évaluation de la gestion finan- cière du canton de neuchâtel

Transcription

ÉVALUATION DE LA GESTION FINANCIÈRE DU CANTON DE NEUCHÂTEL
Étude commandée par le Service Financier du canton de Neuchâtel
RAPPORT PRINCIPAL
23 mars 2016
Éditeur
BAK Basel Economics AG
Chef de projet
Michael Grass, T +41 61 279 97 23
[email protected]
Chargés de projet
Simon Fry
Max Künnemann
Samuel Mösle
Adresse
Güterstrasse 82
CH-4053 Bâle
T +41 61 279 97 00
F +41 61 279 97 28
[email protected]
http://www.bakbasel.com
© 2016 by BAK Basel Economics AG
L’utilisation et la reproduction d’informations issues du présent produit est autorisée à condition que la source soit
citée comme suit : « Source : BAKBASEL ».
Table des matières
1
Situation initiale...................................................................................................... 5
2
2.1
2.2
2.3
Méthodique.............................................................................................................. 7
Objectifs et conception....................................................................................... 7
Formation des champs d’analyse...................................................................... 8
Analyse comparative intercantonale .............................................................. 11
3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
Analyse comparative intercantonale................................................................ 17
Répartition des tâches dans la comparaison intercantonale ....................... 17
Analyse comparative des coûts standard ...................................................... 19
Ajustement structurel ...................................................................................... 21
Analyse comparative des coûts par cas ......................................................... 23
Idéntification des générateurs de coûts ........................................................ 25
Différences de coûts ....................................................................................... 26
4
4.1
4.2
Synthèse ............................................................................................................... 29
Résultats clés de l’analyse comparative intercantonale .............................. 29
Champs d’action potentiels ............................................................................ 33
Table des illustrations
Fig. 1-1
Fig. 2-1
Fig. 3-1
Fig. 4-1
Fig. 4-2
Situation initiale du canton de Neuchâtel .................................................. 5
Conception de l’analyse comparative intercantonale ................................. 7
Indice des coûts standard.......................................................................... 20
Différence de coûts par champ d’analyse ................................................ 31
Différences de coûts globaux par valeur cible.......................................... 32
Répertoire des tableaux
Tab. 2-1
Tab. 3-1
Tab. 3-2
Tab. 3-3
Tab. 3-4
Formation des champs d’analyse ............................................................. 10
Répartition des tâches dans la comparaison intercantonale .................. 18
Aperçu des indicateurs de besoin ............................................................. 22
Indice des coûts par cas ............................................................................ 24
Différences de coûts par valeur cible........................................................ 27
Évaluation de la gestion financière du canton de Neuchâtel
1 Situation initiale
Au cours des dernières décennies, l'économie du canton de Neuchâtel a connu une
évolution légèrement supérieure à la moyenne nationale et le canton a présenté, à
quelques exceptions près, un budget équilibré. Font exception les années 2009 et
2010, pendant lesquelles la crise financière mondiale s'est fait particulièrement ressentir dans le canton de Neuchâtel. Pendant ces deux années, la faiblesse des recettes a entraîné un déficit, tandis qu'une perte a été enregistrée en 2013 suite à la
recapitalisation de la caisse de pensions.
Situation initiale du canton de Neuchâtel
100
2'400
50
2'300
0
2'200
-50
2'100
-100
2'000
-150
-200
Résultat
Recettes
Charges/recettes [mio. CHF]
Résultat de compte de
fonctionnement [mio. CHF]
Fig. 1-1
1'900
1'800
Charges
-250
1'700
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Source: canton de Neuchâtel, BAKBASEL
Les perspectives s'assombrissent pour les années à venir, compte tenu d'une hausse
des dépenses de personnel dans la police et la justice, d'une extension des subventions aux institutions sociales et d'une baisse des recettes due à des moins-values
budgétaires du canton.
Les futures conditions cadres imposées par la politique financière poseront elles
aussi des défis. Face à l'évolution actuelle, les longues périodes d'afflux réguliers de
recettes provenant de la distribution des bénéfices de la Banque nationale suisse
semblent plus incertaines que jamais. À ceci viennent s'ajouter des risques politiques: étant donné son taux élevé de frontaliers dans l'emploi, le canton de Neuchâtel est plus largement tributaire de la mise en œuvre de l'initiative contre l'immigration de masse. En outre, on ne sait pas encore dans quelle mesure les recettes du
canton seront affectées de manière négative par la troisième réforme de l'imposition
des entreprises (RIE III).
Dans ce contexte, BAKBASEL procède à l'examen des tâches publiques du canton de
Neuchâtel, en collaboration avec le Service Financier de ce canton. L'objectif de cette
évaluation est d'identifier où se situe le potentiel pour baisser durablement les coûts
tout en évitant une réduction déraisonnable du niveau de prestation. Pour ce faire,
une analyse comparative intercantonale des coûts publics est effectuée d'après plus
30 champs d'analyse. De précieuses informations sont ainsi fournies au canton pour
évaluer les mesures possibles en vue d'alléger ses finances.
BAKBASEL
5
2
Méthodique
2.1 Objectifs et conception

L'objectif de cette évaluation est d'identifier où se situe le potentiel pour baisser
durablement les coûts tout en évitant une réduction déraisonnable du niveau de
prestations. Pour ce faire, une analyse comparative intercantonale des coûts publics est effectuée.

L'analyse comparative vise à identifier le potentiel de réduction des coûts dans
plus de 30 champs d'analyse (issus des secteurs comme l'Administration générale, la Formation, la Sécurité sociale, la Sécurité publique, les Transports, …).
Dans cette démarche, les coûts politiquement influençables (coûts par cas) sont
isolés des coûts d'ordre structurel (coûts structurels; dus par exemple à la démographie défavorable, …) et comparés à des valeurs de référence.

Enfin, pour chaque champ d'analyse, on calcule un montant (différence de coûts)
destiné à indiquer si et de combien les coûts par cas du canton dépassent la
moyenne des cantons de comparaison pertinents.
Pour que l'analyse comparative permette de tirer des conclusions intéressantes,
un procédé d'analyse à plusieurs niveaux est mené. En font partie, par exemple,
la préparation et la sélection des données, les analyses de sensibilité de même
que les analyses de plausibilisation (avec données secondaires, résultats de la
littérature, etc.). Cela permet d'apprécier la pertinence des résultats lors de l'implémentation opérationnelle et évite de tirer des conclusions hâtives.

Fig. 2-1
Conception de l’analyse comparative intercantonale
Source: BAKBASEL
BAKBASEL
7
2.2 Formation des champs d’analyse
Base de données



La statistique financière harmonisée de l'Administration fédérale des finances
(AFF) représente la base de données centrale pour l'analyse des flux financiers
cantonaux. Les données publiques des 26 cantons sont traitées par l'AFF selon
les directives du modèle comptable harmonisé 2 (MCH2) et harmonisées pour la
comparaison intercantonale. Le délai entre la publication des rapports de gestion
/ comptes d'État cantonaux et l'achèvement de la statistique financière AFF est
d'environ 18 mois.
Diverses statistiques socio-démographiques de l'Office fédéral de la statistique
(OFS), de la santé publique (OFSP) et d'autres administrations publiques, comme
la statistique des hôpitaux ou la statistique des institutions de formation.
Bases de données économiques régionales de BAKBASEL.
Classement par fonction


La statistique financière AFF intègre une classification fonctionnelle. L'analyse
comparative intercantonale s'appuie sur cette classification fonctionnelle. Dans
la classification fonctionnelle, les données financières des cantons sont subdivisées en plus de 150 fonctions d'un canton, issues de tous les domaines politiques (issus des secteurs comme l'Administration générale, la Formation, la Sécurité sociale, la Sécurité publique, les Transports, …).
Plus de 30 champs d'analyse sont formés pour l'analyse comparative intercantonale à l'aide de la classification fonctionnelle et de ses fonctions.
Préparation des données


8
L'analyse repose sur une comparaison intercantonale des dépenses nettes spécifiques à chaque fonction. Les dépenses nettes correspondent aux dépenses courantes (dans un champ d'analyse), déduction faite des recettes courantes (du
même champ d'analyse). Il n'est pas tenu compte des recettes et dépenses exceptionnelles, ni des dépenses et recettes d'investissement.
La réalisation d'une analyse comparative entre cantons nécessite de comparer
pour chaque canton les finances cantonales et communales consolidées. En effet, la répartition des tâches entre les cantons et leurs communes respectives varie considérablement. La classification fonctionnelle de la statistique financière
AFF est disponible sous forme consolidée.
BAKBASEL
Formation des champs d’analyse




Pour obtenir un tableau des finances qui soit le plus nuancé possible ainsi que
des résultats pertinents, on forme le plus grand nombre de champs d'analyse
possibles à partir des fonctions.
Mais un champ d'analyse se compose la plupart du temps de plusieurs fonctions.
Il existe plusieurs raisons à cela.
Un champ d'analyse doit pouvoir être délimité sur le plan des données financières et des bénéficiaires:
 Par exemple, avec l'introduction de l'enseignement intégratif, les fonctions
Écoles spéciales et Scolarité obligatoire sont à première vue difficilement dissociables, que ce soit sur le plan des données financières ou des bénéficiaires. C'est pourquoi ces fonctions sont regroupées au sein d'un même
champ d'analyse.
 Autre exemple, les fonctions Police et Sécurité routière, qui ne peuvent pas
être différenciées sur le plan financier, compte tenu des chevauchements
existants en termes de personnel. Conséquence, ici aussi les fonctions sont
réunies au sein d'un même champ d'analyse.
 Un champ d'analyse comprend toutes les fonctions qui concernent le même
cercle de bénéficiaires: par exemple les prestations de transfert à des institutions sociales et les prestations de transfert aux bénéficiaires d'une rente AI
(prestations complémentaires AI) sont regroupées dans le champ d'analyse
Invalidité, car elles s'adressent aux mêmes bénéficiaires (rentiers AI). De la
même façon, toutes les prestations aux personnes âgées (soins, prestations
complémentaires AVS, …) sont regroupées dans le champ d'analyse Personnes âgées.
En règle générale, plus une fonction est petite, plus il est difficile de la délimiter
d'autres fonctions.
Exclusion des fonctions

Certaines fonctions ne sont pas pertinentes dans le contexte de l'évaluation des
prestations (EP), car elles ne permettent pas de réaliser des économies au profit
du canton: cela vaut en particulier pour les services entièrement financés par des
redevances, comme l'approvisionnement en eau et la gestion des déchets. Ces
fonctions sont exclues de l'analyse.
BAKBASEL
9
Tab. 2-1
N°
Formation des champs d’analyse
Champs d'analyse
A
Grand Conseil, Conseil d'État, Aministration générale
1
2
3
Législatif
Exécutif
Administration générale
B
Pouvoir judiciaire
4
Justice
C
Dép. des finances et de la santé (DFS)
5
6
Hôpitaux
Personnes âgées
7
8
Prévention de la santé
Églises et affaires religieuses
D
Dép. de la justice, de la sécurité et de la culture (DJSC)
9
10
11
12
13
14
15
16
Police
Exécution des peines
Défense
Culture
Conserv. des monum. hist. et prot. du paysage
Sports et loisirs
Invalidité
Protection de la jeunesse
E
17
18
19
20
21
22
F
Code AFF
011
012
021 + 022 + 029 +
291 + 490
12
411
412 + 421 + 531 +
532 + 534 + 535
43
35
111 + 112
13
16
311 + 32 + 33
312
34
52
544
Dép. de l'éducation et de la famille (DEF)
Scolarité obligatoire et écoles spéciales
Formation professionnelle
Écoles de formation générale
Hautes écoles universitaires
Hautes écoles pédagogiques et spécialisées
Famille et enfants
21 + 22
23 + 26
25
271
272 + 273
541 + 542 + 543 +
545
Dép. du développement territorial et de l'environnement (DDTE)
23
24
25
26
27
28
Transports publics
Corrections de cours d'eau
Protection des espèces et de paysage
Aménagement du territoire
Agriculture
Sylviculture
G
Dép. de l'économie et de l'action sociale (DEAS)
29
30
31
32
33
Réductions de primes
Chômage
Aide sociale
Tourisme
Industrie, artisanat et commerce
62
741
75
79
81
82
512
55
571 + 572
84
85
Remarque: code AFF = numéro du champ d'analyse respectif selon le plan comptable du modèle comptable harmonisé MCH2 de la statistique financière
Source: AFF, BAKBASEL
10
BAKBASEL
2.3 Analyse comparative intercantonale
L'analyse comparative comporte plusieurs éléments d'analyse interdépendants:





(1) Analyse comparative des coûts standard
(2) Ajustement structurel
(3) Analyse comparative des coûts par cas
(4) Différence de coûts
(5) Champs d’action potentiels
Analyse comparative des coûts standard

La première étape de l'analyse comparative intercantonale consiste à passer au
crible les dépenses nettes par habitant pour chacun des plus de 30 champs
d'analyse. Les dépenses nettes par habitant constituent les coûts dits standard.

Les coûts standard du canton étudié sont comparés avec les coûts standard
moyens de l'ensemble des 26 cantons. De cette comparaison résulte un indice
des coûts standard (voir encadré). L'indice des coûts standard montre l'écart en
pourcentage entre les dépenses nettes par habitant du canton étudié et la
moyenne des dépenses nettes par habitant des 26 cantons.
Indice des coûts standard
L'indice des coûts standard est calculé pour chaque champ d'analyse sur la base
de l'analyse comparative intercantonale des dépenses nettes par habitant. Lorsque cet indice est de 100 exactement, les dépenses nettes par habitant se situent
précisément dans la moyenne de la Suisse. S'il s'élève à 95, elles sont alors inférieures de 5 %. S'il s'élève à 108, elles sont alors supérieures de 8 %.
Comme pour l'indice des coûts standard, d'autres indices sont calculés et interprétés de la même façon.




Les coûts standard donnent une idée de la charge que fait peser chaque champ
d'analyse sur les finances publiques du canton étudié (et sur sa population).
Dans le contexte d'une évaluation des prestations (EP), la pertinence est cependant limitée. En effet, il faut garder à l'esprit que les coûts standard analysent
uniquement la charge qui pèse sur les habitants, mais en aucun cas la marge de
manœuvre financière dont dispose effectivement l'administration cantonale dans
le cadre d'une évaluation des prestations.
Prenons l'exemple de l'éducation. Des coûts standard élevés dans l'éducation
peuvent par exemple s'expliquer par une proportion de jeunes supérieure à la
moyenne dans la population résidente. Un nombre d'élèves supérieur à la
moyenne génère certes des coûts publics supérieurs à la moyenne, mais ce
nombre est une réalité qui ne peut pas être modifiée. Le nombre d'élèves est
donc un besoin de nature «structurelle» qui induit des coûts d'ordre structurel
(«coûts structurels»).
C'est pourquoi une comparaison intercantonale des coûts standard n'est pas
satisfaisante dans le cadre de l'évaluation des prestations. Il est important de
corriger l'analyse comparative des coûts structurels.
BAKBASEL
11
Ajustement structurel







1
Les coûts de nature structurelle limitent la marge de manœuvre en matière de
coûts lors de l'EP.
L'objectif de cette correction des coûts structurels est d'identifier les éléments de
coûts structurels (donc non influençables) pour les exclure de l'analyse comparative intercantonale, afin de comparer uniquement les «coûts par cas» (CC) influençables (pertinents pour l'évaluation des prestations).
Pour plus de 25 champs d'analyse sur les 30 examinés, il existe des statistiques
qui aident à identifier les coûts structurels – ce qu'on appelle les indicateurs de
besoin (nombre de bénéficiaires, groupes démographiques, surfaces, …). Les
coûts structurels sont corrigés à l'aide de trois méthodes: (1) L'indicateur de besoin est utilisé comme diviseur et / ou (2) pour former des groupes de comparaison spécifiques au champ d'analyse. Dans certains cas, des (3) indices de référence sont calculés par des régressions multivariables OLS.
(1) Indicateur de besoin comme diviseur: au lieu de diviser les dépenses nettes
par le nombre d'habitants (coûts standard), les dépenses nettes sont divisées par
l'indicateur de besoin.
Par exemple, dans le cas des champs d'analyse de l'éducation, le nombre
d'élèves constitue un indicateur de besoin. Si un canton présente un nombre supérieur à la moyenne d'enfants en âge de scolarisation parmi sa population, les
coûts, une fois corrigés à l'aide de l'indicateur de besoin, baissent par rapport aux
coûts standard (précisément à hauteur du désavantage structurel). Ce faisant, le
besoin de nature structurelle est nivelé dans l'analyse comparative. Près d'un
tiers des champs d'analyse font l'objet d'une correction au moyen d'un indicateur
de besoin.1 Dans certains champs d'analyse, la population résidente est ellemême l'indicateur de besoin le plus pertinent (par exemple la culture).
(2) Indicateur de besoin pour former des groupes de comparaison spécifiques à
un champ d'analyse: souvent, il n'est pas judicieux de comparer les dépenses
nettes du canton étudié aux dépenses nettes de l'ensemble des 26 cantons.
Dans de nombreux cas, il convient de constituer un groupe de comparaison spécifique au champ d'analyse, à l'aide de cantons présentant une structure similaire à celle du canton étudié.
Le champ d'analyse Hautes écoles universitaires est un exemple dans lequel est
formé un groupe de comparaison à partir des cantons à structure similaire: onze
cantons sont des cantons de tutelle pour une haute école universitaire (ZH, GE,
BE, BS, BL, VD, NE, FR, SG, LU, TI). À ce titre, ils font face à des coûts publics plus
élevés que les 15 autres cantons. BAKBASEL considère la qualité de «canton de
tutelle» comme un besoin structurel. Pour obtenir un résultat plus équitable, les
cantons de tutelle (et ceux qui ne le sont pas) ne sont comparés qu'entre eux.
Pour plus de 15 champs d'analyse, on forme ainsi des groupes de comparaison
spécifiques à chaque champ d'analyse.
La correction par des diviseurs intervient en particulier pour les champs d'analyse dont les coûts structurels sont
identifiables (1) par des caractéristiques démographiques de groupes d'âge (champs d'analyse Formation, Famille
et jeunesse, Personnes âgées), (2) par les nombres de bénéficiaires- / de cas (champs d'analyse Sécurité sociale,
Hôpitaux) ou (3) par des critères de surface (champs d'analyse Agriculture et sylviculture).
12
BAKBASEL


(3) Régressions multivariables OLS: prenons l'exemple des CC du champ Exécutif, qui se caractérisent par des désavantages à croissance exponentielle liés à la
petitesse des cantons peu peuplés. Une régression permet de calculer un indice
de référence équitable.
Dans les champs d'analyse pour lesquels il n'existe pas d'indicateur de besoin
pertinent, ni d'éléments de coûts structurels identifiables, les coûts par cas correspondent aux coûts standard. Cela concerne surtout le champ d'analyse Conservation des monuments historiques et protection du paysage. Il n'existe pas,
bien que cela serait souhaitable, d'indicateur de besoin du nombre de bâtiments
dignes d'être conservés dans chaque canton.
BAKBASEL
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Analyse comparative des coûts par cas
Indice des coûts par cas
 Pour chaque champ d'analyse, les coûts par cas du canton étudié peuvent être
comparés aux coûts par cas des cantons appartenant au groupe de comparaison
respectif.
 De cette comparaison résulte un indice des coûts par cas (ICC). Il indique l'écart
en pourcentage entre les coûts par cas du canton et les coûts par cas moyens
des cantons du groupe de comparaison utilisé (voir encadré «Indice des coûts
standard» pour l'interprétation).
 Des coûts par cas supérieurs à la moyenne peuvent être la conséquence d'éventuelles inefficacités ou d'un niveau de prestation supérieur à la moyenne. Il faut
considérer les inefficacités tout comme le niveau élevé de prestation comme des
facteurs de coûts pouvant être influencés par l'action politique. Ils sont ainsi particulièrement pertinents dans le cadre de l'évaluation des prestations.
Identification des générateurs de coûts
 Pour les champs d'analyse importants que sont les personnes âgées, la police, la
scolarité obligatoire et les écoles spéciales, sans oublier le secteur hospitalier,
les coûts pas cas font l'objet d'analyses plus poussées. L'objectif est d'identifier
les divers générateurs de coûts.
 L'origine (inefficacités et /ou niveau de l'offre) des coûts par cas supérieurs à la
moyenne est examinée et des premières recommandations sont faites quant aux
actions à mener.
Estimation d’indice des coûts structurel
 La synthèse des indices des coûts standard et des coûts par cas permet d'estimer l'indice des coûts structurels.
 L'indice des coûts structurels (ICS) montre l'écart en pourcentage entre les coûts
structurels du canton et les coûts structurels moyens en Suisse (voir encadré «Indice des coûts standard» pour l'interprétation).

Un indice des coûts structurels de 123 signifie qu'il y a dans le canton (y compris
avec une efficacité des prestations fournies dans la moyenne) à terme 23 % de
coûts (et de recettes fiscales) encourus en plus pour garantir aux habitants un niveau de prestation situé dans la normale.
Différence de coûts




14
Pour finir, les coûts par cas excédentaires sont convertis pour chaque champ
d'analyse en valeur monétaire, correspondant à la différence de coûts (DC). Si
l'indice des coûts par cas est exactement de 100 ou inférieur, la DC est nulle. Si
l'indice d'un champ d'analyse est supérieur à 100, la DC est supérieure à zéro.
La DC d'un champ d'analyse exprime ainsi de combien les dépenses nettes,
toutes choses étant égales par ailleurs, doivent être baissées pour atteindre le
niveau moyen des coûts par cas du groupe de comparaison. Cela peut se faire
par une augmentation de l'efficacité ou par une baisse du niveau des prestations.
Pour élaborer des mesures, la priorité doit porter sur les champs d'analyse présentant une DC.
Le montant d'une DC ne doit pas dépendre de la seule moyenne du groupe de
comparaison. On peut aussi envisager des objectifs «plus ambitieux» (95% ou
BAKBASEL
90% de la Ø). C'est pourquoi le tableau des résultats calcule la DC aussi bien par
rapport à la moyenne que par rapport à des objectifs plus ambitieux.
Champs d’action potentiels



Généralement, les mesures possibles devraient cibler en priorité les champs
d'analyse ayant un certain poids financier, présentant une différence de coûts
importante et également une participation élevée du canton aux coûts.
Pour déduire de l'étude les champs d'action potentiels, il faut cependant aussi
tenir compte des mesures déjà arrêtées, dont il n'y a pas encore de «traductions»
dans l'analyse comparative. Le délai entre la publication des rapports de gestion
cantonaux et l'achèvement de la statistique financière AFF est d'environ 18 mois.
En conséquence, les mesures déjà décidées des années 2013, 2014 et 2015
doivent être prises en compte a posteriori.
Si les différences de coûts sont évaluées en plus à l'aune de ces mesures, on
peut identifier de potentiels champs d'action.
Classification et limites de l’analyse comparative intercantonale



Le benchmarking intercantonal doit être un outil et un guide, pour soutenir les
décideurs politiques dans le cadre de leurs réflexions stratégiques ou de l'élaboration de mesures d'économies concrètes. Il ne faut pas confondre les différences de coûts qui résultent de l'analyse et les économies potentielles.
Il existe d'autres facteurs (non connus de BAKBASEL), comme les conditions
cadres institutionnelles et politiques, qui viennent conditionner les mesures
d'économies politiquement réalisables pouvant être déduites dans chaque
champ d'analyse. Les conclusions en matière de potentiel d'économies doivent
impérativement tenir également compte de ces conditions cadres.
Des coûts élevés peuvent avoir de multiples causes - y compris des objectifs stratégiques délibérés. À noter également que des coûts élevés peuvent se justifier
de manière temporaire ou définitive.
BAKBASEL
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3 Analyse comparative intercantonale
3.1 Répartition des tâches dans la comparaison intercantonale
Les analyses comparatives des champs définis au chapitre 2.2 sont effectuées à
l'aide des budgets financiers consolidés des cantons, communes comprises. Pour
obtenir un aperçu des volumes des champs d'analyse au niveau cantonal et communal resp. consolidé, le tableau ci-après présente pour chaque champ d'analyse les
dépenses nettes du canton de Neuchâtel, sans et avec ses communes. Cela permet
de calculer le niveau de participation du canton dans le financement du champ
d'analyse concerné (part cantonale). À des fins de comparaison, sont également indiquées, pour chaque champ d'analyse, les parts cantonales pondérées des 26 cantons par rapport à toutes les communes (CH).
Les champs d'analyse Législatif, Exécutif et Administration générale sont toujours
envisagés exclusivement au niveau cantonal, car il n'existe pas de chevauchements
avec les administrations communales, que ce soit en matière de financement ou
d'exécution des tâches. Pour ces champs d'analyse, la part cantonale dans les dépenses nettes est de 100 %.
Dans le champ d'analyse Hôpitaux, les dépenses nettes sont également prises en
compte au niveau cantonal. 2012 est l'année où a été introduit le nouveau financement hospitalier. Cette réalité a entraîné des conséquences particulières resp. des
surcoûts dans les hôpitaux et les cantons, qui ont un effet de distorsion dans une
analyse comparative intercantonale. Pour contourner ces conséquences particulières, on a exceptionnellement recours pour ce champ d'analyse aux dépenses
nettes de l'année 2013, qui ne sont disponibles qu'au plan cantonal.
Principaux résultats
 L'analyse comparative intercantonale compare les dépenses nettes consolidées
du canton de Neuchâtel et ses communes d'un montant de 1‘527.3 millions de
CHF. Dans l'ensemble, tous champs d'analyse confondus, le canton de Neuchâtel
supporte 76 % des coûts, et les communes 24 %.
 Ainsi, la participation de l'administration cantonale neuchâteloise au financement
cantonal global est supérieure à la moyenne des cantons suisses. Ce résultat
s'applique à tous les départements: à l'exception du Département du développement territorial et de l'environnement (DDTE) et du Département de l'économie
et de l'action sociale (DEAS), la participation du canton au financement des services publics est toujours supérieure à la moyenne suisse.

Notons la participation élevée du canton dans le champ d'analyse financièrement
lourd des Personnes âgées (118 millions de CHF), pour lequel on s'attend à une
forte progression des coûts à l'avenir. La part cantonale (99%) est supérieure de
42 points de pourcentage à la moyenne (57%).

Il en va de même pour le champ d'analyse de l'Invalidité (79 millions de CHF). Le
canton assume entièrement le financement, qu'il s'agisse du financement des
structures (contributions aux institutions sociales) ou des personnes (prestations
complémentaires AI). En Suisse, la participation cantonale s'élève à 80% en
moyenne. La différence se monte à 20 points de pourcentage.
BAKBASEL
17
Tab. 3-1
Répartition des tâches dans la comparaison intercantonale
NE dépenses nettes (Mio.)
N° Champs d'analyse
A Grand Conseil, Conseil d'État, Aministration générale
Canton
51.3
NE
CH
Canton &
Part
communes cantonale
51.3
100%
ø-Parts
cantonaux
100%
1
2
3
B
4
C
5
6
7
8
D
Législatif
Exécutif
Pouvoir judiciaire
Justice
Hôpitaux
Personnes âgées
1.8
1.5
48.0
17.0
17.0
335.9
206.5
116.9
10.9
1.6
190.4
1.8
1.5
48.0
17.1
17.1
340.3
206.5
118.0
12.6
3.2
272.3
100%
100%
100%
100%
9
10
11
12
13
14
15
16
E
17
18
19
20
21
22
F
Police
Défense
Culture
Sports et loisirs
Invalidité
Famille et enfants
Dép. du développement territorial et de
l'environnement (DDTE)
37.4
16.8
1.2
16.3
5.0
2.6
79.4
31.7
390.4
141.5
90.6
38.5
58.3
51.8
9.7
45.7
56.1
16.8
3.4
43.9
4.7
30.2
79.4
37.8
566.6
302.3
90.9
38.5
58.3
51.8
24.8
74.9
67%
100%
36%
37%
*
8%
100%
84%
69%
23
24
25
26
27
28
G
29
30
31
32
33
Transports publics
Agriculture
Sylviculture
Chômage
Aide sociale
Tourisme
Total NE
34.0
1.1
1.1
1.6
3.6
4.4
125.9
53.9
5.4
47.3
2.4
16.9
1156.6
57.9
1.1
1.1
5.4
4.0
5.4
204.8
53.9
14.6
114.5
3.9
17.9
1527.3
59%
99%
100%
29%
88%
81%
61%
100%
99%
100%
99%
86%
48%
70%
47%
100%
100%
100%
100%
39%
61%
100%
37%
41%
61%
95%
76%
100%
100%
100%
99%
99%
84%
100%
57%
66%
82%
66%
71%
100%
48%
45%
89%
8%
80%
69%
63%
44%
94%
95%
100%
100%
26%
65%
62%
64%
77%
52%
85%
76%
69%
91%
67%
53%
33%
85%
71%
Remarque: part cantonale = part cantonale aux dépenses nettes du canton y compris des communes; (Exception:
Législatif, Exécutif, Administration générale, Hôpitaux); *: revenues nettes par les communes
Source : AFF, BAKBASEL
18
BAKBASEL
3.2 Analyse comparative des coûts standard
L'examen des coûts standard représente la première étape de l'analyse comparative
intercantonale. Les coûts standard correspondent aux dépenses nettes des cantons
(avec leurs communes) par habitant. La division des coûts standard dans le canton
de Neuchâtel par les coûts standard moyens des 26 cantons donne l'indice des coûts
standard. La figure suivante classe les champs d'analyse d'après le niveau de
l'indice.
 Le champ d'analyse Industrie, artisanat et commerce enregistre l'indice le plus
élevé. L'indice le plus bas est calculé pour le champ d'analyse Correction de
cours d'eau et figure au bas du classement.
 Au total, 22 champs d'analyse sur les 33 présentent des coûts standard supérieurs à la moyenne. Ces champs d'analyse proviennent de divers domaines politiques et départements, par exemple les domaines de la formation (hautes
écoles universitaires), de la santé et des affaires sociales (personnes âgées), de
l'économie (industrie, artisanat et commerce) et aussi de l'exécutif.
 L’indice des coûts standard du canton de Neuchâtel il en résulte un indice moyen
de 130 par rapport aux 26 cantons. Le canton de Neuchâtel présente ainsi un niveau de dépenses nettes par habitant supérieur de 30 pourcent.
Dans le cadre d'une évaluation des prestations, on pourrait exiger à présent d'abaisser la charge par habitant (coûts standard) à un niveau moyen. Néanmoins, les coûts
standard ne traduisent pas la marge de manœuvre réelle sur le plan financier, dont
dispose un canton lors d'une évaluation des prestations. En effet, des coûts de nature structurelle peuvent être à l'origine de coûts standard élevés et empêcher un
abaissement des coûts standard au niveau moyen constaté.
BAKBASEL
19
Fig. 3-1
Indice des coûts standard
Aide sociale
Chômage
Sports et loisirs
Famille et enfants
Hôpitaux
TOTAL NE
Personnes âgées
Transports publics
Tourisme
Sylviculture
Culture
Invalidité
Exécutif
Police
Législatif
Défense
Agriculture
Justice
0
50
100
150
200
250
Remarque: l’indice du champ d’analyse industrie, artisanat et commerce est tronqué pour la clarté
(Indice des coûts standard = 348)
20
BAKBASEL
3.3 Ajustement structurel
L'objectif de la correction des coûts structurels est d'identifier les éléments de coûts
structurels non influençables pour les exclure de l'analyse comparative intercantonale, afin de comparer uniquement les «coûts par cas» influençables (pertinents pour
l'évaluation des prestations).
Pour plus de 24 champs d'analyse sur 33, on utilise des statistiques supplémentaires qui aident à identifier les coûts structurels – ce qu'on appelle les indicateurs
de besoin (nombre de bénéficiaires, groupes démographiques, surfaces, …). Les
coûts structurels sont corrigés à l'aide de trois méthodes:



(1) Les indicateurs de besoin sont utilisés comme diviseur et / ou
(2) pour former des groupes de comparaison spécifiques au champ d'analyse.
(3) Dans certains cas, des indices de référence sont calculés par des régressions
multivariables OLS.
Dans certains champs d'analyse, les habitants sont en même temps les bénéficiaires
des prestations. Le nombre d'habitants étant déjà le diviseur pertinent dans ces
champs d'analyse, il n'est pas nécessaire de recourir à d'autres indicateurs de besoin
pour une correction des coûts structurels. C'est le cas des champs d'analyse Administration générale ou Églises et affaires religieuses. Dans ces champs d'analyse, les
indices des coûts par cas correspondent aux indices des coûts standard.
Dans le champ d'analyse Conservation des monuments historiques et protection du
paysage, en revanche, il serait souhaitable d'opérer une correction des coûts structurels (indicateur de besoin possible: part des bâtiments dignes d'être conservés dans
l'ensemble du parc), malheureusement, il n'existe aucune statistique adaptée à
l'échelle fédérale. Ici aussi, l'indice des coûts par cas correspond ainsi à l'indice des
coûts standard. Le tableau suivant regroupe les indicateurs de besoin ayant servi à
effectuer la correction des coûts structurels.
BAKBASEL
21
Tab. 3-2
N°
A
Aperçu des indicateurs de besoin
Champs d'analyse
Indicateur des besoins:
diviseur
Indicateur des besoins:
groupe de comparaison
Grand Conseil, Conseil d'État, Aministration générale
1
2
Législatif
Exécutif
Population résidente
3
B
Pouvoir judiciaire
4
Justice
Calcul de la valeur de référence à l'aide
d'une analyse de régression
Moyenne de la Suisse
Densité de population, nombre d'étrangers,
Dénonciations selon le CP, Charges
excessives des villes-centres
C
5
6
7
8
D
Hôpitaux
Jours d'hospitalisation en hôpital
Personnes âgées
Population résidente >64 ans
Moyenne des cantons analysés
9
Police
10
Calcul de la valeur de référence à l'aide
d'une analyse de régression.
Densité de population, nombre d'étrangers,
Dénonciations selon le CP, Charges
excessives des villes-centres
11
12
13
Accessibilité
14
15
Défense
Culture
Conserv. des monum. hist. et prot. du
paysage
Sports et loisirs
Invalidité
Bénéficiaires AI
16
E
Population résidente <20 ans
Bénéficiaires AI avec taux d'invalidité entre
70-100 %
17
18
19
20
21
22
F
Élèves école obligatoire
Élèves formation professionnelle
Élèves écoles de formation
général
Étudiants universités
Hautes écoles pédagogiques et spécialisées Étudiants HEP et HES
Famille et enfants
Population résidente <12 ans
Dép. du développement territorial et de l'environnement (DDTE)
23
Transports publics
24
25
26
27
28
G
Agriculture
Surface agricole (ha)
Sylviculture
Surface forestière productive
(ha)
Participation de la confédération aux coûts
du trafic régional de voyageurs
Densité du réseau hydrographique
Part de la surface naturelle dans la surface
globale
Taux de croissance de la population, taux
de croissance des emplois
Structures de la valeur ajoutée
Régions de productions forestières
29
30
31
Chômage
Aide sociale
Chômeurs
Bénéficiaires de l'aide sociale
Prime d'assurance-maladie
Charges excessives dues aux facteurs
socio-démographiques, charges excessives
des villes-centres
32
Tourisme
Part de l'hébergement dans la restauration
33
Valeur ajoutée brute
d'hébergement et restauration
Cantons universitaires
Contribution financière aux étudiants
Familles
Source: BAKBASEL
22
BAKBASEL
3.4 Analyse comparative des coûts par cas
La rectification des coûts standard fournit l'indice des coûts par cas (ICC). Il indique
l'écart en pourcentage entre les coûts par cas du canton et les coûts par cas moyens
des cantons du groupe de comparaison utilisé. Des coûts par cas supérieurs à la
moyenne peuvent être la conséquence d'éventuelles inefficacités ou d'un niveau de
prestation supérieur à la moyenne. Il faut considérer les inefficacités tout comme le
niveau élevé de prestations comme des facteurs d'ajustement des coûts par cas,
pouvant être influencés par l'action politique. Ils sont ainsi particulièrement pertinents dans le contexte des évaluations de prestations et sont au cœur de cette
étude.
Indice des coûts structurels
La synthèse des indices des coûts standard et des coûts par cas permet d'estimer
l’indices des coûts structurels. Un indice des coûts structurels (ICS) indique approximativement l'écart en pourcentage entre les coûts de nature structurelle du canton
et les coûts structurels moyens des 26 cantons. Le tableau ci-dessous liste tous les
indices des coûts par cas (ICC) et les indices des coûts structurels (ICS).
 L'indice global des coûts par cas est de 111 pour l'ensemble des champs d'analyse. Autrement dit, il faudrait baisser de 11 pourcent les dépenses nettes du
canton pour obtenir des coûts par cas situés dans la moyenne.
 19 champs d'analyse sur les 33 présentent des coûts par cas supérieurs à la
moyenne. Pour 17 champs d'analyse, on observe des coûts structurels supérieurs à la moyenne.
 C'est surtout dans les champs d'analyse Hôpitaux et Personnes âgées que les
indices des coûts par cas élevés font peser des charges considérables, pour lesquelles diverses causes sont identifiées au chapitre «Identification des générateurs de coûts».
 L'indice global des coûts structurels s'élève à 123, ce qui signifie qu'il y dans le
canton (y compris avec une efficacité dans la moyenne des prestations fournies)
à terme 23 pourcent de coûts encourus (et de recettes fiscales) en plus pour garantir aux habitant un niveau de prestations moyen.
 Les habitants du canton ont à supporter 30 pourcent de coûts standard en plus
que la moyenne suisse. Les coûts standard supérieurs à la moyenne sont imputables à la fois aux coûts par cas (11% au-dessus de la moyenne) et aux coûts
structurels (23 % au-dessus de la moyenne).
 Le canton présente une proportion de jeunes supérieure à la moyenne parmi sa
population. Cette réalité se traduit par des coûts structurels supérieurs à la normale dans tous les champs d'analyse s'adressant principalement à la jeune population (formation, famille et jeunesse).
 Les coûts structurels élevés dans le secteur sanitaire et social impactent négativement les finances cantonales. Dans les champs d'analyse du secteur on note
sans exception des coûts structurels supérieurs à la moyenne.

À cet égard, les coûts structurels élevés dans le champ d'analyse Aide sociale
ressortent tout particulièrement. Mais ce sont davantage les finances des communes que celles du canton qui en souffrent.
BAKBASEL
23
Tab. 3-3
A Grand Conseil, Conseil d'État, Aministration générale
1 Législatif
Dépenses nettes (Mio.)
Canton Canton &
Part
commune cantona
51.3
51.3s 100%l
Indices
C.C.
C.S.
(Est.)
76
103
1.8
1.8
100%
69
137
1.5
1.5
100%
67
156
48.0
17.0
48.0
17.1
100%
100%
76
80
100
88
C Dép. des finances et de la santé (DFS)
17.0
335.9
17.1
340.3
100%
99%
80
126
88
103
5 Hôpitaux
206.5
206.5
100%
130
103
6 Personnes âgées
116.9
118.0
99%
118
105
10.9
12.6
86%
153
100
1.6
190.4
3.2
272.3
48%
70%
50
130
100
100
9 Police
37.4
56.1
67%
112
89
10 Exécution des peines
16.8
16.8
100%
141
79
11 Défense
1.2
3.4
36%
82
100
12 Culture
2 Exécutif
3 Administration générale
B Pouvoir judiciaire
4 Justice
7 Prévention de la santé
8 Églises et affaires religieuses
D Dép. de la justice, de la sécurité et de la culture (DJSC)
16.3
43.9
37%
164
72
13 Conserv. des monum. hist. et prot. du paysage
5.0
4.7
*
116
100
14 Sports et loisirs
2.6
30.2
8%
155
100
79.4
79.4
100%
87
125
31.7
390.4
37.8
566.6
84%
69%
186
89
107
133
141.5
302.3
47%
68
141
18 Formation professionnelle
90.6
90.9
100%
147
121
19 Écoles de formation générale
38.5
38.5
100%
89
97
20 Hautes écoles universitaires
58.3
58.3
100%
79
158
21 Hautes écoles pédagogiques et spécialisées
51.8
51.8
100%
116
111
22 Famille et enfants
F Dép. du développement territorial et de
l'environnement (DDTE)
9.7
45.7
24.8
74.9
39%
61%
107
121
129
99
23 Transports publics
15 Invalidité
16 Protection de la jeunesse
E Dép. de l'éducation et de la famille (DEF)
17 Scolarité obligatoire et écoles spéciales
34.0
57.9
59%
130
94
24 Corrections de cours d'eau
1.1
1.1
99%
143
26
25 Protection des espèces et de paysage
1.1
1.1
100%
65
70
26 Aménagement du territoire
1.6
5.4
29%
74
162
27 Agriculture
3.6
4.0
88%
60
123
4.4
125.9
5.4
204.8
81%
61%
120
128
99
176
53.9
53.9
100%
109
110
5.4
14.6
37%
134
154
47.3
114.5
41%
98
225
2.4
3.9
61%
245
49
28 Sylviculture
G Dép. de l'économie et de l'action sociale (DEAS)
29 Réductions de primes
30 Chômage
31 Aide sociale
32 Tourisme
33 Industrie, artisanat et commerce
TOTAL
16.9
17.9
95%
348
100
1'156.6
1'527.3
76%
111
123
Remarque: C.C. = coûts par cas; C.S. = coûts structurels (éstimation); *: revenues nettes par les communes
24
BAKBASEL
3.5 Idéntification des générateurs de coûts
Pour les trois champs d'analyse présentant des coûts par cas supérieurs à la
moyenne (et un poids financier important), on dispose de statistiques supplémentaires permettant d'identifier les causes de ces coûts par cas élevés.
Champ d’analyse « Hôpitaux »
En 2013, les coûts par cas (dépenses nettes par cas d'hospitalisation) sont
30 pourcent supérieurs à la moyenne des 26 cantons. Ce résultat a déjà été corrigé
par l'effet de la participation supérieure à la moyenne du canton de Neuchâtel aux
traitements aigus stationnaires par rapport à l'assurance obligatoire des soins (OAS).
L'efficacité opérationnelle est un générateur de coûts dans le champ d'analyse Hôpitaux. L'Hôpital Neuchâtelois présente un besoin en ressources élevé par rapport aux
hôpitaux du même type, aussi bien en ce qui concerne ses coûts stationnaires (19%
ou 20% au-dessus de la moyenne) qu'en matière de dotation en personnel (8% audessus de la moyenne). Ceci vaut aussi bien pour les prestations stationnaires de
réadaptation que pour les traitements aigus stationnaires. Ainsi, les coûts d'exploitation élevés par journée de soins sont un facteur expliquant en partie les coûts par
cas supérieurs à la moyenne dans le champ d'analyse Hôpitaux.
Champ d’analyse « Personnes âgées »
Les coûts par cas (dépenses nettes par habitant de plus de 64 ans) sont 18 pourcent
supérieurs à la moyenne des 26 cantons. Ceci s'explique notamment par le taux d'utilisation élevé des prestations de soins de longue durée parmi la population de plus
de 64 ans. Le taux des personnes prises en charge est supérieur à la moyenne de la
Suisse, aussi bien dans les soins stationnaires (9% au-dessus de la moyenne)
qu'ambulatoires (55% au-dessus de la moyenne). Dans le canton de Neuchâtel, c'est
avant tout la faible participation des patients aux coûts qui rend le recours aux prestations ambulatoires très attractif. Même s'il est vrai que le canton de Neuchâtel
poursuit une politique moderne de soins avec la promotion des services ambulatoires, une hausse de la participation des patients ambulatoires réduirait les charges
cantonales élevées. En revanche, l'efficacité opérationnelle des homes médicalisés
est bonne.
Champ d’analyse « Police »
Les coûts par cas (dépenses nettes par habitant) sont 12 pourcent supérieurs à
l'indice de référence, qui est déterminé par une équation de régression multivariable
OLS. On examine l'effet sur les coûts qu'ont premièrement la rémunération individuelle des policiers, et deuxièmement la densité policière (nombre de policiers par
habitant). Il s'avère que la rémunération pratiquée dans le canton de Neuchâtel n'est
que très légèrement supérieure à la moyenne. En revanche, la densité policière dépasse de 9 pourcent celle constatée dans les 26 cantons. Ce dernier facteur pourrait
bien expliquer les coûts par cas élevés.
BAKBASEL
25
3.6 Différences de coûts
Dans une dernière étape, les coûts par cas sont convertis pour chaque champ d'analyse en valeur monétaire, correspondant à la différence de coûts (DC). La différence
de coûts d'un champ d'analyse exprime ainsi de combien les dépenses nettes, toutes
choses étant égales par ailleurs, doivent être baissées pour atteindre le niveau
moyen des coûts par cas du groupe de comparaison. Cela peut se faire par une augmentation de l'efficacité ou par une baisse du niveau de prestation. Pour élaborer
des mesures, la priorité doit porter sur les champs d'analyse présentant une différence de coûts.
Le tableau ci-dessous illustre les différences de coûts en millions de CHF pour une
valeur cible (VC) de 100, 95 et 90 basée sur l'indice des coûts par cas correspondant. Pour chaque champ d'analyse, elles indiquent de combien les coûts par cas du
canton de Neuchâtel dépassent la valeur cible respective. Dans le champ d'analyse
Sylviculture par exemple, les coûts par cas du canton de Neuchâtel (communes comprises) sont supérieurs de 0.9 million de CHF.
Selon l'objectif cantonal, on peut aussi viser une valeur cible plus ambitieuse que la
moyenne (100). C'est pourquoi les dernières colonnes de résultats indiquent les différences de coûts estimées pour un niveau de 95 et de 90 pourcent. Une valeur cible
de 95 suppose que les coûts par cas peuvent être abaissés à 95 pourcent de la
moyenne du groupe de comparaison pour tous les champs d'analyse. Avec cette valeur cible, les différences de coûts augmentent d'autant.
 Tous champs d'analyse confondus, il ressort une différence de coûts globale supérieure à la moyenne (VC = 100) de 203.2 millions de CHF pour le canton de
Neuchâtel. 19 champs d'analyse sur 33 présentent une différence de coûts.
 À l'exception du Grand Conseil, du Conseil d’État, de l'Administration générale et
du Pouvoir judiciaire, les différences de coûts sont réparties sur l'ensemble des
départements, sachant que deux tiers des différences reviennent au Département des finances et de la santé (DFS) ou au Département de l'éducation et de la
famille (DEF).
 Dans le cadre de l'évaluation des prestations, ce sont en particulier les champs
d'analyse, qui présentent à la fois une différence de coûts élevée et une participation importante du canton aux dépenses nettes, qui focalisent l'attention.
 Dans les champs d'analyse Police, Culture, Sports et loisirs, Famille et enfants,
Transports publics, Chômage et Tourisme, la participation cantonale est inférieure à 80 pourcent. Leurs différences de coûts ne peuvent donc pas être attribuées au niveau cantonal et communal.

Tandis que la participation cantonale est supérieure à 80 pourcent dans les
champs d'analyse Prévention de la santé et Protection de la jeunesse, Sylviculture et Industrie, artisanat et commerce, elle atteint presque 100 pourcent dans
les champs d'analyse Hôpitaux, Personnes âgées, Exécution des peines, Conservation des monuments historiques, Formation professionnelle, Hautes écoles
universitaires, Corrections de cours d'eau et Réductions de primes. Pour ces derniers champs, la différence de coûts est clairement imputable au canton.

Sous cet angle de vue, les champs d'analyse Hôpitaux, Personnes âgées et Formation professionnelle revêtent une importance particulière.
Tab. 3-4
Différences de coûts par valeur cible
A
1
2
3
B
4
C
5
6
7
8
D
Grand Conseil, Conseil d'État,
Aministration générale
Législatif
Exécutif
Pouvoir judiciaire
Dépenses nettes [Mio. CHF]
Canton Canton &
Part
commune cantona
51.3
51.3s 100%l
C.C. Difference de coûts selon VC
76
VC 100
-
VC 95
-
VC 90
-
70.4
47.7
18.3
4.4
57.0
83.8
55.7
23.3
4.8
63.6
97.1
63.6
28.3
5.2
70.2
8.6
5.5
18.4
0.9
11.7
18.5
44.3
32.3
9.3
2.7
17.2
11.1
6.1
19.7
1.1
12.7
19.5
50.8
35.4
11.5
3.9
19.7
1.8
1.5
48.0
17.0
1.8
1.5
48.0
17.1
100%
100%
100%
100%
69
67
76
80
Justice
DFS
17.0
335.9
17.1
340.3
100%
99%
80
126
Hôpitaux
Personnes âgées
DJSC
206.5
116.9
10.9
1.6
190.4
206.5
118.0
12.6
3.2
272.3
100%
99%
86%
48%
70%
130
118
153
50
130
9
10
11
12
13
14
15
16
E
17
18
19
20
21
22
F
Police
Défense
Culture
Conserv. des mo. hist. et prot. du pay.
Sports et loisirs
Invalidité
DEF
37.4
16.8
1.2
16.3
5.0
2.6
79.4
31.7
390.4
56.1
16.8
3.4
43.9
4.7
30.2
79.4
37.8
566.6
67%
100%
36%
37%
*
8%
100%
84%
69%
112
141
82
164
116
155
87
186
89
Scolarité oblig. et écoles spéc.
Hautes écoles péd. et spéc.
Famille et enfants
DDTE
141.5
90.6
38.5
58.3
51.8
9.7
45.7
302.3
90.9
38.5
58.3
51.8
24.8
74.9
47%
100%
100%
100%
100%
39%
61%
68
147
89
79
116
107
121
6.1
4.9
17.1
0.7
10.7
17.5
37.9
29.2
7.0
1.6
14.7
23
24
25
26
27
28
G
Transports publics
Prot.n des espèces et deu paysage
Agriculture
Sylviculture
DEAS
34.0
1.1
1.1
1.6
3.6
4.4
125.9
57.9
1.1
1.1
5.4
4.0
5.4
204.8
59%
99%
100%
29%
88%
81%
61%
130
143
65
74
60
120
128
13.5
0.3
0.9
23.3
15.7
0.4
1.1
30.6
18.0
0.4
1.4
39.8
29
30
31
32
33
Chômage
Aide sociale
Tourisme
TOTAL NE
53.9
5.4
47.3
2.4
16.9
1156.6
53.9
14.6
114.5
3.9
17.9
1527.3
100%
37%
41%
61%
95%
76%
109
134
98
245
348
111
4.5
3.7
2.3
12.7
203.2
7.0
4.2
4.0
2.4
13.0
239.5
9.5
4.8
9.8
2.5
13.3
277.6
Remarque: C.C. = coûts par cas, VC = valeur cible, *: revenues nettes par les communes
BAKBASEL
27
BAKBASEL
28
4 Synthèse
4.1 Résultats clés de l’analyse comparative intercantonale
Répartition des tâches dans la comparaison intercantonale:
Un important engagement financier du canton par rapport à ses communes



Dans l'ensemble, tous champs d'analyse confondus, le canton de Neuchâtel supporte 76 pourcent des coûts, et les communes 24 pourcent. Ainsi, la participation
de l'administration cantonale neuchâteloise au financement global est supérieure à la moyenne en Suisse (71%).
Il est frappant de constater la participation élevée du canton dans le champ
d'analyse financièrement lourd qu'est les personnes âgées (118 mio de CHF). La
part cantonale (99%) est supérieure de 42 points de pourcentage à la moyenne
(57%).
Il en va de même pour le champ d'analyse de l'invalidité (79 millions de CHF). Le
canton assume entièrement le financement, qu'il s'agisse du financement des
structures (contributions aux institutions sociales) ou des personnes (prestations
complémentaires AI). En Suisse, la participation cantonale s'élève à 80 pourcent
en moyenne.
Analyse comparative des coûts standard
Des coûts par habitant 30 pourcent supérieurs à la moyenne suisse


Au total, 22 champs d'analyse sur les 33 présentent des coûts standard supérieurs à la moyenne. Tous champs d'analyse confondus, il en résulte un indice
moyen de 130 par rapport aux 26 cantons. Le canton de Neuchâtel présente ainsi un niveau de dépenses nettes par habitant supérieur de 30 pourcent.
Les coûts standard supérieurs à la moyenne sont imputables à la fois aux coûts
par cas (11% au-dessus de la moyenne) et aux coûts structurels (23% au-dessus
de la moyenne).
Analyse comparative des coûts par cas:
Des charges élevées en matière de santé

Les coûts par cas sont le résultat des coûts standard corrigés des coûts structurels. 19 champs d'analyse sur les 33 présentent des coûts par cas supérieurs à
la moyenne. On trouve des champs d'analyse présentant des coûts par cas supérieurs à la moyenne dans tous les départements.

L'indice global des coûts par cas est de 111 pour l'ensemble des champs d'analyse. Autrement dit, il faudrait baisser de 11 pourcent les dépenses nettes du
canton pour obtenir des coûts par cas situés dans la moyenne.
Ce sont surtout dans les champs d'analyse financièrement lourds que sont les
hôpitaux, la formation professionnelle et les personnes âgées que les indices
élevés de coûts par cas traduisent des charges budgétaires considérables.

BAKBASEL
29
Identification des générateurs de coûts:
Perfectible, l'efficacité des hôpitaux tire les coûts par cas



Des analyses complémentaires portant sur les champs des hôpitaux pointent
l'absence d'efficacité optimale des hôpitaux locaux.
À la différence des hôpitaux de Neuchâtel, les établissements médico-sociaux
affichent une bonne efficacité. Dans le champ d'analyse des personnes âgées
cependant, la très faible participation des patients dans les soins ambulatoires
de longue durée entraîne une utilisation des offres supérieure à la moyenne.
Dans le champ d'analyse de la police, on note des coûts par cas supérieurs à la
moyenne. Si la rémunération individuelle se situe dans la moyenne, il est frappant de constater le nombre important de policiers par rapport à la population.
Estimation des coûts strucutrels:
Le canton supporte des charges structurelles élevées



L'indice global des coûts structurels s'élève à 123, ce qui signifie qu'il y dans le
canton (y compris avec une efficacité dans la moyenne des prestations fournies)
à terme 23% de coûts encourus (et de recettes fiscales) en plus pour garantir aux
habitant un niveau de prestations moyen.
Les coûts structurels élevés dans le secteur sanitaire et social impactent négativement les finances cantonales. Dans les champs d'analyse du secteur on note
sans exception des coûts structurels supérieurs à la moyenne.
Ajoutons à ceci que la forte proportion de jeunes parmi la population induit des
coûts élevés en matière d'éducation.
Différences de coûts par champ d'analyse:
Expression des coûts par cas en valeurs monétaires

L'indice des coûts par cas de chaque champ d'analyse peut être converti en valeur monétaire, correspondant à la différence de coûts. Elle traduit de quel montant monétaire il faudrait abaisser les coûts dans le champ d'analyse étudié pour
les amener au niveau moyen des coûts par cas des groupes de comparaison pertinents. La figure ci-après fait état des champs d'analyse enregistrant une différence de coûts positive.

Dans le cadre de l'évaluation des prestations, ces champs d'analyse qui conjuguent une différence de coûts élevée et une participation importante du canton
focalisent toute l'attention. Les champs d'analyse des hôpitaux, des personnes
âgées et de la formation professionnelle revêtent une importance particulière. Ici,
le canton finance (pratiquement) 100 pourcent des coûts. Ils sont à l'origine
d'une différence de coûts de 95.3 millions de CHF (47% de la différence de coûts
globale).
30
BAKBASEL
Fig. 4-1
Différence de coûts par champ d’analyse
Hôpitaux
47.7
Personnes âgées
18.3
4.4
Police
6.1
4.9
Culture
17.1
Conserv. des mo. hist. et prot. du pay.
0.7
Sports et loisirs
10.7
17.5
29.2
Hautes écoles péd. et spéc.
7.0
Famille et enfants
1.6
Transports publics
13.5
0.3
Sylviculture
0.9
4.5
Chômage
3.7
Tourisme
2.3
12.7
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Remarque: en millions CHF
Source: BAKBASEL

En ce qui concerne les champs d'analyse que sont les hôpitaux et les personnes
âgées, il faut tabler sur des coûts supplémentaires élevés dans les années à venir, liés au vieillissement démographique, à la hausse de la demande nationale
en relation avec le bien-être et au progrès des techniques médicales. C'est pourquoi il serait particulièrement nécessaire de prendre des mesures ici.
BAKBASEL
31
Résultats globaux par valeur cible

Une fois additionnées, les différences de coûts par cas spécifiques aux champs
d'analyse donnent la différence de coûts globale.
Fig. 4-2
Différences de coûts globaux par valeur cible
Différences de coûts communs (canton et communes)
Différences de coûts clairement cantonaux
239.5
203.2
277.6
121.7
105.2
90.4
112.8
VC 100
134.3
VC 95
155.9
VC 90
Remarque: en millions CHF; VC = valeur cible; en bleu: différence de coûts clairement cantonaux (le canton contribue
au moins à hauteur de 98% aux dépenses nettes consolidées)
Source: BAKBASEL



32
Tous champs d'analyse confondus, il ressort une différence de coûts globale de
203.2 millions de CHF pour le canton de Neuchâtel. La différence de coûts globale indique le potentiel total pour d’éventuelles réformes de dépenses qui résulte d’analyse comparative.
Pour les champs d'analyse présentant une part cantonale très élevée (au-delà de
98%), il en découle une différence de coûts de 112.8 millions de CHF, qui doit
être clairement affectée au canton.
Selon l'objectif cantonal, on peut aussi viser un niveau de coûts plus ambitieux,
inférieur à la moyenne, au lieu de se référer à la seule moyenne des groupes de
comparaison (niveau cible 100). Si l'on abaisse par exemple le niveau de coûts à
95 pourcent de la moyenne des groupes de comparaison, on obtient une différence de coûts globale de 239.5 millions de CHF pour le canton de Neuchâtel.
BAKBASEL
4.2 Champs d’action potentiels
Le poids financier des divers champs d'analyse dans le budget cantonal, le niveau
des différences de coûts et une part cantonale élevée dans les dépenses nettes des
champs d'analyse respectifs sont des facteurs qui déterminent si un champ d'analyse est placé comme champ d'action sur la liste des priorités d'une éventuelle évaluation des prestations. Sous cet angle de vue, les champs d'analyse Hôpitaux, Personnes âgées et Formation professionnelle revêtent une importance particulière.
Plus largement, il faut également citer les champs d'analyse Police, Exécution des
peines, Hautes écoles pédagogiques et spécialisées, Protection de la jeunesse,
Transports publics, Réductions de primes, de même que Industrie, artisanat et commerce.
Pour savoir si un champ d'analyse est encore un champ d'action actuellement, il faut
clarifier en plus si les mesures déjà décidées viennent réduire et éliminer entièrement la différence de coûts qui a été calculée. Dans quelques-uns de ces champs
d'analyse, le canton de Neuchâtel a déjà pris les premières mesures d'allègement
des finances cantonales. Le document « Assainissement des finances 15.055 »
donne une vue d’ensemble des mesures d’économies déjà décidées. Les champs
d'action et les mesures éventuellement prises sont brièvement commentés ci-après.
Département des finances et de la santé (DFS)
Hôpitaux
Dans ce champ d'action potentiel, le canton assume 100 pourcent des coûts et enregistre une différence de coûts de 47.7 millions de CHF (ICC 130). L'identification
des générateurs de coûts a montré que l'hôpital local présentait des besoins en ressources supérieurs à la moyenne par rapport aux hôpitaux du même type. Le canton
de Neuchâtel a d'ores et déjà pris diverses mesures et réalisera dans les prochaines
années une économie annuelle allant jusqu'à 22.7 millions de CHF en réduisant les
paiements de transfert.
Personnes âgées
Dans ce champ d'action potentiel, le canton assume 99 pourcent des coûts et enregistre une différence de coûts de 18.3 millions de CHF (ICC 118). L'identification des
générateurs de coûts fait état d'un taux d'utilisation élevé des prestations de soins de
longue durée parmi la population de plus de 64 ans et une faible participation des
patients aux coûts des soins ambulatoires comme facteurs de coûts potentiels. Le
canton de Neuchâtel a d'ores et déjà pris diverses mesures et réalisera dans les prochaines années une économie annuelle allant jusqu'à 2.1 millions de CHF en réduisant les paiements de transfert et en augmentant la participation des patients. Il
apparaît que le canton devrait faire des économies bien plus importantes.
Département de la justice, de la sécurité et de la culture (DJSC)
Police
Dans ce champ d'action potentiel, le canton assume 67 pourcent des coûts et enregistre une différence de coûts de 6.1 millions de CHF (ICC 112). L'identification des
générateurs de coûts fait état d'une densité élevée de policiers par habitant comme
cause possible des coûts supérieurs à la moyenne.
BAKBASEL
33
Dans ce champ d'action potentiel, le canton assume 100 pourcent des coûts et enregistre une différence de coûts de 4.9 millions de CHF (ICC 141).
Dans les champs d'action potentiels "police" et "exécution de peines", un décalage
temporel joue un rôle dans les résultats qui sont basés sur les données 2012 de
l'AFF. En effet, depuis 2012 des changements très importants ont été opérés avec la
mise en place progressive du projet de Police Unique. En ce qui concerne l'exécution
des peines, les travaux de rénovation en cours depuis quelques années au service
pénitentiaire influencent les résultats du canton en entraînant des placements hors
cantons à la hausse (charges supplémentaires) et des placements d'autres cantons
dans nos propres établissements à la baisse (revenus inférieurs). Par ailleurs, la
structure pénitentiaire a dû être maintenue durant les travaux alors même que le
nombre de détenus était fortement réduit.
Dans ce champ d'action potentiel, le canton assume 84 pourcent des coûts et enregistre une différence de coûts de 17.5 millions de CHF (ICC 186). Dans le champ
d'analyse Protection de la jeunesse, le canton de Neuchâtel n'a prévu que des mesures extrêmement limitées pour réduire les coûts (0.5 million de CHF par an). Le
résultat de l'analyse comparative entrevoit ici des possibilités de réductions plus importantes.
Département de l’éducation et de la famille (DEF)
Dans ce champ d'action potentiel, le canton assume 100 pourcent des coûts et enregistre une différence de coûts de 29.2 millions de CHF (ICC 147). Le canton de
Neuchâtel a d'ores et déjà pris diverses mesures et entend réaliser dans les prochaines années une économie annuelle allant jusqu'à 2.4 millions de CHF via des
fermetures et des réorganisations. Il apparaît que le canton doit faire des économies
bien plus importantes pour obtenir un niveau de coûts par cas comparable. En comparaison avec la formation professionnelle, l’indice pour les écoles de formation générale indique des dépenses nettes inférieures de 11 % à la moyenne de la Suisse.
Mais ceci ne veut pas dire qu’il n’y a pas d'économies potentielles dans ce champ
d’analyse.
d'analyse Hautes écoles pédagogiques et spécialisées, le canton de Neuchâtel n'a
prévu que des mesures extrêmement limitées pour réduire les coûts (0.4 million de
CHF par an). Le résultat de l'analyse comparative entrevoit ici des possibilités de réductions plus importantes.
34
BAKBASEL
Département du développement territorial et de l’environnement (DDTE)
Transports publics
d'analyse Transports publics, le canton de Neuchâtel n'a prévu que des mesures extrêmement limitées pour réduire les coûts (0.1 million de CHF par an). Le résultat de
l'analyse comparative entrevoit ici des possibilités de réductions plus importantes.
Département de l’économie et de l’action sociale (DEAS)
Dans ce champ d'action potentiel, le canton assume 100 pourcent des coûts et enregistre une différence de coûts de 4.5 millions de CHF (ICC 109). Le canton de Neuchâtel n'a pas prévu de mesures de réduction des coûts dans le domaine des réductions de primes. Il faut noter que dans certains cantons, l'aide sociale finance une
partie des primes d'assurance-maladie des bénéficiaires, alors que ces dernières
sont intégralement financées par les subsides LAMAL dans le canton de Neuchâtel.
Par ailleurs, certains cantons ont un système de PC familles qui décharge l'aide sociale des cas les moins coûteux, alors que ce n'est pas le cas dans le canton de Neuchâtel. Egalement, le canton de Neuchâtel est structurellement pénalisé, à cause
d'un nombre accru des personnes bénéficiant de réductions de primes.
d'analyse Industrie, artisanat et commerce, le canton de Neuchâtel n'a prévu que des
mesures extrêmement limitées pour réduire les coûts (0.02 million de CHF par an).
Le résultat de l'analyse comparative entrevoit ici des possibilités de réductions plus
importantes.
BAKBASEL
35
Classification et limites de l’analyse comparative intercantonale



36
L’analyse comparative intercantonale doit être un outil et un guide, pour soutenir
les décideurs politiques dans le cadre de leurs réflexions stratégiques ou de
l'élaboration de mesures d'économies concrètes. Il ne faut pas confondre les différences de coûts qui résultent de l'analyse et les économies potentielles.
Il existe d'autres facteurs (non connus de BAKBASEL), comme les conditions
cadres institutionnelles et politiques, qui viennent conditionner les mesures
d'économies politiquement réalisables pouvant être déduites dans chaque
champ d'analyse. Les conclusions en matière de potentiel d'économies doivent
impérativement tenir également compte de ces conditions cadres.
Des coûts élevés peuvent avoir de multiples causes - y compris des objectifs stratégiques délibérés. À noter également que des coûts élevés peuvent se justifier
de manière temporaire ou définitive.
BAKBASEL
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38
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évaluation de la gestion finan- cière du canton de neuchâtel

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