definition et statut des collectivites territoriales

commission nationale a la reforme administrative
(CNRA)
UNITE DE DECENTRALISATION ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
DEFINITION ET STATUT
DES
COLLECTIVITES TERRITORIALES
document de travail no.2
MARS 2002
Unité de Décentralisation et des Collectivités Territoriales
Les Collectivités Territoriales dans l’Etat Unitaire Décentralisé d ‘Haiti .
Ont collaboré à l’élaboration des documents.
1
EQUIPE INTERNE DE L’UNITE
Antoine AMBROISE
Expert International, PNUD/UNDESA
Tony CANTAVE
Robert DENIZE
Coordonateur-Adjoint/ Expert National,
CNRA
Expert National, PNUD
Fritz DESHOMMES
Expert National, CNRA
Carl SAUVAGEAU
Expert International, PNUD/HABITAT
CONSULTANTS EXTERNES
Ernst BERNARDIN
Expert National
Thomas BOYSEN
Expert International, GTZ
Pierre Narcisse MAXI
Expert National
Dominique MATHON
Experte Nationale
Raoul PIERRE-LOUIS
Expert National
Jean Mercier PROPHETE
Expert National
Jean SAINT-VIL
Expert National
Guy –Michel VINCENT
Expert National
SAISIE ELECTRONIQUE
Bertha ALMONORD
Martine ULYSSE
Mireille JEAN-BAPTISTE
Jean-Max MICHEL
Sommaire
A.- Définition et éléments caractéristiques d’une Collectivité Territoriale
p. 7
2
B.- Le Statut des Collectivités Territoriales
p. 8
B1
Les dispositions constitutionnelles et légales
p. 9
B2
Les implications du statut
p. 9
B2.1 De l’autonomie des Collectivités Territoriales
p. 11
B2.2 De la légitimité des actes des Collectivités Territoriales
p. 12
C.- En guise de conclusion
p. 14
Bibliographie sélective
p. 15
3
•
A.- DEFINITION ET ELEMENTS CARACTERISTIQUES D’UNE COLLECTIVITE
TERRITORIALE
Les Collectivités Territoriales sont des Institutions Politico-Administratives
territoriales décentralisées dans l’État Unitaire Décentralisé d’Haïti. Ce sont des
divisions territoriales décentralisées autonomes, d’essence participative concourant à
l’exécution des politiques d’aménagement du territoire et à la gestion des Affaires
Publiques. Elles constituent le cadre de mobilisation et de participation de leur
population en vue de promouvoir le progrès social, économique et culturel.
Les Collectivités Territoriales détiennent des compétences qui leur sont attribuées
par la Constitution et par la loi et dont l’exercice peut être contesté en justice,
notamment en matière de responsabilité civile.
Les Collectivités Territoriales sont caractérisées par les éléments suivants :
Une dénomination, une population, et une superficie bien délimitée du
territoire national ;
Un Conseil et une Assemblée élus ;
Des ressources propres ;
Des vocations et compétences spécifiques octroyées par la Constitution et
par la loi ;
La personnalité morale , l’autonomie administrative et financière, la libre
administration.
C’est à un véritable changement d’orientation, à une nouvelle conceptualisation
de l’État qu’appelle la mise en place de ces Collectivités Territoriales, base de la
décentralisation prônée par la Constitution de 1987. Leur existence implique des
attributions, des transferts de pouvoir et de ressources de la part de l’Exécutif à des
juridictions locales.
Les Collectivités Territoriales sont : la Section Communale, la Commune et le
Département (art 61 ). La loi peut créer d’autres Collectivités Territoriales (art. 61-1).
4
B.-
LE STATUT DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
L’étendue du pouvoir de décision et surtout d’intervention directe des Collectivités
Territoriales sera largement déterminée par leur statut juridique centré autour de la
notion de personne morale.
Le statut de personne morale constitue un élément essentiel de la détermination
du niveau d’autonomie par rapport aux autres institutions publiques. Il balisera les
rapports entre l’Etat et les Collectivités Territoriales ainsi que les rapports de ces
Collectivités entre elles. En effet, l’octroi de la personnalité morale aux Collectivités
Territoriales leur confère d’office certaines compétences administratives propres et leur
permet de disposer des capacités suivantes:
de l’autonomie administrative et financière dans les conditions définies par la
loi pour chacune d’elles, incluant les exigences de conformité de leurs actes ;
des compétences devant être attribuées par la Constitution et par la Loi et
dont l’exercice peut être contesté en justice, notamment en matière de
responsabilité civile ;
d’un patrimoine faisant partie de leur domaine privé ( à définir par la loi) ;
de ressources financières ( emprunts, subventions,
déterminer par la Loi ;
pouvoir fiscal…) à
du droit d’association ;
de la possibilité d’avoir des litiges avec l’État.
Le statut influence donc à la fois la nature des rapports politico-administratifs de
ces institutions décentralisées avec l’État et des rapports qui interviendront entre elles,
ainsi que la possibilité d’octroi de compétences techniques aux Collectivités
Territoriales, incluant les modalités d’exercice de ces compétences.
Nous présentons ici les dispositions constitutionnelles et légales en la matière,
leurs implications ainsi que les recommandations qui s’imposent.
B1.-
Les dispositions constitutionnelles et légales
Six (6) dispositions constitutionnelles informent directement sur le statut des
Collectivités Territoriales. Ce sont :
l’existence de trois (3) catégories de Collectivités Territoriales
(Art.61) ;
l’autonomie administrative et financière attribuée à la Commune …(Art 66) ;
5
la personnalité morale octroyée au Département (Art. 77) ;
la possibilité d’avoir des litiges avec l'Etat débattu par devant la Cour
Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif (Art 200-1) ;
l’obligation d’obtenir le consentement des diverses catégories de Collectivités
Territoriales pour l’établissement d’imposition locale
( Art. 218)
la possibilité pour les Collectivités Territoriales de disposer de monopoles
légaux de services publics établis dans l’intérêt exclusif de la société et qui ne
peuvent être cédés à un particulier (Art 250).
La Constitution attribue donc explicitement la personnalité morale au
Département et implicitement à la Commune en lui conférant l’autonomie administrative
et financière, qui est un des attributs de la personnalité morale. Elle prévoit aussi
l’existence éventuelle de litiges entre l’État et toutes les Collectivités Territoriales et
accorde à ces dernières le droit de disposer de monopoles d’intérêt public.
Par contre, la Constitution est muette sur l’autonomie et la personnalité morale de
la Section Communale. Cette omission soulève un certain nombre de question à savoir :
le fonctionnement de la Section Communale est-il indépendant de celui de la
Commune ?
la Section Communale a-t-elle l’autonomie administrative et financière ?
a-t-elle la légitimité pour intervenir directement sur son territoire ?
peut-elle disposer d’un patrimoine ?
a-t-elle le droit d’association ?
6
Depuis 1804, Haïti n’a jamais connue un régime de droit, respectueux de l’esprit, et encore moins de la
lettre de sa Constitution. Le fétichisme de l’Appareil d’État au sein des couches urbaines et la faiblesse chronique
de la bourgoisie ont toujours empêché l’établissement de formule bourgoise dans l’État de droit. Ce qui semble plus
important encore, c’est que, depuis au moins 1825, la majorité de la population n’a jamais participé à la vie
politique du pays. Le débat est essentiellement urbain; la petite paysannerie ne participe pas. Si elle fait le jeu de
la politique des autres, elle n’entre jamais dans le domaine du politique. l'État est donc un monde fermé sur lequel la
société civile n’a aucune prise…
l'État de droit, en Haïti, exige désormais un contrat social…
la seule solution est la constitution d’un État de droit basé sur un contrat social ce qui implique,
finalement, l’introduction des couches paysannes dans la politique. La petite paysannerie haitienne est la seule
classe qui n’a jamais eu besoin de l’Etat pour se reproduire. Mieux, elles s’est reproduite en dehors de l’Etat avec
les déficits que l’on sait. Elle est en dehors de l’odre garanti par l’Etat. Elle demeure pourtant la force la plus
importante du pays jusqu’à présent sans avoir aucune prise sur l’Etat. L’incongruté de cette situation n’échappe
qu’à l’élite haitienne.
Bref, la construction de la démocratie en Haiti exige un Etat de droit, elle exige que la majorité de ce pays,
qui demeure paysanne , bénéficie de l’ordre que garanti l’Etat. elle exige un contrat social. En Haïti, la démocratie
se fera au niveau des Communes ou des Sections Rurales ou ne se fera pas du tout.
Michel –Rolph Trouillot : Etat et Duvaliérisme In la République Haïtienne Etat des lieux et perspectives
Éditions ADEC- Karthala, Paris, 1993
La loi du 29 mars 1996, portant sur l’Organisation de la Collectivité Territoriale de
Section Communale, a, quant à elle, opté pour faire de cette dernière une Collectivité
Territoriale ayant tous les attributs de la personnalité morale. Légalement, la Section
Communale est donc aujourd’hui couverte directement par ce statut. Toutefois, la
constitutionnalité des dispositions de cette loi octroyant directement la personnalité et
l’autonomie à la Section Communale ne fait pas l’unanimité.
En nous référant aux articles 200 , 218 et 250 de la Constitution qui octroie à la
Collectivité Territoriale de Section Communale, au même titre que les autres
Collectivités Territoriales, des prérogatives qui ne peuvent être exercées que par des
personnes morales, la CNRA appuie la position adoptée par le législateur dans le cadre
de cette loi.
B2.-
Les implications du statut
Le statut de personne morale octroyé aux Collectivités Territoriales détermine
les modalités d’exercice de leurs compétences. Ces modalités concernent :
7
la plus ou moins grande autonomie des Collectivités Territoriales vis-à-vis de
l’État ;
la gestion de leurs rapports avec l'État ;
la gestion des rapports entre les Collectivités Territoriales .
Le statut de personne morale n’est pas non plus indépendant :
De la vocation et de la nature des compétences techniques à attribuer à
chacune des Collectivités Territoriales ;
De la présence d’élus au suffrage universel direct donnant ou non aux
Collectivités Territoriales la légitimité pour intervenir directement sur le
territoire
Ces implications relatives à l’autonomie et à la légitimité des actes des
Collectivités Territoriales méritent d’être explicitées.
B 2-1.-
De l’autonomie des Collectivités Territoriales
Etant donné que les Collectivités Territoriales sont dirigées par des élus directs
ou indirects, le statut de personne morale qui leur est octroyé implique leur libre
administration et le libre exercice de leurs compétences. Cette autonomie de
décision et d’action, quelle que soit son étendue ou sa portée, ne peut cependant
s’exercer que dans le cadre de la Constitution et de la Loi.
Des dispositions constitutionnelles confient à la Présidence la responsabilité de
veiller à l’exécution de la Constitution et à la stabilité des Institutions ainsi que d’assurer
le fonctionnement régulier des Pouvoirs publics et donc, le mandat d’intervenir dans ce
cadre au niveau des Collectivités Territoriales. La Constitution confie aussi au Premier
Ministre et à chacun des Ministres la responsabilité de l’exécution des lois, attribuant
ainsi au Gouvernement des responsabilités de contrôle de la légalité des actes des
Collectivités Territoriales, tout en soumettant explicitement ces dernières au contrôle
administratif et financier de la Cour supérieure des Comptes et du Contentieux
Administratif (CSCCA), Institution Indépendante, chargée aussi de trancher les litiges
entre l’État et les Collectivités Territoriales.
S’agissant de Collectivités Territoriales au statut de personne morale et jouissant
de la libre administration, l’application de ces dispositions a pour conséquence :
de donner un caractère exceptionnel et conservatoire aux interventions de
la Présidence qui ne peuvent être prises qu’en cas de dysfonctionnement
grave et dûment constaté des Collectivités Territoriales ;
8
d’encadrer l’exercice des compétences des Collectivités Territoriales par
l’octroi de permis et d’autorisations administratives par le gouvernement à
codifier par la loi ;
de faire porter le contrôle du Gouvernement uniquement sur la légalité des
actes des Collectivités Territoriales, contrôle qui ne peut être exercé qu’a
posteriori ;
d’attribuer le contrôle administratif et financier interne des Collectivités
Territoriales exclusivement à la Cour Supérieure des Comptes et du
Contentieux Administratif (CSCCA) ;
de soumettre les décisions gouvernementales prises dans le cadre du
contrôle de légalité à la sanction de la CSCCA, seule habilitée à les rendre
exécutoires ;
d’attribuer la possibilité aux Collectivités d’intenter des recours portant sur les
décisions de l’Exécutif les concernant par devant la CSCCA, dont les
jugements peuvent d’ailleurs faire l’objet de pourvoi en Cassation.
L’application des dispositions constitutionnelles régissant les rapports entre l’État
et les Collectivités Territoriales et, en particulier, le rôle de la CSCCA, nécessitent que
les compétences de ces dernières soient légalement déterminées et distinctes de celles
de l’Exécutif. Dans ce cadre, l’établissement de relations contractuelles entre l’Exécutif
et les Collectivités Territoriales serait alors possible.
Le statut de personne morale implique aussi la possibilité de recours
administratifs et judiciaires de la population contre les décisions et actes des
Collectivités Territoriales, ainsi que leur responsabilité civile à l’égard des tiers.
En même temps, l’octroi de la personnalité morale à toutes les Collectivités
Territoriales, impliquerait qu’aucune d’entre elles ne peut exercer de tutelle ou de
contrôle sur une autre, et que l’exercice de leurs compétences est strictement limité à
leur territoire. Dans ce cadre, les rapports entre Collectivités Territoriales ne peuvent
donc être établis que dans le respect de leur autonomie respective, sur la base
d’exigences légales ou d’engagements contractuels librement consentis, possibles
en vertu de leur droit d’association.
B 2-2.-
De la légitimité des actes des Collectivités Territoriales
Le statut de personne morale accordé à une Collectivité Territoriale est une
condition requise mais non suffisante pour lui permettre d’intervenir directement sur le
terrain.
Ainsi, la personnalité morale accordée à la Collectivité Territoriale
Départementale par la Constitution ne lui permet pas d’office d’intervenir dans la mise
en œuvre directe d’actions de développement et ne lui octroie pas de compétences
9
opérationnelles. Son statut de personne morale permettrait cependant au législateur de
lui attribuer de telles compétences, si c’est sa vocation.
La légitimisation des actes d’une Collectivité Territoriale, en particulier la mise en
œuvre directe d’actions de développement, s’appuie ainsi sur sa vocation mais
également sur la constitution de ses organes. Y-a-t-il ou non présence d’élus directs au
suffrage universel dans cette Collectivité Territoriale ? De fait, la légitimité électorale
établie par la présence d’élus directs dans une Collectivité Territoriale lui confère
habituellement, d’office, des prérogatives décisionnelles et un pouvoir d’intervention qui
ne peuvent être exercés que par une personne morale.
Les Collectivités Territoriales doivent donc bénéficier de la personnalité morale
pour permettre au législateur de leur attribuer des compétences opérationnelles visant la
mise en œuvre directe d’actions de développement. Notamment, ce statut est requis
pour légaliser leurs actes et pour permettre aux autres intervenants et à la population
d’intenter des recours légaux à l’encontre desdits actes. Ce statut devrait être accordé
aux Collectivités Territoriales dont la vocation et dont la légitimité s’appuie sur la
présence d’élus directs.
Rappelons que l’octroi du statut de personne morale au Département et à la
Commune par la Constitution, ne leur permet pas en soi d’intervenir directement. C’est
la détermination de leurs compétences techniques qui le fera ou non.
C.-
EN GUISE DE CONCLUSION
Avec le statut de personne morale jouissant de la libre administration attribué à
toutes les Collectivités Territoriales, il se dégage donc des compétences suivantes qui
devront être codifiées dans la loi sur les compétences des structures décentralisées à
savoir :
les Collectivités Territoriales ont des compétences en matière de gestion
administrative et financière ;
les Collectivités Territoriales élaborent leur propre budget ;
les Collectivités Territoriales ont les pouvoirs nécessaires à l’exercice de leurs
attributions ;
les Collectivités Territoriales participent à l’élaboration des lois fiscales les
concernant ;
les Collectivités Territoriales disposent d’un droit de recours contre les actes
d’empiétement et d’arbitraire de l’administration centrale.
10
Propositions
Pour la Collectivité Territoriale Départementale
La Constitution a déjà octroyé explicitement au Département la personnalité morale et
l’autonomie, accordant ainsi à cette Collectivité Territoriale la libre administration et lui
permettant d’avoir des rapports politiques autonomes avec l’Etat. Toutefois, dans la
mesure ou celle-ci se présente comme un forum politique intercommunal, participant
à des décisions nationales, et constituer exclusivement d’élus indirects, il ne paraît pas
opportun de lui accorder d’office des compétences opérationnelles.
Pour la Collectivité Territoriale Communale
La Constitution a également octroyé la personnalité morale à la Commune, en lui
attribuant explicitement l’autonomie administrative et financière.
Cette libre
administration lui permet d’avoir également des rapports politiques autonomes avec
l’Etat. La présence d’élus directs dans ses organes et sa vocation d’organiser et
d’améliorer le cadre et les conditions de vie de la population, en font également un
agent direct et opérationnel de développement. Cette Collectivité Territoriale devrait
donc ainsi disposer d’office de compétences politiques et de compétences
opérationnelles.
Pour la Collectivité Territoriale Section Communale
Sans le statut de personne morale, la Collectivité Territoriale de Section Communale ne
pourrait pas entrer en litige avec l’Etat, ni disposer de monopoles d’intérêt public,
prérogatives octroyées par la Constitution à toutes les Collectivités Territoriales. De
plus, la Collectivité Territoriale de Section Communale dispose de la légitimité
d’intervention que lui donne la présence d’élus directs composant son Conseil
d’Administration et son Assemblée. Par ailleurs, son dispositif politique est à la base de
la composition de l’Assemblée Municipale et, plus indirectement, de celle de
l’Assemblée Départementale et du Conseil Interdépartemental. Cette représentativité
politique de la Section Communale et ses prérogatives constitutionnelles sont
suffisante pour lui accorder le statut de personne morale.
De plus, il y a nécessité d’accorder à cet échelon politico-administratif au niveau
local la personnalité morale afin de prendre en charge certaines responsabilités
opérationnelles dans la desserte de service public à la population. Le statut de
personne morale devrait lui est accordé tant pour l’octroi de compétences
opérationnelles que pour permettre à la population d’intenter des recours contre les
décisions et actes de ses organes.
Le fonctionnement adéquat des Collectivités Territoriales sera conditionné par la
mise en place de dispositions légales et administratives nécessaires à l’exercice des
prérogatives liées à leur statut de personne morale et à l’exercice de leurs
compétences.
11
Ces dispositions concernent d’abord la définition des règles et procédures
régissant les rapports entre l’Ètat et les Collectivités Territoriales, particulièrement en ce
qui concerne les modalités du contrôle de la légalité des actes de ces dernières et
l’attribution des responsabilités institutionnelles en la matière. Notamment, il s’agira de
définir les normes nationales devant régir l’exercice des compétences techniques des
Collectivités Territoriales, la notion du patrimoine propre aux Collectivités Territoriales
ainsi que les procédures et normes administratives et budgétaires de suivi des
Collectivités Territoriales qui devront permettre leur libre administration.
La Constitution a déjà établi le rôle de la CSCCA dans le contrôle administratif et
financier des Collectivités Territoriales et la résolution des litiges entre l’Ètat et ces
dernières. Il reste donc à définir les modalités d’exercice de ce contrôle ainsi que les
responsabilités et procédures de la saisine de cette Cour par l’Exécutif ou par les
Collectivités. Les voies de recours administratifs et judiciaires de la population contre
les décisions et actes des Collectivités Territoriales devront aussi être précisées, et le
régime de leur responsabilité civile, établi.
Finalement, ces dispositions devront aussi inclure le renforcement et la
déconcentration de la CSCCA ainsi que des structures chargées de la gestion des
rapports avec les Collectivités Territoriales.
12
Bibliographie sélective
ANGLADE, Georges : Atlas critique d’Haiti, Montréal, 1982
BARTHELEMY, G.DANROC, G. et CANTAVE T. Etat de Droit Décentralisation,
Haiti Solidarité Internationale ( HSI) Port-au-Prince 1996
CNRA Matériaux pour l’élaboration d’une Politique
(Principes et idées maitresses), juin 2000
de Décentralisation
CNRA L’organisation politique des Collectivités Territoriales, mars 2001
CNRA L’évolution des compétences des Communes, mars 2002
Code Rural 1964
Constitution 1987
CANTAVE T.,PIERRE, K.W
Eléments de Politique de Décentralisation :
Proposition d’amendement à la loi portant organisation de la Collectivité
Territoriale de Section Communale . PME Port-au-Prince, octobre 1997.
Loi du 29 mars 1996
GRIEAL : Kout je sou Lalwa 4 avril 1987
Loi du 29 mars 1996 Portant Organisation de la Collectivité Territoriale de
Section Communale
GRIAL : Kout je sou lwa 4 avril 1996
PROPHETE, J.M. « Les Habitations Rurales dans l’optique de l’Aménagement
Spatiale et de la Décentralisation », In Le Nouvelliste , mars 1996
THOMAS C.L. Section Rurale ou Section Communale, Imp. Deschamps P-au-P
1989
13