Évaluation de l`offre du réseau de transports urbains de Rennes

Synthèse
Évaluation de l’offre du réseau de transports
urbains de Rennes Métropole
L’évaluation de l’offre du réseau de transports urbains de Rennes Métropole est une démarche
volontariste, qui s’inscrit dans le cadre du programme pluriannuel d’évaluation adopté par
Rennes Métropole. Il s’agit d’une démarche co-construite et participative qui a associé l’ensemble
des acteurs et parties prenantes de la politique Transports et ce, conformément à la Charte de
l’évaluation des politiques publiques de Rennes Métropole.
Cette évaluation a notamment été engagée dans la perspective du renouvellement du contrat de
délégation de service public de Rennes Métropole. Un prestataire extérieur, le cabinet Euréval,
associé à la société d’ingénierie de transports Systra, a été retenu pour mener à bien cette mission
au cours de l’année 2010.
L’évaluation visait à répondre à des questions d’efficacité, de pertinence, de cohérence et
d’efficience. Les réponses à ces questions sont données ci-dessous. La période couverte par
l’analyse porte principalement sur 2002 à 2008, et intègre également des évolutions plus récentes
en matière de transports urbains.
L’étude a permis de rencontrer environ 80 personnes représentant un large éventail d’intérêts et
d’opinions dans et hors de l’agglomération, et d’effectuer des traitements inédits, notamment
cartographiques, à partir des données disponibles. Elle a été suivie par un comité de pilotage
pluraliste comprenant plus de 20 acteurs du territoire. Le rapport de cette évaluation est
disponible auprès des services de Rennes Métropole.
Dans le cadre de cette étude, un parangonnage a également été réalisé sur trois
thématiques spécifiques:
- La gestion de l’hyperpointe : l’exemple du Bureau des Temps de Milan
La desserte de la périphérie : l’exemple de la politique de transport intégrée de Stockholm
- La coopération entre AOT : l’exemple du réseau de transport unifié du Grand Besançon
Dans quels cas les choix opérés en matière d’offre de transports urbains
ont-ils le mieux pris en compte les problèmes et les enjeux du territoire et
de ses habitants et usagers ?
L’offre de transports urbains s’est considérablement améliorée sur la période, tant au niveau des
dessertes (plus denses, plus fréquentes et plus rapides, notamment mais pas uniquement grâce au
métro et aux lignes majeures et express) que de la qualité du service rendu (confort amélioré,
meilleure cohérence entre les modes). C’est là le facteur majeur de la meilleure réponse de l’offre
de transports urbains aux principaux besoins des usagers :
•
Pour la majorité des usagers captifs1 (52 % de scolaires et 18 % d’étudiants), des dessertes
spécifiques ont été créées. Autrement, l’offre surtout radiale de métro et de bus permet
aux actifs (9 % des captifs) de réaliser leurs déplacements domicile-travail, lorsque celui-ci
est situé en cœur d’agglomération ;
•
Les besoins de déplacements des non captifs sont eux aussi bien satisfaits pour les
déplacements domicile-travail, études ou loisirs lorsque la cible de ce déplacement est le
cœur d’agglomération (qui concentre effectivement une forte proportion d’emplois et de
commerces). De façon générale, l’accès au centre s’est fortement amélioré sur la période
évaluée ; pour les déplacements non radiaux en périphérie, en revanche, et malgré
l’apparition de nouvelles lignes, l’insuffisance de la demande est telle que les
déplacements restent difficiles.
1 Par définition, les usagers captifs désignent la population de 5 ans ou plus qui n’a pas le permis de conduire, est
en conduite accompagnée ou dispose du permis, mais sans voiture à disposition.
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La mise en place de dessertes nocturnes pour les étudiants, qui a rencontré un franc succès,
illustre bien néanmoins la capacité de l’offre de transports urbains à saisir les enjeux nouveaux
lorsqu’ils apparaissent. La desserte des zones d’activité, quant à elle, est aussi un problème bien
repéré par tous les acteurs, mais il est plus difficile de le résoudre pour plusieurs raisons : d’abord,
les principales zones d’activité ne sont pas conçues de façon à être desservies en transports en
commun (elles ne sont pas traversantes, par exemple) ; ensuite, les origines diffuses et de plus en
plus éloignées des personnes se rendant dans les zones d’activité rendent difficile d’envisager une
solution en transport en commun réellement compétitive.
Il existe enfin deux enjeux qui sont moins repérés et pour lesquels une meilleure prise en compte
est possible :
•
Rennes Métropole a montré son engagement dans la prise en compte du handicap dans
son offre de transports urbains : HANDISTAR est apprécié, le métro et les lignes majeures
ont été rendus au moins en partie accessibles, et la mise en accessibilité de l’ensemble du
réseau est prévue d’ici 2015 au terme du schéma directeur d’accessibilité. C’est
principalement au niveau de la prise en compte intégrale de la chaîne de déplacements (de
l’origine à la destination), qui dépend au moins autant des communes (en charge de la
voirie et des aménagements publics) que de Rennes Métropole (offre de transports), qu’il
est possible de mieux prendre en compte les besoins, au bénéfice non seulement des
personnes handicapées mais aussi de l’ensemble des personnes à mobilité réduite (PMR) ;
•
Il y a 65 000 retraités dans Rennes Métropole, soit près de 17 % de la population, mais ils
n’effectuent que 6 % des voyages enregistrés en semaine et leur usage des transports en
commun est en baisse : certes, leur mobilité est de toute façon plus faible que celle des
actifs, mais cette population a aussi des attentes spécifiques en termes de confort et de
niveau de service que le réseau STAR ne garantit pas. Parmi cette population, les retraités
indépendants2 sont les moins pris en compte : avant 65 ans, ils n’ont pas droit à une
tarification spécifique et ils sont peu ciblés par la communication, tandis qu’ils sont aussi
les plus attachés à l’usage de leur voiture.
Les conclusions de l’évaluation au sujet de la pertinence sont les suivantes :
A. Grâce à une bonne écoute et des améliorations régulières des dessertes et du matériel, l’offre de
transports urbains de Rennes Métropole répond de façon convaincante aux besoins des usagers, qui
en sont satisfaits.
B.
Rennes Métropole et ses partenaires prennent insuffisamment en compte les attentes spécifiques des
retraités indépendants, alors que ceux-ci empruntent trop peu les transports en commun.
C.
Les partenaires locaux prennent insuffisamment en compte l’accessibilité pour toutes les PMR audelà du seul trajet en métro ou en bus, par exemple entre l’arrêt et la destination (ou l’origine) d’un
déplacement, ou entre deux modes de transports.
Dans quelle mesure et dans quels cas le développement de l’offre du
Réseau STAR a-t-il atteint les objectifs fixés, notamment l’amélioration de
sa fréquentation ?
Le principal objectif fixé au réseau STAR consistait à l’accroissement de l’usage des transports en
commun par les habitants de l’agglomération. Cet objectif a été atteint, en particulier grâce aux
investissements réalisés dans l’amélioration de l’offre :
•
La fréquentation a augmenté de 102 % entre 2000 et 2008, et de 50 % sur la période de
l’évaluation 2002-2008 (67,4 millions de voyages par an), et continue à croître de façon
régulière ;
•
La part des déplacements réalisés en transport en commun est passée de 10 % à 12 %, une
augmentation semblable à celle observée dans des agglomérations de taille similaire ayant
réalisé des investissements sur la période (Grenoble, Strasbourg, Marseille, Lyon) ;
2
Les retraités indépendants sont les personnes retraitées qui ne sont pas ou que faiblement concernées par des
problèmes de mobilité réduite.
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C’est pour les étudiants que l’augmentation de la part modale est la plus forte (+ 10 points), suivis
des captifs, pourtant déjà fortement consommateurs de transports en commun (+7 points)3. Mais
l’amélioration de l’offre a aussi permis de susciter de nouveaux usages, en particulier le week-end,
depuis la périphérie, pour des motifs liés aux loisirs.
Les 30 000 personnes qui bénéficient de la gratuité sociale constituent un public spécifique. Les
chômeurs bénéficiant de la gratuité sociale, en particulier, utilisent beaucoup plus les transports
en commun que les autres, mais c’est sans doute dû au fait qu’ils sont captifs. L’élargissement du
réseau leur a aussi permis d’accéder plus facilement aux zones d’emplois du territoire. En
revanche, l’évaluation n’a pas permis de conclure à une augmentation de la mobilité des plus
pauvres, et en particulier des chômeurs, qui serait due à la gratuité sociale.
Enfin, les effets de l’offre de transports urbains sur la réduction des émissions de gaz à effet de
serre (GES) ont été analysés de la façon suivante :
•
Hors fret, les transports urbains (réseau STAR) représentent 3 % des émissions de GES dues
aux transports pour 12 % des déplacements (et la voiture individuelle 97 % pour 51 % des
déplacements). Néanmoins, cette comparaison fait abstraction du nombre de kilomètres
effectivement parcourus.
•
Les transports en commun, les aménagements réalisés et les parcs relais ont visiblement
permis de réduire le trafic en centre-ville et l’ont maintenu constant à l’intérieur de la rocade ;
en revanche, le trafic extra-rocade (10 fois le trafic intrarocade) a lui beaucoup augmenté. Le
problème s’est donc déplacé plus qu’il ne s’est résorbé, et sur des voiries sur lesquelles Rennes
Métropole a moins de prises car elles appartiennent au Conseil général ou à l’État ;
•
Si l’amélioration du matériel a permis de réduire l’impact carbone au kilomètre des véhicules
STAR (-28 % entre 2000 et 2007 selon le PDU), il est plus difficile de mesurer l’impact de la
substitution de voyages, en particulier parce que la mobilité est en augmentation sur
l’agglomération (et donc les voyages en transports en commun ne se substituent pas
forcément aux voyages en voiture). De plus, la construction du métro engendre des émissions
très importantes, qui sont plus difficiles à compenser parce qu’une part importante des trajets
en métro remplacent des trajets en bus, déjà performants au niveau des émissions, et peu de
trajets en voiture.
Les conclusions de l’évaluation en matière d’efficacité sont les suivantes :
D. Les investissements réalisés dans l'amélioration de l'offre (infrastructures, matériel, services), en
rendant l'offre de transports urbains attractive, ont fortement stimulé la fréquentation et permis
une croissance encourageante de la part modale des transports collectifs, comparable à celle
d'agglomérations similaires.
E.
L'amélioration de l'offre a permis d’accroître l'autonomie des usagers captifs4 sur la majeure partie
du territoire pour les usages les plus courants (en particulier le domicile-travail/études en journée).
F.
L'amélioration de l'offre de déplacements (horaires, desserte, modes, services) a permis de
conquérir de nouveaux usages (week-end, loisirs) et de nouveaux usagers (étudiants), et contribue
ainsi à l'amélioration de la fréquentation.
G. Vu la structure en étoile du réseau et la durée des trajets, seules les liaisons vers le centre-ville sont
potentiellement intéressantes pour les non-captifs non-usagers, tandis que les déplacements non
radiaux sont peu compétitifs.
H. Les déplacements vers les zones d’activité étant d’origine diffuse, l’offre de transports urbains peut
difficilement gérer à elle seule cette mobilité, et est alors souvent médiocre malgré les efforts
entrepris.
I.
La gratuité sociale offre probablement un complément de revenu apprécié aux ménages pauvres et
modestes concernés, mais il n’y a que pour les captifs qu’il est certain qu’elle apporte un véritable
service.
J.
Les incidences possibles de l’offre de transports urbains sur politiques climat/énergie restent
insuffisamment explorées, notamment pour ce qui concerne le coût en carbone des infrastructures
et des nouveaux équipements.
3
La moitié environ des étudiants sont des captifs.
4
Les « captifs » sont les personnes n’ayant pas le permis de conduire ou ne disposant pas d’une voiture.
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Dans quels cas les choix opérés en matière d’offre de transports urbains
ont-ils le mieux permis de créer des synergies avec l’aménagement et avec
les offres des autres réseaux et modes de déplacement ?
L’évaluation s’est intéressée aux enjeux de cohérence d’une part au sein de Rennes Métropole, et
d’autre part avec ses partenaires, en particulier les autres autorités organisatrices de transports.
Au sein de Rennes Métropole, la collecte a montré que si les différents services travaillent
ensemble, les synergies gagneraient à être renforcées ; ils n’ont pas suffisamment une « vision
partagée » des problèmes de mobilité sur le territoire, et de ce fait tendent à convoquer leur
rationalité propre (environnementale, économique, transport, etc.) pour les résoudre. Depuis
2007 néanmoins, Rennes Métropole a développé de nouvelles activités mêlant plus intimement
urbanisme et transports, telles que la concertation préalable pour les principales opérations
d’aménagement et les plans communaux de déplacement (PCD) organisant au niveau communal
les modes de déplacement, y compris les modes doux. Parmi les sujets qui bénéficieraient d’une
meilleure compréhension mutuelle, il y a notamment les usages non prévus des parcs relais, la
politique vélo et la desserte des zones d’activité.
Il faut dire qu’à un niveau plus stratégique, il y a de réelles difficultés relatives au rapport entre
offre de transports urbains et documents de planification. Certes, l’offre est compatible avec les
documents majeurs tels que le Programme Local de l’Habitat (PLH) et le Schéma de Cohérence
Territoriale (SCOT). Mais le PLH soutient une stratégie de croissance étale sur le territoire (même
taux de croissance annuel du logement dans toutes les communes disposant de réserves
foncières), alors que l’offre de transports urbains aurait besoin d’une population plus concentrée à
proximité du cœur d’agglomération ou sur des axes majeurs pour être plus efficace. Quant au
SCOT (2007), s’il développe une approche intégrant totalement les transports en commun, avec
pôles d’échange, axes de desserte et densités renforcées, il est encore très peu pris en compte par
le réseau STAR (notamment parce que l’opérationnalisation du SCOT prend du temps), encore
moins par les partenaires qui le connaissent mal.
Enfin, avec les partenaires, le constat est assez proche de celui concernant les services : si les
différentes institutions coopèrent régulièrement, c’est rarement de façon approfondie. De plus, les
partenaires n’ont pas forcément les mêmes objectifs ni la même vision des problèmes de mobilité
sur le territoire, ce qui peut rendre les coopérations plus difficiles, voire nuire à la gestion des
déplacements5. Il y a plusieurs exemples de ces coopérations réduites : ainsi de la desserte en vélo
du territoire (entre voies vertes du CG35 et schéma directeur vélo de Rennes Métropole), du
réseau Illenoo (totalement réorganisé en 2005 sans que Rennes Métropole soit impliqué) ou de la
possibilité de partager certaines dessertes de communes périphériques avec le TER ou les
transports départementaux.
Les différents acteurs étant néanmoins tous de bonne volonté, chacun cherche à s’adapter aux
modifications amenées par les autres à leur offre de transport, mais cette adaptation prend
beaucoup plus de temps que si les modifications avaient été négociées en amont. Le titre intégré
UNIPASS est un bon exemple des résultats d’une coopération approfondie ; néanmoins, cette
initiative datant de 1999 et qui fut novatrice, est aujourd’hui en retrait par rapport aux efforts plus
récents d’autres territoires6.
5 Par exemple, pour le Conseil général qui gère les voies qui pénètrent dans Rennes, l’enjeu majeur de mobilité
c’est de permettre les déplacements en voiture entre les différents pôles du département ; pour Rennes
Métropole, l’enjeu de ces radiales c’est l’accès au centre-ville depuis la périphérie, notamment en bus.
6
Voir OùRA en Rhône-Alpes, MétrOcéane en Loire-Atlantique ou Atoumod en Haute-Normandie.
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Les conclusions de l’évaluation sur la cohérence sont les suivantes :
K. C’est en prenant en compte volontairement les améliorations apportées par chacune, que les
différentes AOT contribuent le mieux au dispositif multimodal, et trop rarement en concevant des
réponses collectives aux besoins.
L.
Le territoire de Rennes Métropole manque d’une stratégie sur les questions de mobilité qui soit
acceptée et appliquée par tous les partenaires locaux (AOT et communes), que leurs services puissent
décliner en cohérence dans chacune des politiques mises en œuvre.
M. Bien que compatibles, les politiques de transport urbain et d’aménagement du territoire étaient
encore insuffisamment intégrées en 2008 pour résoudre au mieux les problèmes de mobilité de
l’agglomération qui dépassent les seules questions de desserte7.
N. Malgré des progrès récents, les problèmes du territoire relatifs aux déplacements tendent à être
considérés et réglés sous l’angle principal des transports collectifs, et pas assez des autres
compétences de Rennes Métropole et de ses partenaires (transports, mais aussi voirie,
aménagement, etc.).
Dans quelle mesure les choix opérés en matière d’offre de transports
urbains présentaient-ils le meilleur rapport coût-efficacité en comparaison
des standards d’autres agglomérations françaises ?
Les effets obtenus en termes de part modale et de fréquentation du réseau de transports collectifs
ont eu un coût important sur la période, dû en particulier à la forte augmentation de l’offre de
transports.
Le taux de couverture des dépenses par les recettes d’exploitation (43 %) est supérieur de
10 points à la moyenne des grandes villes à Transports en Commun en Site Propre (TCSP), au prix
cependant d’une contribution forfaitaire élevée (Rennes Métropole compense aussi les
abonnements gratuits de 30 000 personnes).
Le choix de Rennes Métropole a consisté à utiliser les économies d’exploitation générées par le
recours à un métro automatique dans l’amélioration de l’offre urbaine et surtout suburbaine :
celle-ci représente en 2009 45 % du coût total d’exploitation du réseau de bus. Or, si le métro
atteint le petit équilibre, le taux de couverture des dépenses d’exploitation par les recettes se
dégrade fortement pour le reste du réseau : entre 40 % et 70 % pour les lignes majeures, et entre
15 % et 20 % en moyenne pour les lignes desservant la périphérie. Celles-ci répondent à un enjeu
de service public plutôt que d’optimisation budgétaire.
Malgré cela, au regard du nombre de voyages par habitant, le coût des dépenses d’exploitation a
augmenté de façon strictement proportionnelle (voyages/hab. : +43 %, coût d’exploitation/hab. :
+40 %). Par ailleurs, les investissements réalisés pour l’exploitation ne détériorent pas et même
améliorent le ratio voyageur/km, qui passe de 3,27 à 3,84 sur la période, ce qui signifie qu’ils sont
restés opportuns et ne se sont pas fait au détriment de l’optimisation des services.
Les conclusions de l’évaluation sont les suivantes :
O. Les améliorations du réseau ont représenté un investissement lourd pour le contribuable, mais ont
été réalisées à rapport coût/efficacité constant, démontrant ainsi qu’elles sont judicieuses et
rencontrent bien leur public.
P.
En cas de simple prolongement des lignes, l’extension du périmètre de Rennes Métropole présenterait
un coût important compte tenu de la qualité de service obtenu, sans compter l’augmentation de la
charge de la gratuité sociale.
7
Il faudrait néanmoins faire la part de l’intégration avec la politique de développement économique, encore
insuffisante, et de l’intégration avec la politique d’habitat, pour laquelle des actions visant à renforcer
l’intégration sont en cours.
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Recommandations
À partir des conclusions énoncées précédemment,
6 recommandations, déclinées en détail dans le rapport.
l’équipe
d’évaluation
a
proposé
À la communauté d’agglomération de Rennes Métropole, l’équipe a proposé :
1. d’orienter ses investissements et l’exploitation de son offre de transports urbains de
manière à mieux répondre aux objectifs du PDU, et en particulier au troisième,
« préserver un environnement et un cadre de vie de qualité », qui s’assortit d’une cible sur
la baisse de la part modale de la voiture. Cela signifie notamment réorienter une partie de
l'offre en conséquence, et intégrer les impacts environnementaux (en particulier
énergétiques) dans les choix de desserte ;
2. de mettre mieux à contribution l’aménagement urbain pour atteindre ces mêmes objectifs,
en particulier en conditionnant l’urbanisation de zones nouvelles à la possibilité d’une
desserte performante, et en conditionnant la desserte à un niveau de densité suffisant ;
3. de se doter d’un système d’indicateurs synthétique portant sur les résultats de l’offre de
transports urbains et de réaliser un ensemble d’études complémentaires (une proposition
est formulée dans le rapport).
À Rennes Métropole et ses partenaires, l’équipe a recommandé :
4. de poursuivre l’intégration du réseau sur le territoire de l’agglomération et au-delà, en
adoptant le point de vue de l’usager, ce qui signifie qu’il faut gommer la complexité au
profit de la facilité de se déplacer ;
5. d’adopter au cas par cas un chef de file et une démarche partagée pour les besoins
complexes, qui dépassent les simples compétences d’une AOT : meilleure accessibilité
pour les personnes à mobilité réduite, accès à la mobilité pour les publics pauvres et
modestes, encouragement à l’usage des transports en commun pour les retraités, et
meilleure desserte des zones d’activité ;
6. de produire un discours commun sur la mobilité, afin que les habitants disposent des clés
nécessaires pour faire leurs choix de modes de déplacement, et pour mieux les impliquer
dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre (coûts CO2 et financiers).
Ces recommandations font l’objet de discussions au sein des instances et services de Rennes
Métropole qui travaillent à leur déclinaison opérationnelle, notamment dans la perspective de la
prochaine délégation de service public concernant le réseau STAR (2013-2017). Un tableau de
synthèse de ces échanges est disponible sur demande.
Contacts Rennes Métropole :
[email protected]
[email protected]
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