouvernementales et pourquoi le traité lui-même ne propose aucune
conception de la citoyenneté européenne, c’est-à-dire d’un lien juridique qui aurait transcendé
le national. A cet égard, la sécurité intérieure en Europe reste un produit de la souveraineté
nationale.
Cet article ne vise pas à retracer la construction institutionnelle de la sécurité intérieure en
Europe, sujet déjà abondamment traité 1, mais plutôt d’analyser les discours et les implicites
de cette construction, de les relier aux différentes pratiques de la sécurité intérieure dans
* Enseignant chercheur au Centre de Recherche des Ecoles de Coëtquidan et Maître de Conférence à l’IEP-Paris.
1
Voir par exemple, Jacqueline Montain-Domenach, L’Europe de la Sécurité Intérieure, Paris, Montchrestien
1999
1
quelques pays européens les plus concernés, d’en tirer les conséquences et quelques
réflexions sur ce que pourraient être les nouveaux enjeux de la sécurité intérieure.
DISCOURS ET IMPLICITES DE LA SECURITE INTERIEURE
Le discours sur les menaces et le déficit sécuritaire
« Je suggère aussi de regarder ceux qui sont engagés dans l’action politique comme des
constructions en un double sens – au niveau, d’abord, où leurs actions et leur discours créent
leur subjectivité ; et en cela également que les participants du jeu politique sont des symboles
pour d’autres observateurs : ils représentent des idéologies, des valeurs ou des positions
morales et deviennent donc des modèles à y imiter, des points de repère ou des symboles, des
dangers et fléaux qui nous menacent » 2.
Pour ce qui concerne la sécurité intérieure, cette » construction en double sens » affecte plus
particulièrement le discours sur les menaces et son corollaire : le déficit sécuritaire, les luttes
bureaucratiques et la lutte anti-terroriste.
S’agissant du discours sur les nouvelles menaces, les traités de Maastricht, d’Amsterdam
et l’accord de Schengen viennent conforter l’idée que l’ouverture des frontières et la libre
circulation des biens et des personnes dans un espace « de liberté, de sécurité et de justice »
ne peut se concevoir sans un renforcement des mesures de sécurité visant à combattre les flux
migratoires et la criminalité organisée.
En effet, inquiets des nouvelles formes de violence que génèreraient ces déplacements
incontrôlés de population, les hommes politiques, en particulier les différents ministres de
l’Intérieur et de la Justice, les praticiens de la sécurité, les médias et certains universitaires
ont, sous le vocable des nouvelles menaces transnationales, des zones grises ou de non droit,
donné vie à un continuum sécuritaire. Celui-ci accrédite l’idée d’une criminalité continue qui
prendrait sa source au-delà de la frontière nationale pour venir irriguer en fin de parcours la
petite criminalité urbaine. L’immigration illégale nourrirait ainsi les organisations criminelles
de « trafiquants d’humains » au-delà des frontières Schengen, fournirait la main d’œuvre des
cartels de la drogue et de la contrebande de chaque côté de cette même frontière, pour venir
enfin amplifier la petite criminalité et la délinquance dans les centres urbains des Etats de
l’Union Européenne, et plus particulièrement des banlieues en France, objet d’étude
particulier de la criminalité en Europe.
Observons d’abord que ce discours général sur les nouvelles menaces transfrontalières et
le déficit sécuritaire ne s’appuie sur aucune réalité statistique fiable, ne prend pas en compte
la réalité économique de l’immigration, ne nous éclaire pas sur le caractère spontané et
transfrontalier des nouvelles menaces et s’inscrit à rebours de la vision démocratique et
humaniste qui reste le fondement du projet de la construction européenne.
Observons ensuite que ce discours est d’une remarquable permanence et que le lien entre
menaces de l’au delà et menaces de l’en deçà continue de fonctionner politiquement comme
le prouve en France la mise en œuvre de la loi du 15 novembre 2001 sur la sécurité
quotidienne 3 et le programme du gouvernement actuel en matière de sécurité intérieure 4.
2
Murray Edelman, Pièces et règles du jeu politique, Paris, Editions du Seuil, 1991, p. 20
Rapport d’information sur la mise en œuvre de la loi 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité
quotidienne. Voir le chapitre sur « les dispositions renforçant la lutte contre le terrorisme », p. 8
4
La sécurité intérieure est présentée comme un « préalable fondamental ». Il s’agit « de restaurer l’autorité de
l’Etat qui a tendance à se dégrader. Cette restauration passe également par la création du groupement
opérationnel d’intervention et de soutien dont la tâche serait de démanteler les réseaux criminels « qui mettent en
coupe réglée certaines cités ou certains quartiers. Programme de Jacques Chirac de : Mon engagement pour la
France. 2002.
3
2
Observons enfin que ce discours permet à chaque Etat européen de persuader ses citoyens
que ses lois sont la seule application possible de l’état de droit sans que celui-ci puisse être
confronté aux règles décidées dans le cadre européen.
Au total, il n’est pas indécent de poser comme principe que le discours sur la sécurité
intérieure en Europe a surtout pour objet de renforcer la prééminence nationale.
Luttes bureaucratiques et non-dits
L’idée de la sécurité intérieure en Europe et le discours sur les nouvelles menaces sont
venus redimensionner les luttes bureaucratiques entre policiers et militaires et agences
intermédiaires, puis entre ces derniers et les magistrats. Ce sont ces luttes qui, à leur tour,
structurent la notion de sécurité intérieure et redimensionnent la menace.
Trois facteurs président à ce renouveau de la compétition bureaucratique entre agences en
Europe.
Le premier est d’ordre militaire. Dans un contexte de diminution croissante des budgets et
des effectifs des Ministères de la Défense, les militaires, et cette réflexion a pris tout son sens
en France, nourris des enseignements tirés des opérations de maintien de la paix en territoire
d’intervention, ont réorienté leurs missions traditionnelles vers des activités qui s’apparentent
à des tâches policières. La compétition entre policiers et militaires se nourrit donc de ces aller
et retour entre savoir-faire acquis lors de missions de maintien de l’ordre à l’étranger et
utilisation de ces mêmes savoir-faire sur le territoire national 5. Pour les militaires, intervenir à
l’étranger, c’est à la fois importer et exporter de la stabilité, c’est passer de la culture
traditionnelle du feu collectif et destructif au service de la puissance de l’Etat, à celle du
rapport à l’individu sous l’angle de la loi. Il n’y a pas de raison que cette mutation ne trouve
pas d’autres applications.
Le second a trait à la mise en place des moyens de surveillance des territoires nationaux
ou jouxtant les frontières de l’Union Européenne et des systèmes d’information. Le processus
même de la coopération entre agences policières, intermédiaires (telles que les douanes) et /ou
militaires, parce qu’il étend les périmètres d’investigation à des zones beaucoup plus vastes au
sein d’une construction politique plus large tout en multipliant les lieux de contact formels ou
informels entre spécialistes, relance du même coup le processus de compétition de ces mêmes
agences dans des aires qui ne sont plus cette fois seulement nationales. C’est à cette jonction
du maintien de l’ordre et de la surveillance électronique, du contrôle de zones géographiques
et des populations qui dérangent, que les magistrats ont pris conscience du retard pris en
matière de défense des droits humains.
Le troisième est lié aux politiques anti-terroristes. Dans un contexte d’accroissement
continu des besoins de surveillance et de diminution des budgets, il est tentant pour le
politique de récupérer d’une part le savoir-faire des militaires qui possèdent la capacité de
mettre en œuvre des systèmes de renseignement et de surveillance en réseau à grande échelle,
où l’information collectée n’est pas autant le produit de rétention due à la compétition entre
agences de police ; d’autre part, de confier à des entreprises privées de sécurité les tâches du
contrôle quotidien. Les contrôles menés par les compagnies aériennes avant et après
embarquement sont un bon exemple de cette récupération de tâches publiques désormais
confiées à des entreprises privées.
La lutte anti-terroriste
Contrairement à ce que média et hommes politiques ont affirmé, les évènements du
11 septembre n’ont pas marqué un tournant essentiel dans les politiques de sécurité intérieure
5
A cet égard, il est révélateur que le déploiement de militaires dans le cadre du plan vigipirate en France sert
tout autant son objectif premier : la lutte anti-terroriste que celui, non dit, de lutte contre la petite délinquance.
3
en Europe. Tout d’abord, parce que l’Europe avait été victimes d’attentats terroristes dans un
passé récent. Ensuite, parce que la lutte anti-terroriste avait déjà structuré la centralisation du
renseignement policier en Allemagne et en Italie notamment, schéma sur lequel repose la
création d’EUROPOL 6. Les évènements du 11 septembre sont surtout venus conforter une
idée et des pratiques anciennes. L’idée que l’attentat terroriste n’entrait dans aucune
législation particulière, pénale ou criminelle, ou loi de la guerre, que par conséquent les
citoyens européens accepteraient d’assez bon gré une diminution de leurs libertés
individuelles pour une plus grande protection sans qu’il soit besoin de leur demander leur avis
et sans véritable consultation des institutions de l’Union Européenne.
En revanche, ce que les nouveaux arsenaux législatifs de lutte anti-terroriste, votés dans la
très grande majorité des pays de l’Union Européenne, ont apporté, c’est une manière très
américaine de tenter d’homogénéiser les comportements. C’est bien la nouvelle désignation
de groupes cibles ou qui dérangent et leur surveillance qui durcit, à l’extérieur des frontières,
les conditions de l’immigration, du droit d’asile et des réfugiés selon des critères non avoués
de race, de comportement ou de religion. C’est concomitamment, à l’intérieur de ces
différents pays, la lutte contre tout activisme radical considéré comme une remise en cause du
pouvoir de l’Etat qui est désormais combattu avec l’aide de ces mêmes législations antiterroristes 7.
L’implicite de la sécurité intérieure n’est donc pas celui d’une meilleure compréhension
par les citoyens de ce que pourrait signifier « rassurer et protéger » dans une Europe élargie. Il
est plutôt celui du court terme, de la gestion à vue, des conditions d’une sécurité que chaque
crise, chaque élargissement, vient contester. Produit essentiellement du discours politique, de
la compétition bureaucratique, et récemment des législations anti-terroristes, il témoigne un
volontarisme mal calibré : « En l’absence de vision commune, on crée, on légifère, on met en
place dans la discrétion et, par delà les discours politiques : seule solution pour avancer et
passer outre les intérêts ou les ambitions des Etats8 .
PRATIQUES DE LA SECURITE INTERIEURE EN EUROPE ET STRATEGIES
D’INFLUENCE
Au-delà du discours politique, de la compétition bureaucratique et de la lutte antiterroriste, la sécurité intérieure doit aussi beaucoup à la manière dont certains pays l’ont
utilisée pour des stratégies d’influence nationale dans un cadre européen en état permanent
d’extension. Ce n’est pas là l’un des moindres paradoxes de la sécurité intérieure en Europe.
Conçue, certes pour combler le déficit sécuritaire inhérent à la suppression des frontières
intérieures dans l’Union Européenne, la sécurité intérieure témoignait au moins au niveau du
discours d’une ambition liée à la construction européenne. C’est cette ambition que la France,
l’Italie, et surtout l’Allemagne, ont réutilisé à des fins de stratégie d’influence nationale.
Il n’est pas question dans un article aussi bref de décrire ces différentes stratégies 9. Elles
seront simplement mentionnées dans le cas de l’Italie, de la France et décrites plus en détail
en ce qui concerne l’Allemagne.
6
Il est à noter que le premier directeur d’EUROPOL a également été celui du BKA allemand.
Ces arsenaux législatifs anti-terroristes ont récemment été utilisés contre deux militants anarchistes de Valence
(7 juillet 2003) par la police anglaise contre des manifestants qui protestaient contre la vente d’armements
(9 septembre 2003). Voir également le rapport officiel sur les violences lors du somment du G8 à Gênes en 2001,
Le Monde, 15-09-03, disponible sur http://conflits.org/cgi-bin/mailman/listinfo/elise-france.
8
Interview par l’auteur d’un responsable du Ministère de l’Intérieur allemand dans le cadre du rapport D.A.S. :
Approche comparative des problèmes de sécurité intérieure en Europe et aux Etats-Unis, janvier 2000 .
9
On pourra consulter à cet égard le rapport élaboré pour la Délégation aux Affaires Stratégiques : Didier BIGO,
Jean-Paul HANON, Anastasia TSOUKALA, rapport final sur « Approche comparative des problèmes de
7
4
Enoncé de quelques stratégies d’influence : Italie et France
La mise en œuvre de la convention Schengen, du traité d’Amsterdam mais aussi des
décisions relatives au sommet de Tempéré, Séville et Nice, ont poussé certains Etats à
envisager la sécurité intérieure sous l’angle de modèles qui pourraient, sinon faire référence,
du moins s’imposer aux autres Etats européens.
Ce qui pourrait apparaître comme une perversion de la construction européenne n’a pas
modifié les pratiques de la sécurité intérieure en Europe tout simplement parce que les
stratégies mises en œuvre par les Etats précités, à l’exception de l’Allemagne, n’affectent
généralement qu’une dimension de la sécurité intérieure. Seule l’Allemagne à ce jour dispose
d’une véritable vision de la sécurité intérieure qui non seulement remet en question la
pertinence de la coercition en Europe mais aussi se réfère implicitement à un système de
valeurs qui pourrait faire consensus.
S’agissant de l’Italie. Les italiens ont ressenti avec amertume que l’accord Schengen les
exclut à ses débuts et ne reprennent que 5 des 6 membres fondateurs de la Communauté
européenne. La création d’un acquis Schengen empêchant les nouveaux membres de
rediscuter les points initiaux, l’acceptation d’un « Schengen à la carte » pour les britanniques
et les critiques réitérées sur le manque de fiabilité des agences de sécurité italiennes les ont
plus qu’irritées. L’Italie a alors décidé d’assurer pleinement son rôle de frontière sud
Schengen tout en privilégiant l’environnement méditerranéen. Ils se sont ainsi positionnés
comme des intermédiaires obligés que l’on doit solliciter et non plus rejeter. Contrairement à
l’Allemagne qui vise à ne plus gérer la frontière extérieure de l’U.E. et en faire porter le poids
sur la Pologne et la République Tchèque, l’Italie pense pouvoir tirer des ressources
économiques et symboliques de la gestion de cette frontière extérieure. Par ailleurs,
comprenant mieux que d’autre l’importance politique de la lutte contre le crime organisé,
l’Italie a bâti son modèle d’influence sur les paramètres suivants :
 A partir d’une grande diversité des agences de sécurité et des ministres impliqués, la
création d’organismes multiforces comme les Carabinieri ou la DIA (Direction des
Investigations Anti-mafia).
 L’intégration de toutes les agences de sécurité au sein d’une base de données unique à
laquelle l’accès semble moins réglementé qu’en France ou en Allemagne : il y a en
Italie fusion des fichiers.
 La mise en place de solutions pragmatiques qui s’affranchissent assez aisément de la
contrainte hiérarchique.
 Une réussite indéniable contre la mafia sicilienne mise en avant à la fois par les
différents responsables policiers et les acteurs politiques qui ont compris quel parti ils
pourraient tirer de ce succès.
L’Italie est ainsi « naturellement conduite » à proposer son modèle organisationnel aux
autres pays européens, mais surtout aux pays de l’Europe Centrale et Orientale ainsi qu’à la
Russie, se posant comme élément majeur de la lutte contre le crime organisé transnational
dans une aire géographique où leur savoir-faire est particulièrement le bienvenu : l’influence
du modèle policier italien s’exerce donc au point de jonction entre Balkans et Maghreb.
On comprendra mieux la place qu’occupe désormais l’Italie dans l’architecture de la sécurité
intérieure en Europe.
sécurité intérieure en Europe et aux Etats-Unis », contrat 98/010.T/DSF/DAS, 2000, 196 p., cf. Catalogue des
études externes de défense, Tome 1, DAS, Ministère de la Défense, 2003 : [email protected]
5
La France quant à elle, gênée par les contraintes de la centralisation et l’organisation du
pouvoir politique - quelle peut être la vision française de la sécurité intérieure en Europe en
régime de cohabitation ? - s’est longtemps désintéressée de la politique de sécurité intérieure
européenne 10 pour privilégier sa compétence en matière de maintien de la paix. Elle a, à cette
occasion, joué la carte des forces intermédiaires de sécurité telle que la Gendarmerie, capable
à la fois de gérer le retour à des formes démocratiques de gouvernement dans les pays de
fracture identitaire et d’assurer les missions de maintien de l’ordre public sur le territoire
national. C’est cette double compétence qui pour les responsables politiques français permet
de gérer au mieux le lien entre sécurité interne et sécurité externe. D’où la volonté française
de fédérer à l’échelon européen les différentes gendarmeries ou forces de police à statut
militaire.
Le modèle allemand de la sécurité intérieure
L’Allemagne, et à cet égard elle constitue une exception parmi les Etats de la zone
Schengen, est le pays qui est non seulement rentré de plein pied dans la logique de la sécurité
intérieure européenne, mais qui plus est, a démarqué ou du moins adapté son propre système
policier à la logique Schengen ; ce fut d’autant plus facile qu’elle a su imposer sa vision de
l’organisation européenne dès l’année 80.
Cette adaptation s’est faite de manière constante depuis 1992, d’où l’importance de la
restructuration des différentes polices fédérales, a été favorisée par :
 La structure fédérale de l’Etat qui obligeait déjà à coordonner les niveaux régionaux
de décisions et de pratiques policières et le niveau central.
 La présence d’une frontière extérieure qui constituait la clé d’accès à l’Europe
Schengen.
 L’espace géographique située immédiatement derrière cette frontière extérieure,
constitué par les nouveaux « Länder » de l’ex Allemagne de l’Est, zone immédiate de
réception de tous les flux migratoires et trafics potentiels, qui ne pouvait cumuler sans
dommages difficultés économiques et sociales et déficit de sécurité.
 L’expérience allemande acquise en matière de recherche et de centralisation du
renseignement policier depuis l’apparition de la « RAF » dans les années 60-70.
Le concept de sécurité intérieure allemand :
Il est formalisé une première fois dans le programme d’actions pour la sécurité intérieure
de 1994 11 et prend en compte les dispositions de sécurité de l’accord Schengen pour les
fondre dans un modèle policier allemand plus vaste qui se trouve du même coup « légalisé » à
l’échelon européen. Les éléments essentiels de ce concept peuvent alors s’énoncer de la
manière suivante 12 :
 Une redéfinition des menaces, dangers, risques susceptibles d’affecter la population
allemande. Désormais, est considéré comme menaçant non seulement ce qui fait peur
aux citoyens allemands, ce qui peut menacer son intégrité physique mais aussi faire
obstacle à son « épanouissement économique et social ». Deux zones d’application
10
Cf. le très faible nombre de demandes d’informations faites par la police nationale française à EUROPOL et la
représentation française limitée au sein de cet organisme.
11
Program Innere Sicherheit, Fortschreibung 1994 durch die Innenminister/-Senatoren der Länder und dern
Bundesminister des Innern, cité dans „Parteien Politik ,Innere Sicherheit“, Bürgerrechte§Polizei,
CILIP48/NR2,1994.
12
Discours de Manfred Kanther, Ministre de l’Intérieur allemand à Hambourg le 01/09/97 : Innere Sicherheit als
gesamtgesellschaftliche Aufgabe, Zukunfts Forum der CDU « Innere Sicherheit ».
6




privilégiées de ces peurs sont à considérer : les zones urbaines et les nouveaux
« Länder » frontaliers.
Un niveau de coordination très étroit entre polices régionales, fédérales et étrangères.
Une interconnexion de tous les systèmes de données informatisés, avec accès sélectif,
parce que réglementés constitutionnellement.
Une très grande autonomie des polices régionales en matière de budget, d’emploi des
forces, de structure et de coopération à mettre en place, y compris avec l’étranger.
Une référence permanente à la loi et aux législations : le concept doit respecter les
règles démocratiques et sa validité doit pouvoir être vérifiée. Il y va de son acceptation
et de sa crédibilité auprès du citoyen allemand et des étrangers sur le territoire. Surtout
le degré de crédibilité est garant de l’extension du concept à l’extérieur des frontières
nationales. Ce qui ne veut pas dire que les normes conçues pour la protection du
citoyen allemand valent d’emblée pour les pays extérieurs, Schengen ou autres, en
particulier ceux du premier cercle : Pologne, République Tchèque, Slovaquie,
Hongrie, Bulgarie, Roumanie.
Au total, on peut considérer la notion de sécurité intérieure allemande comme
tridimentionnelle en ce qui concerne sa zone d’application et unique dans son dessein. C’est
désormais la même menace ou la même catégorie de menace qui est traitée à la fois sur le
territoire allemand, pour le compte d’un Etat Schengen par le jeu de la frontière intérieure et à
l’extérieure de la zone Schengen. Cet extérieur doit être différencié selon qu’il englobe les
Etats jouxtant la frontière extérieure Schengen ou ceux considérés comme zone d’origine ou
de transit des populations migrantes ou de la filière criminelle à combattre.
Une sécurité intérieure érigée en modèle d’influence :
Le modèle d’influence allemand que l’on pourrait qualifier de « concept de sécurité
intérieure à crédibilité élargie » joue également dans les trois dimensions déjà mentionnées.
A l’intérieur du territoire et contrairement au modèle américain, il ne joue pas
fondamentalement sur des valeurs particulières à défendre mais sur l’idée qu’il existerait un
« welfare allemand », unique, à protéger et à défendre, exportable donc.
En bonne logique, il s’applique alors aux pays de la frontière extérieure Schengen. Les
accords bilatéraux de coopération, la formation, l’équipement et l’initiation à la norme
juridique allemande en sont les fondements. Equiper et former les polices tchèques et
polonaises, c’est faire percevoir qu’il existe un mode de vie sociétal privilégié en Europe, et
que ce mode de vie peut constituer un objectif qui convient d’ores et déjà de sauvegarder.
C’est également s’assurer que les dispositions de l’accord Schengen seront appliquées dans le
sens où l’Allemagne le souhaite lorsque ces pays et leurs voisins feront à leur tour leur entrée
dans la zone Schengen. L’Allemagne tente alors à imposer ce modèle aux pays de la zone
Schengen actuelle :
 Parce que les accords conclus à la frontière extérieure le sont aussi aux frontières
intérieures : accords bilatéraux conclus avec la Gendarmerie et les Douanes françaises,
suisses et les pays scandinaves en mer baltique.
 Parce que l’Allemagne a depuis 30 ans perfectionné son système de collecte et de
gestion de l’information policière et qu’elle semble capable de gérer les
interconnexions à ce système au cas par cas.
 Parce qu’enfin, ce modèle est en prise avec les garanties démocratiques que les
sociétés du Nord ont l’habitude d’exiger de leurs gouvernants et de leurs polices.
Au total, Schengen vient valider le concept de sécurité intérieure allemand qui,
historiquement, a toujours essayé d’associer pratiques policières et constitutionalité. Faisant
7
de l’individu, et non pas tant de l’Etat, la résultante de l’effort policier, le modèle de sécurité
intérieure allemand a pour paradoxe de favoriser à la fois l’émergence d’une police de
proximité et de légaliser à l’échelon européen le modèle de police allemande qui a réussi à
devenir de facto, le modèle pour l’Europe à la suite du désintérêt des français pour
EUROPOL
CONSEQUENCES ET NOUVEAUX ENJEUX
Conséquences
De cette analyse des discours et des pratiques de la sécurité intérieure, il est possible de
dégager un certain nombre de remarques qui tiennent à la surveillance des populations par le
biais du contrôle aux frontières de l’Europe, à la structure des forces de la sécurité intérieure,
aux rôles des magistrats et de la justice.
Contrôles aux frontières et surveillance :
Loin de l’idée de « l’Europe passoire », le contrôle aux frontières dans le cadre de la
sécurité intérieure a changé de nature. Il est désormais spatial, dynamique, atemporel. Spatial
parce qu’il s’exerce sur la totalité des territoires situés au-delà et en en deçà des frontières
extérieures de l’Europe par le biais de la coopération des agences et de la surveillance
électronique ; dynamique parce qu’il peut s’affranchir de la contrainte hiérarchique ou
étatique grâce à la centralisation du renseignement policier ; atemporel puisqu’il n’est plus
limité à l’espace de temps autrefois dévolu au franchissement des frontières internes.
Orienté vers les groupes cibles ou les populations qui dérangent, il génère auprès de ceuxci mais aussi auprès des citoyens, des comportements d’autocontraintes qui participent à la
sécurité intérieure.
Enfin, ce nouveau type de contrôle aux frontières repousse bien au-delà des frontières de
l’Union Européenne l’horizon dangereux de l’Europe. A cet égard, les accords de réadmission
signés par les pays européens avec une multitude d’Etats sont révélateurs des nouveaux
périmètres de sécurité de l’Europe.
Structure des forces :
Le modèle allemand de la sécurité intérieure pose la question du niveau de coopération
entre policiers et militaires. Pour l’Allemagne, l’outil militaire semble désormais sous
dimensionné pour accomplir les tâches essentielles de sécurité dans l’Europe prise au sens
large.
Exporter un modèle militaire n’est jamais qu’exporter une compétence spécifique et
temporaire.
Exporter un modèle policier, c’est exporter une certaine conception de la démocratie, que
l’on peut d’ailleurs discuter, et une bien meilleure capacité de coopération avec le monde des
agences intermédiaires (douanes, forces de sécurité à statut militaire), de la justice et des
administrations à mettre en place.
Pour l’Allemagne, les militaires n’agissent désormais qu’en complément des forces de
police et il ne semble pas que les nouvelles législations anti-terroristes puissent ramener
l’acteur militaire au premier plan.
Justice et magistrats :
8
L’Europe de la sécurité intérieure telle qu’elle est ici décrite, prône au total une vue
répressive de la sécurité. Cela vient du fait que les magistrats ont pris conscience avec retard
de la compétition bureaucratique entre les agences de police, de la nature de la coopération
entre militaires et policiers, de la manière dont cette compétition ou coopération structurait le
discours politique. Ils ont également tardé à comprendre que l’Europe de la sécurité intérieure
s’édifiait finalement sans l’accord des citoyens et sans véritable consultation des institutions
européennes. C’est à ces deux carrefours que l’action des magistrats doit désormais prendre
son sens si l’on veut un meilleur équilibre entre sécurité et liberté. Mais il leur faudra alors
vaincre deux obstacles de taille.
Tout d’abord, s’agissant de l’ébauche d’un parquet européen, il est illusoire de croire que les
différents droits pénaux, les processus d’enquête et d’incrimination pourraient être fondus au
sein d’une même législation. L’harmonisation ne pourra porter que sur des points jugés
essentiels.
Par ailleurs, le mécanisme de lutte contre le terrorisme à l’échelle européenne, après les
attentats du 11 septembre, a donné naissance à toute une série de dispositions qui ne vont pas
dans le sens d’un accroissement des droits de l’individu : la relance des processus d’échange
d’informations policières au sein d’EUROPOL, la création d’un mandat d’arrêt européen dont
le bon fonctionnement dépend de sa mise en œuvre au plan national, l’institutionalisation de
la collaboration avec les Etats-Unis, la création d’une feuille de route anti-terroriste vont
enraciner la lutte anti-terroriste dans le concept européen de la sécurité intérieure. Dans ce
cadre, EUROJUST apparaît plus comme une structure d’enquête et de poursuite, destinée à
coopérer avec EUROPOL, qu’un organisme de défense des libertés individuelles. « JUST »
devrait être dans l’avenir la nouvelle interrogation des magistrats européens.
CONCLUSION
L’aridité des textes sur la construction de la sécurité intérieure en Europe ne permet pas
toujours d’en saisir concrètement les enjeux. L’étude des discours, des implicites, des
pratiques de la sécurité intérieure en Europe, en dépit du cadre forcément restreint de cette
contribution, permet d’en avoir un aperçu plus réaliste et plus en prise avec les préoccupations
citoyennes. Il est clair que la construction de la notion de sécurité intérieure en Europe ne
débouche pas forcément sur la vue optimiste et source de progrès humain qui reste le
fondement et l’objectif de la construction européenne. Cependant, la circulation toujours plus
intense des personnes va rejoindre nécessairement celle des capitaux, des biens et des
services. Cette relation entre la croissance des services et la circulation des personnes est trop
importante économiquement pour être remise en cause par les impératifs sécuritaires qui
s’alimentent de toutes les peurs, provoquées ou non.
Il y a donc une nécessaire réflexion à mener sur ce qu’est réellement une société du risque
dans le courant général de la mondialisation, qui passe par la prise de conscience de tout ce
que ces deux notions peuvent apporter de positif si l’on veut bien considérer que le risque et
la mondialisation sont aussi des chances pour nombre d’individus en Europe et de populations
étrangères. Autrement dit, les questions de pauvreté, d’exclusion sociale, de discrimination,
de politique pénale, de circulation migratoire, de développement de la justice à l’échelle
européenne, du co-développement et des pactes de stabilité, des opérations humanitaires, sont
les vraies questions à aborder de manière frontale pour comprendre les enjeux de la sécurité
contemporaine.
D’où pour l’Europe, en préambule à toute politique de sécurité intérieure, les questions
suivantes :
- Existe-t-il un « bien-être », des normes ou valeurs sociétales typiques sur lesquelles il
y a accord de la population européenne et que l’Europe doit maintenir, transmettre et
9
-
faire partager ? Font-elles l’objet d’un consensus en Europe ? Celui-ci est-il à
développer ?
Comment faire revivre un idéal des droits dans un espace élargi porté par la
construction européenne ?
Quels sont les points forts des structures européennes qui méritent d’être promus ?
Comment se fait-il que l’effort consenti par les européens dans le domaine de
l’engagement humanitaire, effort qui a son prix humain et son coût financier, ne vaut
pas en retour le crédit que l’Europe serait en droit d’escompter ?
ABSTRACT :
Une définition de la Sécurité intérieure ne s’impose pas facilement. Cette dernière renvoie
tout autant à l’interpénétration des notions de sécurité intérieure et extérieure, à la définition
des nouveaux périmètres de sécurité de l’Union Européenne, qu’à la construction du concept
au travers les discours politiques, les luttes bureaucratiques et des non-dits de la coopération
policière en Europe.
L’objet de cette contribution, au-delà de l’aridité des textes législatifs, est de donner un
aperçu des implicites et des pratiques de la sécurité intérieure en Europe, de tenter d’en
dégager les nouveaux enjeux tout particulièrement en matière de contrôles aux frontières, et
de surveillance, de structure des forces et du lien coercition-justice pour ébaucher une
alternative fondée plutôt sur ce qu’il faut protéger que sur ce qu’il faut réprimer.
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