Enjeux et méthodologie - Conférence suisse des institutions d`action

Extrait de l‘étude Aide sociale, impôts et revenus en Suisse ,
Chapitre 1 Enjeux et méthodologie, pp. 15-22
1
Définition des cas types étudiés
Afin de pouvoir analyser et comparer entre elles les particularités de l’aide sociale, de la fiscalité et du système de
transferts sociaux en amont dans les différents chefs-lieux cantonaux, il a fallu créer une base identique
commune à tous les chefs-lieux. A cet effet, nous avons construit des ménages types présentant certaines
caractéristiques fréquemment identifiés parmi les ménages touchés par la pauvreté voire menacés d’en être
touchée. En même temps, il fallait que les ménages types soient représentatifs des structures sociales en Suisse.
Il s’agit des mêmes ménages types utilisés dans l’étude de 2002 et repris pour sa mise à jour publiée par la CSIAS
au printemps 2007. Ces cas types sont les suivants: une femme divorcée élevant seule son enfant de trois ans et
demi (cas type 1), une famille d’un couple avec deux enfants en bas âge (cas type 2) et un homme divorcé vivant
seul et ayant des obligations d’entretien (cas type 3). Le tableau S.1.1 récapitule les caractéristiques des trois
cas types.
S.1.1: Cas types examinés
Cas type
Composition du ménage
Situation de revenu
Taille de
Prise en charge des enfants
l’appartement
Cas type 1
Cas type 2
Cas type 3
Femme divorcée avec un
enfant (3½ ans)
Salaire
Famille d’un couple avec
deux enfants
(3½ et 5 ans)
Salaire de l’époux
Homme divorcé vivant
seul ayant des obligations
d’entretien
Salaire
Pensions alimentaires pour l’exépouse et les enfants communs de
1'200 francs par mois, soit 14'400
francs par an
3 pièces
Garderie (prise en charge
proportionnelle au volume
de l’activité lucrative)
4 pièces
Les enfants sont gardés par
l’épouse
2 pièces
–
Droit à des pensions alimentaires qui
ne sont pas payées par l’ex-époux
Variante: Salaire supplémentaire de
l’épouse
Dans le cas type 1, il s’agit d’une famille monoparentale composée d’une femme divorcée et un enfant âgé de 3½
ans. Le jugement de divorce attribue à la femme des contributions d’entretien d’un montant de 6'225 francs par
an pour elle-même et de 8'715 francs par an pour l’enfant. Du fait que celles-ci ne sont pas payées par l’ex-époux,
la femme peut demander une avance sur pensions alimentaires.2 La femme et l’enfant vivent dans un 3 pièces.
Pendant l’activité professionnelle de la mère, l’enfant de 3½ ans est gardé en milieu extra-familial, cette garde
étant proportionnelle au volume d’activité de la mère. Sauf dans le canton du Tessin, où les enfants dès l’âge de
1
Knupfer, Caroline, Natalie Pfister und Oliver Bieri (2007). Aide sociale, impôts et revenus en Suisse. Bern: Schweizerische Konferenz für
Sozialhilfe.
2
Lorsque la personne ayant des obligations d’entretien ne les remplit pas (ou irrégulièrement), il est possible de demander des avances sur les
contributions d’entretien (pensions alimentaires).De telles avances étant régies par la législation cantonale, les modalités d’octroi diffèrent
d’un canton à l’autre. Ainsi, contrairement aux pensions alimentaires des enfants, celles des femmes ne sont avancées que dans quelques rares
cantons.
trois ans vont en général à la Scuola dell’infanzia qui les accueille jusqu’à 16 heures, la garde extra-familiale des
enfants de 3½ ans assurée par l’école n’existe dans aucun chef-lieu. Dès lors, il a fallu calculer les frais de garde
pour tous les autres chefs-lieux.
Dans le cas type 2, il s’agit d’une famille biparentale composée d’un couple et de deux enfants âgés de 3 ans et
demi et cinq ans. L’épouse s’occupe du ménage et des enfants. La famille habite un 4 pièces. Le revenu familial
est gagné principalement par le père. Une variante de ce cas type suppose que la femme gagne un petit salaire
dans le cadre d’une activité à temps partiel.
Dans le cas type 3, il s’agit d’un homme divorcé vivant seul qui doit des contributions d’entretien à son ex-épouse
et aux deux enfants communs d’un montant de 14'440 francs par an.3 L’homme vit dans un 2 pièces.
Dans tous les cas types, l’âge des enfants a été choisi de manière à ce qu’un éventuel droit à des allocations de
naissance voire des allocations pour enfants en très bas âge soit exclu. De telles prestations existent en effet
dans certains cantons pendant les deux ou trois premières années de vie de l’enfant.
Pour tous les cas types, nous avons pris en considération les principaux facteurs du coût de la vie – différents d’un
canton à l’autre -, en intégrant dans le budget du ménage le loyer local courant, les primes de l’assurance-maladie
obligatoire ainsi que les frais de garde dans le cas de la famille monoparentale.
Aux fins de comparaison, nous avons utilisé la valeur médiane de tous les loyers pour les tailles d’appartement en
question à un chef-lieu. Cette valeur a été calculée par l’Office fédéral de la statistique sur la base d’une enquête
sur la structure des loyers en 2003. Pour la présente étude, nous avons adapté cette valeur à la situation au
1.1.2006 à l’aide de l’indice des loyers. Nous avons procédé de même pour les primes de l’assurance-maladie
obligatoire en intégrant dans le budget du ménage les primes moyennes cantonales de l’assurance-maladie
obligatoire publiées chaque année par l’Office fédéral de la santé publique. Le droit à un subside à la prime est
également pris en compte, à moins qu’un canton n’adopte une réglementation différente. En ce qui concerne les
frais de garde, nous avons pris en compte les tarifs d’une crèche publique ou subventionnée. Dans les chefs-lieux
cantonaux sans de telles structures, nous avons choisi l’offre la plus avantageuse.
Le revenu du ménage se compose des revenus provenant d’une activité lucrative et des prestations de transferts
sociaux.
Nous partons de l’hypothèse que les ménages considérés n’ont ni fortune ni dettes. Du fait que le droit aux
prestations liées aux besoins en amont de l’aide sociale est souvent soumis à un délai d’attente en termes de
durée de séjour, nous avons supposé que tous les cas types sont domiciliés dans le chef-lieux cantonal respectif
depuis au moins cinq ans. Ainsi, les éventuels délais d’attente sont inopérants.
Du fait qu’un bon tiers de l’ensemble des bénéficiaires de l’aide sociale âges de plus de 15 ans est sans emploi et
qu’un bon quart exerce une activité lucrative à plein temps ou à temps partiel, il fallait tenir compte des deux
situations de revenu.4 Nous sommes donc partis, d’une part, de conditions économiques qualifiées de bas salaires
(elles concernent de très bas salaires à temps complet et partiel). D’autre part, nous avons montré l’effet de l’aide
sociale en cas de non-emploi. Ainsi, dans le segment inférieur des revenus, nous avons supposé une réduction
progressive de l’activité lucrative. Suite à la réduction du taux d’activité de la femme divorcée avec un enfant à
charge, nous avons réduit proportionnellement le besoin de garde extra-familiale. Le tableau S.1.2 donne un
aperçu des taux d’activité supposés et des revenus correspondants.
3
4
Les pensions alimentaires annuelles se montent à 2'400 francs pour l’ex-épouse et à 6'000 francs pour chacun des deux enfants.
Office fédéral de la statistique, Statistique suisse d’aide sociale, 2005. Résultats nationaux, Neuchâtel, 2007.
S.1.2: Volumes d’activité et salaires des cas types
Taux d’activité en
Taux d’activité en
Salaire des ménages avec une personne
Salaires des ménages avec deux personnes
pour cent
jours par
adulte (cas types 1 et 3)
adultes (cas type 2)
semaine
Pas d’activité
lucrative
Pas d’activité
lucrative
Pas de salaire (Fr. 0.-)
Pas de salaire (Fr. 0.-)
20 pour cent
1 jour
De Fr. 8’400.- à Fr. 16’799.- par an
De Fr. 9’600.- à Fr. 19’199.- par an
40 pour cent
2 jours
De Fr. 16’800.- à Fr. 25’199.- par an
De Fr. 19’200.- à Fr. 28’799.- par an
100 pour cent
5 jours
De Fr. 25'200.- à Fr. 120’000.- par an
De Fr. 28'800.- à Fr. 120’000.- par an
Pour les situations des ménages gagnant des bas salaires, le salaire annuel le plus bas pour une activité à plein
temps est de 25’200 francs pour la famille monoparentale et l’homme divorcé ; il est de 28’800 francs pour la
famille biparentale avec deux enfants. En cas d’activité à temps partiel, les salaires sont échelonnés de cette
manière: une activité à 40 pour cent procure un salaire annuel de 16’800 francs pour la famille monoparentale et
l’homme divorcé; elle procure 19’200 francs pour la famille avec deux enfants. L’activité à 20 pour cent procure un
salaire annuel de 8400 francs (famille monoparentale et homme seul) et de 9'600 francs (famille biparentale
avec deux enfants). Si l’on a admis des salaires aussi bas pour une activité à plein temps, c’est pour pouvoir
comparer les situations entre les cantons. Des salaires plus élevés en effet présenteraient une plus grande
probabilité de ne plus donner droit à l’aide sociale.
En dehors du salaire, différentes prestations sociales cantonales et communales sont accordées à des ménages
vivant dans des conditions financières précaires. Ces prestations influencent également les revenus disponibles
libres que peuvent avoir les ménages dont les salaires se situent à l’intersection entre aide sociale et système de
transferts sociaux en amont:5
-
Avances sur pension alimentaire (famille monoparentale)
Lorsque les pensions alimentaires fixées par un tribunal ne sont pas payées par le débiteur, la collectivité
peut les avancer sous certaines conditions. Il s’agit d’une prestation cantonale liée au besoin. Les limites de
revenu donnant droit aux avances (maximales) diffèrent d’un canton à l’autre.
Lorsque le revenu d’un ménage est en-dessous de la limite de revenu, les pensions alimentaires sont
avancées dans tous les cantons pour l’enfant. Elles le sont également pour l’ex-épouse dans les chefs-lieux
suivants: Genève, Lausanne, Sion, Neuchâtel et Delémont.6 Ce transfert social est pris en compte par l’aide
sociale; c’est un revenu.
-
Allocation de logement (tous les cas types)
Les allocations de logement sont des prestations d’aide publiques destinées à baisser la charge de loyer de
groupes de population ayant un faible revenu, plus particulièrement dans les communes avec des loyers
élevés. Les villes de Genève, de Bâle et de Lausanne connaissent les allocations de logement.
A Bâle, la famille monoparentale et la famille avec deux enfants bénéficient d’une réduction de loyer, mais
uniquement si le ménage n’est pas assisté. Cette prestation n’est dès lors pas prise en considération dans le
calcul de l’aide sociale. A Bâle, les allocations de logement sont octroyées par principe uniquement aux
5
Pour d’autres détails concernant les prestations décrites ci-dessous pour les différents cas types, voir: Caroline Knupfer, Oliver Bieri, Impôts,
transferts et revenus en Suisse, Conférence suisse des institutions d’action sociale, 2007. Cette étude examine l’ensemble des transferts sociaux
entrant en ligne de compte pour les cas type ci-dessous.
6
A Genève, à Berne et à Bellinzone, les avances sur pension alimentaire ne sont pas liées à une limite de revenu, elles sont donc octroyées dans
tous les cas jusqu’à une limite supérieure définie par la loi.
personnes avec enfants et aux bénéficiaires d’une rente AVS ou AI (sans aide sociale). L’homme divorcé n’a
donc pas droit à cette prestation, qu’il soit assisté ou non.
A Genève, tous les trois cas types peuvent bénéficier d’allocations de logement. Le budget d’aide sociale
tiendra dès lors compte d’un loyer réduit.
A Lausanne, parmi nos cas types, seule la famille avec deux enfants peut bénéficier des allocations de
logement communales. L’allocation de logement n’est cependant pas prise en compte par l’aide sociale.
-
Prestations spécifiques pour familles (famille monoparentale et famille biparentale)
Lucerne connaît des prestations complémentaires communales pour familles de conditions modestes. Ces
prestations s’ajoutent aux allocations familiales ordinaires. Il s’agit d’une prestation liée au besoin en amont
de l’aide sociale; elle n’est pas octroyée aux bénéficiaires de l’aide sociale. Ces prestations complémentaires
communales, dont le mode de calcul est très proche de celui des prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI,
se situent entre 120 francs et 1'200 francs par enfant et par an.
Il en va autrement de l’allocation de ménage dans le canton du Valais et des prestations complémentaires
dans le canton du Tessin qui, toutes deux, sont octroyées aux bénéficiaires de l’aide sociale. Dans notre
étude, elles sont donc prises en compte dans le budget d’aide sociale.
Les prestations complémentaires tessinoises, tout comme les prestations complémentaires lucernoises, se
basent sur le modèle de calcul des prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI. Celle qui nous intéresse dans
le cadre de la présente étude, c’est l’assegno integrativo, une allocation complémentaire pour enfants
octroyée aux familles à bas revenu et avec des enfants entre 0 et 14 ans. Cette prestation couvre le déficit
entre un montant défini et les revenus pris en compte, mais au maximum une somme correspondant aux
coûts hypothétiques de l’enfant.
L’allocation de ménage du canton du Valais est une prestation du fonds familial cantonal. Elle est destinée
aux familles dont le revenu est inférieur à une limite légale. Le droit à la prestation est établi
automatiquement sur la base de la déclaration d’impôt. Il s’agit d’un forfait fixe d’un montant de 1'260 francs
par an et par ménage.
-
Allocations sociales (tous les cas types)
La ville de Genève connaît une prestation de transfert social communale en faveur des personnes qui n’ont
juste pas droit à l’aide sociale, mais dont les revenus sont très bas. Les montants maximaux dépendent du
nombre de personnes adultes et du nombre d’enfants que compte le ménage et sont définis en fonction de
différentes classes de revenus.
Afin de pouvoir illustrer les systèmes cantonaux d’incitation, il a fallu construire différentes hypothèses. Lorsque
le ménage est sans emploi, on peut supposer différentes variantes donnant droit à des suppléments selon les
normes CSIAS. Le tableau S.1.3 ci-dessous présente les activités qui donnent droit à un supplément dans certains
cantons.
S.1.3: Activités d’intégration des personnes dans les différents cas types
Cas type
Activité d’intégration en cas de non-emploi
Supplément selon normes CSIAS
Famille monoparentale
avec un enfant
Education de l’enfant
Supplément pour famille monoparentale
5 heures de bénévolat dans une maison de retraite
Recherche d’emploi
Supplément d’intégration
Supplément minimal d’intégration
Famille biparentale
avec deux enfants
Homme:
Supplément d’intégration
Volonté de participer à un programme d’intégration,
mais absence d’offre
Supplément minimal d’intégration
Recherche d’emploi
Femme:
Education des enfants
Homme divorcé avec
obligations d’entretien
Recherche d’emploi
Supplément d’intégration
Supplément d’intégration
Supplément minimal d’intégration
Dans le cas type de la famille monoparentale, il faut vérifier si le canton octroie le supplément pour famille
monoparentale recommandé par les normes CSIAS. Par ailleurs, nous supposons que la femme fait un effort actif
d’intégration sous forme de cinq heures de bénévolat par semaine dans une maison de retraite, ce qui, selon la
réglementation cantonale, lui ouvre un droit à un supplément d’intégration. Dans la même situation de revenu de
l’homme divorcé, nous supposons uniquement une recherche d’emploi active. Les différents chefs-lieux prévoient
des offres d’aide spécifiques à cet effet (telles que l’accompagnement par une équipe spécifique Travail) dont
l’utilisation est supposée. Dans certains chefs-lieux cantonaux, la recherche active d’un emploi donne droit à un
supplément d’intégration. Dans le cas de la famille biparentale nous admettons (pour la variante de non-emploi du
côté du parent qui ne s’occupe pas des enfants) que ce parent serait prêt à participer à un programme
d’intégration, mais qu’aucune offre appropriée n’existe. Dans plusieurs chefs-lieux, une telle situation donne droit
à un supplément d’intégration. Par ailleurs, on suppose que ce parent cherche activement un emploi.7 Le parent
qui s’occupe de l’éducation des enfants peut éventuellement lui aussi bénéficier d’un supplément d’intégration.
Définition du revenu disponible libre et modèle de calcul
Dans ce paragraphe, nous expliquons le mode de calcul du revenu disponible libre.8 Par revenu disponible libre,
nous entendons le revenu qui reste à la disposition du ménage après prise en compte de toutes les recettes (y
compris transferts sociaux) moins les frais fixes (loyer, prime de l’assurance-maladie obligatoire, évent. frais de
garde) et les impôts.
Pour déterminer le revenu disponible libre dans l’aide sociale, il faut commencer par établir un budget d’aide
sociale en vertu de la législation cantonale en vigueur et calculer le montant de l’aide sociale. Le graphique cidessous (S.1.4) présente le calcul de la prestation d’aide basé sur un budget modèle selon normes CSIAS 2005.9
Du côté des charges, le budget d’aide sociale se compose des besoins de base, des prestations circonstancielles
et des suppléments d’intégration. Alors que les besoins de base (forfait pour l’entretien, loyer, prime de
l’assurance-maladie obligatoire) comprennent toutes les dépenses de base indispensables pour un ménage privé,
les prestations circonstancielles sont octroyées en fonction de la situation individuelle en termes de santé, de
conditions économiques et familiales. Quant aux suppléments d’intégration, ils récompensent les efforts
d’intégration sociale tels que la participation à des programmes d’intégration ou l’exercice d’une activité bénévole.
Lorsque l’exercice d’une activité d’intégration sociale n’est pas possible, c’est le supplément minimal d’intégration
qui est appliqué. Les familles monoparentales peuvent bénéficier d’un supplément spécial pour l’éducation des
enfants. Enfin, l’ensemble des charges est mis en relation avec les recettes (l’ensemble des revenus provenant
d’une activité lucrative ou de prestations sociales comme des allocations familiales, avances sur pension
7
La recherche active d’un emploi est supposée pour exclure les situations dans lesquelles des sanctions pourraient s’appliquer.
8
Il faut distinguer entre le revenu disponible libre et le revenu disponible. La notion clé définie jusqu’ici comme revenu disponible (voir: Kurt Wyss,
Caroline Knupfer, La couverture du minimum vital dans le fédéralisme en Suisse, Conférence suisse des institutions d’action sociale, 2003) désigne
en réalité le revenu disponible libre, du fait que, selon la définition courante (utilisée par exemple dans les comptes nationaux) il n’est pas
encore diminué des loyers et des frais de garde. Pour la définition détaillée du revenu disponible, voir Ecoplan, Répartition de la richesse en Suisse,
2004, p. 8.
9
Différentes lois cantonales d’aide sociale et dispositions communales s’écartent dans certains points de ce modèle de budget basé sur les
recommandations des normes CSIAS en ne prenant pas en compte certains éléments de charges ou certains suppléments.
alimentaire, subside à l’assurance maladie, etc.).10 Le revenu provenant d’une activité lucrative est diminué d’une
franchise. Le déficit entre charges et recettes est comblé par la prestation d’aide sociale.
S.1.4: Calcul de la prestation d’aide sociale (budget modèle selon les normes CSIAS 2005)
Charges
Couverture des besoins de base:
Forfait pour l’entretien
+ Loyer
+ Prime de l’assurance-maladie obligatoire
Prestations circonstancielles:
+ Frais supplémentaires résultant de repas pris à l’extérieur
+ Frais de garde
+ Autres prestations circonstancielles telles que prime d’assurance (p. ex. RC et ménage)
Suppléments d’intégration:
+ Supplément d’intégration ou Supplément minimal d’intégration
+ Supplément pour famille monoparentale
Recettes
Revenu net provenant d’une activité lucrative
– Franchise sur le revenu
+ Allocations familiales
+ Transferts sociaux (avances sur pension alimentaire, subside à l’assurance maladie, autres)
Déficit (charges - recettes) = Prestation d’aide sociale
Source: Normes CSIAS 2005
Dans notre étude, l’ensemble des calculs a été discuté avec des personnes de ressource dans les services sociaux
des chefs-lieux cantonaux, soit les chefs de service ou des personnes déléguées. Toutes les données ont été
examinées en détail et validées.
Pour calculer le revenu disponible libre, le montant de la prestation d’aide sociale est additionné aux autres
recettes du ménage.11 Ensuite, les dépenses consacrées au loyer, à la prime d’assurance-maladie et aux frais de
garde ont été déduites (voir schéma S.1.5). Les pensions alimentaires versées par l’homme ne sont pas déduites,
puisque pour les autres cas types, les coûts générés par les enfants ne sont pas pris en compte non plus pour
calculer le revenu disponible libre. On tient également compte de la charge fiscale, différente dans chaque canton
et commune. Les pensions alimentaires payées par l’homme sont intégrées dans le calcul des impôts. Le revenu
10
En principe, on admet pour toutes les prestations de transfert en amont de l’aide sociale qu’il s’agit d’un droit à faire valoir pour la première
fois. Ceci permet d’exclure des calculs d’éventuels paiements de transfert des années précédentes. Ceux-ci sont normalement intégrés dans la
déclaration d’impôts comme éléments du revenu et influencent les montants du revenu imposable et de la charge fiscale.
11
Celles-ci comprennent les revenus provenant d’une activité lucrative et d’autres transferts sociaux. Le revenu provenant d’une activité
lucrative comprend 13 salaires mensuels. Le salaire brut est diminué des déductions sociales suivantes : 5.05% de contribution à l’assurance
vieillesse et survivants (AVS), à l’assurance invalidité (AI) et à l’assurance perte de gain (APG), 1.0% de contribution à l’assurance chômage
(AC) et 5.0% de contribution à la prévoyance professionnelle (LPP).
disponible libre qui en résulte doit servir à couvrir les coûts de nourriture, d’habillement, de formation, de
déplacement, de loisirs et autres. Les montants ont été calculés pour une année, ils représentent donc les
moyens financiers annuels des ménages considérés. La date de référence est le 1.1.2006.12
S.1.5: Calcul du revenu disponible dans l’aide sociale
Prestation d’aide sociale
+
Revenu provenant d’une activité
lucrative et transferts sociaux:
Revenu net provenant d’une activité lucrative
ev. moins franchise sur le revenu
Frais fixes:
-
Loyer
Prime de l’assurance maladie obligatoire
Frais de garderie
ev.
=
Impôts
Revenu disponible libre
Source: Propre schéma
Le calcul du revenu disponible libre a été effectué à l’aide d’un outil de calcul et de simulation informatique
développé par la CSIAS en collaboration avec l’Institut für Politikstudien Interface GmbH, un expert en questions
fiscales et un spécialiste en informatique. Ce modèle permet de suivre l’évolution du revenu disponible libre pour
des salaires bruts compris entre 0 et 120'000 francs (voir à cet égard également le schéma G.1.6). Le modèle
distingue les revenus disponibles libres de ménages assistés d’une part et de ménages dont les salaires se
situent au-dessus de la limite de revenu donnant droit à l’aide sociale de l’autre.
12
A Genève, les normes CSIAS révisées n’ont été introduites qu’au 1.6.2006. Comme elles étaient déjà en vigueur au moment du recensement
des données, nous avons fait les calculs de la présente étude avec les nouvelles normes, ce qui a permis d’augmenter la pertinence sociopolitique des affirmations concernant ce chef-lieu cantonal.