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Le suivi des dépenses relatives à la réduction de la pauvreté
(dans le cadre de l’initiative PPTE)
République de Guinée
Evaluation des capacités de suivi de l’exécution des dépenses et plan d’action
I. INTRODUCTION
Une mission conjointe de la Banque Mondiale et du Fonds Monétaire International s’est
rendue en Guinée dans le but d’évaluer, avec les autorités guinéennes, les capacités de
suivi de l’exécution des dépenses liées à la réduction de la pauvreté, et de préparer un
plan d’action afin d’améliorer cette capacité. Cette mission s’est déroulée du 4 au 12
décembre 2001. En ce qui concerne la Banque Mondiale, elle était composée de Mrs.
Ezzeddine Larbi, économiste principal et Robert Cauneau, spécialiste en finances
publiques. Le Fonds Monétaire International était représemté par M. Elliott Harris.
En mars 2001, les Conseils d’administration du FMI et de la Banque Mondiale ont
examiné une étude relative à la capacité de suivi des dépenses publiques axées sur la
réduction de la pauvreté des pays bénéficiant de cette initiative, élément essentiel au
succès de celle-ci. Dans ce contexte, les services des deux institutions avaient préparé des
évaluations préliminaires des systèmes de gestion des dépenses publiques pour les 25
pays bénéficiant de l’initiative PPTE, dont la Guinée. Ces évaluations étaient centrées sur
la capacité de suivi des dépenses de lutte contre la pauvreté, qu’il s’agisse de dépenses
financées sur les ressources fournies dans le cadre de l’initiative PPTE ou sur ressources
nationales ou extérieures. Les Conseils ont demandé aux services de se rapprocher des
autorités des pays en question afin de (a) revoir et finaliser ensemble cette évaluation ;
(b) préparer un plan d’action visant à améliorer le système de suivi de dépenses publiques
liées à la réduction de la pauvreté ; et (c) transmettre au Conseil d’Administration, avant
fin décembre 2001, l’évaluation et le plan d’action tels qu’agréés avec les autorités.
Les travaux de synthèse qui ont débouché sur le présent rapport se sont axés autour des
thèmes suivants :
•
Effectuer l’évaluation de la capacité de suivi des dépenses liées à la pauvreté ;
•
Identifier les domaines où une amélioration du système de suivi s’impose ;
•
Préparer un plan d’action y compris un calendrier pour sa mise en œuvre.
Par ailleurs les rédacteurs du présent document se sont assurés que le plan d’action est
cohérent avec les autres réformes en cours (internes ou appuyées par les autres bailleurs
de fonds) visant à améliorer la gestion des dépenses publiques.
Les autorités guinéennes avaient été destinataires du questionnaire relatif à cette
évaluation. Un échange entre la partie guinéenne et les cadres de la Banque avait pu se
faire avant la mission par vidéoconférence. Ce questionnaire avait fait l’objet d’une étude
et les réponses étaient parvenues à la Banque le 15 octobre. Le processus de dialogue qui
a suivi a permis (i) de comparer les appréciations respectives des autorités et des services
de la capacité de la Guinée à suivre les dépenses liées à la pauvreté, notamment par
rapport à 15 repères (niveaux à atteindre) dans les domaines suivants : (a) préparation et
formulation du budget ; (b) exécution du budget ; et (c) informations liées à l’exécution
du budget ; et (ii) de parvenir à un accord à cet égard, qui est repris dans le Tableau 1.
Une fois ce constat agréé, la mission et les autorités ont pu finaliser le plan d’action pour
les trois prochaines années afin d’atteindre les normes standards dans tous les domaines
concernés. Le plan d’action qui est joint au présent document au tableau 2 porte sur les
domaines suivants :
1. La mise en place d’un budget consolidé de fonctionnement et d’investissement ;
2. La recherche de l’exhaustivité des informations concernant les opérations financées
par les aides extérieures, y compris les dons ;
3. La finalisation de l’identification des lignes budgétaires concernant les dépenses
relatives à la lutte contre la pauvreté ;
4. La mise en place d’un cadre de prévision budgétaire à moyen terme ;
5. L’amélioration du suivi des dépenses sur crédits déconcentrés ;
6. Le respect des procédures de la dépense ;
7. Le renforcement du contrôle interne, (notamment concernant le suivi physicofinancier);
8. L’accélération de la clôture des comptes ;
9. L’amélioration du contrôle externe ;
10. L’amélioration du système d’information ;
11. La réalisation d’études de suivi physico-financier des dépenses budgétaires dans
l’ensemble des secteurs prioritaires.
2
Tableau 1. Guinée : La capacité de suivre les dépenses spécifiques visant une réduction de la pauvreté
Niveau à
atteindre
Présentation et Préparation
Gestion budgétaire
Évaluation
Juillet 2001
Niveau atteint?
Exhaustivité
1. Les situations consolidées suivent les standards MSFP sur les administrations publiques
2. Les activités du gouvernement ne sont pas réalisées par l’intermédiaire d’opérations extrabudgétaires selon un niveau significatif
3. L’exécution du budget est très proche des prévisions (en termes de niveau et d’affectation
fonctionnelle)
4. Le budget comprend les dépenses en capital et courantes financées par les bailleurs de fonds
A
A
C
B
B
C
A
A
Oui
5. Les classifications budgétaires sont administratives, économiques et fonctionnelles
B
B
Oui
6. Les dépenses relatives à la réduction de la pauvreté sont clairement identifiées dans le
budget
A
B
A
C
A
B
A
B
C
C
A
A
Oui
B
B
Oui
A
B
A
B
C
C
Classification
Projections
7. Les projections à moyen terme sont intégrées dans le cycle budgétaire
Exécution
Contrôles internes
8. Faible niveau du stock des arriérés; faible accumulation de nouveaux arriérés durant l’année
précédente
9. Le contrôle interne est effectif et efficace
10. Des vérifications du suivi sont effectuées en complément du contrôle interne.
Réconciliation
Informations sur
l’exécution du
budget
11. La réconciliation des données bancaires et comptables est effectuée systématiquement.
A = Satisfaisant
Le suivi des dépenses durant l’année
12 Les situations internes des ministères sont reçues dans les quatre semaines suivant la
période de référence
13. Les situations périodiques sont classées selon la classification fonctionnelle.
Les comptes définitifs vérifiés
14. La clôture des comptes est effectuée dans les deux mois qui suivent la fin de l’exercice.
15. Les comptes sont vérifiés et présentés au parlement dans les 12 mois suivant la fin de
l’exercice.
B = Convenable
C= A améliorer
II.
L’EVALUATION DES CAPACITES DE SUIVI
A. Degré de déconcentration et décentralisation dans le processus de la dépense
La Guinée est un pays de tradition centralisatrice. Le Gouvernement central est
néanmoins déconcentré en 7 régions administratives (la zone spéciale de Conakry
découpée en 5 Communes), 33 Préfectures correspondant à 33 communes, et 333 SousPréfectures ayant chacune une Communauté Rurale de Développement (CRD). Les
dépenses effectuées par ces unités déconcentrées représentent dans la loi de finances 2001
30% des dépenses totales de l’Etat.
Depuis 1998, le Gouvernement a amorcé une évolution allant dans le sens de
l’accroissement des dépenses effectuées par les unités déconcentrées. Dans le budget de
2001, celles-ci sont estimées à 27% du total des dépenses. En ce qui concerne les
dépenses destinées à lutter contre la pauvreté, plus de 85% des prévisions du budget 2001
concernent des dépenses effectuées au niveau déconcentré. La part des dépenses
additionnelles relatives à la lutte contre la pauvreté a été augmentée au niveau des
régions. De même certains impôts ont été répartis au profit des collectivités territoriales.
Egalement, le gouvernement entreprend un effort en direction des services déconcentrés,
notamment par le transfert de la responsabilité de certains programmes vers les bureaux
locaux d'agences nationales de l’Etat ainsi que par la décentralisation de certaines
compétences. Plusieurs secteurs prioritaires ont été identifiés pour être déconcentrés,
notamment le développement rural, la santé et l'éducation.
Le ministre de l’économie et des finances a effectué en juin 2001 une tournée dans
l’ensemble des régions afin d’informer les populations de la volonté du gouvernement
d’améliorer le niveau des dépenses effectuées localement et d’assurer qu’elles profiteront
bien aux bénéficiaires désignés. Cette volonté, qui a été clairement affichée au niveau de
la programmation budgétaire, s’est traduite au cours de l’exercice 2000 par un réel
accroissement des dépenses relatives aux secteurs prioritaires. Toutefois, pour l’exercice
2001, le niveau d’exécution de ces dépenses à la date de la rédaction du présent rapport
s’est fortement dégradé, aussi bien dans la capitale que dans les régions.
La gestion des crédits déconcentrés pour effectuer les dépenses dans les régions fait
intervenir les acteurs suivants :
⇒ Le préfet en qualité d’ordonnateur secondaire,
⇒ L’administrateur de crédits désigné par le ministre de tutelle parmi les
responsables administratifs des services concernés (par exemple : directeur
préfectoral de l’éducation, proviseur de lycée, directeur préfectoral de la santé,
directeur de centre hospitalier),
⇒ Le directeur préfectoral de l’économie et des finances en qualité de contrôleur
financier,
⇒ Le chef de section budget de la préfecture ou du gouvernorat chargé
d’ordonnancer les dépenses,
⇒ Le trésorier préfectoral chargé de tenir la comptabilité et de payer les dépenses.
Le processus des dépenses sur crédits déconcentrés a démarré sans une formation
suffisante de ces différents acteurs. Le rôle de chacun d’entre eux a été défini dans une
circulaire du ministre mais un important besoin de sensibilisation et de formation se fait
sentir. C’est particulièrement le cas pour les directeurs locaux de l’économie et des
finances qui sont loin de dominer leur intervention en qualité de contrôleurs financiers.
L’absence de manuel de procédure détaillé se fait lourdement sentir. De même, les
services n’ont pas été dotés de registres et documents uniformisés. Cela se traduit soit par
l’utilisation de documents mal adaptés au besoin, soit par l’absence totale
d’enregistrement des opérations. Ainsi, le directeur préfectoral de l’éducation de Dubréka
n’enregistre pas les dotations qu’il a utilisées au profit des différentes écoles de sa
circonscription. Cette situation sera particulièrement pénalisante lorsqu’il s’agira
d’effectuer des contrôles a posteriori. Il convient d’ajouter que, bien que les justifications
des dépenses effectuées au niveau déconcentré soient régulièrement centralisées au
niveau de la capitale, les informations relatives aux paiements sur ces dépenses ne sont
pas saisies systématiquement, ni dans l’application informatique de la comptabilité de
l’Etat, ni dans celle de la chaîne de la dépense. Pour faire face à ces dysfonctionnements,
le PRCI de la Banque Mondiale a mené des actions de formation qui seront poursuivies
au cours des prochains mois.
La Direction Nationale du Trésor (DNT) a préparé depuis plusieurs mois un projet de
réforme organisationnelle qui n’a pas encore été entériné par le ministre et dont les
principaux objectifs consistent à (i) séparer au niveau central les fonctions de comptable
public de celles de concepteur et diffuseur de la réglementation en créant un agent
comptable central et (ii) donner aux trésoriers régionaux la qualité de comptables
principaux. Cette dernière disposition est de nature à responsabiliser ces comptables et à
améliorer le suivi des dépenses déconcentrées. Elle ne produirait cependant son plein
effet que si la chambre des comptes était en mesure de juger leurs comptes de gestion.
B. Le budget
Exhaustivité du budget
Le budget de l’Etat est présenté dans un document unique. Mais son unité n’est
qu’apparente. En effet, alors que le budget de fonctionnement est élaboré par la Direction
Nationale du Budget (DNB), la préparation du budget d’investissement relève de la
compétence de la Direction Nationale des Investissements Publics (DNIP). La faible
collaboration entre ces deux directions au cours de la phase de préparation budgétaire
entraîne une absence totale de prise en compte dans le budget des frais récurrents des
investissements.
Le budget de l’Etat inclut la plus grande partie des dépenses de l’Etat, bien qu’un certain
nombre de comptes "satellites" qui ne sont pas directement incorporés dans le budget
soient bien identifiés. Il existe aussi des différences importantes entre la définition GFS
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du secteur public et les situations consolidées du secteur public guinéen. De plus, des
fonds autonomes comme le Fonds Routier sont intégrés seulement en partie dans le
budget. Pour le Fonds Routier, le plus grand fonds autonome, la participation de l’Etat est
enregistrée comme un transfert. Mais, lorsque la participation est versée, les dépenses du
Fonds sont faites par lui-même à sa discrétion, un contrôle étant réalisé au niveau du
compte de trésorerie ouvert à la banque centrale. L'impôt sur le carburant n'est pas
expressément affecté au Fonds Routier, mais il est versé dans le budget général puis
alloué au Fonds Routier. Cependant, le projet en cours d’élaboration du Fonds Routier
2ème génération prévoit une affectation à son profit d’une partie de la Taxe Sur les
Prestations Pétrolières (TSPP).
En général, le niveau de réalisation budgétaire n'est pas proche des prévisions. En ce qui
concerne l’aide budgétaire, les réductions de fonds provenant des bailleurs nécessitent
d’effectuer des coupes dans les dépenses du budget en cours d’année. D’une manière
générale, la plupart des fonds provenant des bailleurs sont incorporés au budget. mais les
données relatives aux dépenses réalisées sur ces financements sont incomplètes. Ces
données sont fournies par la suite, avec retard par rapport à celles du budget lui-même.
Dans la mesure où les dépenses du budget d’investissement sur financements extérieurs
(FINEX) sont inscrites au budget, en détail et selon la nouvelle nomenclature budgétaire,
les chargés de projets pourraient informer régulièrement la DNIP des sommes relatives à
l’exécution de leurs dépenses, après avoir utilisé une table de passage entre leur propre
nomenclature et la nomenclature budgétaire. Ces informations pourraient ensuite être
saisies dans la chaîne informatique de la dépense qui enregistrerait ainsi l’ensemble des
dépenses de l’Etat, aussi bien sur financement interne que sur financement extérieur. La
connaissance exhaustive, en termes de réalisation, des dépenses sur financement extérieur
serait de nature à permettre au Gouvernement de réaliser une substantielle amélioration de
la programmation et de la mise en œuvre des politiques sectorielles.
Enfin, le comité de lutte contre la corruption a relevé qu’un certain nombre de recettes de
nature budgétaire ne sont pas reversées dans les comptes du trésor, mais conservées et
utilisées pour effectuer des dépenses directement par les services qui les ont encaissées.
Des faits de détournement de recettes fiscales d’un montant important ont également été
signalés au parquet.
Classification
Les catégories de classification. Une nouvelle nomenclature budgétaire a été mise en
place au 1er janvier 2000. Elle permet un classement par fonction, par ministère, par entité
administrative destinataire des crédits, par programme ou projet, par nature de
financement et par nature économique.
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Les classifications spécifiques utilisées pour les dépenses de réduction de la pauvreté.
Les lignes budgétaires destinées à suivre les dépenses permises par la réduction de la
dette ont été marquées par un code de financement spécifique. En ce qui concerne, d’une
manière générale, les dépenses relatives à la lutte contre la pauvreté, le Gouvernement n’a
pas procédé à une codification spécifique. Il considère en effet que l’ensemble des
dépenses des ministères prioritaires entrent dans cette catégorie.
Les prévisions à moyen terme
Bien que le processus actuel de prévision budgétaire ait produit des résultats tangibles en
termes d'allocations et une focalisation plus aiguë sur les secteurs prioritaires, cet exercice
est resté, jusqu’à un passé récent, principalement centré sur les moyens plutôt que sur les
résultats des politiques, des programmes et des projets. Cette focalisation sur les moyens
est en partie le legs de la tradition française, avec un contrôle financier a priori lourd.
C'est aussi la conséquence des difficultés rencontrées dans la réalisation des recettes, ce
qui entraîne systématiquement la révision vers le bas des ressources budgétaires prévues
dans la loi de finances initiale lors des revues en cours d’année.
Il convient désormais de noter que le DSRP, qui est en cours de finalisation, contient des
éléments très pertinents pour la définition des stratégies sectorielles et fournit ainsi une
base solide pour élaborer les lois de finances à venir. Cependant, une mise en oeuvre
efficace de la stratégie de réduction de la pauvreté exigera des actions soutenues de
formation des personnels impliqués dans les différentes phases du processus de
préparation du budget.
C. Exécution du budget
Le contrôle interne
La procédure du contrôle a priori de la dépense a été modifiée en 1996 dans le but de la
simplifier en réduisant les phases redondantes entre la direction du budget et le contrôle
financier. Les contrôleurs financiers vérifient l’ensemble des dossiers suivant une
méthode uniforme, quel que soit le montant de la dépense, sans application de critères de
sélectivité. Le contrôle du service fait qui est assuré par les contrôleurs financiers ne
donne pas satisfaction. Les services du trésor rejettent fréquemment des dossiers de
dépenses émanant de leurs services pour diverses raisons : dépassements de crédits,
dossiers incomplets, notamment pour les marchés publics. Il faut préciser que les
contrôleurs financiers ne sont pas associés à la procédure de passation des marchés
publics. Ils ne sont pas destinataires des projets de marchés, ce qui les empêche donc de
faire les observations qui permettraient vraisemblablement de limiter les risques de rejets.
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Le délai nécessaire à l’instruction des dossiers par les contrôleurs financiers est très long.
De nombreuses anomalies ont été constatées au niveau de la tenue de la comptabilité
matière des Divisions des Affaires et de l’Administration financière (DAAF), sans
qu’aucune sanction n’ait été appliquée. Enfin, leur intervention pour autoriser la mise à
disposition des délégations de crédits ne se justifie pas, dans la mesure où les dépenses
correspondantes seront contrôlées par la suite par les directeurs de l’administration de
l’économie et des finances qui interviennent localement au même titre que les contrôleurs
financiers centraux.
Seuls les ministères de l’Education et de la Santé disposent d’une cellule d’inspection
interne qui soit véritablement opérationnelle. L’Inspection Générale des Finances (IGF)
complète le dispositif de contrôle interne. Mais cet organisme est composé d’une
quarantaine d’inspecteurs dont le niveau de connaissance en gestion de finances
publiques est insuffisant. Leurs méthodes semblent également peu efficaces. Ainsi, il leur
arrive de rester dans un même service plus de 6 mois pour en effectuer l’inspection. En
outre, leurs rapports sont rarement suivis d’effet.
L’Inspection Générale d’Etat, qui est placée auprès du Président de la République, relève
du contrôle externe. Ses interventions sont souvent redondantes par rapport à celles de
l’Inspection Générale des Finances.
Des revues de dépenses publiques commencent à être réalisées dans le but de pallier les
insuffisances du contrôle interne.
Le suivi des dépenses durant l’année
Le cadre juridique et réglementaire est en cours de réforme. Ainsi, un projet de loi
organique sur les lois de finances a fait l’objet d’une étude et un nouveau règlement de la
comptabilité a été adopté et mis en œuvre au 1er janvier 2001. Ces textes prévoient que les
opérations d’exécution du budget sont effectuées avec l’intervention de gestionnaires de
crédits, d’ordonnateurs et de comptables.
L’exécution du budget est fortement contrariée par le fait que la loi de finances soit votée
avec retard, souvent au cours du mois de mars ou d’avril de l’exercice concerné. Cette
pratique nécessite, pour les dépenses courantes, le recours à des douzièmes provisoires
calculés sur les montants inscrits au budget de l’exercice précédent.
Le ministère de l’Economie et des Finances dispose depuis janvier 2000 d’un nouveau
système informatique pour le suivi de la chaîne des dépenses publiques qui est utilisé par
les administrations suivantes : la DNB, les Administrateurs de crédit, la Direction
Nationale du contrôle financier (DNCF), la DNT, la Paierie centrale et la Direction
Nationale des Marchés Publics.
9
Cet outil permet de sécuriser l’emploi des fonds publics puisqu’il empêche les
dépassements de crédits. Il permet également d’améliorer substantiellement la qualité et
la disponibilité de l’information. Les données sur l’exécution du budget peuvent être
obtenues dans de très courts délais. Mais il semblerait que les nombreuses possibilités de
restitution de l’information qu’il autorise ne soient pas encore toutes exploitées. Les
autorités envisagent toutefois d’utiliser davantage ce nouveau système informatique dans
le cadre de la mise en place d’une régulation plus fine des dépenses. A cette fin, il
souhaite utiliser d’une manière plus soutenue les évaluations prévisionnelles de la
situation de trésorerie afin de définir de manière précise la capacité d’engagement de
dépenses de chaque ministère.
Un certain nombre de saisies informatiques ne sont pas faites selon un rythme régulier, ce
qui nuit à la pertinence des informations. En ce qui concerne la DNB, l’émission des
engagements et des ordonnancements des dépenses déjà réglées sur lettres de paiement ne
se fait pas dans des délais convenables. S’agissant de la DNT la saisie des informations
relatives aux paiements n’est pas à jour. L’application serait certes plus facile à utiliser si
elle était interfacée avec celle qui permet de tenir la comptabilité générale de l’Etat. Ainsi,
les informations relatives aux paiements ne devraient plus être saisies à deux reprises,
d’abord dans l’application de comptabilité générale de l’Etat puis dans la chaîne de la
dépense, cette seconde opération étant faite actuellement avec beaucoup de retard. Mieux
encore, dans la mesure où les paiements sont considérés comme effectifs lorsqu’ils ont été
effectués par la banque centrale, une liaison directe entre la chaîne dépenses et cet
organisme ainsi que le logiciel de comptabilité générale du trésor éviterait les resaisies,
permettant ainsi un gain de temps et une plus grande sécurité dans les transactions.
La mission a pu rencontrer les ministres des secteurs prioritaires afin de s’entretenir sur le
très faible taux d’exécution des dépenses prioritaires et sur le nécessaire rattrapage à
effectuer avant le 31 mars 2002. La question se posait de savoir si ces ministres
pourraient absorber cette opération et donc s’ils avaient identifié des opérations générant
des dépenses pour un montant suffisant. Il a été répondu que de nombreuses opérations
avaient été engagées par eux et que les difficultés de ce rattrapage ne se poseraient pas en
termes d’absorption. Dans la mesure où, à l’époque de la mission, le faible taux
d’exécution de ces dépenses apparaissait, dans la chaîne des dépenses, au niveau des
règlements, mais également au niveau des engagements, il semblerait que les
gestionnaires de crédits ne saisissent pas systématiquement dans l’application
informatique leurs bons de commandes. Cette pratique, si elle est confirmée, est
particulièrement pénalisante dans la mesure où elle entraîne l’impossibilité de connaître, à
un moment donné, le niveau global des engagements de dépenses de l’Etat.
La production de la balance mensuelle consolidée du trésor se fait avec 6 semaines de
retard par rapport à la période concernée. Il avait été constaté au cours d’une mission en
juillet 2001 que la balance consolidée la plus récente était celle du mois de mars. Ainsi,
même si le délai est encore trop important, la DNT a donc réalisé dans ce domaine une
nette avancée. Ces retards persistants sont la conséquence du fait que les écritures
comptables ne sont pas saisies chaque jour, notamment au niveau de la Direction
Nationale du Trésor qui connaît d’importants retards. Ainsi, à l’époque de la mission,
10
aucune opération comptable de la DNT n’était saisie. Cette situation oblige à utiliser les
enregistrements comptables manuels pour l’établissement des balances, ce qui
complexifie l’exercice et nuit à la fiabilité des informations. Le DNT a fait savoir à la
mission que deux jeunes cadres récemment sortis de l’Ecole Nationale des Régies
Financières (ENAREF) de Ouagadougou ont été recrutés pour effectuer le rattrapage des
saisies.
L’application informatique de la chaîne de la dépense ne dispose pas de module se suivi
de l’exécution des crédits déconcentrés, sauf pour ceux qui concernent les frais de
fonctionnement des gouvernorats. Il n’est donc pas possible de connaître le niveau des
dépenses effectuées dans les régions qui ont été payées et justifiées. Une analyse de ce
problème a été initiée, mais les développeurs de l’équipe informatique sont dans l’attente
de l’intervention des services du trésor dans le but de leur fournir la liste des informations
à saisir. Cette situation témoigne d’un manque de motivation des autorités dans ce
domaine. Ce point est particulièrement important, puisqu’il s’agit de suivre l’exécution de
dépenses déconcentrées qui, pour la plupart d’entre elles, sont des dépenses concernant la
lutte contre la pauvreté.
Un tableau de bord est établi mensuellement à l’aide des balances mensuelles des postes
comptables et de la comptabilité administrative des ordonnateurs. Ce document est riche
en informations, mais il constitue un document statistique qui ne devrait pas occulter
l’importance de la production régulière et à temps de la balance consolidée du trésor.
Des sommes importantes apparaissent dans les soldes des comptes d’attente du trésor
concernant des dépenses à régulariser. Il s’agit de sommes qui se rapportent à des
dépenses effectuées en dehors de la procédure de droit commun, selon la procédure de la
lettre de paiement. Cette procédure consiste à effectuer un paiement en urgence, sans
engagement, donc sans vérification expresse de l’existence de crédits budgétaires. Cette
pratique présente de grands risques, dans la mesure où la régularisation de ces dépenses
par leur imputation sur un crédit budgétaire n’est pas certaine. Ces opérations sont, pour
une grande part, relatives à la sécurité du territoire, suite aux problèmes frontaliers avec le
Sierra Leone. Cependant, d’autres dépenses d’un montant significatif sont de nature
différente et devraient, en toute logique, suivre la procédure normale L’absence de
régularisation de certaines de ces sommes jette donc un doute quant au respect des textes
relatifs à l’exécution de la dépense publique.
L’existence de nombreuses caisses d’avances, dont les pièces justificatives des paiements
ne sont pas produites, perturbe le contrôle de la dépense et ne permet pas au Trésor
d’établir un compte de gestion exhaustif.
La gestion de la trésorerie de l’Etat est rendue difficile par l’existence de nombreux
comptes ouverts dans les banques primaires, notamment pour la gestion des projets sur
financement extérieur. Cette situation empêche d’appréhender globalement la situation
de la trésorerie de l’Etat et donc de mettre en œuvre une véritable gestion de cette
trésorerie. Au cours de la mission, le Ministre des Finances a donné à ses collaborateurs
l’ordre de recenser les comptes qui ne concernent pas des projets.
11
Arriérés de dépenses budgétaires
Un programme pour l’apurement des arriérés anciens est en cours avec le FMI. Le
Gouvernement a pu achever l’inventaire du stock de ses arriérés intérieurs en juin 2001 et
a établi pour la fin de septembre un plan d’apurement des arriérés vérifiés. Le plan
mensuel de trésorerie et le système informatique de suivi des dépenses doivent être
utilisés activement pour limiter le niveau des engagements de dépenses au niveau des
ressources disponibles et prévenir ainsi l’accumulation de tels arriérés. Un
remboursement total d’arriérés de 4,6 milliards FGN devait se faire en 2001. Il semblerait
que la situation actuelle particulièrement tendue de la trésorerie ne permettra pas
d’honorer cet engagement. Il convient enfin de préciser que le Gouvernement s’est fixé
un objectif de plafond d’arriérés de l’exercice courant de 14,6 milliards de Francs
Guinéens.
Lois de finances rectificatives
En raison du manque de recettes par rapport aux prévisions, les crédits budgétaires de
dépenses sont souvent révisés à la baisse à l’occasion de la revue du milieu de l'année.
Des lois de finances rectificatives sont donc votées pour modifier le niveau des dépenses.
Rapprochement périodique des données bancaires, comptables et budgétaires,
Le rapprochement des relevés des comptes bancaires avec les livres comptables est
effectué d’une manière régulière.
D. Les informations sur l’exécution du budget
Régularité et fiabilité des informations
L’exercice budgétaire est clôturé avec beaucoup de retard. Ainsi, à l’époque de la
mission, l’exercice 2000 était encore ouvert. Le DNT a fait savoir que cette situation est
due au fait que l’administration du Fonds Routier ne lui avait pas encore fourni certaines
justifications de dépenses inscrites sur des comptes d’imputation provisoire, ce qui
l’empêcherait de solder ces comptes. Selon la mission, cette absence de justification ne
devrait cependant pas constituer un obstacle à la clôture des comptes. Le DNT devrait
arrêter ses comptes en l’état, sachant qu’il revient à la Chambre des Comptes de se
prononcer sur la qualité de la gestion du Fonds Routier.
Ce retard dans l’arrêt des comptes est particulièrement pénalisant dans la mesure où il
empêche l’établissement du compte administratif de la Direction Nationale du Budget et
du compte de gestion du Directeur National du Trésor. Au-delà de cet obstacle, les
12
autorités ont l’intention, pour permettre un arrêt des comptes en temps utile, de fixer des
dates limite pour les opérations de fin d’exercice : fin novembre pour l’émission des
engagements et fin février de l’année suivante pour celle des mandats de régularisation.
La base de donnée de la nouvelle chaîne de la dépense n’est pas suffisamment utilisée. En
effet, un grand nombre de rapports de gestion peuvent être produits suivant les besoins du
management, selon une périodicité hebdomadaire, mensuelle ou trimestrielle. De tels
rapports pourraient permettre de détecter une mauvaise régulation de la dépense et
d’apporter les corrections nécessaires.
Des conférences de presse sont régulièrement tenues pour informer le public du niveau de
l’exécution des dépenses. Mais la réglementation en vigueur ne contient pas de
disposition relative à l’information de l’Assemblée Nationale en cours d’exercice. Celuici n’est donc pas formellement informé du rythme de l’exécution budgétaire. Il en est de
même pour les dépenses des secteurs prioritaires et les dépenses financées sur les
ressources PPTE. L’Assemblée Nationale a certes été associé aux réflexions préalables à
la rédaction du DRSP, mais il n’est pas informé du rythme d’exécution des dépenses. Les
parlementaires ont exprimé leur souhait de bénéficier de formation en finances publiques,
afin de mieux comprendre leur rôle en matière de contrôle politique a posteriori de
l’exécution de la loi de finances.
Les comptes définitifs relatifs à l’exécution du budget
Les comptabilités de l’ordonnateur et du comptable ne sont pas tenues de manière
régulière. De plus, la période complémentaire, dont la durée est fixée à 3 mois, n’est pas
respectée. Cette période complémentaire a pour but de permettre l’émission des titres de
recettes et des mandats de paiement se rattachant à une gestion donnée jusqu’au 31 mars
de l’année qui suit, ceci dans le but de rattacher le maximum d’opérations de prise en
charge, aussi bien pour les recettes que pour les dépenses, à la gestion concernée. Ainsi
qu’il a été développé plus haut, les comptes d’un exercice sont arrêtés avec beaucoup de
retard. Cette situation posera problème en fin d’exercice 2001 dans la mesure où
l’application de la chaîne de la dépense ne peut gérer plus de deux exercices en même
temps.
La pratique actuelle est donc très éloignée des dispositions contenues dans les textes qui
prévoient que la production des Lois de règlement est l’aboutissement de la tenue
quotidienne tant (a) de la comptabilité de l’ordonnateur (émissions de titres pour les
recettes, émission d’engagements et de mandatements pour les dépenses et production du
compte administratif en fin d’exercice) que (b) de la comptabilité du comptable public
(encaissements, paiements et production du compte de gestion en fin d’exercice). La
communication de ces deux documents à la Chambre des Comptes de la Cour Suprême
doit permettre de faire ressortir la conformité des comptes de l’ordonnateur avec ceux du
comptable public qui seront par la suite transmis à l’Assemblée Nationale.
13
L'audit des comptes budgétaires, avec un accent porté sur la détermination de l’emploi
des fonds, est relativement nouveau en Guinée. Au cours de l'opération d'ajustement
précédente, le gouvernement, avec l'aide de la France, a produit un projet de loi de
règlement pour les exercices 1996 et 1997. L’examen de l’exercice 1998 a fait l’objet
d’un rapport par la Chambre des Comptes, puis du vote par l’Assemblée Nationale de la
loi de règlement. L’examen de l’exercice 1999 est en cours. En ce qui concerne l’exercice
2000, le nouveau système informatique rend disponible en temps réel les informations
relatives à l’exécution du budget et il n’existe plus de raison objective pour que les
comptes définitifs soient arrêtés avec retard.
Enfin, il convient de préciser que le contrôle externe des comptes publics par la Chambre
des Comptes n’en est qu’à ses balbutiements. La principale raison résulte du fait que, si
l’existence de cet organisme est bien inscrite dans les textes, les décrets d’application
régissant son fonctionnement n’ont jamais été pris. Les magistrats, qui sont actuellement
au nombre de 8, manquent manifestement de connaissance aussi bien sur les règles de la
comptabilité publique qu’en économie générale. Ils bénéficient actuellement de
l’intervention de 4 cadres contractuels pour une durée de trois mois. Cet appui sera
vraisemblablement insuffisant pour débloquer la situation de retard qui prévaut, mais il
témoigne de la volonté du Gouvernement de renforcer les moyens de cet organisme.
Le rapport de la Chambre des Comptes sur l’exécution de la loi de finances qui
accompagne le projet de loi de règlement de l’année 1998 est très succinct. Il ne fait que
reprendre les résultats de l’exercice, sans commentaire ni sur l’exécution elle-même de la
loi de finances, ni sur son impact macro-économique. Les comptes de gestion sur chiffres
et sur pièces du DNT ne sont pas complets. Il en est de même pour ceux des
Etablissements Publics Administratifs et des collectivités locales. Selon les propos des
magistrats que la mission a rencontrés, des pièces compromettantes sont retirées des
comptes de gestion avant leur envoi. Malgré cet état de fait, il conviendrait que la
Chambre procède tout de même à l’examen et au jugement des comptes qui lui sont
présentés.
E. L’EVALUATION DU BUDGET
Les autorités guinéennes effectuent un contrôle effectif des indicateurs généraux
concernant la politique sociale. La Guinée a aussi mis en place le contrôle suivant : une
équipe d'évaluation dépendant du Ministère de l'Économie et des Finances a la
responsabilité de contrôler la livraison des services, contradictoirement avec les
fournisseurs. Egalement, une enquête sur la livraison des services de base est effectuée
avec l'appui du Programme d'Appui aux Communautés Villageoises et du projet de
renforcement des capacités pour la fourniture des services.
14
III. ASSISTANCE TECHNIQUE
Les principaux bailleurs de fonds ont, par le passé, fourni un appui important à la Guinée.
Le tableau 3 montre que les efforts se sont portés d’une manière assez équilibrée sur
toutes les composantes de la gestion des finances publiques. L’assistance technique a,
d’une manière générale été bien utilisée.
Afin d’appuyer la mise en œuvre des recommandations du plan d’action, des besoins en
assistance technique ont été définis dans certains secteurs. Pour les autres, les autorités se
sont engagées à effectuer les réformes avec leurs propres ressources humaines.
A. L’ASSISTANCE TECHNIQUE PREVUE PAR LES BAILLEURS DE FONDS
Ainsi que le montre le tableau 3, la Banque Mondiale financera un assistant technique
placé auprès du Directeur national du Budget afin de poursuivre son action d’appui à la
programmation et à l’exécution budgétaire. Outre l’assistance technique, la Banque
Mondiale continuera à fournir dans les prochaines années, grâce à son projet PRCI, un
appui au renforcement des capacités des services déconcentrés. Elle devrait également,
dans le cadre d’un projet d’appui à la réforme du système judiciaire, accompagner le
développement du rôle de la chambre des comptes dans le processus de reddition des
comptes publics. Ses autres actions concerneront la réalisation d’un « Country Financial
Accountability Assessment » (CFAA), d‘un Country Procurement Assessment Review
(CPAR), d’un support pour le renforcement des organes de contrôle, d’une étude sur la
gouvernance et d’une étude sur la décentralisation financière.
Quant à la Coopération française, elle a décidé de ne pas reconduire à l’identique le poste
qui a été laissé vacant en juin 2001 comme conseiller auprès du Directeur du Trésor. Ce
poste sera transformé, avec effet au cours des premiers mois de 2001, en un poste réparti
entre la Direction Nationale du Contrôle Financier et la Direction Nationale du Trésor. La
France a également renouvelé le poste de conseiller technique auprès du centre de
formation du Ministère de l’Economie et des Finances.
Enfin s’agissant de l’Allemagne, la GTZ a projeté une assistance technique auprès du
Secrétaire d’Etat au Plan.
B. BESOINS EN ASSISTANCE TECHNIQUE NON PREVUS ACTUELLEMENT
Ils concernent essentiellement deux domaines :
⇒ L’amélioration de la programmation des dépenses à moyen terme. Cet appui
concerne, pour l’année 2002, les DAAF des ministères prioritaires et, à compter
de 2003, les DAAF de l’ensemble des ministères.
⇒ L’amélioration du système d’information. : les analystes de la cellule informatique
ne disposent pas des compétences nécessaires pour procéder à l’interfaçage entre
l’application de la chaîne de la dépense, celle de la DNT et celle de la banque
centrale.
15
Tableau 2
Action à
entreprendre
Guinée - Actions à mettre en œuvre pour améliorer le suivi des dépenses
visant à la réduction de la pauvreté
Année
Année
Année
2001
2002
2003
1. Mise en place d’un
budget consolidé
- Préparation de la loi de
finances 2003 concertée entre
la DNB et la DNIP ainsi que
organisation de conférences
budgétaires communes, afin
d’aboutir à un budget
réellement unique (DNB et
DNIP).
2. Recherche de
l’exhaustivité des
informations
- Transmission à la DNIP par
les chargés de projet des
informations relatives à leurs
dépenses classées selon la
nomenclature budgétaire de
l’Etat pour saisie dans la
chaîne de la dépense (DNIP).
Poursuites des travaux
3. Identification des
lignes budgétaires
concernant les
dépenses pour la lutte
contre la pauvreté
4. Mise en place d’un
cadre de prévision
budgétaire à moyen
terme
Codification des lignes
budgétaires identifiées
pour le suivi des dépenses
consacrées à la lutte contre
la pauvreté (DNB).
- Amélioration de la
programmation des dépenses
à moyen terme pour les
ministères prioritaires (DNB
et DAAF).
- Formation des personnels
- Présentation d’un
projet de budget
consolidé comprenant
les opérations
d’investissement et les
charges courantes
(DNB et DNIP).
- Consolidation du
budget général de l’Etat
avec les EPA et les
collectivités locales
(DNB et DNT).
Poursuite des travaux
- Amélioration de la
programmation des
dépenses à moyen
terme pour l’ensemble
des ministères (DNB et
DAAF).
Année
2004
Poursuite des travaux
Poursuite des travaux
Poursuite des travaux
Action à
entreprendre
Guinée - Actions à mettre en œuvre pour améliorer le suivi des dépenses
visant à la réduction de la pauvreté
Année
Année
Année
2001
2002
2003
Année
2004
des DAAF impliqués dans le
processus (DNB).
5. Amélioration du
suivi des dépenses sur
crédits déconcentrés
6. Le respect des
procédures de la
dépense
- Approbation de la réforme
organisationnelle du trésor
(MEF).
- Formation de l’ensemble
des acteurs locaux intervenant
sur la dépense publique (DNB
et DNT).
- Conception et mise à
disposition de registres et
documents standardisés
(DNB et DNT).
- Rédaction d’un manuel de
procédures (DNB et DNT).
- Réalisation d’un module de
suivi des paiements sur la
chaîne des dépenses (Cellule
informatique).
- Saisie systématique de
l’exécution des dépenses dans
les applications informatiques
de comptabilité générale et de
la dépense (DNT).
- Utilisation de la procédure
d’urgence seulement pour les
cas exceptionnels qui
présentent réellement un
caractère d’urgence (DNB et
DNT).
17
Poursuite des travaux
Poursuite des travaux
Poursuite de la réforme
Poursuite de la
réforme
Action à
entreprendre
Guinée - Actions à mettre en œuvre pour améliorer le suivi des dépenses
visant à la réduction de la pauvreté
Année
Année
Année
2001
2002
2003
7. Renforcement du
contrôle interne
8. Accélération de la
clôture des comptes
9. Amélioration du
contrôle externe
- Amélioration de la tenue
des comptes par la
direction nationale du
trésor (DNT).
- Suivi et justification des
comptes d’attente (DNT).
- Diminution du nombre de
caisses d’avance (DNB et
DNT).
- Régularisation dans les
meilleurs délais les dépenses
exécutées selon la procédure
de la lettre de paiement (DNB
et DNT).
- Définition d’une politique
globale du contrôle (MEF).
- Formation des contrôleurs
financiers et des Inspecteurs
des ministères (MEF).
- Réforme de l’IGF (MEF).
- Recensement des recettes de
l’Etat non reversées au Trésor
(MEF).
- Amélioration du suivi des
rapports (MEF).
- Recensement des comptes
ouverts dans les banques
primaires ne se rapportant pas
à des projets (MEF).
- Réduction de la durée de la
période complémentaire à 2
mois (DNB et DNT).
- Respect de la durée de la
période complémentaire et
clôture des comptes par la
DNT même en présence de
comptes d’attente non soldés.
- Augmentation du nombre de
magistrats de la chambre des
comptes (Cour Suprême).
18
Année
2004
- Reversement au trésor
de l’ensemble des
recettes de l’Etat par les
services qui ont pu les
conserver de manière
irrégulière par devers
eux (MEF).
- Suppression des
comptes ouverts dans
les banques primaires
ne se rapportant pas à
des projets (MEF).
Poursuite des travaux
Poursuite des travaux
Poursuite des travaux
- Formation des
membres des
commissions des
Poursuite des travaux
Action à
entreprendre
Guinée - Actions à mettre en œuvre pour améliorer le suivi des dépenses
visant à la réduction de la pauvreté
Année
Année
Année
2001
2002
2003
10. Amélioration du
système d’information
11. Réalisation
d’études de suivi
physico-financier dans
l’ensemble des secteurs
prioritaires.
Année
2004
- Formation des magistrats de
la chambre des comptes (DNB
et DNT).
- Renforcement des compétences des analystes de
l’équipe informatique intervenant sur la chaîne de la
dépense (DNB).
- Interfaçage entre la chaîne de
la dépense, le logiciel de la
comptabilité de l’Etat au trésor
et la banque centrale (DNB et
DNT).
- Saisie au jour le jour des
bons de commande émis par
les
ministères
sectoriels
(DAAF).
- Saisie quotidienne dans la
chaîne dépenses par la DNT
des informations relatives aux
paiements (DNT).
- Production de la balance
mensuelle définitive consolidée du trésor dans les 4
semaines suivant la fin du
mois de référence (DNT).
finances de
l’Assemblée Nationale
(DNB et DNT).
Poursuite des travaux
Poursuite des travaux
Démarrage des travaux (DNB,
DNCF et DAAF).
Poursuite des travaux
Poursuite des travaux
19
Tableau 3. Guinée: L’assistance technique reçue et projetée
Fournisseur
Banque
Mondiale
Description de l’assistance technique reçue et projetée, par projet
Reçues durant les
années 1997 à 2000
2001
Projeté 2002-2004
FMI
2000
Union
Européenne
Coopération
Française
Années précédentes
Années précédentes
Projeté 2002 à 2004
Canada
GTZ
2001
Années précédentes
Projeté 2002-2004
Revue des dépenses publiques (1996)
PEMAC (1998)
Assistance technique auprès du Ministre de l’Economie et des Finances
PRCI : Renforcement des capacités pour la livraison des services déconcentrés
Appui à la mise en place d’un Cadre de Dépenses à Moyen Terme et contrôle du budget
SAC IV
PRCI : Renforcement des capacités pour la livraison des services déconcentrés
PRCI : renforcement des capacités pour la livraison des services déconcentrés et Assistance technique
auprès du Directeur National du Budget
PRSC 1, 2, 3
CFAA
CPAR
IDF support pour le renforcement des organes de contrôle
Etude sur la gouvernance
Appui à la réforme du système judiciaire
Etude sur la décentralisation financière
Assistance Technique auprès du Directeur National des Douanes
Contrôle du PRGF
Assistance technique pour la conception de l’application informatique de la chaîne de la dépense
Assistance pour la clôture des comptes de 1996 et 1997.
Assistance technique auprès du Directeur National du Trésor.
Assistance technique auprès du Directeur National du Budget
Assistance technique auprès du centre de formation du Ministère des Finances
Appuis périodiques à la réforme du système comptable.
2002 : Assistance technique auprès du Directeur du Contrôle Financier et du Directeur National du Trésor.
Assistance technique auprès du centre de formation du Ministère des Finances
Appui au Secrétariat d’Etat au Plan
Assistance technique au Ministère du Plan et de la Coopération
Assistance Technique au Secrétariat d’Etat au Plan
20
Banque
Africaine de
développement
2001
Appui aux actions de développement du SAC IV
21