Meeting the Challenge of Distressed Urban Areas. Partnerships

Conference Report
Dublin, 17-19 June 1998
EUROPEAN FOUNDATION
for the Improvement of Living and Working Conditions
Partnerships, Participation, Investment, Innovation
Meeting the Challenge of Distressed Urban Areas
Dublin, 17 - 19 June 1998
Conference Report
Rapporteur: Maureen Conway, OECD Consultant
A joint conference of OECD and the European Foundation
for the Improvement of Living and Working Conditions
with the support of the European Commission (DG XVI)
EUROPEAN FOUNDATION
for the Improvement of Living and Working Conditions
Wyattville Road, Loughlinstown, Co. Dublin, Ireland. Tel: +353 1 204 3100 Fax: +353 1 282 6456/282 4209 E-mail: [email protected]
EF/99/06/EN
TABLE OF CONTENTS
SUMMARY........................................................................................................................................................3
INTRODUCTION..............................................................................................................................................5
THE AREA-BASED APPROACH ...................................................................................................................9
Spatial Implications of Socio-Economic Change ........................................................................................10
THE PARTNERSHIP APPROACH................................................................................................................12
Scope of Partnership.....................................................................................................................................12
Benefits of partnership .................................................................................................................................12
Issues in partnership formation and development .......................................................................................13
Community Involvement..............................................................................................................................14
Role of the Private Sector.............................................................................................................................16
INVESTMENT STRATEGIES FOR DISTRESSED URBAN AREAS........................................................18
Physical investments and improvements .....................................................................................................18
Human resource development......................................................................................................................19
Public spending for job creation and business development ......................................................................21
COMMUNICATION AND LEARNING........................................................................................................23
Knowledge and Communication Gaps ........................................................................................................23
Sharing what we’ve learned: Transfer of experience ..................................................................................25
Communication: Building Public Support..................................................................................................26
POLICY IMPLICATIONS ..............................................................................................................................29
Trans-national ...............................................................................................................................................29
National.........................................................................................................................................................30
Local/Regional..............................................................................................................................................31
Conclusions and Questions for Further Investigation .................................................................................31
LIST OF PARTICIPANTS ..............................................................................................................................33
ENDNOTES .....................................................................................................................................................46
SUMMARY
The persistence of distressed urban areas is a serious problem for OECD countries, because they
detract from the health of local and national economies and impair social cohesion. In June 1998 in
Dublin, the OECD and the European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions,
with the support of the European Commission DG XVI, sponsored a conference to share their work and
stimulate discussion and thought on the issues affecting these areas. The discussions and presentations of
the conference, “Partnerships, Participation, Investment and Innovation -Meeting the Challenge of
Distressed Urban Areas” form the basis of this report.
The difficulties of living in a distressed urban area directly affect a surprisingly high proportion
of the population, up to 10 percent of the total population in some OECD countries. The reduced
economic, social and political opportunities available to residents of these areas are incompatible with
economic growth based on competition and mobility, and weaken social justice. Further, current social
trends imply that the situation of distressed urban areas will certainly not improve on its own, but rather is
likely to worsen in the absence of intervention. Strong action which can restore positive development
cycles and can re-integrate isolated urban areas is needed to safeguard the ability of cities to continue to
play their vital economic, social and cultural roles within OECD countries.
Investments in infrastructure, human resources and economic development incentives will
ameliorate conditions in distressed urban areas and assist with their fuller integration into the urban
community. Examples of successful initiatives show the value of such investments and provide insights
for other areas addressing similar problems. Taken in isolation, however, these efforts address only a part
of the problem, and hence their impact may not prove long-lasting or may have undesirable side effects.
For example, investments in training and education can clearly assist disadvantaged individuals to find
access to and succeed in the labour market. Yet if these initiatives are not accompanied by efforts to
improve the liveability of a distressed neighbourhood, the result may be to encourage further flight from
the area. Thus while a number of individuals may be much better off, the area, and those residents
remaining in it, may in fact be in an even more precarious situation as a result. Similarly, investments in
housing and infrastructure that make an area more attractive may not be sustainable if residents’ needs for
employment go unaddressed. The multi-faceted nature of the problems affecting distressed urban areas
requires co-ordination of the different elements of a response.
Increasingly, OECD governments have been employing area-based approaches to distressed
areas in order to facilitate such a multi-faceted response. As part of these efforts, the European Union and
many national governments have encouraged partnerships among various actors, including different levels
of government, the social partners, the community, and non-governmental organisations. These
partnership efforts have adopted a variety of organisational forms and have undertaken a variety of
initiatives, responding to the strong influences of local resources, culture, needs and priorities.
One key aspect to the success of local partnerships seems to be the extent to which genuine
community involvement takes place. Such participation, however, is not always easy to achieve, and often
investments in building up the community’s capacity to participate in a local development scheme will be
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a necessary part of laying the groundwork for lasting change. Private businesses can also be key players in
local partnerships, particularly regarding aspects of employment and economic development. As with
many facets of local strategies, however, the character and extent of private sector involvement is likely to
vary considerably among different local areas, and also over time within a particular area.
Governments at all levels clearly have a vital role to play in supporting local development
approaches that work toward lasting improvement in distressed urban areas and the re-integration of these
areas into the urban community. Given the importance of community involvement and of tailoring local
efforts to best take advantage of local assets and address local priorities, national governments should seek
to empower local government representatives and other actors to play a role in these efforts.
Further, given that some of the problems afflicting distressed urban areas are the product of
events and forces elsewhere, governments must examine their “mainstream” policy and budget framework
to assess the implications for distressed areas, and ensure that other policies do not counteract but rather
reinforce local development efforts. The integration of distressed areas within an urban region calls for
developing policies which address the needs of these areas as an integral part of a comprehensive urban
policy framework.
Urban areas are not static, but are dynamic changing places. To understand how to form policies
about cities in general, and distressed areas in particular, one must understand how these areas grow and
change over time. Governments have a vital role to play in developing and disseminating the data and
information upon which such an understanding rests. The effective use of such information will provide
needed insight on the effectiveness of policies. In addition, it could contribute to the better timing of
policy responses, so that problems are addressed before they become deeply rooted, conserving public
spending and avoiding attendant economic and social costs. Governments also have a role in ensuring the
appropriate evaluation of policies and programs, and that the results of these evaluations inform
subsequent policy decisions and local development practice.
Governments clearly play a critical role in addressing the needs of distressed urban areas, but the
strength of government action is strongly influenced by public support for such action. Achieving such
public support remains a challenge. Because, distressed urban areas are isolated from the broader
community, most voters do not come into contact with the problems of life in these areas, and thus
widespread public support is often lacking. Moreover, the ability of traditional news media, particularly at
the local level, to provide critical information and to support policy communication and consensus
building has been severely weakened. Governments may need to explore new means of public
communication that reflect an acknowledgement of the current state of media and public patterns of media
consumption in order to build the needed support for long term policy action.
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INTRODUCTION
The persistence of distressed urban areas presents pressing challenges to OECD governments at
all levels. In most OECD countries, cities are economic engines, the places where much of the nation’s
wealth is created. In addition, a large percentage of the population of industrialised countries is
concentrated in and around cities. In the European Union, roughly 80 percent of the population now lives
in cities, and in the US, one arrives at a similar figure by taking cities and their attendant suburbs together,
a valid approach since there is growing evidence that the economic health of US suburbs is strongly linked
to the health of the associated city. In addition, cities tend to be the cultural centres of countries, the
location of leading universities, hospitals, museums and other important institutions. The presence of
distressed urban areas weakens cities and creates both economic and social costs, including a loss of
potential economic growth and an increase in social injustice.
The proportion of the population of OECD countries residing in distressed urban areas is
surprisingly high. In the recently released OECD report, Integrating Distressed Urban Areas the OECD
surveyed ten countries, representing close to half the population of the OECD. Within these countries
“…the proportion of the population of major urban areas in relative distress ranged from 7 per cent to 25
per cent, representing up to 10 per cent of the national population. Approximately 20 million people in
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those countries surveyed are living in deprived areas, out of a metropolitan population of 185 million.”
The term “distressed urban areas” refers to areas within cities which suffer from multiple
deprivations. This is more than just a problem of low income levels or areas of physical deterioration.
While the extent of the problem varies across countries, the majority of OECD member states now contain
areas of concentrated deprivation within their urban regions. As outlined in the recent OECD report, the
demographic profiles of these areas often show similar problems including high levels of poverty, low
educational achievement, low rates of labour force participation, high numbers of single parent families,
and a greater incidence of health problems than experienced in other parts of the urban area. Moreover,
these areas often have inadequate access to shops and other services and households often lack adequate
means of transportation. Participation in democratic processes and community involvement tends to be
low, resulting in increasing isolation from the broader society. The incidence of crime and vandalism is
often high, leading to feelings of insecurity and enhancing the sense of isolation.
While not all of these phenomena are present in all distressed urban areas, most OECD countries
now have urban areas that suffer from the presence of several of these characteristics, and whose socioeconomic variables differ significantly from national and urban norms. In some cities and countries, the
problems of distressed urban areas may appear mild because certain socio-economic indicators, such as
income or crime rates, do not necessarily indicate serious levels of individual deprivation, yet the isolation
of these areas and the barriers residents of these areas face in society may engender a serious weakening in
social cohesion. The concentration of deprivation within certain areas of a city creates an environment
which enhances the likelihood of negative outcomes for individuals, such as low educational attainment or
unemployment, and limits the opportunities of residents in those areas for meaningful participation in the
economy and in society.
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The economic costs of distressed urban areas are not only realised in increased public
expenditures that are made in those areas, but also in the loss of human capital. The conditions leading to
low educational attainment result directly in a loss of human capital, in which potentially productive but
disenfranchised citizens do not gain the skills they need to contribute to a nation’s growth and
competitiveness or to family and community well-being. In addition, the existence of distressed areas can
lead to the underutilisation of existing infrastructure, including roads, housing and commercial spaces.
The social costs of distressed urban areas are high. When people of different socio economic
groups no longer share the same neighbourhoods, they interact with each other less, understand each other
less well, and fear each other more. In addition, residents of distressed areas may feel stigmatised by the
fact of their address in employment interviews or in social situations outside of their home area. Within
the neighbourhood, if crime rates become elevated, residents may also feel inhibited from making contact
with their neighbours, as it may not be clear who one can trust. Further, the isolation of poor communities
leaves them politically vulnerable. When choices are made regarding where to spend public moneys, these
areas often benefit least, and hence they may be served by poorer schools with less qualified teachers,
poorer access to transportation, and may be vulnerable to having environmentally undesirable facilities
placed near their communities. This unequal distribution of public services and application of
environmental standards creates social injustices and further erodes social cohesion.
Any of several events or circumstances may precipitate the downward cycle for an area. For
example, due to immigration or housing policies, an area may experience an increase in the proportion of
low-income individuals, which could in turn cause businesses to perceive the area less favourably and to
relocate, subsequently inducing better-off residents to also leave the area, preferring one that has better
access to commercial services, and a continuing cycle of decline may ensue. While the area may
collectively retain the purchasing power to support commercial enterprises, other businesses may be
deterred by the closing of the existing businesses. A change in or increased publicity concerning the
quality of the environment and levels of pollution in an area can also begin a downward spiral, and areas
may develop “reputations” for a variety of reasons which serve to discourage people from living or
working there. As new residents and businesses are not attracted to the area, the vacated spaces lie empty
and unused. At the same time demand is created for space elsewhere, often leading to the development of
“greenfield” areas.
Several national factors have also contributed to the emergence of distressed urban areas. Recent
changes in the economy have led to shifts in labour force demand in many OECD countries, with a
growing demand for highly educated workers and a declining need for low-skilled workers. This change
in labour market demand has been attributed to various economic trends, such as globalisation and the
increasing use of technology in the work force. However, whatever the cause, it is clear that economic
changes have resulted in a growing disparity of income levels. In addition, while economic expansions
have historically had the effect of reducing poverty levels, it is no longer clear that this is the case.
According to the OECD, “Over the past fifteen years the rate of relative poverty before social transfers has
increased in nearly all OECD member countries.”2 As an example, in the US, after an examination of
census data, the Centre on Budget and Policy Priorities reported that, “Poverty failed to decline in 1996,
the average income of the poorest fifth of American families dropped,…a disappointing picture
3
considering that 1996 was a year in which the economy grew significantly.”
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The changes that have occurred in the labour market have had varied results depending on
national labour regulations. In countries with stringent regulations, the result has generally been increased
rates of unemployment, particularly long-term unemployment. Countries with more relaxed labour laws
have generally seen declining real wages for less-skilled workers, increases in temporary and intermittent
employment, and a growing number of “working poor.” These effects are often most pronounced in
distressed urban areas.
Government policies have also contributed to the creation of distressed urban areas. In many
countries housing policies have historically served to concentrate the poor in defined neighbourhoods or to
facilitate the movement away from these areas by more successful residents. As a result many poor
residents of these areas have limited contact with more successful participants in the labour force,
inhibiting the development of informal information networks that could lead to employment or other
opportunities for integration. Decisions on the design of transportation networks also may not favour areas
where high numbers of poor people live, leaving them spatially isolated from educational and employment
opportunities. Tax policies giving more favourable treatment to new construction than to renovation of
existing facilities, have also at times encouraged business and residential relocations rather than
reinvestment in existing urban areas.
The multiple deprivations present in distressed urban areas require a multifaceted response to the
problem. As accessible economic opportunities have declined, the concentration of problems has eroded
the social fabric of communities. Policies to address these areas must encompass both the economic and
social aspects of the situation. In addition, integrating these areas into the broader metropolitan region
often involves overcoming negative attitudes among those outside the area towards residents or business
opportunities within those areas.
In response to the inability of traditional sectoral policies to address the complexity of the
situation, many OECD countries have implemented innovative initiatives that are spatially targeted and
entail a multi-faceted response. These approaches often involve a partnership among various agencies,
which may include community agencies, voluntary organisations, and the social partners in addition to
governmental authorities. The partnerships can be “horizontal” partnerships among local actors, “vertical
partnerships” involving representatives from national, regional and local agencies, or some combination of
the two. Partnerships also vary in their goals. Some partnerships have a very broad remit, seeking to
address multiple problems throughout an urban area, while others may focus on a more narrowly defined
geographic area or on a particular issue, such as youth unemployment and delinquency, or problems faced
by women. There is great diversity among partnership approaches, but in general, partnerships seek to
bring together a variety of resources, skills, and perspectives in order to fashion and implement a strategy
that is well tailored to specific local needs and opportunities.
The conference, “Partnerships, Participation, Investment and Innovation -Meeting the Challenge
of Distressed Urban Areas” held June 1998 in Dublin, sought to build upon the work that had been done
by the OECD and the European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, and
to further consideration of some of the key issues in regard to distressed urban areas. Given the emergence
of the partnership approach to implementing multifaceted approaches within distressed urban areas, what is
known about the methods of building successful partnerships and what key questions remain? What is the
role of policy in encouraging or supporting partnership efforts and how might policies fulfil this role more
efficiently? More broadly, what specific types of policy innovations and investments have proved useful
in distressed urban areas? How much can be learned from these that is useful to other areas? What are the
respective roles of local, regional, national, and supranational policies? A larger question (to which it is
difficult to find an answer) is whether the economic, social and environmental problems facing today’s
cities have grown in intensity, or whether there is now more sensitivity to and awareness of patterns and
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problems that were always there. This question leads however to a more discrete issue concerning the
information currently available to track urban trends and developments. Simply, is there adequate
information available to clearly identify areas of urban distress, to assess changes over time, and to
understand the impact that potential policy approaches may have?
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THE AREA-BASED APPROACH
Distressed urban areas represent spatially defined areas where social exclusion is widely
experienced. The adoption of area-based approaches has been a feature of the policy response to distressed
urban areas in many OECD countries. Michael Parkinson, Director of the European Institute of Urban
Affairs at John Moores University, notes a number of common arguments against area-based approaches:
They simply displace problems to another area; the provision of special resources to an area creates a longterm dependency culture; not all excluded individuals live in distressed areas; concentrating resources on
one area may disadvantage another area, which may have equally pressing problems; the causes of the
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problems and their potential solutions lie outside the excluded areas. On the other hand, Parkinson also
noted a variety of advantages, such as improving the prospects of excluded areas by strategically linking
them to more prosperous parts of the city; improving service delivery through the integration of policies
and resources of different agencies at the local level; increasing community social capital; and encouraging
good practice and policy innovation. Similarly, Paul Cullen, Chairman of the OECD Local Economic and
Employment Development (LEED) Programme’s Directing Committee, cited a number of advantages to
local development approaches including their ability to tailor policies to the particular needs of local areas,
to target national resources to neediest areas, achieving scale and demonstration effects, and, to build the
future capacity for self-sustained growth.
It is worth noting some terminology at this point. In Europe, the term “exclusion”, particularly
“social exclusion”, has gained currency in referring to the experience of individuals facing various barriers
to full participation in social and economic life. Hence socially excluded areas refer to those spatially
defined places in which a significant proportion of the population face such barriers. The term was
developed within the scope of the European Union Poverty Programmes because the word “poverty” was
felt not to be adequate in defining the problems faced by marginalised and disadvantaged people. Thus
“social exclusion” is a broader concept than “poverty” and recognises that there are other factors beyond
low incomes that impoverish people’s lives.
As the debate on the merits of area-based approaches continues, it has become clear that the fact
of living in neighbourhoods in distressed urban areas creates additional barriers for residents seeking
employment and the exercise of rights and privileges considered “normal” elsewhere in the city. Claudia
Coulton, of the Centre on Urban Poverty and Social Change at Case Western Reserve University, notes
that “A key component of the evolving understanding of urban poverty was the realisation that living in an
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extremely poor neighbourhood could actually undermine individual’s life chances.” While this was said
in reference to the US experience, the same could be said of the urban situation in many OECD countries.
As proof of the deleterious effects neighbourhoods can have on an individual’s life chances,
Coulton cites a “natural experiment” which occurred in the US due to housing discrimination litigation. In
resolving the suit, a lottery process was implemented through which some public housing residents were
re-located to non-poor neighbourhoods in suburban areas, while others were moved to poor inner-city
neighbourhoods. In follow up research it was found that adults in the suburban location were more likely
to become employed and that children in families that moved to the suburbs did better in school than their
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counterparts in inner-city neighbourhoods.
The mechanisms through which distressed urban
neighbourhoods negatively affect the life chances of their residents have also been described by William
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Julius Wilson in his books The Truly Disadvantaged and When Work Disappears. Because
neighbourhoods themselves contribute to the problems of social exclusion experienced by residents, these
areas may require specialised approaches in order to reduce barriers to social integration and reverse the
cycle of neighbourhood decline.
A number of issues arise when designing a policy for distressed urban areas, however,. First, one
must identify the areas to which resources will be targeted. Are there reliable statistical indicators for
identifying such areas? Should this information be supplemented by qualitative information? A further
question arises as to what constitutes an area for intervention— a housing estate, a neighbourhood, a group
of neighbourhoods? Does it depend on population size, geographic size or some other factor(s)? How
does one award resources—targeting areas of greatest need first? Targeting areas in which success is most
likely? Asking areas to submit competing proposals? Further, it needs to be determined what level of
resources to provide and to how many areas. Here Parkinson notes that governments come under
tremendous pressure to distribute resources more or less evenly to many areas. This impulse may work
against concentrating enough resources in any one area to make a significant impact.
Given that the goal is to foster integration of the “excluded” area into the greater urban
environment, both spatially targeted efforts as well as broader policy frameworks to work toward
integration of excluded groups and neighbourhoods are needed. Integration then requires not only a
spatially targeted initiative, but also a review of more general policies to assess their impacts on excluded
areas and harmonise them with the goals of inclusion and social cohesion.
Spatial Implications of Socio-Economic Change
Distressed urban areas are not static; they are influenced by broad societal trends as well as local
dynamics. An examination of current trends and their potential impact is an important step in addressing
the problem of distressed urban areas. Such an analysis can reveal where new areas of distress might
emerge, and hence can contribute to the development of preventive policies. In addition, consideration of
the future impact of current trends may inform policy and program approaches for existing areas of
distress.
Socio-economic change has many dimensions, including spatial implications. The spatial
implications of three major societal trends--changes in age structure, income structure, and family
structure--have been analysed by Remy Prud’homme, of the University of Paris XII. While Prud’homme
draws upon the experience of France, the socio-economic changes he describes have been experienced by
many OECD countries.
The concept of ageing societies in which fewer workers support a growing cadre of retirees is
frequently discussed, but the spatial implication of such changes in age structure are less well understood.
In particular, since older households frequently are not limited in their choice of where to live by their
attachment to a place of employment, they are free to locate where they wish. Elderly households have
tended to concentrate in certain areas, creating a greater number of localities that are oriented toward
meeting the needs of these elderly individuals. Unlike a typical city, which is a locus for production of
some type, these areas are based on consumption. The large elderly population within these areas may be
opposed to investments in economic development, which would provide jobs and income for other area
residents, since the elderly would be asked to bear the current costs in these investments, but would be
unlikely to experience the benefits of such investments. Thus such areas where many local residents
derive their incomes from sources external to the local economy may experience particular difficulties in
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the provision of services, particularly education, and in the implementation of various investments needed
to support or sustain the local economy.
In a similar vein, the changing income structure of households may have spatial implications. In
many OECD countries, recent growth in public expenditures has been driven by an increase in government
transfers of income rather than increases in direct government expenditures. Thus within some countries
the amount of income received from transfers relative to income earned through productive activities has
grown. The ability of people who receive transfer income from the government, particularly retirees, to
congregate in particular locations means that areas catering to consumption could be highly vulnerable to
government reductions in transfers of income Economic base analysis of communities may miss this high
dependence on government transfer income.
For high poverty areas, government transfers of income plus government employment are often
the major sources of income. Furthermore, the transfers to the poor and unemployed have in several
countries come under greater pressure for cutbacks than have those to the retired elderly, who may or may
not be poor.. Simultaneous cutbacks on transfers and government services would be a serious blow to
local areas which are highly dependent on these sources of income and employment.
Well-recognised changes in family structure include a larger proportion of women in the
workforce, larger numbers of single parent families, and smaller average household sizes. In addition,
people have become even more likely to marry within their own socio-economic group. These changes are
major determinants of poverty and poverty areas as stable resources of income become more and more
unevenly distributed across households. The spatial manifestations of this trend encourage greater societal
polarisation. Double income households are more likely to choose urban locations where it is easier for
both adults to find suitable jobs, and this is particularly true for higher-income professional couples. With
professional couples remaining in or relocating to larger cities, it becomes more difficult to attract highly
skilled people to smaller areas to contribute to revitalisation efforts. No-earner households or low-income
households with weak labour force attachment tend to concentrate in low rent areas, often areas with poor
public services and weak social and economic networks. The children of such families tend to experience
barriers in finding employment and thus their economic and social isolation continues.
These trends present serious challenges to people seeking to address the problems of distressed
urban areas, as broad social and demographic trends are likely to continue to reinforce the physical, social
and economic isolation of such areas.
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THE PARTNERSHIP APPROACH
Governments have increasingly encouraged partnerships to implement multi-faceted, spatially
targeted policy approaches in distressed urban areas. The idea of partnership is not new. Government
agencies and communities in many areas have historically sought out external assistance and developed
collaborative relationships in order to achieve their goals. Many of these efforts have been informal. In
recent years however, national and European Union programmes have actively encouraged formal
partnerships, generally through the provision of funds contingent upon the development of such
organisational structures.
In their study of partnerships, the European Foundation for the Improvement of Living and
Working Conditions’ research team began by defining partnerships as having the following characteristics:
•
•
•
“A formal organisational structure for policy making and implementation
The mobilisation of a coalition of interests and the commitment of a range of different partners
A common agenda and multi-dimensional action programme to combat unemployment,
7
poverty and social exclusion and promote social cohesion and inclusion.”
The term “partnership” has been used to describe quite varied initiatives and organisational
arrangements. In their study of over 80 partnerships in a range of European Union countries, the EFILWC
found that nearly all partnerships have some public sector representation, with over 90 percent of the
partnerships studied having local government included in the partnership and roughly two thirds having
regional and/or national government representation. Over half had participation from the voluntary sector,
and a slightly lower proportion from community groups. Only about one-third had active participation of
unions and close to one half had employer representation. Thus the composition of partnerships varied
tremendously.
Scope of Partnership
The emphasis on multi-dimensional action in addressing the problems of social exclusion within
distressed urban areas has grown, but not all partnerships have been designed to address multiple facets of
the problem. A significant number of partnerships have chosen to focus either on issues of employment
and economic development, or on issues of social service provision and community development. In
addition, some have targeted their activities toward particular groups, such as women or youth, while
others have targeted a relatively small area or neighbourhood. Even given a more narrowly defined remit,
however these partnerships involve the concerted action of several different organisations.
Benefits of partnership
In terms of both processes and outcomes, partnerships have the potential to offer significant
benefits. According to Mike Geddes of the University of Warwick’s Local Government Centre and author
of the EFILWC report, the primary advantages fall into two categories: (1) the development of a
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collaborative policy environment; and (2) enhancing the effectiveness of mainstream economic and social
policies,
Some of the benefits of partnership working in Ireland were highlighted by Agnes Aylward,
Principal Officer in Ireland’s Department of Tourism, Sport & Recreation. For example, in Ireland
partnerships pioneered a customised approach to finding employment for the long-term unemployed which
has served as a blueprint for the State-funded Local Employment Service, now operates in 18 areas of the
country. Through these initiatives, “some 8,000 long-term unemployed people have set up their own
business ... and some 10,000 previously unemployed people have been placed in employment. Of those
10,000 people, over 50% were long-term unemployed.” Further, in two of the most disadvantaged areas
within Dublin, the decline in unemployment was greater than that for Dublin as a whole. Aylward states
that “...this result, which runs counter to all expectations, would not have happened were it not for the
mediation services of the partnership and the Local Employment Service which it helped to initiate.”
Clearly these are impressive results and examples of enhancing the effectiveness of mainstream job
placement strategies in Ireland.
Despite these and other similar indications of some favourable impacts of partnership working, in
a sense, the jury is still not in. There is considerable difficulty in disentangling what the partnership
produces as opposed to what some of the programs and projects of agencies participating in the partnership
produce. It may be argued that the partnership, by affecting the design of the program, had an impact, yet
if the program, for example an employment assistance program, is one that would have taken place in some
form with or without the partnership, it is nearly impossible to tell just how great the impact of partnership
working has been, or indeed whether the impact was positive or negative. Further, given the intense
organisational challenges confronted by partnerships (addressed below), and hence the amount of
resources, both budgetary and “in-kind”, that are consumed in constructing some partnership entities, it is
not clear that “value” is being produced. In sum, while some early indications of the effectiveness of
partnerships are clearly positive, more needs to be done in evaluating the impacts of these organisational
structures.
Issues in partnership formation and development
Not all partnerships are successful, and across the EU partnerships have experienced a “high
mortality rate.” A number of factors contribute to the evident challenges of partnership working.
The cultural milieu in which partnership is attempted is a critical factor, both externally and
internally. Externally, areas with limited collaborative traditions in the public sector, and this is often the
case in southern Europe, are at a disadvantage in building a partnership approach. Internally, partnerships
involving the private, government, and community sectors bring together representatives who often are
accustomed to very different styles of working. Further, in many areas there is often a history of distrust
among these sectors. The partnership itself must be able to establish a working culture which respects this
diversity and works toward understanding and negotiation, rather than fragmentation and the development
of “factions”, a difficult task indeed.
Partnerships that seek to address a broad spectrum of problems face the difficulty of trying to
create a shared vision regarding the way forward, often a lengthy process, while at the same time trying to
show short term results in order to keep up momentum and maintain the interest of participants in the
partnership.
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The financial challenges are numerous, with funding often provided only on a short-term “pilot”
basis. This both enhances the need to show initial results and diverts resources immediately into
developing new funding sources. New funding sources may come with certain priorities for action, which
in a sense co-opt the participatory decision-making of the local partnership. The long-term agenda of
building community capacity and linkages may be subverted to the short term objectives of funding
agencies. In addition, in some environments, local agencies may feel that funding that would have gone to
them is being diverted to the partnership, or perhaps to other actors involved in the partnership, creating
feelings of competition and additional challenges to the success of the partnership effort.
Partnerships need to bring together the “right” actors, that is, agencies that see their own interests
reflected in the goals of the partnership and are willing and able to contribute toward the achievement of
those goals. In practice, however, this may be difficult to achieve. For example, partner representatives
may be sent for public relations reasons more than for actual participation. In one case it was noted that
national government representatives seemed to be there more for “damage control” on issues that may
affect them, rather than for truly contributing. Similarly, businesses may want to burnish their public
image and provide a representative, but it may not be clear what exactly the business would be willing to
commit to or even what the business representative to the partnership is authorised to commit to. Funding
that stipulates that certain sectors must be represented within the partnership structure can also lead to
“token” involvement. Such a situation has also often been a concern with representatives from the
community sector, where they may be listed as partners, but in fact feel shut out of the decision-making
process. Conversely, there may be concerns that “community representatives” are not adequately
representative of the community.
Clearly some of the obstacles partnerships have faced, such as short-term funding and
requirements regarding the representation of certain sectors, result from policy decisions. While agencies
that fund partnerships have a legitimate need to hold these organisations accountable, a more flexible
negotiation of such accountability may contribute to greater success of partnerships. Other obstacles to
partnership success stem from the cultural, organisational, and interpersonal challenges partnerships can
present. Strong leadership and facilitative skills are needed to address these issues.
Community Involvement
Local participation in the design and management of initiatives which aim to address the
problems of distressed urban areas is a critical component to the success of these initiatives. In many
OECD countries, governments are now struggling to develop programs which facilitate such local
participation, and, as mentioned above, governments have, in some instances, made community
involvement a requirement for the receipt of funds. In his review of the policies of a number of European
countries, Parkinson found that the effort to empower local communities is a key component.
Community participation plays a key role in policy development and implementation. In Berlin,
for example, an effort to address the deteriorating conditions of slab housing and the potential for the
development of related social process was addressed through a partnership process which gave the
residents of these housing estates a meaningful voice in the process. By facilitating community
participation, the process benefited from a combination of residents’ knowledge of the situation and the
specialised skills of planners, architects, housing company representatives and others. Considerable effort
was involved in bringing the community into the planning process, including the development of a
newsletter as well as the convening of a number of forums and the establishment of working groups This
planning process involved compromise, but built acceptance of the final product. More broadly, Stefaan
De Rynck, of the European Commission (DG XVI), states that the EU program URBAN “.. has been
14
successful in many cases because of its very local character and support for capacity-building within
communities.”
Despite widespread agreement regarding the benefits of local community involvement however,
a number of challenges remain in determining what exactly constitutes community involvement and how
such involvement is effectively facilitated. Parkinson notes that, in countries in the EU that have adopted
community empowerment as a goal, a number of issues have emerged, including:
•
•
•
•
“the lack of community capacity and resources in relationship to professionals and the public
sector;
low levels of community interest and worries about activist burnout;
worries about community representativeness;
8
awareness of the long term commitment required to empower communities.”
Another obstacle to community participation that is often cited is the clash between the cultures
of the official government sector and small community groups, which often have different modes of
working and behavioural expectations.
While the above implies that the purpose of community involvement is the facilitation of policy
effectiveness, Coulton finds that among US initiatives there are varying views concerning the goals of
community empowerment, and that these views have different implications for how local involvement
should be facilitated. For example, if the goal of involvement is to develop policies and programs that are
more responsive to the perceived needs of residents and hence will garner local support, it may be
sufficient to involve a small group of opinion leaders with direct knowledge of the community. However,
if the goal of involvement is to develop stronger community networks and trust among local residents, in
essence to build up the social capital of the area, then larger numbers of people in all parts and sectors of
the community need to be involved. If empowerment is the objective, community participation must
provide opportunities for the development of leadership skills as well as opportunities for community
residents to feel the impact of their own actions.
Gabriel Chanan, of the Community Development Foundation in the UK and author of a
9
forthcoming handbook on community participation in practice , offers a useful definition of community
involvement as two distinct things, “involvement of local residents in decision-making about
developments in their locality”, which he refers to as “official involvement” and “involvement of local
residents in small-scale purposeful groups of their own” which he refers to as “unofficial involvement” or
“the community sector”, and he posits that the key to practice lies in the relationship between the two. In
essence, many policies are encouraging or requiring local participation as a means to get development
schemes to “work;” that is, they are looking for official involvement. Yet official involvement rests
heavily on unofficial involvement. Thus a useful starting point is to build the community sector such that
official involvement can take place, and this would go a long way toward answering the first three
concerns identified by Parkinson. Chanan offers the following diagram of how community involvement
builds up to support official development schemes:
15
Schem e
supports
netw orks/
forum s
netw orks/ forum s
support schem e
netw orks. forum s strengthen
groups
groups get involved in
netw orks/ forum s
groups provide opportunities for
individuals to develop
individuals get involved in groups
With regard to long-term commitment, however, there is no easy answer. Chanan estimates that founders
could allow the first two years of a local action plan to be devoted to building community involvement and
the development of a longer term (5 to 7 year) plan in which to carry out specified projects. In addition, he
argues that a plan for building the community sector can and should have very specific and measurable
objectives, such as increasing the number of groups in an area, increasing the number of people aware of
and involved in such groups, creating an umbrella organisation to facilitate interaction among these
groups, etc. Such objectives should be based on a survey of what currently exists in the area in order that
reasonable goals are set and the level of improvement can be measured.
Role of the Private Sector
Partnerships often seek to include business sector representation because of the potentially
significant contribution they can make in the areas of employment and local economic development.
While distressed urban areas may contain few significant employers with the capacity to contribute to a
local effort, the greater urban region will, in general, contain such employers. Sparking their interest in the
area can be one method for beginning to create social and economic linkages between these isolated areas
and the broader urban environment.
In its study of partnerships, the EFILWC found that about half the partnerships in its sample had
business representation and about one-third had trade union representation. Yet the representation of
social partners on a partnership board did not always lead to their active involvement in partnership efforts.
For example, a major stimulus to business involvement in local partnerships has been national and EU
programs that require business representation in order to access funding. The research showed, however,
that, while this policy encouraged outreach to the business community, in some cases it resulted merely in
a superficial business involvement, and raised expectations that the partnership could not meet. Further, in
some cities partnerships encountered great difficulty in attracting business interest at all.
16
In some countries businesses are not often asked to take part in development efforts, or are only
approached after the policies and program design have been largely decided. This lack of participation in
the formative stage of a development effort, however, may lead to a lack of commitment in the
implementation stage. In addition, there are limits to how much the private sector is willing to take on in
terms of projects with a community development focus, and these limits will vary from area to area. For
example, in one country it was noted that businesses are often interested in supporting human resource
development efforts, where they can see the benefits in terms of the improved skills of potential
employees, but frequently have less interest in holistic area-based approaches that may or may not coincide
with their needs. In general the EFILWC research found that “effective representation of employers in
local partnerships currently depends heavily on the degree to which the activities of partnerships are
10
aligned to their own direct interests, in commercial opportunities or training for example.”
Despite these difficulties, however, the European Foundation has identified a number of
partnerships in which businesses were active and important contributors to the success of local efforts.
Other examples involving successful private sector involvement in partnerships were also presented at the
conference. The Berlin housing redevelopment efforts, the Syracuse NY welfare-to-work program, and the
NET/Netherlands project involving an exchange between US and Dutch development practitioners all had
considerable positive private sector participation. These projects are discussed more fully in the sections
below.
17
INVESTMENT STRATEGIES FOR DISTRESSED URBAN AREAS
As outlined above, the problems of distressed urban areas are multi-faceted. Strategies for
addressing the needs of these areas have progressed over time in many OECD countries from an initial
emphasis on housing quality and physical improvements, to an emphasis on the human dimensions of the
problem and social services, to an emphasis on the local economy and jobs, to finally, as outlined above,
multi-faceted strategies which try to address several of these factors at once. All these factors are
important, but the relative attention given to each will vary according to local needs. That is, these “multifaceted solutions” will look quite different in different areas; there is no simple approach or “silver bullet”
that will solve the very complex problems posed by distressed urban areas. The following sections discuss
examples of some very different approaches to problems of local disadvantage.
Physical investments and improvements
In Berlin and Portland, coalitions were mobilised to address the problems of the physical
environment. In Berlin, the deterioration of large high-rise slab (concrete block) housing caused concern
about the long-term viability of the communities living in such housing. In Portland, Oregon, concern
about environmental degradation and increasing public infrastructure expenditures caused by urban sprawl
created a ground swell of public support for strong measures to prevent excessive outward growth.
Familiar with the cycle that had been experienced in many housing estates in OECD countries, in
which a deterioration in housing quality encourages the departure of better off residents, eventually
generating areas of concentrated poverty in which a number of other costly social problems manifest
themselves, the Berlin government chose to act while the housing estates still exhibited a relatively high
degree of social mixity. As mentioned above, the Berlin strategy employed a model for bringing public,
private and community stakeholders together in the process for planning and implementing the renovation
of these housing estates, garnering acceptance and support for the implementation of the planned
improvements. From a fiscal perspective, the investments were cost-effective, as the construction analysis
showed that renovation could be accomplished at roughly one quarter the cost of comparable new housing.
Moreover, renovation was supplemented by the construction of new, non-slab housing structures that are
better suited for a range of household sizes and needs. From a social perspective the intervention was quite
timely, as it preserved the existing socio-economic mixity of the housing estates and worked by both
drawing on and reinforcing the strength of the community. Monica Schümer-Strucksberg, of the
Department of Housing and City Planning in Berlin, states, “The results so far give rise to hope, as
residents with new demands moved into new projects, as young people leaving home wanted to and could
stay in their home area.”
The project also stimulated private investment in the area, as investors who had bought options
on vacant and empty space in these areas immediately after unification saw the benefits of public
investment. Moreover, residents, who now had a reason to stay, also made personal investments in their
own units, financing supplementary improvements such as re-designed kitchens and bathrooms or new
balconies. The public investments had addressed only the structurally necessary improvements.
18
Due to reunification, Berlin was in a somewhat special situation with respect to its ability to
recognise and react to an emerging problem in slab housing estates, yet the countries of Eastern Europe are
likely to confront similar problems on a larger scale. Moreover, the Berlin experience offers an excellent
example of the value, both social and economic, of taking preventive action rather than waiting until
remediation is needed. This example should spur policy makers to explore more actively the possibilities
for preventive action and perhaps work with local agencies and partnerships in the development of pilot
“early-warning” systems in order to facilitate policy learning. Some of the issues surrounding the
development of such systems are discussed in the section on “Knowledge and Information Gaps” below.
In Portland, the effort to halt sprawl initially arose from strong public reactions against its
environmental and economic costs. The policy implemented was essentially to draw a line around the city,
outside of which development was not to take place. Recognising the impact that this action would have
on real estate markets, the city also mandated that 50 percent of new housing built within the city must be
multi-family housing, which is generally not favoured by middle and upper income people in the US. The
policy had a positive effect on the attractiveness of the downtown area to businesses and residents, since
growth now had to be inward focused, and the requirement for multi-family housing preserved a level of
mixity initially. Robert Lang, Senior Research Fellow for Housing Policy Debate cautions that threats to
the continued preservation of social mixity have become evident. For example, the introduction of luxury
multi-family structures indicates that as space becomes more scarce, the cost of multi-family units is being
driven up. Low-income residents of Portland, are now more likely to be priced out of rental housing, and
to have difficulty maintaining a residence in the city.
The examples of Berlin and Portland indicate the importance of strong public policies in
maintaining social mixity within cities, as well as the difficulty of doing so. In Berlin, SchümerStrucksberg found that one of the most difficult steps was to start the project. Strong initial public action,
which encouraged high levels of stakeholder participation, led to positive changes in Berlin housing
estates. In Portland there was widespread support for public action, and Lang notes that public pressures in
other western cities are also building to encourage policy action that would prevent sprawl and revitalise
distressed and abandoned areas in the urban core. In US examples, however, low-income residents of
urban areas are not necessarily part of the policy process, and, even though an attempt was made to
preserve social mixity in the Portland case, market factors may yet prove stronger and may prevent the
realisation of this policy goal. If mixity is valued more broadly by the public, then that may enable further
actions to counteract market forces operating against mixed neighbourhoods, but this is yet to be seen.
Finally, although the housing development scheme improved the physical infrastructure of the
areas concerned and created an environment in which social mixity could be preserved, it did little to
address other problems, particularly unemployment, and thus, for many housing estate residents, it did not
represent a substantial improvement in their lives.
Human resource development
Investments in education, training and other skill development programs are a necessary part of
any effort to effectively link people to the labour force. Over the past decade, many OECD countries have
experienced high rates of long-term and youth unemployment. In addition, a number of countries have
seen a dramatic increase in part-time and fixed-term work arrangements, creating a feeling of economic
insecurity among employed as well as unemployed persons. Many OECD countries are now increasingly
emphasising “welfare-to-work” initiatives which strive to move people from public assistance to
employment. Such initiatives often include some combination of employment counselling, job search
assistance, education and training, and wage subsidies or tax benefits for firms hiring targeted workers.
19
The US is one of the countries which has been actively engaged in welfare-to-work, particularly
since the passage of the Temporary Assistance to Needy Families legislation. This legislation removed the
obligation to care for the poor from the federal government, established limits on the amount of time
individuals can stay on public assistance, generally a two year consecutive and five year lifetime limit, and
devolved responsibility for the design and management of “welfare” programs to the state level.
Unfortunately, as states seek to implement welfare-to-work programs, often little attention is paid to the
state of the labour market and the fact that full-time work at the legally allowed minimum wage is
insufficient to support a family. When public assistance recipients enter labour markets in which their
skills will only garner a minimum wage job, they are placed in poorly paying service sector jobs which
provide no health benefits, a key issue since the US has no national health care system. Such jobs also
provide no paid vacation or sick leave, and in most urban areas of the US there is a wholly inadequate
supply of subsidised child care services, an important issue for single mothers of young children, the
primary target of US welfare-to-work initiatives.
It is within this US environment that the Jobs Plus! program operates. The program is based in
Onondaga Community College in Syracuse, NY and involves collaboration among the community college,
the private sector, and state and local government. Neal Raisman, President of Onondaga Community
College, explained that the program is built upon several key elements: (1) an individualised approach for
participants that includes the individual’s development, with a coach, of his or her own plan for working
toward employment; (2) the provision of mentors, who have often successfully completed the program
themselves; (3) the recognition that, due to their social isolation, residents of deprived areas often need to
develop an understanding of the culture of work as well as specific work skills; (4) the recognition that
many participants require life skills as well as job skills training; and, perhaps most critically, (5) the
understanding that the job is not done as soon as the individual finds a job. As individuals adjust to the
work environment, follow up support is often needed, to help them resolve conflicts, both at work and at
home, because other family members must also adjust to the new routine, and to provide support for
continuing in the job, or if need be, in moving to a new one.
The community college recognises that individuals will need additional skills to facilitate their
moving from entry level jobs to more remunerative work. It therefore developed a supplemental program,
JobsPlus!+, which offers continuing education opportunities, such that individuals can improve their skills
and develop greater opportunities for advancement. Again, this program was designed in response to the
perceived needs of the individuals who would participate as well as to the demands of the labour market.
These educational efforts have shown remarkable success in helping individuals navigate the
difficult road from public assistance to employment and the development of a career path, but their overall
impact on disadvantaged communities is less clear. Many individuals living in poor neighbourhoods,
unsurprisingly, desire to leave these areas which they associate with an unsatisfying experience of life on
public assistance. Moving on to a new area can reinforce their new-found feelings of personal success.
Moreover, having learned the value of education, parents want to see their children in better schools than
those available in inner-cities in the US, and of course desire the higher level of other public services and
the generally more secure environment found in less poor areas. It appears that a program which facilitates
further exodus from poor communities by the most able people will push the bar even higher for those who
remain behind. Yet, it would seem absurd to deny those who can leave the chance to do so. Such
difficulties again argue for complicated, multi-faceted approaches to the issue of distressed urban areas.
20
Public spending for job creation and business development
Public approaches to job creation and to the attraction and support of private businesses can also
address some of the issues faced in distressed urban areas concerning access to goods and services as well
as jobs. Such approaches are often based on a perspective of the urban area as a whole, although
particularly needy parts of the city may receive special attention. Thus, the tendency is to look at the
capacities of distressed urban areas in the context of their potential role in the broader urban economy.
The French experience with business participation in local development efforts for distressed
urban areas does not appear to have fulfilled the expectations of business or government. Catherine
Mercier of the French Chamber of Commerce and Industry notes partnership agreements between the
private and government sectors were not implemented due to a lack of follow-up and difficulties in
adapting to each other’s working styles. Moreover, businesses have not felt that they have been brought in
as full partners over the last 20 years, since in their view the policies were already set before government
officials began discussions with them. Major corporations, however, have engaged in their own initiatives,
which tend to be more people-focused rather than spatially focused. For distressed urban areas, Mercier
offers three recommendations. First, renewed efforts should be made to link social housing areas with the
rest of the urban environment. Greater mobility, both of people and of commerce, between these areas and
the rest of the city needs to be strongly encouraged. Second, security is a major concern as it represents
not only a social problem, but also a strong disincentive for business development. Insurance companies
should be brought into discussions of encouraging business in isolated areas to help address this problem.
Finally, in many deprived areas there are no appropriate premises available for business location or
development. Existing space needs to be reconfigured. In sum, while partnership between the political
and economic sectors is often called for, and certainly needed, more needs to be done to bring this about in
a meaningful way at both the national and local levels.
In Genoa, officials seem to be addressing some of Mercier’s concerns. Giuseppina Grammatico,
from the City Administration of Genoa, reports on a number of programs implemented to promote business
development and to create viable employment opportunities for the unemployed. As an example of a
business attraction strategy, Genoa is creating a public/private venture which re-develops available land
and then finds suitable businesses to occupy the premises. In terms of job creation, Genoa has developed
several initiatives which involve providing work experience to disadvantaged groups, such as youth and
unemployed, through offering them one-year positions in public agencies. Publicly sponsored cooperatives, in particular “type B” co-operatives, which are required to have 30 percent of their members
from disadvantaged groups, are another employment strategy. One notable co-operative of this type began
with only public contracts, but now receives 60 percent of its business from the private sector.
Interestingly, this co-operative has employed social cause marketing to further its growth, advertising its
role in providing assistance to less advantaged members of society, and hence creating a positive feeling in
the city about supporting this co-operative.
In Ireland, entrepreneurship and microenterprise development has been an important part of
employment and business creation strategies for some partnerships, such as the Tallaght partnership in
Dublin. Paul Cullen, chair of the directing committee for the OECD’s LEED program11 states, “There is a
need to ensure that urban policies include an appropriate element of support for entrepreneurship within
their wider strategies for targeted areas” and he suggests lessons could be drawn from the experience the
US has had with micro enterprise. US community development practitioners began adapting micro
enterprise approaches from third world development models to the US context in the 1980s, and
practitioners there have learned quite a bit about the different requirements an industrialised context places
on microenterprise development. Transfer of experience is important, and in this case, a growing literature
of best practice and models for operating in different environments is being developed, from which many
21
other areas could learn. While microenterprise can present some difficulties and certainly does not work
for all people or in all places, it can be a useful piece in a strategy addressing the needs of a distressed
urban area.
22
COMMUNICATION AND LEARNING
As policy makers and local actors seek to better address the problems of distressed urban areas,
issues of learning and communication gain in importance. In order to address distressed areas, one needs
information that can identify such areas and reveal trends over time. The quality and availability of such
information is in some areas a barrier to greater understanding and more appropriately targeted action. In
addition to data about particular areas, there also exists the experience of a variety of initiatives that have
addressed problems of distressed areas, yet disseminating the learning from these efforts, both horizontally
and vertically, often remains a challenge. Finally, policy action often depends on the development of the
political will to act. Concern for distressed areas needs to be engendered in non-distressed areas in order to
develop momentum for policy action. Effective means of communication regarding these issues is
necessary in order to raise the awareness of and concern for the problems of distressed areas.
Knowledge and Communication Gaps
“…social exclusion - a term which refers to areas and individuals suffering from a combination of
related problems.”
“…social exclusion conveys more. It is a larger, more dynamic concept which emphasises the ways
that people are locked out of the social, economic and political mainstream.”
“…In such areas, it has become recognised that there is an accumulation and combination of
several types of deprivation which go beyond poverty to social exclusion: lack of education,
deteriorating health conditions, homelessness, loss of family support, non-participation in the
regular life of society, and lack of job opportunities…The concept of social exclusion is intended to
recognise not only the material deprivation of the poor, but also to their inability to fully exercise
their social, cultural and political rights as citizens.”
“social exclusion can be succinctly described as cumulative marginalisation from
production(unemployment), from consumption (income poverty) from social networks (community
family and neighbours), from decision making and from an adequate quality of life.”
The above descriptions of social exclusion have one thing in common; they are descriptions, but
they don’t tell how to measure it—how to determine how much there is, where it is, or whether its
incidence is rising or falling. In addition, there is some confusion as to whether the term refers to places or
people, or to both in some fashion. Social exclusion is an important concept, but such a concept makes a
very difficult target for policy action.
Policies and projects designed to address social exclusion cannot succeed unless we know what
“success” is. Further, in promoting policies to the public, targets should be set realistically. In the US
there is the example of the “War on Poverty” programs introduced by the Johnson administration in the
mid to late 1960s. While these programs had a strongly positive impact on reducing poverty in the US,
they did not eradicate it. In the 1980s under the Reagan administration, conservatives therefore felt free to
characterise the War on Poverty as a failure, and subsequently cut resources dedicated to poverty
23
alleviation. While there are continuing debates about the value of the War on Poverty programs, the
failure to achieve its publicly defined goal created an environment that eroded public support. Most of the
War on Poverty programs no longer exist.
Bringing more precision into exactly what social exclusion means, or developing greater
specificity about what policies designed to combat social exclusion should address, are issues that lie
beyond the scope of this paper. The Dublin conference did however explore some of the obstacles to
developing greater precision and consider a few suggestions for how some of these obstacles might be
overcome. In particular, the availability of relevant data was discussed and the appropriate use of various
types of data was debated.
An approach in which research institutions assist local governments in the use of data to inform
policy decisions was described by David Chambers, of the University of Greenwich in the UK. Currently
census data is the most widely used among policy makers. Its advantages are that it is accessible, contains
a wide range of indicators, and constitutes a key source of information on which policy makers rely. In
addition, it is useful for making comparisons between localities, since the information within a year’s data
set is comparable. Its limitations however are that it is collected infrequently and thus quickly becomes
out-of-date, and the definitions of the variables measured, and even the variables themselves, may change
over time making longitudinal comparisons difficult. Chambers proposes developing locally relevant
approaches for “mining” national data and for augmenting national sources with locally available data.
Locally available data includes information from local public agencies, which may be able to provide
statistics and information related to health, crime, education, unemployment and the receipt of public
benefits. Such information may then be used to “map” characteristics of the urban area and thus identify
areas of present or perhaps emerging distress. In general institutions of higher education have a role to
play in assisting their local or regional governments in the development of appropriate measures of urban
distress and in providing cost effective research to support policy action.
Most programs for distressed urban areas start to act too late; they do not “kick in” until the
problems of deprivation are clearly entrenched. This situation would point toward the need for an “early
warning system” such that measures might be taken at a time when it is easier and less costly to prevent the
decline of an area, rather than trying to take remedial action later. In taking such an approach however,
one would need to find indicators that are useful in predicting neighbourhood decline, an area in which
little has been done. In addition, local residents may react with hostility to the identification of their
neighbourhood as an “at risk” location, in that generally people do not like to identify themselves as living
in a vulnerable area, and specifically for property owners such labels often cause spill over effects on real
estate values.
Another concern is that the best source of data, that is nationally collected data, is generally
designed to serve macroeconomic purposes. As a result, administrative boundaries used in the
presentation of data are often too broad for local development purposes, or simply do not conform to the
area one wishes to study. Different agencies often use different administrative districts in reporting their
data, making it difficult to combine data from different sources in the description of a specific area. A full
understanding of macro phenomena is dependent upon an understanding of what is happening at the urban
level, with the implication that data collection should begin to reflect this understanding.
The use of qualitative data in understanding local area dynamics is another difficult issue.
Neighbourhoods that look very similar in terms of “the numbers”, i.e. data and indices, are often very
different places with vastly differing levels of significant intangibles, such as community involvement,
networks, and “social capital”. Such things are critically important, but are not reflected in the data, and
hence another level of data is needed, perhaps involving a participative analysis. Data is not only
24
necessary for the diagnosis of a problem, but also for the evaluation of interventions seeking to address the
problem, and thus the likely availability or comparability of data at a later point in time bears consideration
when choosing indicators.
Sharing what we’ve learned: Transfer of experience
The expression “re-inventing the wheel” is frequently heard discussions of local development
approaches. Good practice has been developed, but there are often barriers to sharing. Within OECD
countries, these barriers include the different cultural, linguistic and policy contexts of member countries,
as well as the usual barriers of distance, time, and financial resources. In addition, the programs and
approaches that led to success in one locality were often successful precisely because of their “fit” with the
local environment, and hence extracting the lessons learned in a way that is useful to other areas can be a
challenge.
In light of this situation, the NET/Netherlands project provides an interesting example of several
aspects of transferring experience between programs, and points toward some principles as to how to do it
effectively. The project involved an exchange between Minneapolis and Rotterdam, cities in different
countries with different styles of government and different types of resources available. NET is a
Minneapolis-based initiative that involves businesses, government agencies and community-based groups
in working toward assisting unemployed city residents find and keep jobs. Leaders of the NET initiative
met representatives of the Dutch government at a conference, and subsequently developed a proposal for a
collaborative learning project, which was funded by the German Marshall Fund. In addition to an
exchange of employment professionals and business leaders between the two cities, the project included a
research component which inventoried the role that businesses play in each city’s social welfare agenda.
The exchange led to tangible outcomes. For example, KLM shared the details of its workexperience program with Northwest Airlines, leading to fuller participation of Northwest in a local
employment initiative and the subsequent employment of 100 individuals at Northwest. In addition, NET
adapted the “foyer” concept, which the Netherlands had adapted from France, to its own environment. The
concept was tailored to build upon the existing transitional housing and community-based employment
and training system in Minneapolis, and was re-oriented to meet the needs of adults rather than youth.
This project has now begun its first year of operation. Having established relationships, actors in the two
cities continue to seek opportunities to learn from each other and to share experiences.
In Rotterdam, several projects were initiated, and one in particular is illuminating due to the
difficulties encountered. The “Minneapolis Rotterdam Holding”, as the local organisation is called, sought
to adapt the idea of a mentoring project encountered in Minneapolis to their local needs. While the project
centred around a bike shop in Minneapolis, the Rotterdam group chose to focus on refurbishing computers
in order to achieve the following goals: (1) provide apprenticeships to unskilled and unemployed youth;
(2) make information technology accessible to low-income people, who would have the option of
purchasing an inexpensive refurbished computer rather than an expensive new one; and (3) improve the
labour market standing of people living in distressed urban areas. What was unanticipated however, was
the “sphere of unnatural competition” that arose between this mentor project and other publicly funded
organisations working with unemployed youth. This competition created difficulties for the project in
obtaining needed government support, and hence it had to be completely re-designed.
25
These experiences point out some important principles in working toward transfer of experience.
First, local adaptation is critical and needs to be carefully assessed. Projects will look different in different
places. In seeking to adapt successful experiences from other places, an understanding of how a project
works within its local context is essential. Thus, one needs to understand more than just the project, but
also the resources external to the project that contributed to its success and the attitudes and priorities of
the area that supported the establishment and implementation of the project.
Second, the importance of understanding the local environment and framework implies a need
for actual on-site visits by those involved in the project. It is quite difficult to understand a foreign
environment in the abstract, and also quite difficult for a person to fully describe his own environment.
There are always things taken for granted, such as the local business culture, informal systems of
networking, pervasive government programs, transportation infrastructure, etc. Some of these things may
have a dramatic impact on the success of a project, and yet might not be identified by those concerned in
operating the project since “it’s always been that way.” As mentioned by Theo Hagendoorn in describing
the Dutch delegation’s visit to the US and their reactions to American styles of working, “the experiences
were an eye-opener for the group.”
Third, careful analysis of one’s own environment needs to be undertaken in discovering how best
to adapt a project to make use of existing resources and efforts and to best target perceived local needs.
This is a critical element for determining who should be involved in the project and for establishing a
framework which serves their interests.
From the NET/Netherlands Project, one can also identify several items which facilitate horizontal
learning. In particular, conferences and other networking events enable practitioners to become aware of
each others’ activities, benefit from “lessons learned”, and identify opportunities which have potential for
their own areas. In addition, exchange visits among practitioners that have identified learning
opportunities provide practitioners with a needed depth of understanding. Someone describing a project at
a conference will rarely provide enough information and insight for effective adaptation, particularly
across different cultures and countries.
A final question emerges from all this: Is it worth it? Is the money spent on exchanges and
conferences translated to learning that informs actions with positive social outcomes? Could this same
learning, and hence the same outcomes, be achieved in a less costly way? Given limited resources, there
clearly must be a selection of learning opportunities. By what criteria should these be chosen? Is enough
currently being spent on learning opportunities, or is it too much?
Communication: Building Public Support
"There is nothing new about poverty. What is new is we now have the techniques and the
resources to get rid of poverty. But the real question is whether we have the will."
- Martin Luther King, Jr., March 31, 1968
Mentioned many times during the conference was the idea that the integration of “excluded”
groups or distressed urban areas is a key goal. Hence the support and participation of other parts of the
urban area and “non-excluded” groups is necessary. As Gareth Williams, a consultant for ECOTEC
Research & Consulting Ltd., remarked “…the interventions in the two very different examples of Berlin
and Portland have shown how a real difference can be made when public authorities are empowered to use
their financial or regulatory powers and resources by strong support, indeed pressure, from public opinion.
Which leads me to reflect that what we most need to achieve is increasing public awareness of, and
26
engagement with, the problems of distressed urban areas amongst the general public.” Developing such
awareness and engagement requires effective channels for communicating information and active public
discussion of the issues of distressed urban areas.
In today’s world, public awareness and opinion is driven by the media. David Walker, currently
with The Guardian, offers insight into the working of the media today and the challenges it presents for the
dissemination of public policy messages. Local media tend toward monopoly; that is, there is often only
one city paper and generally few radio stations covering urban issues. Smaller urban district newspapers
also experience little competition. Further, national media tend to be stronger than local media, and trends
in media ownership, with continuing mergers and consolidation, are moving ownership to the international
sphere—even further from the local. These national media provide exceptionally little in the way of local
content, but rather provide national and international programming, contributing to the homogenisation of
cultures and attitudes. Paradoxically, alongside the trend toward consolidation there is at the same time
fragmentation in the media, with niche media developing strong foot holds in their varied markets, such as
motorcyclists, wine aficionados, sportsmen, etc. These are interest based markets rather than geographic
markets. Finally, there are examples of “extra-media” communication and solidarity, such as that
encountered in the “rave” cultures which employ word-of-mouth, flyers, and electronic communication in
broadcasting messages.
The consequence of these media trends is that we now “…face a ‘cognitive deficit’ in urban
policy and politics.” That is, there is a minimum amount of information regarding public policies and
politics that media need to provide to the public in order for citizens to have the capacity to participate in
local decision-making, but local media today may not meet this minimum. Further, with patterns of
consumption of media based more around interest groupings and responding more to homogenised
international offerings, there is little impetus to encourage local media outlets to improve their coverage of
local policy related events and information.
This situation presents a problem for local public authorities who wish to build popular support
for public policies and investments. Traditionally, public authorities would issue press releases, yet today
the outlets for these press releases are often degraded and the message often does not reach the intended
audience. Further, independent distribution of newsletters or direct mail campaigns do not address the
problem, since given current patterns of consumption of media, these generally go unread. The result is
that much of the official communication of the public sector goes unheard by the public as large. In the
case of distressed urban areas, where it is argued that the problems within these areas are problems for the
urban area as a whole, there is a need for community wide information flows and hence this problem of
communication is critical.
Walker suggests that public authorities recognise three things about the media. First, authorities
should accept the limits of mainstream media channels to carry useful civic information. Mainstream
media has experienced a “dumbing down” of content and hence is limited in its capacity to carry useful
civic information, while in many countries smaller local and regional media are in poor health. Thus
government needs to think about how to accommodate media with no spatial reference points. Second,
media are best at entertainment and advertising. While costly and certainly not their areas of expertise,
governments could explore promoting messages through these avenues, and there is evidence that
television shows with plot lines that involve public policy issues have been very effective in lodging such
issues in the minds of viewers. Third, modern media depends critically on personality, implying that as
much attention needs to be given to how the spokesperson looks, acts and sounds as to the message being
delivered.
27
It is even more true today that societies have the techniques and resources to combat social
problems of deprivation and exclusion. A great deal has been learned in the last thirty years. Yet the
question of will remains. Communication is key to developing the will for social change, but effective
communication around civic issues is becoming increasingly problematic. Is it time, as Walker suggests,
for governments to take a fresh look at the state of communications today and develop radical new
approaches?
28
POLICY IMPLICATIONS
The diversity among the national and local contexts of distressed urban areas in OECD countries
precludes one standard approach to addressing the needs of these areas, yet a few principles emerge. The
problems within distressed urban areas are multiple and interdependent, and thus require a comprehensive
response. It may be ineffective, and in some cases counterproductive, to address one issue, such as
business attraction, without addressing other issues, such as skills development within the local labour
force. Events both external and internal to distressed urban areas cause or exacerbate the difficulties
experienced within these areas, and therefore local problems cannot be solved at the local level alone. The
partnership and local-area-based approaches discussed above must fit into a larger urban policy
framework. Including consideration of distressed areas within a broader policy framework decreases the
possibility that “mainstream” policies will contradict local development efforts and enhances the
integration of distressed areas within the broader urban region, leading to greater social and economic
cohesion within the urban area as a whole. By the same token, local strategies targeted toward distressed
urban areas need to be fashioned with regard for the context of the broader urban environment. Such
strategies should exploit opportunities to create and strengthen linkages with other parts of the urban area,
“networking” the area into the broader urban community. While specific strategies must be rooted in their
local environment, the experience of other cities often has much to offer. Drawing on these experiences
can be a useful base in policy development.
The importance of cities to social and economic life in OECD countries makes the development
of sound urban policy a critical issue, involving various levels of government, and the development of this
policy must be based on an understanding of how cities grow, change and function. Government policy
often will benefit by embracing the principle of subsidiarity—responsibility for action needs to be
devolved to the lowest level that can undertake the required action. The following is a rough outline of the
roles for different levels of government, and given the widely varying structures of government among
OECD countries, will not precisely pertain to all member states. Rather, the outline is offered for
perspective regarding the ways in which different levels of government can engage in policies to support
distressed urban areas, and how they can work to ensure that their efforts are efficient and mutually
reinforcing.
Trans-national
The European Union has responsibility for a number of policies and programs that influence the
development of urban areas. These include both policies designed specifically for urban areas as well as
policies that serve wider goals, such as employment, regional development and environment. While there
is a consensus that the latter influence the pattern of change in urban areas, exactly how this works is not
always clear. The EU can play a strategic role by considering the impact of "mainstream" policies on the
development of distressed urban areas and introducing policy frameworks which incorporate these
considerations. The introduction of urban considerations into mainstream policy making is critical if
multi-faceted local approaches are to be successful on a broad scale. Leadership from the EU regarding
such methods of policy making, as well as the implementation of policies that incorporate urban
considerations, would be a major contribution.
29
The European Union also has a vital role to play in spreading best practice and encouraging
innovation among European nations. The EU’s ability to encourage the adoption of policy approaches
through funding incentives has been demonstrated throughout Europe. As one example, the research on
partnerships undertaken by EFILWC notes that EU policies have played an important role in promoting
local partnerships, particularly in areas where partnership initiatives did not develop through local or
national government action. Moreover, through its funding of projects in various EU countries, the EU
becomes a repository of information on the results of a variety of local approaches within distressed urban
areas, and hence is a natural conduit for cross-country learning. More should be done to ensure that the
information which flows into Brussels regarding project results, flows back out to those involved in project
implementation in order to facilitate such learning.
A corollary to this point is that the EU has an important role to play in the design,
implementation, and dissemination of the results of project evaluations. The EU could support the
development of new techniques of evaluation that are better suited to innovative development efforts than
traditional techniques, and encourage the adoption of these techniques among member countries when
appropriate. Further, by communicating the results of evaluations at both national and local levels, the EU
can inform national policies and encourage the development of better local development practice.
Clarifying how the EU expects the results of projects to influence subsequent EU and national government
policies would also be helpful so that the expectations of those involved in the projects are set
appropriately.
National
National governments are encouraged to examine their “mainstream” programs with regard to
their impact on urban areas and particularly on distressed areas. While many countries have targeted urban
development funds that can be used for neighbourhood regeneration efforts, the budgets for these efforts
are often quite small when compared to budgets for areas such as education, transportation and health.
Policies and programs in these areas have tremendous local impact, and sensitivity to their impacts on
disadvantaged urban areas should be included in determining policies and budget allocations.
National governments also have an important role to play in the monitoring and evaluation of
national initiatives and in disseminating the results of these efforts. For national governments in particular,
the data collection function is very important. National governments often have the primary responsibility
for census and other data collection initiatives. Every effort should be made to ensure that these data meet
the needs of local and national governments and are widely accessible.
In supporting partnership efforts, there is a recognised tension between the need for government
agencies that fund partnerships to be accountable in how they spend public money on the one hand, and
the need for partnerships to have flexibility in defining their priorities and sufficient time to take root on
the other. Experimentation in negotiating different the goals and objectives for local development
approaches is needed here. Some countries have allowed localities to apply for waivers to gain greater
flexibility in how they spend national funds, while others have negotiated long-term plans with agreed
upon periodic benchmarks. The level of national involvement in negotiating specific aspects of local
development will of course vary widely across OECD countries, according to national needs and
resources, but the experiences of other countries and cities could help develop fresh approaches to this
issue.
Both national governments and the EU should recognise that establishing an effective local
partnership is a difficult effort that requires special leadership skills. Funds for more training and human
30
resource development of partnership leaders may be useful here. Partnerships also can suffer from having
“token” representatives involved, who are there to satisfy the funding agency’s definition of who should be
involved in a partnership. To the extent possible, this definition should be kept somewhat loose. That
being said, community participation is widely hailed as an important, if difficult to achieve, element of
successful partnerships. Support for special efforts to build the capacity of the community sector such that
they can participate effectively may be necessary.
Local/Regional
Local and regional governments can play an important leadership role in supporting local
initiatives and in promoting the integration of distressed urban areas into the wider community. Local
officials should assist in creating an environment that brings together the necessary actors and encourages
community involvement. As demonstrated by the example of Genoa, local governments can also
contribute to development efforts by thinking creatively about their available resources in the context of
pressing problems.
To the extent that local or regional governments have control over issues such as education,
police and emergency services, the judicial system, health, and other large policy areas, they should review
the design of policies and the expenditure of funds to see what role these policies and expenditures are
playing in distressed urban areas and how their impact could reinforce community development efforts in
these areas. Local governments can also act as advocates to national and supra-national level governments
for the development of policies that build on local learning and support their efforts.
Local and regional governments may play an important role in the monitoring and evaluation of
projects and in ensuring that needed data and other information are available to those involved in local
development efforts.
Conclusions and Questions for Further Investigation
Policies do make a difference and governments at all levels have a vital role to play in the
development of distressed urban areas. Approaches to the problems of distressed urban areas will vary
according to local conditions, but the following points should be kept in mind:
1. Multi-faceted problems require multi-faceted responses. Approaches that address only one
aspect of the problems faced in distressed urban areas, such as strategies to improve human
resource development, can be undermined by the dynamics of other issues at play, such as
housing or transportation issues. For example, participants in a training program may have
difficulty holding down a job because of their unstable housing situation, or conversely, may
be successful in their job and be encouraged to move away from the distressed area to a place
where the housing and quality of life is superior. Draining the most able residents away from
the area will leave it weaker than before the intervention occurred, and thus the problems for
remaining residents become that much more acute. Such unintended consequences can be
better avoided through the use of multi-faceted local development approaches.
2. Partnerships hold promise as facilitative mechanisms for multi-faceted, area-based
approaches. Such organisational structures can provide opportunities for consensus building
and co-ordination of effort. Partnerships present organisational challenges too, and thus may
require special types of support in overcoming these challenges. In particular, training in the
dynamics and management of partnerships may be needed for key actors, and the investment
31
of sufficient time in the development of consensus and a shared development strategy among
partners may be required if the effort is to be worthwhile.
3. Community involvement is critical to local efforts. The validity and effectiveness of such
involvement rests on the strength of the community sector. Strengthening the community
sector such that effective community participation can occur should be a goal of development
efforts, supported by the dedication of time and resources where needed.
4. The private sector can make useful contributions to local partnerships in some cases, but the
strength and substance of this contribution is likely to vary over time and among different
areas. The first priority of the private sector will be commercial interests, and participation in
a local development strategy will be stronger to the extent that such participation supports
those them.
5. Strategies to address the issues of distressed areas must include the participation of
individuals and representatives from non-distressed areas in order to re-integrate distressed
areas socially and economically. In addition, the involvement of a broad segment of the
urban community increases the political support for action.
While much has been learned from research and practice, a number of questions remain:
1. Examples of good practice in local development of distressed urban areas, are isolated. Can
these approaches be “scaled up”? That is, can the concepts that make these efforts successful
be applied broadly and achieve similar results?
2. Preventive policies are likely to be more cost effective than remediation, yet there are few
examples of the application of preventive approaches. Are there ways to predict the
emergence of urban distress, and if so what approaches might be most effective in responding
to an emerging situation? Are there ways to motivate political support for preventive action?
3. The presence of distressed urban areas creates social and economic costs. How do the
societal costs of doing nothing for disadvantaged areas compare to the benefits that would be
incurred in remediating their problems?
4. Strong public policy action is brought about through strong public support for policy action.
Currently, it seems that in many OECD countries, citizens who do not live in distressed areas,
are not likely to view distressed areas as a pressing problem. Politicians therefore may not
feel that the issues of distressed areas are urgent. How can the issues of distressed urban
areas be given greater visibility and priority?
Government policies should be careful not to promise more than they can deliver, which only erodes
public confidence and creates barriers to engendering change in the future. How should public policies be
set and communicated such that public expectations are appropriate, while at the same time maintaining
interest in and support for policy actions?
32
List of Participants
Alexander Kyle
Assistant Director of Development
Laganside Corporation
15 Clarendon Road
Belfast BT1 3BG
Northern Ireland
Tel: +44 1232 328507
Fax: +44 1232 332141
Argemí D’Abadal Roser
C.A.V.E.
Crta. De Vicálvaro 82
E - 28022 Madrid
Spain
Tel: +34 1 324 0050
Fax: +34 1 324 0267
email: [email protected]
Arias Felix
Ministerio Fomento
Castellana 67
E - 28071 Madrid
Spain
Tel: +34 1 597 5064
Fax: +34 1 597 5010
email: [email protected]
Aylward Agnes
Principal Officer
Department of Tourism, Sport & Recreation
Kildare Street
Dublin 2
Ireland
Tel: +353 1 6621444 x 2359
Fax: +353 1 6621583
Birkholzer Karl
Technologie-Netzwerk Berlin e.V.
c/o Technische Universität Berlin
Sekt. FR 4-8
Interdisziplinares Forschungs Projekt Lokale Okonomie
Frankinstraße 28/29
D -10587 Berlin
Germany
Tel: +49 30 3147 3394
Fax: +49 30 3142 1117
33
Carroll Deirdre
Assistant Secretary
Department of Social, Community & Family Affairs
Store Street
Dublin 1
Ireland
Tel: +353 1 7043504
Fax: +353 1 7043721
Carroll John
Chairman
Social, Family, Educational and
Cultural Affairs Section
Economic and Social Committee
2, rue Ravenstein
B - 1000 Brussels
Belgium
Tel: +32 2 5469011
Fax: +32 2 513 4893
Chambers David
University of Greenwich
Law School
Avery Hill Campus
Bexley Road
Eltham
UK - London SE9 2PQ
England
Tel: +44 181 331 9583
Fax: +44 181 331 8473
email: [email protected]
Chanan Gabriel
Community Development Foundation
60 Highbury Grove
UK - London N5 2AG
England
Tel: +44 171 2265375
Fax: +44 171 7040313
email: [email protected]
Conway Maureen
OECD Consultant
35, rue Vineuse
F - 75116 Paris
France
Tel: +33 1 730856
Fax: +33 1 730856
email: [email protected]
34
Coulton Claudia
Center on Urban Poverty and Social Change
Mandel School of Applied Social Sciences
Case Western Reserve University
10900 Euclid Avenue
Cleveland OH 44106
USA
Tel: +1 216 368 2304
Fax: +1 216 368 5158
email: [email protected]
Courage Simon
Social Exclusion Unit
Cabinet Office
1 Horseguards Road (132D/2)
UK - London SW1P 3AL
England
Tel: + 44 171 270 5212
Fax: + 44 171 270 1971
Crooks Tony
CEO
Area Development Management
Holbrook House
Holles Street
Dublin 1
Tel: + 353 1 6613611
Fax: + 353 1 6610411
Cullen Paul
Chair LEED Committee
Department of Enterprise, Trade & Employment
Kildare Street
Dublin 2
Ireland
Tel: +353 1 6614444
Fax: +353 1 6762654
email: [email protected]
De Coninck Monica
Cabinet of the Flemish Minister for Internal Affairs
Urban Policy Housing
35, Koolstraat
B - 1000 Brussels
Belgium
Tel: +32 2 227 2557
Fax: +32 2 227 2505
email: [email protected]
35
De Lourdes Poeira Maria
DGOTDU/MEPAT
Campo Grande, 50
P - 1700 Lisboa
Portugal
Tel: +351 1 7935008
Fax: +351 1 7935682
email: [email protected]
De Rynck Stefaan
European Commission (DG XVI)
200, rue de la Loi
B - 1049 Brussels
Belgium
Tel: +32 2 296 6721
Fax: +32 2 296 3273
email: [email protected]
Decoster Dominique
Université Libre de Bruxelles - G.U.I.D.E.
227, rue de Villers
B - 6010 Charleroi
Brussels
Tel: +32 71 600 270
Fax: +32 71 600 275
email: [email protected]
Dultzin Daniel
Ambassador of Mexico to Ireland
43 Ailesbury Road
Dublin 4
Ireland
Tel: +353 1 2600699
Fax: +353 1 2600411
email: [email protected]
Estivill Jordi
Gabinet d’Estudis Socials
Arago 281 2n.2a.
E - 08009 Barcelona
Spain
Tel: +34 3 4873816
Fax: +34 3 2158815
email: [email protected]
Farrell John
Irish National Organisation of the Unemployed
6 Gardiner Row
Dublin 1
Ireland
Tel: +353 1 8788635
Fax: +353 1 8788874
36
Gaussiran Christine
NET/Netherlands Project
2602 San Juan Drive
Austin
Texas 78733
USA
Tel: +1 512 263 3029
Fax: +1 512 263 3029
email: [email protected]
Geddes Mike
The Local Government Centre
University of Warwick
UK - Coventry CV4 7AL
England
Tel: +44 1203 522458
Fax: +44 1203 524410
email: [email protected]
Gillett Anna
Council of Europe
Avenue Europe
F - 67075 Strasbourg
France
Tel: +33 3 8841 2164
Fax: +33 3 8841 3765
email: [email protected]
Girling Lloyd
Great Northern Partnership
Hilton Avenue
UK - Aberdeen AB24 4RE
Scotland
Tel: +44 1224 276841
Fax: +44 1224 276023
Grammatico Giuseppina
Comune di Genova
Servizio Progetti Comunitari
Piazza Di Negro 3
I - 16126 Genova
Italy
Tel: +39 10 557 4813
Fax: +39 10 246 7603
Hagendoorn Theo J.A.
Waterbies 12
NL - 4844 HJ Terheyden
Netherlands
Tel: +31 76 593 1007
Fax: +31 70 302 7668
email: [email protected]
37
Hanway Derek
Blanchardstown Area Partnership
Deanstown House
Main Street
Blanchardstown
Dublin 15
Ireland
Tel: +353 1 8209850
Fax: +353 1 8209551
email: [email protected]
Højensgaard Niels
Chief Co-Ordinator
The Copenhagen Centre
c/o Ministry of Social Affairs
Holmens Kanal 22
DK-1060 Copenhagen
Denmark
Tel: +45.33.92.92.45
Fax: +45.33.92.92.95
email: [email protected]
Hundvin Brite
Ministry of Local Government and Regional Development
Housing and Building Department
P.B. 8112 DEP
N - 0032 Oslo
Norway
Tel: +47 22 24 7131
Fax: +47 22 24 2736
email: [email protected]
Kautto Mikko
National Research & Development Centre
for Welfare and Health
Siltasaarenkatu 18 C
FIN-00530 Helsinki
Finland
Tel: +358 0 39672206
Fax: +358 0 39672007
email: [email protected]
Kenny Joseph
ROUND Ltd.
Chamber House
Jamestown Business Park
Finglas
Dublin 11
Ireland
Tel: +353 1 8640399
Fax: +353 1 8640465
email: [email protected]
38
Konvitz Josef
Head of Division
Urban Affairs
OECD
2, rue André-Pascal
F - 75775 Paris Cedex 16
France
Lang Robert E.
Senior Editor
Housing Policy Debate
c/o Fannie Mae Foundation
400 Wisconsin Avenue NW
20016-2800 Washington DC
USA
Tel: +1 202 274 8059
Fax: +1 202 274 8111
email: [email protected]
Larragy Joe
Social Policy Analyst
National Economic & Social Council
Upper Castle Yard
Dublin Castle
Dublin 2
Ireland
Tel: +353 1 6713155
Fax: +353 1 6713589
email: [email protected]
Le Marchand Bernard
Representative of the Administrative Board of EFILWC
Conseiller de La Fédération Européenne des
Moyennes et Grandes Enterprises (FEMGED)
76, avenue Victor Gilsoul
B - 1200 Brussels
Belgium
Tel: +32 2 7715871
Fax: +32 2 7715871
Lee Anna
Tallaght Partnership
Unit 19
Village Green
Tallaght
Dublin 24
Ireland
Tel: +353 1 4597990
Fax: +353 1 4597991
email: [email protected]
39
Lemos Stefanos
Representative of the Administrative Board of EFILWC
General Confederation of Greek Workers
51 Xanthippou Str.
GR - 15561 Athens
Greece
Tel: +30 1 6535787
Fax: +30 1 6540362
Littlewood Judith
Department of the Environment, Transport and the Regions
Social Research Division
Eland House
Bressender Place
UK - London SW1P 3EB
England
Tel: +44 171 890 3000
Fax: +44 171 276 5963
Loncle Patricia
Centre de Recherches Administratives et Politiques
Institut d’Etudes Politiques de Rennes
104, boulevard de la Duchesse Anne
F - 35700 Rennes
France
Tel: +33 2 9937 3145
Fax: +33 2 9937 8998
email: [email protected]
Malmborg Gunilla
Ministry of Health and Social Affairs
S - 103 33 Stockholm
Sweden
Tel: +46 8 405 3400
Fax: +46 8 103 633
email: [email protected]
Matthews Finian
Department of Environment & Local Government
Housing and Urban Renewal Section
Custom House
Dublin 1
Ireland
Tel: +353 1 6793377
Fax: +353 1 8742710
McCarthy Dermot
Assistant Secretary
Department of the Taoiseach
Government Buildings
Upper Merrion Street
Dublin 2, Ireland
Tel: +353 1 6194109
Fax: +353 1 6622163
email: [email protected]
40
Mercier Catherine
Assemblée Française des Chambres de Commerce et d’Industrie
45, avenue d’Iéna, BP 448016
F - 75769 Paris Cedex 16
France
Tel: +33 1 4069 3872
Fax: +33 1 4417 9567
email: [email protected]
O’Connor Síle
Director
National Economic & Social Council
Dublin Castle
Dublin 2
Ireland
Tel: +353 1 6713155
Fax: +353 1 6713589
email: [email protected]
O’Sullivan Helen
European Youth Forum
120, rue Joseph II
B -1000 Brussels
Belgium
Tel: +32 2 2869422
Fax: +32 2 2302123
email: [email protected]
Oliver Quintin
Independent Researcher
45 Ashley Avenue
Belfast BT9 7BT
Northern Ireland
Tel: +44 1232 682138
Fax: +44 1232 438350
Parkinson Michael
Director
European Institute of Urban Affairs
51 Rodney Street
John Moores University
UK - Liverpool L1 9AT
England
Tel: +44 151 231 3430
Fax: +44 151 708 0650
email: [email protected]
Perkins Fran
Toronto Healthy Cities Project
20 Dundas Street West
Suite 1036, Box 22
Toronto M66 2C2
Canada
Tel: +1 416 392 0099
Fax: +1 416 392 0089
41
Phelan Nicola
Irish National Organisation of the Unemployed
6 Gardiner Row
Dublin 1
Ireland
Tel: +353 1 8788635
Fax: +353 1 8788874
Pruneda Adriana
Economic Counsellor
The Embassy of Mexico
43 Ailesbury Road
Dublin 4
Ireland
Tel: +353 1 2600699
Fax: +353 1 2600411
email: [email protected]
Raisman Neal
President
Onondaga Community College
Syracuse 13125
New York
USA
Tel: +1 315 469 2211
Fax: +1 315 469 2211
email: [email protected]
Rodrigues Fernanda
City of Oporto
Rua Nuno Tristâo 76
Leça de Palmeira
P - 4450 Matosinhos
Portugal
Tel: +351 2 9963270
Fax: +351 2 9963270
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Roncallo Corrado
Comune di Genova
UCIL (Ufficio per Inserimento Lavorativo)
via Lomellini 15/18
I - 16126 Genova
Italy
Tel: +39 10 2770635
Fax: +39 10 2770504
Roque Amaro Rogério
I.S.C.T.E.
Ave. das Forcas Armadas
P - 1600 Lisboa
Portugal
Tel: +351 1 790 3008
Fax: +351 1 790 3008
42
Schümer-Strucksberg Monica
Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr
Wuerttembergische Strasse 6
D -10702 Berlin
Germany
Tel: +49 30 9012 7588
Fax: +49 30 9012 3189
Smith Lesley
Department of the Environment, Transport and the Regions
Social Research Division
Eland House, Bressender Place
UK - London SW1P 3EB
England
Tel: +44 171 890 3000
Fax: +44 171 276 5963
Stewart Murray
Director, The Cities Centre
University of the West of England
Frenchay Campus, Coldharbour Lane
UK - Bristol BS16 1QY
England
Tel: +44 117 965 6261
Fax: +44 117 976 3950
email: [email protected]
Stoer Stephen
Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação
Universidade do Porto
Rua do Campo Alegre 1055
P - 4150 Porto
Portugal
Tel: +351 2 607 9700
Fax: +351 2 607 9727
email: [email protected]
Theochari Christina
Representative of EF Committee of Experts
Department of the Environment
30, Ventouri Str.
GR - 15561 Cholargos - Athens
Greece
Tel: +30 1 8837319/6540017
Fax: +30 1 8839271/6540017
email: [email protected]
Torchio Giuseppe
Committee of the Regions
Sindaco Di Spineda
Via Roma 106
I - 26030 Spineda
Italy
Tel: +39 376 93071
Fax: +39 376 93369
43
Tosi Antonio
D.I.P. Scienze Del Territorio Politecnico
Via Bonardi 3
I - 20133 Milano
Italy
Tel: +39 2 2399 5417
Fax: +39 2 2399 5435
Tsyboula Sylvie
ESAN Honorary Chair
18 rue Jacquemont
F - 75017 Paris
France
Tel: +33 1 4228 1583
Fax: +33 1 4228 1583
email: [email protected]
Verborgh Eric
Deputy Director
European Foundation for the Improvement
of Living and Working Conditions
Wyattville Road
Loughlinstown
Co. Dublin
Ireland
Tel: +353 1 2043100
Fax: +353 1 2826456
email: [email protected]
Vereecken Léopold
European Anti Poverty Network
56, rue de la Prévoyance
B -1000 Bruxelles
Belgium
Tel: +32 2 511 2503
Fax: +32 2 511 8831
email: [email protected]
Vickers Marion
Northside Partnership
Coolock Development Centre
Bunratty Drive, Coolock
Dublin 17
Ireland
Tel: +353 1 8485630
Fax: +353 1 8485661
Walker David
The Guardian
119 Farringdon Road
UK - London EC1R 3ER
England
Tel: +44 171 278 2332
Fax: +44 171 837 2114
email: [email protected]
44
Walsh Jim
Combat Poverty Agency
Bridgewater Centre
Conyngham Road
Islandbridge
Dublin 8
Ireland
Tel: +353 1 6706746
Fax: +353 1 6706760
email: [email protected]
Weck Sabine
ILS
(Research Institute for Regional & Urban Development of the Federal
State of Northrhine-Westphalia)
Königswall 38-40
D - 44137 Dortmund
Germany
Tel: +49 231 9056 335
Fax: +49 231 9056 198
email: [email protected]
Williams Gareth
ECOTEC Research & Consulting Ltd.
Priestly House
28-34 Albert Street
UK - Birmingham B4 7UP
England
Tel: +44 121 616 1010
Fax: +44 121 616 3699
email: [email protected]
European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions
Social Cohesion Unit
Robert Anderson
Wendy O’Conghaile
Research Manager
Research Manager
Teresa Renehan
Information Liaison Officer
Aoife Caomhanach
Cathy Cooney
Rachel Duffy
Secretary
Temporary Secretary
Temporary Secretary
45
ENDNOTES
1.
OECD, Integrating Distressed Urban Areas, 1998,p. 11.
2.
OECD, Integrating Distressed Urban Areas, 1998,p. 41.
3.
Centre on Budget and Policy Priorities, “Poverty Rate Fails to Decline as Income Growth in 1996
Favours the Affluent”, press release, Washington, DC, October 14, 1997, p.1.
4.
Michael Parkinson, “The Social and Economic Significance of Improving Distressed Urban Areas,” paper
presented at the OECD and EFILWC conference “Partnerships, Participation, Investment and Innovation:
Meeting the challenge of Distressed Urban Areas” Dublin, Ireland, June 1998, p.3.
5.
Claudia Colton, “Comprehensive Approaches to Distressed Neighbourhoods in the United States:
Restoring Communities within the Context of the Metropolis” paper prepared for the conference
“Partnerships, Participation, Investment and Innovation—Meeting the Challenge of Distressed Urban
Areas” Dublin, Ireland June 1998, p.7.
6.
Ibid., p.8.
7.
Michael Geddes, Local Partnership: A Successful Strategy for Social Cohesion?, Dublin: European
Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Luxembourg, OOPEC, 1998, p.15.
8.
Parkinson, p. 9.
9.
Gabriel Chanan, Local Community Involvement. A Guide to Good Practice, Dublin, European Foundation
for the Improvement of Living and Working Conditions, forthcoming publication.
10 .
Geddes, p.103.
11 .
The Local Employment and Entrepreneurship Program of the OECD’s Territorial Development Service.
46
Rapport de conférence
Dublin, 17-19 juin 1998
FONDATION EUROPÉENNE
pour l’amélioration des conditions de vie et de travail
Partenariats, Participation, Investissement et Innovation
Relever le défi des quartiers en difficulté
Dublin, 17 - 19 juin 1998
Rapport d’une conférence
Rapporteur: Maureen Conway, Consultant, OCDE
Conférence organisée conjointement par l’OCDE et la
Fondation européenne pour l’amélioration
des conditions de vie et de travail
avec le soutien de la Commission Européenne (DG XVI)
FONDATION EUROPÉENNE
pour l’amélioration des conditions de vie et de travail
Wyattville Road, Loughlinstown, Co. Dublin, Irlande. Tél: (+353) 1 204 3100 Fax: (+353) 1 282 6456 E-mail: [email protected]
EF/99/06/
TABLE DES MATIERES
RÉSUME ............................................................................................................................................................3
INTRODUCTION..............................................................................................................................................5
L’APPROCHE TERRITORIALE .....................................................................................................................9
Implications spatiales de l’évolution socio-économique.............................................................................10
L’APPROCHE PARTENARIALE..................................................................................................................12
Objet des partenariats ...................................................................................................................................12
Avantages du partenariat ..............................................................................................................................13
Problèmes de formation et de développement des partenariats ..................................................................13
Participation de la population.......................................................................................................................14
Rôle du secteur privé ....................................................................................................................................16
STRATÉGIES D’INVESTISSEMENT DANS LES QUARTIERS EN DIFFICULTÉ ................................18
Investissements et améliorations d’ordre matériel.......................................................................................18
Développement des ressources humaines....................................................................................................20
Dépenses publiques consacrées à la création d’emplois et au développement d’entreprises ....................21
COMMUNICATION ET INFORMATION....................................................................................................23
Déficit de communication et d’information.................................................................................................23
Échanges et transferts d’expérience .............................................................................................................25
Communication : Comment obtenir le soutien de l’opinion .......................................................................26
CONSÉQUENCES AU NIVEAU DES POLITIQUES ..................................................................................29
Niveau transnational .....................................................................................................................................29
Niveau national.............................................................................................................................................30
Niveau local/régional....................................................................................................................................31
Conclusions et questions méritant une étude plus poussée.........................................................................31
LISTE DES PARTICIPANTS .........................................................................................................................34
NOTES..............................................................................................................................................................47
RÉSUME
La persistance de quartiers en difficulté est pour les pays de l’OCDE un problème grave qui nuit
aussi bien à la santé de l’économie locale et nationale qu’à la cohésion sociale. En juin 1998 à Dublin,
l’OCDE et la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail, avec l’aide de
la DG XVI de la Commission européenne, ont organisé une Conférence sur les partenariats, la
participation, l’investissement et l’innovation face aux problèmes des quartiers en difficulté. Le but de
cette rencontre était de s’informer mutuellement et de nourrir la discussion et la réflexion sur les problèmes
auxquels sont confrontés les quartiers en question. Le présent rapport s’inspire des débats et des exposés
de cette Conférence.
Une proportion étonnamment élevée de la population est directement confrontée aux difficultés
qui caractérisent la vie dans ces quartiers : jusqu’à 10 pour cent dans certains pays de l’OCDE. La faiblesse
des chances qui s’offrent à leurs habitants, que ce soit au plan économique, social ou politique, est
incompatible avec une croissance économique basée sur la concurrence et la mobilité, et nuit à la justice
sociale. De surcroît, étant donné l’évolution sociale actuelle, la situation des quartiers en difficulté ne va
certainement pas s’améliorer d’elle-même, mais au contraire empirer si l’on n’intervient pas. Une action
déterminée capable de réinstaurer des cycles de développement positifs et de réintégrer les quartiers isolés
dans le tissu urbain est indispensable si l’on veut que les villes continuent de jouer le rôle économique,
social et culturel vital qui est le leur dans les pays de l’OCDE.
Les investissements consacrés à l’infrastructure, aux ressources humaines et à des incitations au
développement économique sont certes propres à améliorer la situation dans les quartiers en difficulté et
aident à mieux les intégrer dans la communauté urbaine. Des exemples d’initiatives réussies montrent
l’utilité de tels investissements et donnent des indications sur ce qui pourrait être fait dans d’autres
quartiers confrontés à des problèmes analogues. Prises isolément, toutefois, ces actions ne traitent qu’une
partie du problème, de sorte que leur impact risque de n’être pas très durable ou d’entraîner des effets
secondaires indésirables. C’est ainsi que les investissements dans les domaines de la formation et de
l’éducation permettent évidemment d’aider des personnes défavorisées à accéder au marché du travail et à
y réussir, mais s’ils ne s’accompagnent pas d’efforts pour améliorer les conditions d’existence dans un
quartier en difficulté, ils risquent d’inciter les intéressés à s’en aller vivre ailleurs. Dans ces conditions, si
un certain nombre d’individus voient leur existence nettement améliorée, le quartier et les habitants qui y
restent risquent au contraire de se retrouver dans une situation encore plus précaire. De même, les
investissements dans l’habitat et l’infrastructure qui rendent un quartier plus agréable risquent de n’avoir
pas d’effets durables si l’on ne s’attaque pas aux problèmes d’emploi de ses habitants. Les multiples
facettes des problèmes dont souffrent les quartiers en difficulté nécessitent une coordination des différents
éléments de réponse.
Afin de faciliter la mise en oeuvre de solutions ainsi intégrées, les gouvernements des pays de
l’OCDE adoptent de plus en plus souvent, face aux problèmes des quartiers en difficulté, des approches
territoriales. C’est pourquoi l’Union européenne et de nombreux gouvernements encouragent les
partenariats entre différents acteurs : divers échelons des pouvoirs publics, partenaires sociaux, population
et organisations non gouvernementales. Ces partenariats se constituent sous des formes variées et prennent
3
tout un éventail d’initiatives selon la situation locale en termes de ressources, de culture, de besoins et de
priorités.
L’un des facteurs déterminants de la réussite des partenariats locaux semble être une véritable
participation de la population. Elle n’est pas toujours facile à réaliser, et investir dans le renforcement de
ses capacités de participation à un programme de développement local est souvent l’une des conditions
préalables à l’instauration d’un changement durable. Les entreprises privées peuvent elles aussi être des
acteurs clés des partenariats locaux, en particulier sur le plan de l’emploi et du développement
économique. Comme c’est le cas pour de nombreux éléments des stratégies locales, cependant, la nature et
l’importance de la participation du secteur privé peuvent varier considérablement selon le lieu, et au fil du
temps dans un même lieu.
Il est évident que les pouvoirs publics à tous les échelons ont un rôle déterminant à jouer pour
appuyer les stratégies de développement local qui visent à améliorer durablement la situation dans les
quartiers difficiles et à les réintégrer dans l’ensemble de la communauté urbaine. Étant donné l’importance
qu’il y a à faire participer la population locale et à adapter l’action en fonction des atouts et des priorités de
ces quartiers, il faut que l’État habilite les responsables et autres acteurs locaux à y jouer un rôle actif.
Par ailleurs, étant donné que certains des problèmes des quartiers en difficulté résultent de
circonstances et de forces qui leur sont extérieures, il importe que les gouvernements examinent les
implications que peuvent avoir pour les quartiers en difficulté leur politique générale et leur cadre
budgétaire et qu’ils veillent à ce que non seulement les politiques suivies dans d’autres domaines ne
contrecarrent pas les efforts de développement local mais au contraire les renforcent. L’intégration des
quartiers en difficulté dans une région urbaine exige que les mesures destinées à répondre à leurs besoins
s’insèrent dans une politique globale de la ville.
Les zones urbaines ne sont pas statiques, elles évoluent sans cesse. Avant de définir une politique
pour la ville en général et pour les quartiers difficiles en particulier, il faut d’abord comprendre comment
les zones urbaines croissent et évoluent. C’est à l’État de rassembler et de diffuser les données et
informations nécessaires. En les exploitant convenablement, on pourra se faire une idée de l’efficacité des
politiques mises en oeuvre, et peut-être mieux programmer ensuite l’action, de façon à traiter les problèmes
avant qu’ils s’enracinent trop profondément, permettant ainsi d’économiser des fonds publics et de limiter
les coûts économiques et sociaux. Il incombe aussi à l’État de veiller à ce que les politiques et programmes
soient dûment évalués et que les résultats de ces évaluations soient pris en compte par la suite aussi bien
dans les décisions que dans la pratique du développement local.
S’il est évident que le rôle des pouvoirs publics est capital dans le traitement des problèmes des
quartiers en difficulté, la force de leur action dépend beaucoup du soutien de l’opinion publique, qui n’est
pas facile à obtenir. En effet, les quartiers en difficulté étant isolés du reste de la collectivité, la plupart des
électeurs ne sont pas au contact des problèmes que pose l’existence dans ces quartiers, de sorte que le large
soutien de l’opinion dont les pouvoirs publics auraient besoin, fait souvent défaut. De plus, les médias
traditionnels, surtout à l’échelon local, ne sont plus guère capables de donner les informations qui sont
essentielles et de contribuer à la communication sur les politiques suivies et à la réalisation d’un consensus.
Il faudrait peut-être que les gouvernements recherchent de nouveaux moyens de communication qui
tiennent compte de l’état actuel des médias et des modalités de leur consommation afin d’obtenir le soutien
nécessaire pour une action à long terme.
4
INTRODUCTION
La persistance de quartiers en difficulté constitue pour les gouvernements de l’OCDE à tous les
niveaux un défi multiforme qu’il est urgent de relever. Dans la plupart des pays Membres, les villes sont
des moteurs de l’économie, c’est là que se crée une grande partie de la richesse nationale. En outre, un fort
pourcentage de la population des pays industrialisés est concentré dans les villes et à leurs alentours. Dans
l’Union européenne aujourd’hui, environ 80 pour cent de la population est urbaine, et aux États-Unis on
arrive à un chiffre analogue en comptant non seulement les villes mais leurs banlieues, ce qui se justifie par
la constatation de plus en plus évidente que la santé économique de ces banlieues est étroitement liée à la
santé de la ville qui en est le centre. Par ailleurs, les villes tendent à être les centres culturels d’un pays, le
lieu où se trouvent les grandes universités, les hôpitaux, les musées et autres institutions importantes. La
présence de quartiers en difficulté est pour elles un handicap ; elle implique un coût économique et social,
notamment un affaiblissement de leur potentiel de croissance économique et une accentuation de
l’injustice sociale.
La proportion de la population des pays de l’OCDE qui réside dans des quartiers en difficulté est
étonnamment élevée. Le récent rapport publié par l’OCDE sous le titre Intégrer les quartiers en difficulté
passe en revue dix pays représentant près de la moitié de la population de l’OCDE. Dans les pays en
question, “... la proportion des habitants des grands centres urbains vivant dans des conditions de précarité
relative varie entre 7 et 25 pour cent, ce qui représente jusqu’à 10 pour cent de la population nationale.
Environ 20 millions de personnes vivent dans des quartiers en difficulté sur une population métropolitaine
1
de 185 millions.”
L’expression “quartiers en difficulté” désigne des zones urbaines qui sont défavorisées à maints
points de vue. Ce n’est pas seulement une question de faiblesse des revenus ou de dégradation du cadre de
vie. Si l’ampleur du problème varie selon les pays, la majorité des États Membres comportent aujourd’hui
dans leurs agglomérations urbaines des zones qui accumulent les handicaps. Comme le dit le récent rapport
de l’OCDE, les profils démographiques de ces quartiers présentent souvent le même genre de
caractéristiques : taux élevé de pauvreté, faible niveau d’instruction, faible taux d’activité, nombre élevé de
familles monoparentales, problèmes de santé plus nombreux qu’ailleurs. De plus, ils n’ont pas un accès
suffisant aux commerces et aux services, et les ménages ne disposent souvent pas de moyens de transport
adéquats. La participation au processus démocratique et à la collectivité tend à être faible, d’où un
isolement croissant par rapport au reste de la société. La délinquance et le vandalisme sont souvent
importants, ce qui crée un sentiment d’insécurité et aggrave encore l’impression d’isolement.
Si tous ces phénomènes ne sont pas présents à la fois dans tous les quartiers en difficulté, la
plupart des pays de l’OCDE comptent aujourd’hui des zones urbaines qui en cumulent plusieurs, et dont
les variables socio-économiques diffèrent nettement des normes urbaines nationales. Dans certaines villes
et certains pays, les problèmes des quartiers en difficulté peuvent paraître bénins du fait que certains
indicateurs socio-économiques comme le revenu ou le taux de délinquance ne font pas nécessairement
apparaître des niveaux élevés de précarités individuelles, et pourtant l’isolement de ces quartiers et les
obstacles auxquels leurs habitants se heurtent dans la société risquent d’affaiblir gravement la cohésion
sociale. La concentration de la misère dans certains quartiers d’une ville crée un contexte qui renforce la
5
probabilité d’échec des individus, notamment sur le plan scolaire ou de l’emploi, et limite leurs possibilités
de participer véritablement à l’économie et à la société.
Le coût économique des quartiers en difficulté ne consiste pas seulement en un surcroît de
dépenses publiques mais aussi en une déperdition de capital humain. Les conditions qui conduisent à
l’échec scolaire aboutissent directement à cette déperdition, en ce sens que des citoyens qui pourraient être
productifs mais qui ne sont pas en mesure d’exercer leurs droits sont dans l’impossibilité d’acquérir les
compétences dont ils ont besoin pour contribuer à la croissance et à la compétitivité nationale, ni au
bien-être de la famille et de la collectivité. De surcroît, l’existence de quartiers en difficulté peut entraîner
une sous-utilisation des infrastructures existantes -- routes, logements et espaces commerciaux.
Le coût social de ces quartiers est élevé. A partir du moment où différents groupes
socio-économiques ne partagent plus les mêmes quartiers, le manque de contacts les conduit à
l’incompréhension, voire à la peur. En outre, les habitants des quartiers défavorisés peuvent se sentir
stigmatisés du seul fait de leur adresse lors des entretiens d’embauche, ou dans d’autres circonstances
sociales en dehors de leur quartier. Dans le quartier même, si la délinquance augmente, les habitants en
arrivent à se méfier les uns des autres, et à éviter les contacts avec leurs voisins. De plus, l’isolement des
collectivités pauvres les rend politiquement vulnérables. Lorsqu’il y a des choix à faire en matière de
dépenses publiques, elles sont souvent les dernières à en bénéficier, de sorte qu’elles sont moins bien
dotées sur le plan de la qualité des établissements scolaires et de la qualification des enseignants, ainsi que
de l’accès aux transports et qu’elles risquent également de se voir imposer dans le voisinage des
équipements présentant des nuisances pour l’environnement. Cette inégalité dans la répartition des services
publics et l’application des normes environnementales crée des injustices sociales et nuit encore davantage
à la cohésion sociale.
Un seul facteur peut suffire à accélérer la spirale descendante. Ainsi, un quartier peut, du fait
d’une certaine politique de l’immigration ou du logement, voir augmenter le pourcentage de ses habitants
qui n’ont qu’un faible revenu, ce qui peut donner aux commerçants une image moins favorable du quartier
et les inciter à déménager ; les habitants plus aisés sont alors tentés de quitter eux aussi le quartier pour un
autre où ils y trouveront plus de commerces, et il peut s’en suivre un cycle continu de déclin. Même si
collectivement le quartier conserve le pouvoir d’achat voulu pour faire vivre des commerces, la fermeture
de ceux qui existent peut en dissuader d’autres de venir s’y installer. Un changement dans la qualité de
l’environnement ou le niveau de pollution, ou le simple fait qu’on en parle, peuvent eux aussi déclencher
une spirale descendante, et les quartiers peuvent pour toutes sortes de raisons acquérir une “réputation” qui
contribue à décourager les gens d’y vivre et d’y travailler. Faute d’attirer de nouveaux habitants et de
nouvelles activités, les espaces laissés libres restent inoccupés et en friche, tandis qu’une demande apparaît
ailleurs, ce qui conduit souvent à développer des zones jusque là vierges, avec les dépenses que cela
implique.
Plusieurs facteurs d’ordre national ont également contribué à l’émergence de quartiers en
difficulté. Les récentes mutations de l’économie ont entraîné dans de nombreux pays de l’OCDE un
changement de la demande de main-d’oeuvre dû à la croissance des besoins en travailleurs de haut niveau
et à la réduction des besoins en main-d’oeuvre peu qualifiée. Ce changement a été attribué à divers
phénomènes, notamment à la globalisation et à l’utilisation croissante des technologies. Quoi qu’il en soit,
il est évident que les mutations de l’économie ont entraîné une disparité croissante des niveaux de revenu.
En outre, alors que dans le passé l’expansion économique avait pour effet de réduire les taux de pauvreté,
ce n’est plus aussi certain aujourd’hui. Selon l’OCDE, “au cours des quinze dernières années, le taux de
pauvreté relative avant transferts sociaux a augmenté dans la quasi-totalité des pays Membres de
l’OCDE.”2 A titre d’exemple, aux États-Unis, après examen des données de recensement, le Center of
Budget and Policy Priorities a conclu que la pauvreté n’avait pas diminué en 1996, le revenu moyen du
6
cinquième le plus pauvre des familles américaines ayant en fait chuté, constatation décevante si l’on
3
considère que 1996 a été une année où l’économie a enregistré une croissance importante.
Les changements intervenus sur le marché du travail ont eu des résultats divers selon les
réglementations nationales du travail. Dans les pays où cette réglementation est stricte, ils ont en général
abouti à une hausse des taux de chômage, en particulier du chômage de longue durée. Les pays où la
législation du travail est plus souple ont généralement enregistré une baisse des salaires réels des
travailleurs les moins qualifiés, une augmentation de l’emploi temporaire et intermittent et une croissance
du nombre de “travailleurs pauvres”. C’est souvent dans les quartiers en difficulté que ces effets sont les
plus prononcés.
Les politiques des gouvernements ont elles aussi contribué à l’apparition de ces zones
d’exclusion. Dans de nombreux pays, les politiques du logement ont abouti à confiner les pauvres dans
certains quartiers ou à faciliter le départ des habitants plus aisés, de sorte que faute de contacts entre les
deux il ne peut se développer des réseaux informels par où circuleraient des informations susceptibles de
conduire à un emploi ou à d’autres possibilités d’intégration. Les décisions relatives à l’implantation des
réseaux de transport ont aussi tendance à défavoriser des quartiers à forte densité de population pauvre, les
laissant géographiquement isolés des possibilités d’instruction et d’emploi. Les politiques fiscales plus
favorables à la construction qu’à la rénovation ont elles aussi parfois encouragé les déplacements
d’entreprises et de résidences hors des zones urbaines.
Les nombreux manques dont souffrent les quartiers en difficulté exigent une action multiforme.
Avec la disparition progressive des possibilités économiques accessibles, la concentration des problèmes y
a en partie détruit le tissu social. Aussi faudra-t-il définir pour ces quartiers des politiques qui couvrent à la
fois les aspects économiques et sociaux. En outre, pour intégrer ce type de quartiers dans l’ensemble de la
zone urbaine, il faut souvent surmonter les préventions à l’égard de leurs habitants ou des possibilités d’y
implanter une activité économique.
Devant l’incapacité des politiques sectorielles traditionnelles de faire face à la complexité de la
situation, de nombreux pays de l’OCDE ont mis en place des initiatives d’un nouveau type,
géographiquement ciblées et qui aboutissent à une action multiforme. Elles impliquent souvent un
partenariat entre divers organismes, qui peut regrouper, en plus de l’État, l’administration locale, les
organisations bénévoles et les partenaires sociaux. Ces partenariats peuvent être “horizontaux”, entre
acteurs locaux, “verticaux”, avec des représentants des administrations nationales, régionales et locales, ou
une combinaison des deux. Leurs objectifs varient. Certains couvrent un domaine très large, et cherchent à
traiter de multiples problèmes sur l’ensemble d’une zone urbaine, tandis que d’autres se concentrent sur un
périmètre plus étroitement délimité ou sur un problème particulier tel que le chômage des jeunes, la
délinquance, ou les problèmes auxquels les femmes sont confrontées. Les approches sont très diverses,
mais d’une façon générale les partenariats s’efforcent de réunir tout un éventail de moyens, de
compétences et de points de vue afin de déterminer et d’appliquer une stratégie bien adaptée aux besoins et
aux possibilités spécifiques du lieu considéré.
La conférence intitulée “Partenariats, Participation, Investissements et Innovation -- Relever les
défis des quartiers en difficulté” qui s’est tenue en juin 1998 à Dublin a tenté, à partir des travaux réalisés
par l’OCDE et la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail, d’aller plus
loin et de pousser l’étude de certains des problèmes clés des quartiers en difficulté. Étant donné
l’émergence d’une stratégie de partenariat pour mettre en oeuvre des approches multiformes dans les
quartiers en difficulté, que sait-on des méthodes qui permettent de construire des partenariats efficaces et
quelles sont les grandes questions qui subsistent ? En quoi la politique peut-elle encourager ou appuyer les
efforts de partenariat et comment pourrait-elle le faire plus efficacement ? Plus largement, quels types de
7
mesures nouvelles et d’investissement se sont révélés utiles dans les quartiers en difficulté ? Dans quelle
mesure peut-on en tirer des conclusions applicables à d’autres quartiers ? Quels sont les rôles respectifs des
politiques locales, régionales, nationales et supranationales ? Une question plus vaste (à laquelle il est
difficile de trouver une réponse) est de savoir si les problèmes économiques, sociaux et environnementaux
avec lesquels les villes sont aux prises aujourd’hui se sont intensifiés ou si l’on est devenu plus sensible à
des problèmes qui ont toujours existé. Cette question en amène toutefois une autre, plus précise, qui est
celle des informations dont on dispose aujourd’hui pour suivre l’évolution des situations urbaines. En
d’autres termes, dispose-t-on d’informations suffisantes pour identifier clairement les quartiers en
difficulté, évaluer les changements qui interviennent au fil du temps et déterminer l’impact que pourraient
avoir les stratégies envisagées ?
8
L’APPROCHE TERRITORIALE
Les quartiers en difficulté sont des zones géographiquement délimitées où sévit l’exclusion
sociale. La politique appliquée à ces quartiers dans beaucoup de pays de l’OCDE se caractérise par des
approches territoriales. Michael Parkinson, Directeur de l’European Institute of Urban Affairs à la John
Moores University évoque un certain nombre d’arguments couramment présentés contre ces approches :
elles ne font que déplacer les problèmes vers un autre secteur ; accorder des moyens spéciaux à un quartier
suscite une culture de dépendance durable ; tous les exclus ne vivent pas dans des quartiers en difficulté ;
la concentration des moyens sur un quartier risque de se faire au détriment d’un autre qui peut connaître
des problèmes tout aussi urgents ; les causes des problèmes et leurs solutions potentielles sont extérieures
4
aux zones d’exclusion. Il recense par ailleurs un certain nombre d’avantages : ces approches améliorent
les perspectives des quartiers défavorisés par l’établissement de liens stratégiques avec d’autres secteurs
plus prospères de la ville ; elles améliorent la distribution des services par l’intégration des politiques et
des moyens de différentes administrations au niveau local ; elles accroissent le capital social de la
collectivité ; elles encouragent les bonnes pratiques et les mesures innovantes.
De même, Paul Cullen, Président du Comité de direction du Programme d’action et de
coopération de l’OCDE concernant le développement économique et la création d’emplois au niveau local
cite un certain nombre d’avantages des stratégies de développement local, notamment le fait qu’elles
permettent d’adapter les mesures aux besoins particuliers des quartiers, de cibler les moyens nationaux sur
les quartiers les plus démunis, ce qui permet d’obtenir des effets d’échelle et de démonstration, et enfin de
doter les zones considérées de la capacité de se développer elles-mêmes par la suite.
Il convient ici de faire une remarque de terminologie. En Europe, le terme d’“exclusion”, en
particulier “exclusion sociale”, est couramment utilisé à propos d’individus que divers obstacles
empêchent de participer pleinement à la vie sociale et économique. Les quartiers en difficulté sont ceux
dans lesquels une fraction importante de la population se heurte à ce type d’obstacle. Le terme d’exclusion
sociale est celui utilisé dans le cadre des programmes de l’Union européenne contre la pauvreté, le terme
de “pauvreté” ne paraissant pas définir exactement les problèmes auxquels sont confrontées les personnes
marginalisées et défavorisées. L’exclusion sociale est une notion plus large et rend compte du fait que la
faiblesse des revenus n’est pas le seul facteur d’appauvrissement de l’existence des gens.
Tandis que se poursuit le débat sur les avantages des stratégies locales, il est devenu évident que
le fait de vivre dans un quartier en difficulté crée pour les habitants des obstacles supplémentaires dans la
recherche d’emploi et l’exercice des droits et privilèges considérés comme “normaux” dans les autres
quartiers de la ville. Claudia Coulton du Center on Urban Poverty and Social Change à la Case Western
Reserve University observe que l’évolution des idées sur la pauvreté urbaine a pris un tournant majeur
lorsqu’on a reconnu qu’habiter un quartier extrêmement pauvre compromettait les chances de l’individu
5
dans la vie. Elle disait cela à propos des États-Unis, mais on pourrait en dire autant pour de nombreux
pays de l’OCDE.
9
Pour preuve des effets délétères que le quartier où il habite peut avoir sur les chances d’un
individu dans l’existence, Coulton cite une expérience qui s’est déroulée aux États-Unis suite à un litige
concernant une discrimination en matière de logement. Pour résoudre ce litige, on a organisé une loterie à
la suite de laquelle certains habitants de logements sociaux ont été relogés dans des quartiers plus aisés en
banlieue, tandis que d’autres étaient relogés dans des quartiers pauvres du centre-ville. Le suivi de l’affaire
a montré que les adultes relogés en banlieue avaient plus de chances de trouver un emploi et que les
enfants de ces familles avaient de meilleurs résultats à l’école que leurs homologues des quartiers du
6
centre-ville. Les mécanismes par lesquels les quartiers en difficulté compromettent les chances de leurs
habitants ont également été décrits par William Julius Wilson dans ses ouvrages The Truly Disadvantaged
et When Work Disappears. Du fait que les quartiers eux-mêmes contribuent aux problèmes d’exclusion
sociale rencontrés par leurs habitants, il faut peut-être leur appliquer des stratégies spéciales pour abaisser
les barrières à l’intégration sociale et inverser le cycle de déclin du quartier.
Cela dit, définir une politique pour les quartiers en difficulté soulève plusieurs problèmes.
Premièrement, il faut identifier les quartiers sur lesquels on va cibler les moyens. Existe-t-il pour cela des
indicateurs statistiques fiables ? Faut-il les compléter par des informations qualitatives ? Il faut s’interroger
aussi sur ce qui constitue la zone d’intervention -- une cité, un quartier, un groupe de quartiers ? Cela
dépend-il de l’importance de la population, de la taille géographique ou d’autres facteurs ? Comment
accorde-t-on les moyens -- en donnant la priorité aux zones les plus démunies ? En ciblant celles où l’on a
le plus de chances de réussite ? En demandant aux différentes zones de présenter des propositions
concurrentes ? Ensuite, il faut déterminer l’importance des moyens à fournir et à combien de zones. Ici
M. Parkinson observe qu’une énorme pression s’exerce sur les États pour que les moyens soient répartis
plus ou moins également entre de nombreuses zones, ce qui peut les empêcher de concentrer suffisamment
de moyens sur une zone quelconque pour y produire un impact significatif.
Étant donné que l’objectif est de favoriser l’intégration de la zone “exclue” dans le reste de la
zone urbaine, il faut à la fois des actions ciblées géographiquement et des mesures plus larges d’intégration
des groupes et des quartiers exclus. L’intégration nécessite non seulement une action géographiquement
ciblée, mais aussi un réexamen des politiques générales afin d’en mesurer les impacts sur les quartiers
exclus et de les adapter aux objectifs d’intégration et de cohésion sociale.
Implications spatiales de l’évolution socio-économique
Les quartiers en difficulté ne sont pas statiques ; ils évoluent en fonction des grandes tendances
sociétales et de la dynamique locale. Il importe lorsqu’on veut traiter le problème de ces quartiers
d’examiner les tendances du moment et leurs impacts potentiels. Cette analyse permet d’une part de
localiser les zones à risque et de mettre au point des mesures préventives et d’autre part de mieux adapter
les stratégies et programmes destinés aux quartiers qui sont déjà en difficulté.
Les mutations socio-économiques comportent de nombreuses dimensions, spatiales notamment.
Les implications spatiales de trois grandes évolutions sociétales -- modification de la structure des âges, de
la structure des revenus et de celle des familles -- ont été analysées par Remy Prud’homme, de l’université
Paris XII. Son étude porte sur la France, mais les mutations socio-économiques qu’il décrit se sont
produites dans de nombreux pays de l’OCDE.
La question du vieillissement des sociétés, qui fait que le nombre d’actifs diminue tandis que le
nombre de retraités augmente, ce qui pose le problème du financement des retraites, est un sujet souvent
étudié, mais les implications spatiales de ces changements de la structure des âges sont moins bien connus.
En particulier, les ménages âgés ne sont souvent plus limités dans le choix de leur résidence par le lieu de
10
leur emploi. Ils ont donc tendance à se concentrer dans certaines zones, ce qui fait qu’il y a un nombre
accru de localités où il s’agit surtout de répondre aux besoins des personnes âgées. Contrairement à la
généralité des agglomérations, qui sont d’une façon ou d’une autre des lieux de production, ces localités
sont essentiellement vouées à la consommation. L’importante population âgée qui y réside peut être
opposée à des investissements à but de développement économique qui créeraient des emplois et des
revenus pour d’autres résidents, du fait qu’elle aurait à supporter les charges courantes de ces
investissements alors qu’elle n’en tirerait aucun avantage. Aussi les lieux où de nombreux résidents tirent
leurs revenus de sources extérieures à l’économie locale risquent-ils d’avoir plus de difficultés à assurer
des services comme l’éducation et à opérer divers investissements nécessaires pour soutenir l’économie
locale.
De la même façon, l’évolution de la structure des revenus des ménages peut avoir des
implications spatiales. Dans beaucoup de pays de l’OCDE, la croissance récente des dépenses publiques
est due plus à un accroissement des transferts de revenu effectués par l’État qu’à une augmentation de ses
dépenses directes. Ainsi, dans certains pays, le montant des revenus de transfert a augmenté par rapport
aux revenus tirés d’activités productives. Le fait que les personnes qui perçoivent des revenus de transfert
de l’État, en particulier les retraités, peuvent s’agréger en certains endroits signifie que ces lieux, voués à la
consommation, seraient extrêmement vulnérables en cas de réduction par l’État de ces transferts. L’analyse
de la base économique des collectivités locales ne tient peut-être pas toujours compte de cette forte
dépendance à l’égard des revenus de transfert de l’État.
Dans les quartiers de grande pauvreté, les principales sources de revenu sont souvent les
transferts de l’État et les emplois publics. De plus, les transferts de revenu aux pauvres et aux chômeurs
risquent davantage dans plusieurs pays de subir des réductions que ceux destinés aux retraités, pauvres ou
non. Des réductions simultanées des transferts et des effectifs de la fonction publique porteraient un
sérieux coup aux localités qui sont fortement tributaires de ces sources de revenu et d’emplois.
Les changements intervenus dans les structures familiales -- accroissement de la proportion de
femmes actives, -- multiplication des familles monoparentales et diminution de la taille moyenne des
ménages -- sont bien connus. S’y ajoute le fait qu’on a de plus en plus tendance à se marier à l‘intérieur de
son propre groupe socio-économique. Ces changements sont des facteurs déterminants de l’apparition de
poches de pauvreté du fait que les sources stables de revenu sont de plus en plus inégalement réparties
entre les ménages. Les caractéristiques spatiales de cette évolution favorisent une polarisation accrue de la
société. Les ménages à deux revenus vont choisir d’habiter dans des quartiers où il est plus facile pour les
deux adultes de trouver un emploi convenable, et c’est particulièrement vrai pour les couples qui exercent
des professions à haut revenu. Comme ils restent dans les grandes villes ou viennent y habiter, il devient
plus difficile à des localités plus petites d’attirer des personnes hautement qualifiées pour contribuer aux
efforts de revitalisation. Les ménages sans emploi ou ceux qui n’ont que des emplois précaires et par
conséquent de faibles revenus tendent à se concentrer dans les quartiers où les loyers sont bas, où souvent
les services publics ne sont pas tous présents et où les réseaux sociaux et économiques sont presque
inexistants. Les enfants de ces familles se heurtent à de véritables barrières pour trouver un emploi, ce qui
perpétue leur isolement économique et social.
Toutes ces évolutions représentent un défi majeur pour qui cherche à traiter les problèmes des
quartiers en difficulté, car les grandes tendances sociales et démographiques vont probablement continuer
à renforcer l’isolement physique, social et économique de ces quartiers.
11
L’APPROCHE PARTENARIALE
De plus en plus, les gouvernements encouragent la constitution de partenariats pour mettre en
oeuvre des stratégies multiples géographiquement ciblées sur les quartiers en difficulté. L’idée du
partenariat n’est pas nouvelle. Depuis toujours, nombreuses sont les administrations et les collectivités qui,
pour réaliser leurs objectifs, font appel à une assistance extérieure et instaurent des relations de
collaboration, mais souvent à titre informel. Depuis quelques années, cependant, les programmes
nationaux et ceux de l’Union européenne encouragent activement les partenariats formels, généralement en
subordonnant l’octroi de crédits à la mise en place de telles structures.
Dans leur étude sur les partenariats, les chercheurs de la Fondation européenne pour
l’amélioration des conditions de vie et de travail ont commencé par en établir les caractéristiques :
•
“une structure formelle pour l’élaboration des décisions et leur mise en oeuvre ;
•
la mobilisation d’une coalition d’intérêts et l’engagement de différents partenaires ;
•
un ordre du jour et un programme d’action multidimensionnel commun ;
•
un but ou une finalité qui est de lutter contre le chômage, la pauvreté et l’exclusion sociale,
7
ainsi que de promouvoir la cohésion sociale et l’intégration” .
Le terme “partenariat” peut couvrir des initiatives et des structures très diverses. Dans son étude,
qui a porté sur plus de 80 partenariats dans divers pays de l’Union européenne, la Fondation européenne
pour l’amélioration des conditions de vie et de travail a constaté que presque tous comportent une
représentation du secteur public, local dans plus de 90 pour cent des cas et aussi régional et/ou national
dans les deux tiers des cas. Plus de la moitié comportait une participation du secteur associatif et un peu
moins de groupements d’habitants. Un tiers environ seulement comportait une participation active des
syndicats et près de la moitié une représentation des employeurs. Autrement dit, la composition des
partenariats variait énormément.
Objet des partenariats
On met de plus en plus souvent l’accent sur une action multidimensionnelle face aux problèmes
de l’exclusion sociale dans les quartiers défavorisés, mais tous les partenariats n’ont pas été conçus dans
cette optique. Beaucoup d’entre eux ont choisi de concentrer leur action, soit sur les questions d’emploi et
de développement économique, soit sur les questions de services sociaux et de développement
communautaire. En outre, certains ont ciblé leurs activités sur des groupes bien précis comme les femmes
ou les jeunes, tandis que d’autres les concentrent sur un périmètre relativement restreint. Mais même
lorsqu’ils ont un objectif plus étroitement circonscrit, ces partenariats impliquent l’action concertée de
plusieurs organismes différents.
12
Avantages du partenariat
Les partenariats peuvent offrir des avantages importants aussi bien sur le plan des processus que
sur celui des résultats. Selon Mike Geddes, du Local Government Centre de l’Université de Warwick,
auteur du rapport de la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail, les
principaux avantages sont de deux types : (1) instauration d’une collaboration pour la mise au point des
politiques à suivre ; (2) renforcement de l’efficacité des politiques économiques et sociales générales.
Agnes Aylward, administrateur principal au Ministère irlandais du tourisme, des sports et des
loisirs, a mis en lumière quelques uns des avantages du fonctionnement des partenariats en Irlande. Ils ont
par exemple été les premiers à adopter pour les chômeurs de longue durée une approche individualisée de
la recherche d’emploi dont s’est inspiré le service local de l’emploi financé par l’État et qui est maintenant
appliquée dans 18 régions du pays. Grâce à ce type d’initiative, environ 8 000 chômeurs de longue durée
ont créé leur propre entreprise et environ 10 000 chômeurs ont trouvé un emploi. Sur ces 10 000, plus de
50 pour cent étaient des chômeurs de longue durée. Qui plus est, dans deux des quartiers les plus
défavorisés de Dublin, la baisse du chômage a été plus forte que pour l’ensemble de la ville. Selon
Aylward, ces résultats remarquables, contraires à toutes les attentes, n’auraient pas été obtenus sans la
médiation du partenariat et du service local de l’emploi qu’il a aidé à mettre en place. C’est là un exemple
de renforcement de l’efficacité des stratégies générales de retour à l’emploi en Irlande.
Bien que l’on ait ainsi des exemples des effets positifs du travail en partenariat, cela ne permet
pas véritablement de porter des jugements. Il est en effet extrêmement difficile de démêler ce qui est dû
aux partenariats et ce qui est dû à certains des programmes et projets des organismes qui y participent. On
peut considérer que le partenariat, en influant sur la conception du programme, a eu un impact, mais si ce
programme, d’aide à l’emploi par exemple, est quelque chose qui aurait eu lieu de toute façon, même en
l’absence du partenariat, il est presque impossible de dire quel est exactement l’impact de ce dernier et
même si cet impact a été positif ou négatif. De plus, étant donné les délicats problèmes de structure qui se
posent aux partenariats (voir plus loin) et par conséquent l’importance des moyens, tant budgétaires qu’en
nature, parfois consacrés à les mettre sur pied, il n’est pas évident qu’ils apportent une valeur ajoutée. En
somme, même la première impression de l’efficacité des partenariats est nettement positive, il faut aller
plus loin dans l’évaluation de l’impact de ce type de structure.
Problèmes de formation et de développement des partenariats
Tous les partenariats ne réussissent pas et leur taux de mortalité à travers l’Union européenne est
élevé. Un certain nombre de facteurs contribuent à leurs évidents problèmes de fonctionnement.
Le milieu culturel dans lequel on cherche à créer un partenariat est très important, aussi bien sur
le plan externe que sur le plan interne. Sur le plan du fonctionnement externe, les lieux où le secteur public
n’a pas de véritable tradition de collaboration, ce qui est souvent le cas en Europe du Sud, sont handicapés
face à l’approche partenariale. Sur le plan du fonctionnement interne, les partenariats entre secteur privé,
secteur public et secteur associatif regroupent des représentants qui sont souvent habitués à des méthodes
de travail très différentes. De plus, il y a souvent une tradition de méfiance entre ces divers secteurs. Le
partenariat lui-même doit être capable d’instaurer un mode de fonctionnement qui respecte la diversité et
favorise la compréhension et la négociation, et non la fragmentation et les factions, ce qui est une tâche très
difficile.
13
Les partenariats qui cherchent à traiter un large éventail de problèmes se heurtent à la difficulté
d’arriver à une conception commune de la voie à suivre, ce qui prend souvent du temps, tout en essayant
d’obtenir rapidement des résultats afin de maintenir l’élan et l’intérêt des participants.
Les difficultés financières sont nombreuses ; le financement n’est souvent assuré que pour le
court terme à titre “pilote”, ce qui tout à la fois rend encore plus nécessaire de pouvoir produire de premiers
résultats et oblige à consacrer tout de suite une partie des moyens à la recherche de nouvelles sources de
financement. Ces nouvelles sources peuvent avoir leurs propres priorités d’action, ce qui en un sens cadre
avec le système de décision participatif du partenariat local. Mais l’objectif à long terme de renforcement
des capacités et des liens de la collectivité risque d’être occulté par les objectifs à court terme des
organismes financeurs. En outre, dans certains contextes, des organismes locaux peuvent avoir
l’impression que des financements qui auraient dû leur être attribués sont détournés vers le partenariat ou
peut-être vers d’autres acteurs du partenariat, ce qui suscite un climat de rivalité et des difficultés
supplémentaires pour sa réussite.
Les partenariats doivent regrouper les acteurs appropriés, à savoir des organismes pour qui les
objectifs du partenariat vont dans le sens de leurs intérêts et qui sont à la fois prêts et aptes à y contribuer.
Dans la pratique, toutefois cela peut être difficile à réaliser. Par exemple, des partenaires peuvent envoyer
des représentants plus pour des raisons de public relations que pour une véritable participation. Il y a eu un
cas où l’on a constaté que les représentants de l’État semblaient être venus plus pour “limiter les dégâts”
sur des questions qui pouvaient toucher leurs intérêts que pour véritablement apporter une contribution. De
même, les entreprises peuvent envoyer un représentant dans le but de soigner leur image, sans qu’on sache
exactement à quoi elles seraient prêtes à s’engager ni même à quoi leur représentant est autorisé à
s’engager. Lorsqu’un financement est accordé sous condition que certains secteurs soient représentés dans
la structure du partenariat, cette représentation est souvent purement symbolique. Quant aux représentants
de la population, qui peuvent figurer officiellement parmi les partenaires, en réalité ils se sentent souvent
exclus du processus de décision. Inversement, on peut craindre qu’ils ne soient pas véritablement
représentatifs.
De toute évidence, certains des obstacles auxquels se sont heurtés les partenariats, comme le
financement à court terme et les exigences concernant la représentation de certains secteurs, découlent de
décisions politiques. S’il est légitime que les organismes financeurs posent leurs conditions, un
assouplissement de leurs exigences contribuerait peut-être à une meilleure réussite des partenariats.
D’autres obstacles tiennent à des difficultés culturelles, organisationnelles et interpersonnelles. Les
surmonter nécessite une volonté sans faille et beaucoup de diplomatie.
Participation de la population
La participation locale à la conception et à la gestion des initiatives qui ont pour but de traiter les
problèmes des quartiers en difficulté est capitale pour le succès de ces initiatives. Dans de nombreux pays
de l’OCDE, les gouvernements s’efforcent actuellement de mettre au point des programmes qui favorisent
la participation de la population et, comme on l’a vu, ils en ont dans certains cas fait une condition d’octroi
de crédits. Dans son étude des politiques mises en oeuvre par un certain nombre de pays européens,
M. Parkinson a constaté que l’un des éléments clés de ces politiques était la responsabilisation des
populations locales.
La participation de la population a une grande importance aussi bien au niveau de l’élaboration
des politiques qu’à celui de leur application. A Berlin, par exemple, une opération visant à remédier à la
dégradation de grands ensembles a fait l’objet d’un partenariat dans lequel les résidents ont en voix au
14
chapitre. L’opération a ainsi pu bénéficier de leur connaissance de la situation en même temps que des
compétences des urbanistes, architectes, représentants de la société propriétaire et autres. Des efforts
considérables ont été déployés pour faire intervenir les résidents dès la phase d’étude préparatoire,
notamment par l’édition d’un bulletin, l’organisation d’un certain nombre de forums et la mise en place de
groupes de travail. Cette phase d’étude a impliqué des compromis, mais a permis un consensus autour du
produit final. Plus généralement, Stefaan De Rynck, de la Commission européenne (DG XVI) déclare que
la réussite du programme URBAIN de l’Union européenne a été souvent due à son caractère très local et à
l’aide qu’il a apportée au renforcement des capacités au sein des collectivités concernées.
Si l’intérêt de faire participer la population locale est largement reconnu, le problème est de
déterminer en quoi elle consiste exactement et comment la favoriser de façon effective. M. Parkinson
observe que dans les pays de l’Union européenne qui se sont donnés pour objectif de responsabiliser la
population, un certain nombre de problèmes se sont posés :
•
la population n’a ni la capacité ni les moyens de traiter d’égal à égal avec les spécialistes et
avec le secteur public ;
•
elle manifeste peu d’intérêt et l’on peut craindre que les personnes qui s’impliquent finissent
par se démobiliser ;
•
on peut se poser des questions sur la représentativité des participants ;
•
on s’aperçoit que la responsabilisation de la population nécessite un engagement à long
terme.8
Un autre obstacle souvent évoqué est le conflit entre le secteur public et de petits groupes
d’habitants dont les modes de fonctionnement et les attentes comportementales sont différents.
Tout ce qui précède implique que le but poursuivi en faisant participer la population est de
faciliter l’application des mesures qui seront prises, Mme. Coulton constate que parmi les expériences
réalisées aux États-Unis les idées varient quant aux objectifs d’une participation active des habitants et par
conséquent à la manière de l’organiser. Si par exemple le but est de mettre au point des politiques et des
programmes qui répondent mieux aux besoins des résidents et bénéficient donc de leur soutien, il peut
suffire de faire appel à un petit groupe de leaders d’opinion qui les connaissent bien. Si au contraire l’objet
est d’instaurer des liens plus étroits et plus confiants entre les habitants, c’est-à-dire d’améliorer le capital
social du quartier, alors il faut y faire participer plus de gens appartenant à tous les secteurs de la
population. Si l’objectif est la responsabilisation des habitants, alors la participation doit être organisée de
façon à permettre le développement de capacités de direction et à donner la possibilité aux résidents de
constater les effets de leur action.
Gabriel Chanan, de la Community Development Foundation au Royaume-Uni, auteur d’un
9
manuel à paraître sur la pratique de la participation de la population , en propose une définition
intéressante vue sous deux angles différents : la participation des habitants à la prise de décision sur ce qui
doit se faire dans leur localité, qu’il appelle la participation formelle, et la participation des habitants à de
petits groupes qu’ils créent eux-mêmes dans des buts qui leur sont propres, qu’il appelle la participation
informelle ; son postulat est que la clé de la reussite est la relation entre les deux. De nombreuses politiques
encouragent ou exigent une participation locale, afin que les programmes de développement puissent
“marcher” ; autrement dit, elles recherchent une participation formelle. Or, celle-ci repose beaucoup sur la
participation informelle. Il convient donc de développer un secteur associatif qui permettra d’assurer une
participation formelle. Ainsi répondrait-on en grande partie aux trois premiers problèmes évoqués par
15
Parkinson. G. Chanan propose le schéma suivant pour décrire la manière dont se construit la participation
de la population aux programmes publics de développement :
Prog.
appuie
réseaux/
forums
réseaux / forums
appuient prog.
réseaux. forums renforcent
groupes
Groupes participent
réseaux / forums
Groupes permettent aux indivus
de se valoriser
Individus participent aux groupes
En ce qui concerne l’engagement à long terme, en revanche, il n’y a pas de réponse claire.
G. Chanan estime que les financeurs pourraient admettre que les deux premières années d’un plan d’action
local soient consacrées à bâtir la participation de la population et à élaborer un plan à plus long terme (5 à
7 ans) pour l’exécution de projets précis. Il ajoute qu’un plan visant à l’instauration d’un secteur associatif
peut et doit avoir des objectifs très précis et mesurables tels que l’augmentation du nombre de groupes
locaux, l’augmentation du nombre de personnes qui connaissent ces groupes et y participent, la création
d’un organisme qui chapeaute tous ces groupes de façon à faciliter les interactions entre eux, etc. Ces
objectifs doivent être fixés après étude de ce qui existe déjà dans le quartier, de façon à être sûr qu’ils sont
raisonnables et que les progrès peuvent être mesurés.
Rôle du secteur privé
Les partenariats cherchent souvent à attirer les représentants du secteur des entreprises en raison
de la contribution importante que ce secteur peut apporter en matière d’emploi et de développement
économique local. Si les quartiers en difficulté abritent en général peu d’employeurs suffisamment
importants pour pouvoir contribuer à l’effort local, il y en a en général dans les zones urbaines
avoisinantes : éveiller leur intérêt pour le quartier peut être un moyen de créer un début de liens sociaux et
économiques entre le quartier isolé et l’ensemble du contexte urbain.
Dans son étude sur les partenariats, la Fondation européenne constate qu’environ la moitié des
partenariats de son échantillon comptent des entreprises, et environ un tiers des syndicats. Cela dit, le fait
pour les partenaires sociaux d’être représentés au conseil d’administration d’un partenariat n’implique pas
toujours qu’ils y participent de façon active. Ainsi, par exemple, la participation d’entreprises au
partenariat local a été grandement stimulée par les programmes nationaux et européens, qui en font une
condition d’octroi de financements. Or, on constate que si cela encourage une ouverture en direction des
entreprises, la participation de celles-ci n’est parfois que superficielle de sorte que le partenariat n’est pas
16
en mesure de répondre aux attentes qu’elle avait soulevées. Qui plus est, dans certaines villes, les
partenariats ont même eu beaucoup de difficultés à susciter un intérêt quelconque de la part des entreprises.
Dans certains pays, on ne demande pas souvent aux entreprises de participer à l’effort de
développement, ou bien on ne s’adresse à elles qu’après avoir défini l’essentiel des mesures et du
programme à appliquer. Or, cette absence de participation au stade de la conception de l’effort de
développement risque de se traduire par une absence de véritable engagement dans la phase d’exécution.
En outre, il y a des limites à ce que le secteur privé est disposé à prendre en charge sur le plan du
développement communautaire, et ces limites varient selon le lieu. On a par exemple observé dans un pays
que les entreprises s’intéressent souvent activement aux efforts de valorisation des ressources humaines
lorsqu’elles en voient les avantages en termes d’amélioration des compétences de salariés potentiels, mais
s’intéressent souvent moins aux approches locales d’ensemble qui ne coïncident pas nécessairement avec
leurs besoins. D’une façon générale, l’étude de la Fondation européenne conclut qu’une participation
véritable des employeurs aux partenariats locaux dépend aujourd’hui essentiellement de la mesure dans
laquelle les activités de ces partenariats vont dans le sens de leur propre intérêt, en termes de débouchés
10
commerciaux ou de formation par exemple.
En dépit de ces difficultés, cependant, la Fondation européenne a recensé un certain nombre de
partenariats au sein desquels les entreprises étaient réellement actives et contribuaient de façon majeure à
la réussite des efforts locaux. D’autres exemples de participation efficace du secteur privé à des
partenariats ont également été présentés à la conférence. La rénovation de logements à Berlin, le
programme “protection contre travail” à Syracuse (New York) et le projet NET/Pays-Bas qui comportait
un échange entre praticiens américains et néerlandais du développement sont autant d’exemples de
participation positive importante du secteur privé. Nous reviendrons plus loin en détail sur ces projets.
17
STRATÉGIES D’INVESTISSEMENT DANS LES QUARTIERS EN DIFFICULTÉ
Comme on l’a vu, les problèmes des quartiers en difficulté sont multiformes. Dans de nombreux
pays de l’OCDE, les stratégies adoptées pour ces quartiers ont progressé au fil du temps, partant d’une
politique de simple amélioration matérielle, notamment de la qualité des logements, pour ensuite se
préoccuper des dimensions humaines du problème et des services sociaux, puis plus tard de l’économie
locale et de l’emploi, et finalement arriver à des stratégies multiples portant sur plusieurs de ces aspects en
même temps. Ils sont tous importants, mais l’attention relative portée à chacun d’entre eux varie selon les
besoins locaux. Autrement dit, les solutions multiples seront très différentes selon le lieu ; il n’existe pas de
solution simple aux problèmes très complexes posés par les quartiers en difficulté. Nous verrons plus loin
des exemples d’approches très différentes des problèmes de quartiers défavorisés.
Investissements et améliorations d’ordre matériel
A Berlin et à Portland, des coalitions ont été constituées pour traiter les problèmes de
l’environnement matériel. A Berlin, la dégradation de grands ensembles suscitait des craintes quant au
devenir de ces cités et de leur population. A Portland, Oregon, la dégradation de l’environnement et la
croissance des dépenses publiques d’infrastructure due à l’étalement urbain ont suscité un fort mouvement
d’opinion en faveur de mesures énergiques qui empêcheraient une extension excessive de la ville.
Sachant comment les choses s’étaient passées dans nombre de cités de banlieue des pays de
l’OCDE, lorsque la dégradation de la qualité des logements avaient incité les habitants les plus aisés à
partir, ce qui finissait par créer des poches de pauvreté avec leur cortège de problèmes sociaux lourds, les
autorités berlinoises ont décidé d’agir tant que les cités présentaient encore une mixité sociale relativement
importante. Comme on l’a déjà dit, la stratégie a consisté à regrouper les acteurs intéressés, qu’ils
appartiennent au secteur public, au secteur privé ou à la population, pour planifier et mettre en oeuvre la
rénovation des logements, ce qui a permis de recueillir l’assentiment général pour exécuter les
améliorations prévues. D’un point de vue budgétaire, les investissements se justifiaient, car l’analyse a
montré que la rénovation pouvait être accomplie pour environ un quart du coût de logements neufs
comparables. Elle a été en outre complétée par la construction de nouveaux logements moins standard et
mieux adaptés à un large éventail de besoins et de tailles de familles. Du point de vue social, l’intervention
a été tout à fait opportune, car elle a permis de maintenir la mixité socio-économique existante et, en
faisant appel aux habitants, de renforcer la communauté. Monica Schümer-Strucksberg, du Département du
logement et de l’urbanisme de Berlin, a pu dire que les résultats semblent prometteurs, car les habitants qui
avaient de nouvelles exigences ont pu accéder aux nouveaux projets, et les jeunes quittant le domicile de
leurs parents ont pu rester dans leur quartier.
Le projet a également stimulé l’investissement privé dans le quartier, car les investisseurs qui
avaient pris des options sur des terrains vacants dans ces quartiers immédiatement après la réunification
ont vu les avantages apportés par les investissements publics. De plus, les résidents, qui avaient désormais
des raisons de rester, ont eux aussi fait des investissements dans leur propre logement, pour y apporter des
améliorations comme une cuisine, une salle de bains ou des balcons neufs. Les investissements publics
n’avaient porté que sur les améliorations structurellement nécessaires.
18
Du fait de la réunification, Berlin se trouvait dans une situation assez particulière qui permettait
de détecter un problème dès son apparition dans les grands ensembles et d’y réagir ; les pays d’Europe
orientale vont vraisemblablement être confrontés à des problèmes analogues à une plus grande échelle.
L’expérience de Berlin montre bien l’intérêt aussi bien social qu’économique, de prendre des mesures
préventives au lieu d’attendre le moment où il faut trouver des remèdes. Cet exemple devrait inciter les
responsables politiques à explorer plus activement les possibilités d’action préventive et peut-être à mettre
au point avec les administrations locales et les partenariats des systèmes pilotes d’alerte précoce. Certains
des aspects qui touchent le développement de tels systèmes sont examinés plus loin sous la rubrique
intitulée “Déficit de communication et d’information”.
A Portland, les mesures prises pour mettre un coup d’arrêt à l’extension de la ville ont été
déclenchées par les fortes réactions du public face aux coûts environnementaux et économiques que cela
entraînait. Elles ont essentiellement consisté à tracer autour de la ville un périmètre en dehors duquel il
serait interdit de construire. Étant donné l’impact que cela allait avoir sur le marché du foncier, la ville a en
outre décidé que 50 pour cent des nouveaux logements construits à l’intérieur du périmètre devraient être
des immeubles collectifs, qui n’attirent en général pas les classes moyennes et supérieures aux États-Unis.
Cette politique a redonné aux quartiers du centre un attrait pour les entreprises et les habitants, du fait que
la croissance devait désormais se faire vers l’intérieur, et l’obligation de construire des immeubles a permis
de maintenir un certain degré de mixité, au moins au départ. Robert Lang, Senior Research Fellow pour le
Housing Policy Debate, avertit que la mixité sociale commence à être menacée. Par exemple, l’apparition
d’immeubles de luxe indique qu’à mesure que les terrains se raréfient, le coût des immeubles augmente.
Les habitants de Portland qui ont un revenu modeste risquent maintenant de ne plus pouvoir payer les
loyers et d’avoir des difficultés à continuer à vivre en ville.
Les exemples de Berlin et de Portland montrent l’importance d’une politique volontariste pour
maintenir la mixité sociale dans les villes, et la difficulté d’y parvenir. En ce qui concerne Berlin,
Mme Schümer-Strucksberg constate que l’une des plus grandes difficultés était de démarrer le projet. Une
action résolue des pouvoirs publics, qui a encouragé une forte participation des parties intéressées, a
permis d’apporter des changements positifs aux cités berlinoises. A Portland, une large fraction de
l’opinion publique demandait que l’on prenne des mesures et Lang observe que des mouvements
analogues se dessinent dans d’autres villes de l’Ouest en faveur d’une politique qui empêche l’extension
urbaine et permette de revitaliser les quartiers abandonnés ou défavorisés du centre-ville. Dans les
exemples américains, cependant, les résidents à revenu modeste ne participent pas nécessairement au
processus et, bien que dans le cas de Portland une tentative ait été faite pour préserver la mixité sociale, le
jeu du marché peut se révéler plus déterminant et empêcher la réalisation de cet objectif. Si le public était
plus attaché à la mixité, il serait peut-être possible de prendre d’autres mesures pour contrer les forces du
marché qui tendent à la ségrégation, mais cela reste à voir.
Pour finir, même si le programme concernant les logements a permis d’améliorer les
infrastructures physiques des quartiers en cause et créé un environnement où la mixité sociale pouvait être
maintenue, il ne s’est guère attaqué aux autres problèmes, le chômage en particulier, de sorte que de
nombreux habitants des cités n’ont pas vu d’amélioration notable à leur existence.
19
Développement des ressources humaines
Investir dans des programmes d’éducation, de formation, de perfectionnement est un élément
indispensable de toute politique d’insertion. Depuis dix ans, de nombreux pays de l’OCDE connaissent des
taux élevés de chômage de longue durée et de chômage des jeunes. De plus, le développement des emplois
à temps partiel et à durée déterminée y est souvent spectaculaire, suscitant un sentiment d’insécurité
économique aussi bien chez les salariés que chez les chômeurs. Beaucoup de pays mettent de plus en plus
l’accent sur des mesures du type “protection contre travail” qui visent à réinsérer progressivement les
bénéficiaires de l’aide publique dans l’emploi. Ces mesures comportent souvent plusieurs volets : conseils
pour l’emploi, aide à la recherche d’emploi, éducation et formation, subventions salariales ou avantages
fiscaux pour les entreprises qui recrutent une certaine catégorie de travailleurs.
Les États-Unis sont l’un des pays qui appliquent beaucoup ce système, surtout depuis le vote sur
la loi sur l’aide temporaire aux familles dans le besoin. Cette loi a supprimé l’obligation pour le
gouvernement fédéral d’aider les pauvres, limité la durée des droits à l’aide publique, en général à deux
années consécutives et cinq ans au total et confié aux États la mise au point et la gestion des programmes
de protection sociale. Malheureusement, lorsqu’il s’agit d’appliquer les programmes “protection contre
travail”, on ne tient souvent pas compte de l’état du marché du travail et du fait qu’un emploi à temps plein
au salaire minimum légal est insuffisant pour entretenir une famille. Lorsque les bénéficiaires de l’aide
publique entrent sur le marché du travail et que leurs compétences ne leur permettent d’avoir qu’un emploi
au salaire minimum, ils se retrouvent dans des emplois tertiaires mal payés, sans assurance maladie, ce qui
pose un problème majeur puisque les États-Unis ne possèdent pas de système national de santé. Ces
emplois n’offrent ni congés payés ni congés de maladie et dans la plupart des villes des États-Unis l’offre
de services subventionnés de garde d’enfants est totalement insuffisante, ce qui pose un problème majeur
aux mères célibataires de jeunes enfants, qui aux États-Unis sont les principales destinataires des mesures
de protection contre travail.
C’est dans ce contexte qu’a été lancé le programme Jobs Plus ! à Onondaga Community College,
Syracuse, (New York). Il s’agit d’une collaboration entre le Community College, le secteur privé, l’État et
la collectivité locale. Comme l’a expliqué Neal Raisman, Président de l’Onondaga Community College, ce
programme repose sur plusieurs éléments clés : (1) le traitement individualisé des participants, chacun
mettant au point, avec l’aide d’un conseiller, son propre plan de retour à l’emploi ; (2) des conseillers qui
souvent ont eux-mêmes suivi le programme avec succès ; (3) la prise en compte du fait qu’en raison de leur
isolement social il faut souvent donner aux habitants des quartiers défavorisés non seulement des
compétences particulières mais d’abord une culture de travail ; (4) le constat que beaucoup ont besoin
d’acquérir non seulement des qualifications professionnelles mais les simples compétences de la vie
courante ; enfin, et peut-être surtout, (5) l’idée que tout n’est pas réglé une fois que l’individu a trouvé un
emploi. Il a souvent besoin, durant la phase d’adaptation à l’environnement professionnel, d’un soutien
pour l’aider à résoudre ces conflits aussi bien au travail qu’à la maison, car les autres membres de la famille
aussi doivent s’adapter au nouveau mode de vie, et il faut l’aider à persévérer dans son travail, ou le cas
échéant à en changer.
Étant donné que passer d’un emploi de débutant à un emploi plus rémunérateur nécessite
d’acquérir des compétences supplémentaires, le Community College a mis au point un programme Job
Plus ! qui offre des possibilités de formation complémentaire permettant au individus d’améliorer leurs
compétences et de se donner des chances d’avancement. Là aussi le programme a été conçu en fonction à
la fois des besoins des futurs participants et des demandes du marché du travail.
20
Ces actions éducatives ont remarquablement bien réussi à aider des individus à parcourir le
difficile chemin qui va de l’aide publique à l’emploi, puis à une carrière, mais leur impact global au niveau
des quartiers défavorisés est moins net. En effet, nombre de ceux qui habitent des quartiers pauvres
souhaitent tout naturellement les quitter, car ils les associent au mauvais souvenir d’une période où ils
étaient tributaires de l’aide publique. Changer de quartier peut renforcer leur sentiment de réussite. De
plus, désormais conscients de l’utilité de l’instruction, les parents veulent envoyer leurs enfants dans de
meilleures écoles que celles des centres villes aux États-Unis et bénéficier des services publics de meilleure
qualité et de la sécurité que peuvent offrir les quartiers plus aisés. Il s’avère qu’un programme qui facilite
le départ des plus capables des quartiers pauvres a pour effet de relever encore davantage la barre à franchir
pour ceux qui restent en arrière. Pourtant, il semblerait absurde d’empêcher ceux qui veulent partir de le
faire. Ce type de difficulté montre la nécessité d’une approche complexe et multiforme du problème des
quartiers en difficulté.
Dépenses publiques consacrées à la création d’emplois et au développement d’entreprises
L’action publique visant à favoriser la création d’emplois et à attirer et aider les entreprises
privées peut aussi contribuer à résoudre certains des problèmes qui se posent aux quartiers en difficulté en
matière d’accès non seulement aux emplois mais aux biens et aux services. Cette action est souvent conçue
pour l’ensemble de la zone urbaine, quitte à accorder une attention particulière aux quartiers
particulièrement défavorisés. On examine alors leurs capacités, pour voir le rôle qu’ils pourraient jouer
dans l’ensemble de l’économie urbaine.
L’expérience française de participation des entreprises aux initiatives de développement local des
quartiers en difficulté ne semble avoir répondu aux attentes ni des entreprises ni des pouvoirs publics.
Catherine Mercier, de la Chambre française de commerce et d’industrie, constate l’absence de
concrétisation des accords de partenariat entre secteurs privé et public, faute de suivi et parce que les
méthodes de travail sont trop différentes. De plus, les entreprises n’ont pas l’impression d’avoir été
considérées depuis 20 ans comme des partenaires à part entière, car pour elles les pouvoirs publics avaient
déjà déterminé leurs politiques avant de commencer les discussions. De grandes entreprises, cependant, ont
de leur côté entrepris des actions, mais celles-ci tendent à être plus ciblées sur des gens que sur des
localités. Pour les quartiers en difficulté, Mme Mercier formule trois recommandations. Premièrement,
redoubler d’efforts pour relier les quartiers de logements sociaux au reste de l’environnement urbain, en
favorisant une plus grande mobilité aussi bien des personnes que du commerce. Deuxièmement, la sécurité
est un facteur important, car l’insécurité n’est pas seulement un problème social, c’est aussi un facteur
fortement dissuasif pour les entreprises. Il faudrait que les compagnies d’assurance soient appelées à
participer à l’étude des moyens d’encourager la venue d’entreprises et de commerces dans les quartiers
isolés, afin d’améliorer cette situation. Enfin, beaucoup de quartiers déshérités manquent de locaux
appropriés pour l’implantation ou le développement d’entreprises. Il faut reconfigurer l’espace existant. En
somme, si un partenariat entre les secteurs politiques et économiques est souvent souhaité et certainement
nécessaire, il faut faire davantage d’efforts pour qu’il s’instaure réellement aussi bien au niveau national
qu’au niveau local.
A Gênes, l’administration semble répondre à certaines des préoccupations exprimées par
Mme Mercier. Giuseppina Grammatico, de l’administration municipale, signale un certain nombre de
programmes mis en oeuvre pour encourager le développement des entreprises et créer de réelles
possibilités d’emplois pour les chômeurs. L’un des exemples d’actions menées pour attirer les entreprises
est la création par la ville de Gênes d’une entreprise d’économie mixte qui réaménage des terrains
disponibles puis trouve des entreprises appropriées pour les occuper. Sur le plan de la création d’emplois,
la ville de Gênes a mis en place plusieurs mesures qui permettent d’initier à la vie professionnelle des
21
groupes défavorisés comme les jeunes et les chômeurs, en leur offrant un emploi d’un an dans des
organismes publics. Une autre stratégie pour l’emploi est celle des coopératives parrainées par le secteur
public, en particulier les coopératives dites de type B, qui sont tenues de recruter 30 pour cent de leurs
membres dans les groupes défavorisés. Un cas remarquable est celui d’une coopérative de ce type qui a
commencé à fonctionner uniquement avec des contrats publics mais qui travaille maintenant à 60 pour cent
pour le secteur privé. Il est intéressant de noter que cette coopérative a employé un marketing de type
humanitaire, en insistant sur le fait qu’elle aidait les membres les plus défavorisés de la société, ce qui a
permis d’assurer sa croissance en convaincant l’opinion de son utilité.
En Irlande, le développement de l’entreprenariat et des micro-entreprises a été un élément
important des stratégies de création d’emplois et d’entreprises appliquées par certains partenariats, comme
le partenariat Tallaght à Dublin. Selon Paul Cullen, Président du Comité de direction du programme LEED
11
de l’OCDE , il faut veiller à ce que les politiques de la ville incluent dans leurs stratégies en faveur des
quartiers ciblés une composante de soutien à l’entreprenariat ; il ajoute qu’on pourrait s’inspirer de
l’expérience des micro-entreprises aux États-Unis. Dans ce pays en effet, on s’est efforcé dans les années
80 d’adapter au contexte américain des stratégies en faveur des micro-entreprises tirées de modèles de
développement du tiers monde. Cette expérience a été extrêmement instructive ; elle a permis de voir
quelles sont les exigences qui s’imposent au développement des micro-entreprises dans un contexte
industrialisé. Le transfert d’expérience est quelque chose d’important et, dans ce cas, toute une
documentation est en train de se développer sur les meilleures pratiques et les meilleurs modèles à
appliquer dans divers environnements, qui pourrait être fort utile ailleurs. Si la micro-entreprise peut
présenter des difficultés et ne convient certainement pas à tous et partout, elle peut avoir son utilité dans
une stratégie de relèvement de quartiers en difficulté.
22
COMMUNICATION ET INFORMATION
En un temps où les responsables politiques et les acteurs locaux cherchent à mieux traiter les
problèmes des quartiers défavorisés, les questions d’information et de communication prennent de
l’importance. Pour traiter ces problèmes, en effet, il faut disposer d’informations permettant de recenser les
zones à risque et de connaître leur évolution dans le temps. La qualité et la disponibilité de ces
informations est parfois insuffisante pour bien cerner les problèmes et mieux cibler l’action. Outre les
informations relatives à des zones précises, la connaissance des diverses initiatives prises pour faire face
aux problèmes des quartiers défavorisés serait elle aussi fort utile, mais ce qui pose problème c’est la
transmission, aussi bien horizontale que verticale, des enseignements à en tirer. Enfin, l’action publique
nécessite une volonté politique. Il faut pour la susciter que le public soit sensibilisé aux problèmes des
quartiers en difficulté. Pour l’amener à prendre conscience de ces problèmes et à se sentir concerné, il faut
des moyens de communication efficaces.
Déficit de communication et d’information
“... l’exclusion sociale, c’est ce dont souffrent les quartiers et les personnes qui cumulent une série
de handicaps.”
“... le terme d’exclusion sociale va plus loin. C’est un concept plus large et plus dynamique, qui
évoque les différents processus par lesquels un certain nombre de gens se trouvent empêchés de
participer à l’ensemble social, économique et politique.”
“... dans ce type de quartier, on sait qu’il y a accumulation et conjugaison de plusieurs types de
handicaps qui vont au-delà de la pauvreté et conduisent à l’exclusion sociale : manque
d’instruction, détérioration de l’état de santé, absence de logement, disparition du soutien de la
famille, non participation à la vie normale de la société, absence de possibilités d’emploi.... Le
concept d’exclusion sociale ne renvoie pas seulement aux privations matérielles des pauvres, mais
aussi à leur incapacité à exercer pleinement leurs droits sociaux, culturels et politiques de
citoyens”.
“L’exclusion sociale peut se définir de façon succincte comme une marginalisation cumulée par
rapport à la production (chômage), à la consommation (insuffisance de revenu), aux réseaux
sociaux (collectivité, famille et voisins), à la prise de décision et à une qualité de vie suffisante.”
Toutes ces descriptions de l’exclusion sociale ont un point commun : elles ne disent pas comment
la mesurer -- comment déterminer son ampleur, sa localisation, si elle augmente ou diminue. En outre, on
ne sait pas très bien si ce terme se rapporte à des lieux ou à des personnes ou aux deux. L’exclusion sociale
est un concept important, mais sur lequel il est très difficile de cibler l’action.
Politiques et projets visant à combattre l’exclusion sociale ne peuvent réussir que si l’on sait
mesurer “la réussite”. De plus, lorsqu’on veut promouvoir des politiques auprès du public, il faut fixer des
objectifs réalistes. Aux États-Unis, on a l’exemple des programmes “War on Poverty” mis en place par
23
l’administration Johnson dans la deuxième moitié des années 60. Ces programmes ont eu un effet très net
de réduction de la pauvreté aux États-Unis mais ils ne l’ont pas supprimée. Dans les années 80, sous
l’administration Reagan, les conservateurs se sont donc sentis autorisés à dire que c’était un échec, et à
couper dans les crédits consacrés à la lutte contre la pauvreté. Si le débat sur l’utilité des programmes en
question n’est pas clos, du fait qu’ils n’ont pas atteint l’objectif déclaré, l’opinion publique n’y croit plus
beaucoup. La plupart de ces programmes n’existent plus.
Il n’est pas dans notre propos ici d’entrer plus en détail dans ce que signifie exactement
l’exclusion sociale ou ce sur quoi devraient porter les politiques visant à la combattre. La Conférence de
Dublin a toutefois recensé quelques uns des facteurs qui empêchent une plus grande précision et examiné
quelques moyens de les surmonter. Elle s’est penchée en particulier sur la question de la disponibilité des
données voulues et l’utilisation appropriée de divers types de données.
David Chambers, de l’Université de Greenwich au Royaume-Uni, a présenté une approche selon
laquelle des établissements de recherche aident les pouvoirs publics locaux à exploiter les données
disponibles pour élaborer leurs décisions. Actuellement, ce sont les données des recensements qui sont le
plus utilisées par les responsables politiques. Leurs avantages sont d’être accessibles, de comprendre tout
un éventail d’indicateurs et d’être une source essentielle d’informations auxquelles on peut se fier. Elles
sont en outre utiles pour établir des comparaisons entre localités différentes, puisque les informations
contenues dans l’ensemble de données relatif à une année sont comparables. Elles présentent toutefois des
limitations : leur collecte n’est pas fréquente et elles sont par conséquent rapidement périmées, et les
définitions des variables mesurées, et même les variables annuelles, peuvent varier au fil du temps, ce qui
rend difficiles les comparaisons longitudinales. Chambers propose de mettre au point des méthodes locales
pour exploiter les données nationales et les compléter par des données disponibles localement. Ces
dernières proviendront des administrations locales, qui devraient pouvoir fournir des statistiques et des
informations dans les domaines de la santé, de la délinquance, de l’éducation, du chômage et de la
perception des allocations publiques. Ces informations pourront alors être utilisées pour “cartographier”
les caractéristiques de la zone urbaine et repérer les quartiers qui sont déjà en crise ou peut-être en voie de
l’être. D’une façon générale, les établissements d’enseignement supérieur peuvent aider les autorités
locales ou régionales à mettre au point les mesures appropriées de la misère urbaine et faire des études d’un
bon rapport efficacité-coût sur lesquelles s’appuyer pour décider de la politique à suivre.
La plupart des programmes destinés aux quartiers en difficulté interviennent trop tard ; ils
n’entrent en action que lorsque les problèmes sont déjà ancrés en profondeur. Il faudrait donc disposer
d’un système d’alerte précoce permettant d’intervenir à un moment où il est plus facile et moins onéreux
d’empêcher le déclin d’un quartier au lieu d’essayer d’y remédier plus tard. Cela nécessiterait toutefois
d’établir des indicateurs permettant de prévoir le déclin d’un quartier, et c’est un domaine où l’on n’a pas
encore fait grand chose. En outre, les habitants du quartier risquent de mal réagir à la désignation de leur
quartier comme “à risque”, car d’une façon générale les gens n’aiment pas s’identifier à un quartier
vulnérable, en particulier les propriétaires, car ce type de label a souvent des retombées sur les prix de
l’immobilier.
Une autre difficulté est que la meilleure source de données, celles qui sont recueillies au plan
national, est généralement conçue pour les besoins de la politique macro-économique, ce qui fait que les
frontières administratives utilisées pour présenter les données sont souvent trop larges pour les besoins du
développement local ou tout simplement ne correspondent pas à la zone que l’on souhaite étudier.
Différents organismes établissent souvent leurs données sur la base de circonscriptions administratives
différentes, de sorte qu’il est difficile de rapporter les données des différentes sources à une zone
spécifique. Pour bien comprendre les phénomènes macro-économiques, il faut comprendre ce qui se passe
au niveau urbain ; il faudrait donc commencer à prendre cela en compte dans la collecte de données.
24
L’utilisation des données qualitatives pour comprendre la dynamique locale soulève une autre
difficulté. Des quartiers qui ont l’air très semblables sur le plan des chiffres, données et indices, diffèrent
souvent beaucoup par des facteurs immatériels importants comme la participation de la population, les
réseaux, et le “capital social”, qui ne sont pas pris en compte dans les données ; il faut donc introduire un
niveau supplémentaire de collecte de données, peut-être accompagné d’une analyse participative. Les
données ne sont pas seulement nécessaires pour diagnostiquer un problème, mais aussi pour évaluer les
interventions qui visent à le traiter. C’est pourquoi, lorsqu’on choisit des indicateurs, il faut penser à
pouvoir disposer de données comparables à une date ultérieure.
Échanges et transferts d’expérience
On entend souvent, à propos des approches du développement local, évoquer l’expression
“réinventer la roue”. En effet, de bonnes pratiques ont été mises au point, mais elles ne sont souvent pas
diffusées. Dans les pays de l’OCDE, les obstacles à la communication sont non seulement les barrières
habituelles de la distance, du temps et des moyens financiers, mais aussi les différences culturelles,
linguistiques et de contexte politique. En outre, les programmes et stratégies qui ont réussi quelque part
l’ont dû précisément à leur adaptation au milieu local, de sorte qu’il peut être difficile d’en tirer des
enseignements exploitables ailleurs.
A cet égard, le projet NET/Pays-Bas constitue un exemple intéressant de transfert d’expérience
entre programmes et dégage quelques règles à suivre pour qu’il soit efficace. Le projet concernait un
échange entre Minneapolis et Rotterdam, deux villes appartenant à des pays différents qui n’ont pas les
mêmes modes de gouvernement ni les mêmes types de moyens disponibles. NET est une initiative locale
qui réunit les entreprises, les administrations et différents groupes de population de Minneapolis afin
d’aider les habitants qui sont au chômage à trouver et à conserver des emplois. Des dirigeants de cette
initiative ont tenu avec des représentants de l’administration néerlandaise une conférence à la suite de
laquelle ils ont mis au point un projet de collaboration qui a été financé par le Fonds Marshall allemand.
Outre un échange entre les deux villes de spécialistes de l’emploi et de dirigeants d’entreprise, ce projet
comportait un volet étude dont le but était d’inventorier le rôle que jouent les entreprises dans les
programmes de protection sociale de chacune des deux villes.
Cet échange a abouti à des résultats concrets. Ainsi, KLM a communiqué à Northwest Airlines
les détails de son programme d’initiation à la vie professionnelle, ce qui a permis à Northwest de participer
plus activement à une initiative locale d’emploi et par la suite de recruter 100 personnes. Par ailleurs, NET
a repris le concept de “foyer”, que les Pays-Bas avaient eux-mêmes repris de la France, pour l’adapter à
son propre environnement, afin d’améliorer le système existant à Minneapolis de logements de transition,
d’emploi et de formation, et l’axer sur les besoins non des jeunes, mais des adultes. Ce projet est
aujourd’hui dans sa première année d’application. Maintenant qu’ils ont établi des relations, les acteurs des
deux villes continuent d’échanger leurs expériences et d’en tirer profit.
A Rotterdam, plusieurs projets ont été lancés ; l’un d’entre eux est particulièrement intéressant
compte tenu des difficultés rencontrées. L’organisme local “Minneapolis Rotterdam Holding” voulait
adapter aux besoins locaux l’idée d’un projet mis en oeuvre à Minneapolis, qui était centré sur un atelier de
réparation de vélos. Le groupe de Rotterdam a décidé d’axer le sien sur la remise en état d’ordinateurs,
avec les objectifs suivants : (1) permettre à des jeunes chômeurs non qualifiés de faire un apprentissage ;
(2) rendre les technologies de l’information accessibles aux personnes à revenu modeste, qui auraient la
faculté d’acheter pour un coût réduit un ordinateur remis en état sans être obligées d’en acheter un neuf
coûtant cher ; (3) améliorer le niveau, par rapport au marché du travail, des habitants des quartiers
défavorisés. Ce qui n’était pas prévu, toutefois, c’était la “concurrence sauvage” qui est apparue entre ce
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projet et d’autres organismes à financement public travaillant avec de jeunes chômeurs. Du fait de cette
concurrence, le projet a eu des difficultés à obtenir le soutien nécessaire de l’État et il a donc fallu
complètement le revoir.
Ces expériences font ressortir quelques importants principes à respecter pour le transfert
d’expérience. Premièrement, l’adaptation locale est capitale et doit être étudiée soigneusement. Les projets
fonctionnent différemment selon le lieu. Lorsqu’on veut adapter des expériences réussies ailleurs, il est
indispensable de savoir comment le projet fonctionne dans son contexte local. Il ne suffit pas donc pas de
connaître le projet, il faut aussi savoir quels sont les moyens extérieurs qui ont contribué à sa réussite et
quelles sont les attitudes et les priorités locales qui ont permis sa mise en place et son exécution.
Deuxièmement, pour connaître l’environnement et le cadre local, il faut que les responsables se
rendent sur place. Il est très difficile de se rendre compte de ce qu’est un contexte étranger dans l’abstrait,
de même qu’il est très difficile à quelqu’un de décrire avec précision son propre environnement. Il y a
toujours des aspects qui paraissent aller de soi, tels que la culture d’entreprise, les systèmes informels de
réseaux, les politiques générales de l’État, les infrastructures de transport, etc. Certains de ces aspects
peuvent avoir une importance capitale pour la réussite d’un projet et ne sont pas toujours pris en compte
par ceux qui le mettent en oeuvre, puisque ce sont “des choses qui ont toujours existé”. Comme le dit Theo
Hagendoorn dans son rapport sur la visite de la délégation néerlandaise aux États-Unis et ses réactions aux
méthodes américaines de travail, “cette expérience a été très instructive pour le groupe.”
Troisièmement, il est indispensable d’analyser d’abord soigneusement les besoins de son propre
environnement pour déterminer le meilleur moyen d’adapter un projet de façon à tirer parti des moyens et
des efforts existants et à bien cibler les besoins locaux qu’on a constatés. C’est capital pour déterminer qui
doit participer au projet et définir un cadre qui réponde à leurs intérêts.
On peut aussi distinguer dans le projet NET/Pays-Bas plusieurs facteurs qui facilitent
l’enrichissement mutuel. Ainsi, les conférences et autres types de contacts permettent aux praticiens de
connaître les activités les uns des autres, de profiter des enseignements qui en ont été tirés et de repérer ce
qui peut être intéressant dans leur propre contexte. Les échanges de visites entre praticiens leur permettent
ensuite d’approfondir les questions qui les intéressent. La description d’un projet lors d’une conférence
donne rarement assez d’informations pour permettre une adaptation efficace, particulièrement lorsqu’il
s’agit de pays et de cultures différents.
La question qu’on peut se poser en fin de compte est : Cela en vaut-il la peine ? Les sommes
dépensées dans les échanges et les conférences permettent-elles d’en apprendre suffisamment pour
concevoir l’action de façon qu’elle ait des résultats sociaux positifs ? Pourrait-on en apprendre autant et par
conséquent aboutir aux mêmes résultats par des moyens moins chers ? Les ressources étant limitées, il faut
évidemment faire un tri parmi les possibilités qui s’offrent. Selon quels critères doivent-elles être choisies ?
Dépense-t-on actuellement assez ou trop, pour s’informer ?
Communication : Comment obtenir le soutien de l’opinion
“La pauvreté n’est pas un phénomène nouveau. Ce qui est nouveau, c’est que nous avons
maintenant les techniques et les moyens de l’éliminer. Mais la question, c’est de savoir si nous en
avons la volonté.”
-- Martin Luther King, Jr., 31 mars 1968.
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On a souvent répété pendant la conférence que l’intégration des groupes “exclus” ou des
quartiers en difficulté était un objectif majeur. Cela nécessite le soutien et la participation d’autres secteurs
de la zone urbaine et de groupes “non exclus”. Comme l’a observé Gareth Willliams, consultant auprès
d’ECOTEC Research & Consulting Ltd, les interventions qui ont eu lieu dans les deux exemples très
différents de Berlin et de Portland montrent l’intérêt qu’il y a à ce que grâce à un ferme soutien, voire à la
pression de l’opinion, la puissance publique utilise ses pouvoirs et ses moyens de financement ou de
réglementation. On peut en conclure que le plus indispensable est de sensibiliser davantage le public en
général aux problèmes des quartiers en difficulté et de l’amener à en être partie prenante. Pour cela il faut
mettre en place des circuits efficaces de communication et instaurer un débat public actif sur les problèmes
de ce type de quartiers.
Dans le monde d’aujourd’hui, ce sont les médias qui informent et orientent l’opinion. David
Walker, actuellement journaliste au Guardian, donne un aperçu de ce qu’est le fonctionnement des médias
aujourd’hui et les problèmes qu’il soulève pour diffuser les messages concernant la politique des pouvoirs
publics. Les médias locaux sont souvent en situation de monopole, c’est-à-dire qu’il existe souvent un seul
journal et généralement peu de stations radio qui couvrent les questions intéressant la ville. De plus, les
médias nationaux tendent à être plus puissants que les médias locaux et, compte tenu des fusions et
regroupements qui se succèdent, la propriété des médias s’éloigne encore de l’échelon local pour aller vers
l’international. Les médias nationaux donnent exceptionnellement peu de nouvelles locales, mais adoptent
une approche nationale et internationale, ce qui contribue à l’homogénéisation des cultures et des
mentalités. Paradoxalement, en même temps que la tendance au regroupement, on assiste à une
fragmentation, avec des médias spécialisés qui s’implantent solidement sur leurs marchés respectifs -amateurs de motos, de vin, de sports, etc., marchés sans assise géographique. Enfin, il y a des modes de
communication et de solidarité “extra-média” comme ceux qu’on rencontre dans les cultures “rave”, qui
utilisent le bouche à oreille, les banderoles et la communication électronique par la radio.
La conséquence est que nous sommes maintenant confrontés à un “déficit cognitif” à l’égard de
la politique urbaine et de la politique en général. Pour que les citoyens puissent participer aux décisions
locales, il faut que les médias fournissent au public un minimum d’informations sur les politiques des
pouvoirs publics, mais aujourd’hui les médias locaux n’assurent pas toujours ce minimum. D’autre part, le
mode de consommation des médias étant plus axé sur des sujets spécialisés et répondant plus à des offres
internationales standards, les médias locaux ne sont guère encouragés à améliorer leur couverture des
événements et informations relatifs à la politique locale.
Cette situation pose un problème aux pouvoirs publics locaux qui voudraient obtenir le soutien
de l’opinion à leurs politiques et à leurs investissements. Traditionnellement, ils publient des communiqués
de presse, mais aujourd’hui les débouchés de ces communiqués de presse ne sont plus ce qu’ils étaient et
le message ne passe pas. D’autre part, la distribution indépendante de bulletins d’information ou les
campagnes par mailing direct ne résolvent pas le problème, car on ne les lit en général pas. Le résultat est
qu’une grande partie des communications officielles du secteur public passe inaperçue de la majorité des
citoyens. Or, en ce qui concerne les quartiers défavorisés, dont les problèmes doivent être considérés
comme intéressant l’ensemble de la zone urbaine, il est indispensable de faire circuler l’information à
travers toute la population ; c’est pourquoi ce problème de communication est capital.
D. Walker considère qu’à propos des médias les pouvoirs publics doivent savoir trois choses :
premièrement, il faut admettre les limites que présentent les grands médias pour ce qui est de la
transmission d’informations citoyennes utiles, alors que dans de nombreux pays les médias locaux et
régionaux sont en mauvaise santé. Il faut donc réfléchir à la manière de s’y prendre avec des médias qui
n’ont pas de référence géographique particulière. Deuxièmement, c’est dans la publicité et les loisirs que
les médias sont les meilleurs. Si ce sont des voies coûteuses et certainement pas de leur compétence, les
27
pouvoirs publics pourraient étudier la possibilité de les utiliser pour faire passer des messages, et on a pu
constater que les spectacles de télévision dont l’intrigue évoque des problèmes de politique publique
étaient très efficaces pour les faire toucher du doigt par les téléspectateurs. Troisièmement, dans les médias
modernes la personnalité du présentateur est capitale, ce qui veut dire qu’il faut porter autant d’attention à
l’apparence du porte-parole, à la manière dont il se tient et dont il parle, qu’au message qu’on veut faire
passer.
Tout ceci est encore plus vrai aujourd’hui que les sociétés possèdent les techniques et les moyens
de lutter contre les problèmes sociaux de précarité et d’exclusion. On a beaucoup appris ces trente
dernières années. Cependant, la question de la volonté se pose toujours. La communication est
indispensable pour susciter la volonté de changement social, mais il est de plus en plus difficile de
communiquer efficacement au sujet de problèmes citoyens. Le moment est-il venu pour les
gouvernements, comme le suggère D. Walter, de s’interroger sur l’état des communications aujourd’hui et
de concevoir des approches radicalement nouvelles ?
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CONSÉQUENCES AU NIVEAU DES POLITIQUES
Étant donné la diversité des contextes nationaux et locaux, il est exclu que l’on puisse concevoir
une approche standard pour tous les pays de l’OCDE de l’action à mener pour faire face aux besoins des
quartiers en difficulté ; quelques principes se dégagent néanmoins. Les problèmes de ces quartiers sont
multiples et interdépendants et exigent donc une réponse globale. Traiter un problème, par exemple attirer
des entreprises, sans en traiter d’autres comme le développement des compétences de la main-d’oeuvre
locale risque d’être inefficace, voire contre-productif. Les difficultés de ces quartiers sont causées ou
aggravées par des phénomènes non seulement internes mais externes, de sorte que les problèmes locaux ne
peuvent être résolus au seul niveau local. Le partenariat et les approches locales doivent s’intégrer dans le
cadre plus large de la politique de la ville. Considérer les quartiers en difficulté dans ce cadre plus large
diminue les risques de contradiction entre les politiques générales et les efforts de développement local et
favorise l’intégration des quartiers en difficulté dans l’ensemble de l’agglomération urbaine, ce qui permet
de renforcer la cohésion sociale et économique de l’ensemble. De même, les stratégies locales destinées
aux quartiers en difficulté doivent tenir compte de l’environnement urbain d’ensemble, et exploiter toutes
les possibilités d’établir et de renforcer les liens avec les autres secteurs de l’agglomération afin de créer un
réseau entre les quartiers et l’ensemble de la communauté urbaine. Si ces stratégies doivent être enracinées
dans l’environnement local, il y a souvent beaucoup à apprendre de l’expérience d’autres villes. Il peut être
utile de s’en inspirer.
Étant donné l’importance des villes pour la vie sociale et économique des pays de l’OCDE,
l’élaboration d’une bonne politique de la ville à laquelle participent les divers échelons de la puissance
publique est capitale. Elle exige de bien connaître la façon dont les villes se développent, évoluent et
fonctionnent. L’État aura souvent intérêt à appliquer le principe de subsidiarité et à confier l’action à
l’échelon le plus proche du terrain capable de l’entreprendre. Nous allons esquisser une description des
rôles respectifs des différents échelons de la puissance publique mais, compte tenu de l’extrême variété des
structures qui existent dans les pays de l’OCDE, cette description ne correspondra pas exactement à la
situation de tous les États Membres. Il s’agit plutôt de donner une idée de la façon dont les différents
échelons de gouvernement peuvent intervenir pour aider les quartiers en difficulté et comment ils peuvent
faire en sorte que leurs actions soient à la fois efficientes et complémentaires.
Niveau transnational
L’Union européenne a la responsabilité d’un certain nombre de politiques et de programmes qui
influent sur le développement des zones urbaines. Il s’agit aussi bien de politiques spécifiquement
destinées aux villes que de politiques visant des objectifs plus larges comme l’emploi, le développement
régional et l’environnement. Si chacun s’accorde à penser que ces dernières influent sur l’évolution des
zones urbaines, on ne sait pas toujours exactement comment. L’Union européenne peut jouer un rôle
stratégique en examinant l’impact des politiques générales sur le développement des quartiers en difficulté
et en mettant au point des cadres de politique qui en tiennent compte. La prise en compte des questions
urbaines dans l’élaboration des politiques générales est en effet indispensable si l’on veut que les stratégies
locales multicomposantes réussissent à plus grande échelle. Il serait extrêmement utile que l’Union
29
européenne définisse les grandes lignes des méthodes à appliquer pour l’élaboration et pour la mise en
oeuvre de telles politiques.
L’Union européenne a aussi un rôle déterminant à jouer en diffusant les bonnes pratiques et en
encourageant l’innovation parmi ses pays membres. De nombreux exemples à travers l’Europe montrent
qu’elle est capable, par des incitations financières, de faire adopter certaines approches. Ainsi, dans son
étude des partenariats, la Fondation européenne constate que les politiques de l’Union ont joué un rôle
important pour promouvoir les partenariats locaux, surtout là où les autorités locales ou nationales
n’avaient pas suscité ce type d’initiatives. De plus, en finançant des projets dans divers pays membres,
l’Union européenne recueille les informations relatives aux résultats de divers types d’approches locales
dans les quartiers en difficulté, ce qui en fait un intermédiaire naturel pour l’apprentissage mutuel des pays.
Il faudrait pour faciliter cet apprentissage faire en sorte que les informations qui arrivent à Bruxelles
concernant les résultats des projets soient ensuite retransmises aux responsables d’autres projets.
Il s’ensuit tout naturellement que l’Union européenne a un rôle important à jouer dans la
conception, l’exécution et la diffusion des résultats des évaluations de projets. Elle pourrait aider à la mise
au point de nouvelles techniques d’évaluation convenant mieux aux efforts de développement innovants
que les techniques traditionnelles, et encourager l’adoption de ces techniques par les pays membres
lorsqu’il y a lieu. En outre, en communiquant les résultats des évaluations aux échelons non seulement
nationaux mais aussi locaux, l’Union européenne peut apporter des éléments utiles pour l’élaboration des
politiques nationales et favoriser l’adoption de meilleures pratiques de développement local. Il serait utile
aussi qu’elle précise comment elle conçoit les répercussions des projets sur les politiques ultérieures de
l’Union et des gouvernements nationaux, de façon que les participants aux projets sachent à quoi ils
peuvent s’attendre.
Niveau national
Au niveau national, de nombreux gouvernements n’ont pas encore poussé suffisamment la
décentralisation des pouvoirs. Il faudrait qu’ils s’efforcent de développer de meilleures méthodes pour
travailler en partenariat avec les autorités locales dans le respect mutuel des points de vue respectifs et à
déléguer aux autorités locales des pouvoirs suffisants, y compris en matière budgétaire.
Il serait bon également que les gouvernements nationaux examinent l’impact de leurs
programmes généraux sur les zones urbaines et en particulier les quartiers en difficulté. Si de nombreux
pays ont affecté des fonds de développement urbain spécialement à la rénovation des quartiers, ces
dotations sont souvent très faibles comparées aux budgets consacrés à des secteurs comme l’éducation, les
transports et la santé. Or, les politiques et programmes de ces secteurs ont un énorme impact au niveau
local, et il convient d’en tenir compte lorsqu’on les définit et que l’on fixe les dotations budgétaires.
Les gouvernements ont également un rôle important à jouer dans le suivi et l’évaluation des
initiatives nationales et la diffusion des résultats obtenus. Leur fonction de collecte de données est très
importante. C’est souvent d’eux que dépendent les recensements et autres types de collecte de données.
Tout doit être fait pour veiller à ce que ces données répondent aux besoins des pouvoirs publics aussi bien
locaux que nationaux et soient largement accessibles.
S’agissant de l’aide financière aux partenariats, il y a une certaine difficulté à concilier la
nécessité pour les administrations qui financent de rendre compte de la façon dont elles dépensent l’argent
public et la nécessité pour les partenariats d’avoir une certaine souplesse pour définir leurs priorités et
suffisamment de temps pour s’établir solidement. Pour cela il faut mener des expériences de négociation
30
des différents objectifs pour les besoins du développement local. Certains pays ont autorisé les collectivités
locales à demander des dérogations pour avoir plus de souplesse quant à la manière dont elles dépensent
les crédits de l’État, tandis que d’autres ont négocié des plans à long terme comportant des jalons fixés
d’un commun accord. Le niveau d’implication de l’échelon national dans la négociation d’aspects
particuliers du développement local va évidemment beaucoup varier selon les pays de l’OCDE, en fonction
des besoins et des moyens nationaux, mais l’expérience des autres pays et des autres villes pourrait aider à
concevoir de nouvelles approches de cette question.
Les gouvernements nationaux comme l’Union européenne doivent être conscients que la mise en
place d’un partenariat local efficace est une opération difficile qui exige des capacités particulières de
leadership. Il peut être utile de consacrer des crédits à former et à perfectionner les dirigeants de ces
partenariats. Par ailleurs, les partenariats peuvent être handicapés par la présence de représentants
purement “symboliques” imposés par l’administration qui finance. Dans toute la mesure du possible, la
composition du partenariat doit répondre à une définition assez souple. Cela dit, tout le monde juge la
participation de la population importante pour que le partenariat réussisse, mais admet qu’elle est difficile à
réaliser. Il peut être nécessaire d’aider des actions spécifiquement destinées à renforcer les capacités de la
population afin qu’elle puisse effectivement participer.
Niveau local/régional
Les autorités locales et régionales peuvent jouer un rôle moteur en appuyant les initiatives locales
et en favorisant l’intégration des quartiers en difficulté dans l’ensemble de la communauté. Les
responsables locaux doivent aider à créer un environnement propre à réunir les acteurs nécessaires et à
encourager la population à s’impliquer. Comme le montre l’exemple de Gênes, les pouvoirs publics locaux
peuvent aussi contribuer à l’effort de développement en réfléchissant de manière créative à l’utilisation des
moyens dont ils disposent face à des problèmes urgents.
Dans la mesure où les autorités locales ou régionales ont la maîtrise de secteurs comme
l’éducation, la police et les services d’urgence, le système judiciaire, la santé et d’autres grands domaines,
il faut qu’elles réexaminent leurs politiques et leurs dépenses pour voir quel rôle elles jouent dans les
quartiers défavorisés et comment elles pourraient venir renforcer les efforts de développement
communautaire. Les pouvoirs publics locaux peuvent aussi militer auprès des autorités nationales et
supranationales en faveur de politiques qui s’appuient sur les expériences locales et soutiennent leurs
propres efforts.
Les autorités locales et régionales peuvent jouer un rôle important dans le suivi et l’évaluation
des projets et veiller à ce que les données et autres informations nécessaires soient accessibles à ceux qui
participent aux efforts de développement local.
Conclusions et questions méritant une étude plus poussée
La politique appliquée par les pouvoirs publics à tous les échelons a une importance capitale pour
le développement des quartiers en difficulté. L’approche des problèmes varie nécessairement en fonction
de la situation locale, mais doit tenir compte des considérations suivantes :
1. Les problèmes multiples exigent des réponses multiples. Les stratégies qui ne portent que sur
un aspect des problèmes rencontrés dans les quartiers en difficulté, par exemple celles qui
visent à améliorer le développement des ressources humaines, peuvent se heurter à la
dynamique d’autres problèmes, par exemple de logement ou de transport. Ainsi, les
31
participants à un programme de formation peuvent avoir des difficultés à conserver un emploi
en raison de l’instabilité de leur situation en matière de logement ou, inversement, réussir
dans leur emploi et être incités à quitter le quartier pour un autre où le logement et la qualité
de vie sont meilleurs. Le départ des plus capables laissera le quartier défavorisé en plus
mauvaise posture qu’avant l’intervention, de sorte que pour les habitants qui restent les
problèmes seront encore plus graves. Il vaut mieux éviter ce genre d’effets secondaires en
adoptant des approches multiples du développement local.
2. Les partenariats sont à même de faciliter les approches locales multiples en permettant de
réaliser un consensus et de coordonner les efforts. Cela ne va pas sans difficultés
d’organisation, qui peuvent nécessiter des aides particulières, notamment une formation des
principaux acteurs à la dynamique et à la gestion du partenariat et l’investissement d’un
temps suffisant pour parvenir à un consensus entre les partenaires sur une stratégie commune
de développement.
3. La participation de la population est indispensable. La validité et l’efficacité de cette
participation impliquent un secteur associatif fort. Les efforts de développement devraient
viser à renforcer ce secteur de façon à permettre une participation effective de la population,
et il convient d’y consacrer le temps et les ressources nécessaires.
4. Le secteur privé peut dans certains cas apporter des contributions utiles aux partenariats
locaux, mais dont le contenu et l’importance varient dans le temps et selon les quartiers. La
première priorité du secteur privé étant son intérêt commercial, sa participation à une stratégie
de développement local sera d’autant plus importante qu’elle va dans le sens de cet intérêt.
5. Les stratégies qui visent à traiter les problèmes des quartiers défavorisés doivent faire
intervenir des représentants de quartiers plus aisés, afin de réintégrer socialement et
économiquement les quartiers en difficulté. En outre, l’implication d’une large fraction de la
communauté urbaine permet d’obtenir un plus large soutien de l’opinion.
Si beaucoup d’enseignements ont déjà été tirés des études et de la pratique, un certain nombre de
questions subsistent :
1. Les exemples de bonnes pratiques en matière de développement local des quartiers urbains en
difficulté sont isolés. Peut-on les multiplier ? autrement dit, les concepts qui leur ont permis
de réussir peuvent-ils être généralisés et aboutir à des résultats analogues ?
2. La prévention a des chances d’être plus efficace et moins coûteuse que les remèdes apportés
après coup ; or il existe peu d’exemples d’application de stratégies préventives. Y a-t-il des
moyens de prévoir l’émergence des problèmes et dans l’affirmative quelles pourraient être les
stratégies les plus efficaces pour y faire face ? Y a-t-il des moyens de mobiliser un soutien
politique en faveur de la prévention ?
3. L’existence de quartiers en difficulté entraîne des coûts sociaux et économiques, mais
l’action visant à résoudre leurs problèmes aussi. Comment les coûts sociétaux d’une absence
d’action se comparent-ils aux coûts sociétaux de l’action ?
4. Pour que les pouvoirs publics prennent des mesures fortes, il faut qu’ils aient le soutien de
l’opinion. Actuellement, il semble que dans beaucoup de pays de l’OCDE les citoyens qui
n’habitent pas les quartiers défavorisés ne ressentent pas l’urgence du problème, de sorte que
les politiques ne se sentent pas toujours pressés de s’y attaquer. Comment peut-on donner
plus de visibilité et de priorité aux problèmes de ces quartiers ?
32
5. Les pouvoirs publics doivent prendre soin de ne pas promettre plus qu’ils ne peuvent offrir,
car cela ne fait que saper la confiance de l’opinion et créer des obstacles au changement pour
l’avenir. Comment faut-il déterminer les politiques et les présenter de façon à ne pas susciter
des attentes irréalistes tout en maintenant l’intérêt et le soutien de l’opinion ?
33
Liste des Participants
Alexander Kyle
Assistant Director of Development
Laganside Corporation
15 Clarendon Road
Belfast BT1 3BG
Northern Ireland
Tel: +44 1232 328507
Fax: +44 1232 332141
Argemí D’Abadal Roser
C.A.V.E.
Crta. De Vicálvaro 82
E - 28022 Madrid
Spain
Tel: +34 1 324 0050
Fax: +34 1 324 0267
email: [email protected]
Arias Felix
Ministerio Fomento
Castellana 67
E - 28071 Madrid
Spain
Tel: +34 1 597 5064
Fax: +34 1 597 5010
email: [email protected]
Aylward Agnes
Principal Officer
Department of Tourism, Sport & Recreation
Kildare Street
Dublin 2
Ireland
Tel: +353 1 6621444 x 2359
Fax: +353 1 6621583
Birkholzer Karl
Technologie-Netzwerk Berlin e.V.
c/o Technische Universität Berlin
Sekt. FR 4-8
Interdisziplinares Forschungs Projekt Lokale Okonomie
Frankinstraße 28/29
D -10587 Berlin
Germany
Tel: +49 30 3147 3394
Fax: +49 30 3142 1117
34
Carroll Deirdre
Assistant Secretary
Department of Social, Community & Family Affairs
Store Street
Dublin 1
Ireland
Tel: +353 1 7043504
Fax: +353 1 7043721
Carroll John
Chairman
Social, Family, Educational and
Cultural Affairs Section
Economic and Social Committee
2, rue Ravenstein
B - 1000 Brussels
Belgium
Tel: +32 2 5469011
Fax: +32 2 513 4893
Chambers David
University of Greenwich
Law School
Avery Hill Campus
Bexley Road
Eltham
UK - London SE9 2PQ
England
Tel: +44 181 331 9583
Fax: +44 181 331 8473
email: [email protected]
Chanan Gabriel
Community Development Foundation
60 Highbury Grove
UK - London N5 2AG
England
Tel: +44 171 2265375
Fax: +44 171 7040313
email: [email protected]
Conway Maureen
OECD Consultant
35, rue Vineuse
F - 75116 Paris
France
Tel: +33 1 730856
Fax: +33 1 730856
email: [email protected]
35
Coulton Claudia
Center on Urban Poverty and Social Change
Mandel School of Applied Social Sciences
Case Western Reserve University
10900 Euclid Avenue
Cleveland OH 44106
USA
Tel: +1 216 368 2304
Fax: +1 216 368 5158
email: [email protected]
Courage Simon
Social Exclusion Unit
Cabinet Office
1 Horseguards Road (132D/2)
UK - London SW1P 3AL
England
Tel: + 44 171 270 5212
Fax: + 44 171 270 1971
Crooks Tony
CEO
Area Development Management
Holbrook House
Holles Street
Dublin 1
Tel: + 353 1 6613611
Fax: + 353 1 6610411
Cullen Paul
Chair LEED Committee
Department of Enterprise, Trade & Employment
Kildare Street
Dublin 2
Ireland
Tel: +353 1 6614444
Fax: +353 1 6762654
email: [email protected]
De Coninck Monica
Cabinet of the Flemish Minister for Internal Affairs
Urban Policy Housing
35, Koolstraat
B - 1000 Brussels
Belgium
Tel: +32 2 227 2557
Fax: +32 2 227 2505
email: [email protected]
36
De Lourdes Poeira Maria
DGOTDU/MEPAT
Campo Grande, 50
P - 1700 Lisboa
Portugal
Tel: +351 1 7935008
Fax: +351 1 7935682
email: [email protected]
De Rynck Stefaan
European Commission (DG XVI)
200, rue de la Loi
B - 1049 Brussels
Belgium
Tel: +32 2 296 6721
Fax: +32 2 296 3273
email: [email protected]
Decoster Dominique
Université Libre de Bruxelles - G.U.I.D.E.
227, rue de Villers
B - 6010 Charleroi
Brussels
Tel: +32 71 600 270
Fax: +32 71 600 275
email: [email protected]
Dultzin Daniel
Ambassador of Mexico to Ireland
43 Ailesbury Road
Dublin 4
Ireland
Tel: +353 1 2600699
Fax: +353 1 2600411
email: [email protected]
Estivill Jordi
Gabinet d’Estudis Socials
Arago 281 2n.2a.
E - 08009 Barcelona
Spain
Tel: +34 3 4873816
Fax: +34 3 2158815
email: [email protected]
Farrell John
Irish National Organisation of the Unemployed
6 Gardiner Row
Dublin 1
Ireland
Tel: +353 1 8788635
Fax: +353 1 8788874
37
Gaussiran Christine
NET/Netherlands Project
2602 San Juan Drive
Austin
Texas 78733
USA
Tel: +1 512 263 3029
Fax: +1 512 263 3029
email: [email protected]
Geddes Mike
The Local Government Centre
University of Warwick
UK - Coventry CV4 7AL
England
Tel: +44 1203 522458
Fax: +44 1203 524410
email: [email protected]
Gillett Anna
Council of Europe
Avenue Europe
F - 67075 Strasbourg
France
Tel: +33 3 8841 2164
Fax: +33 3 8841 3765
email: [email protected]
Girling Lloyd
Great Northern Partnership
Hilton Avenue
UK - Aberdeen AB24 4RE
Scotland
Tel: +44 1224 276841
Fax: +44 1224 276023
Grammatico Giuseppina
Comune di Genova
Servizio Progetti Comunitari
Piazza Di Negro 3
I - 16126 Genova
Italy
Tel: +39 10 557 4813
Fax: +39 10 246 7603
Hagendoorn Theo J.A.
Waterbies 12
NL - 4844 HJ Terheyden
Netherlands
Tel: +31 76 593 1007
Fax: +31 70 302 7668
email: [email protected]
38
Hanway Derek
Blanchardstown Area Partnership
Deanstown House
Main Street
Blanchardstown
Dublin 15
Ireland
Tel: +353 1 8209850
Fax: +353 1 8209551
email: [email protected]
Højensgaard Niels
Chief Co-Ordinator
The Copenhagen Centre
c/o Ministry of Social Affairs
Holmens Kanal 22
DK-1060 Copenhagen
Denmark
Tel: +45.33.92.92.45
Fax: +45.33.92.92.95
email: [email protected]
Hundvin Brite
Ministry of Local Government and Regional Development
Housing and Building Department
P.B. 8112 DEP
N - 0032 Oslo
Norway
Tel: +47 22 24 7131
Fax: +47 22 24 2736
email: [email protected]
Kautto Mikko
National Research & Development Centre
for Welfare and Health
Siltasaarenkatu 18 C
FIN-00530 Helsinki
Finland
Tel: +358 0 39672206
Fax: +358 0 39672007
email: [email protected]
Kenny Joseph
ROUND Ltd.
Chamber House
Jamestown Business Park
Finglas
Dublin 11
Ireland
Tel: +353 1 8640399
Fax: +353 1 8640465
email: [email protected]
39
Konvitz Josef
Head of Division
Urban Affairs
OECD
2, rue André-Pascal
F - 75775 Paris Cedex 16
France
Lang Robert E.
Senior Editor
Housing Policy Debate
c/o Fannie Mae Foundation
400 Wisconsin Avenue NW
20016-2800 Washington DC
USA
Tel: +1 202 274 8059
Fax: +1 202 274 8111
email: [email protected]
Larragy Joe
Social Policy Analyst
National Economic & Social Council
Upper Castle Yard
Dublin Castle
Dublin 2
Ireland
Tel: +353 1 6713155
Fax: +353 1 6713589
email: [email protected]
Le Marchand Bernard
Representative of the Administrative Board of EFILWC
Conseiller de La Fédération Européenne des
Moyennes et Grandes Enterprises (FEMGED)
76, avenue Victor Gilsoul
B - 1200 Brussels
Belgium
Tel: +32 2 7715871
Fax: +32 2 7715871
Lee Anna
Tallaght Partnership
Unit 19
Village Green
Tallaght
Dublin 24
Ireland
Tel: +353 1 4597990
Fax: +353 1 4597991
email: [email protected]
40
Lemos Stefanos
Representative of the Administrative Board of EFILWC
General Confederation of Greek Workers
51 Xanthippou Str.
GR - 15561 Athens
Greece
Tel: +30 1 6535787
Fax: +30 1 6540362
Littlewood Judith
Department of the Environment, Transport and the Regions
Social Research Division
Eland House
Bressender Place
UK - London SW1P 3EB
England
Tel: +44 171 890 3000
Fax: +44 171 276 5963
Loncle Patricia
Centre de Recherches Administratives et Politiques
Institut d’Etudes Politiques de Rennes
104, boulevard de la Duchesse Anne
F - 35700 Rennes
France
Tel: +33 2 9937 3145
Fax: +33 2 9937 8998
email: [email protected]
Malmborg Gunilla
Ministry of Health and Social Affairs
S - 103 33 Stockholm
Sweden
Tel: +46 8 405 3400
Fax: +46 8 103 633
email: [email protected]
Matthews Finian
Department of Environment & Local Government
Housing and Urban Renewal Section
Custom House
Dublin 1
Ireland
Tel: +353 1 6793377
Fax: +353 1 8742710
McCarthy Dermot
Assistant Secretary
Department of the Taoiseach
Government Buildings
Upper Merrion Street
Dublin 2, Ireland
Tel: +353 1 6194109
Fax: +353 1 6622163
email: [email protected]
41
Mercier Catherine
Assemblée Française des Chambres de Commerce et d’Industrie
45, avenue d’Iéna, BP 448016
F - 75769 Paris Cedex 16
France
Tel: +33 1 4069 3872
Fax: +33 1 4417 9567
email: [email protected]
O’Connor Síle
Director
National Economic & Social Council
Dublin Castle
Dublin 2
Ireland
Tel: +353 1 6713155
Fax: +353 1 6713589
email: [email protected]
O’Sullivan Helen
European Youth Forum
120, rue Joseph II
B -1000 Brussels
Belgium
Tel: +32 2 2869422
Fax: +32 2 2302123
email: [email protected]
Oliver Quintin
Independent Researcher
45 Ashley Avenue
Belfast BT9 7BT
Northern Ireland
Tel: +44 1232 682138
Fax: +44 1232 438350
Parkinson Michael
Director
European Institute of Urban Affairs
51 Rodney Street
John Moores University
UK - Liverpool L1 9AT
England
Tel: +44 151 231 3430
Fax: +44 151 708 0650
email: [email protected]
Perkins Fran
Toronto Healthy Cities Project
20 Dundas Street West
Suite 1036, Box 22
Toronto M66 2C2
Canada
Tel: +1 416 392 0099
Fax: +1 416 392 0089
42
Phelan Nicola
Irish National Organisation of the Unemployed
6 Gardiner Row
Dublin 1
Ireland
Tel: +353 1 8788635
Fax: +353 1 8788874
Pruneda Adriana
Economic Counsellor
The Embassy of Mexico
43 Ailesbury Road
Dublin 4
Ireland
Tel: +353 1 2600699
Fax: +353 1 2600411
email: [email protected]
Raisman Neal
President
Onondaga Community College
Syracuse 13125
New York
USA
Tel: +1 315 469 2211
Fax: +1 315 469 2211
email: [email protected]
Rodrigues Fernanda
City of Oporto
Rua Nuno Tristâo 76
Leça de Palmeira
P - 4450 Matosinhos
Portugal
Tel: +351 2 9963270
Fax: +351 2 9963270
email: [email protected]
Roncallo Corrado
Comune di Genova
UCIL (Ufficio per Inserimento Lavorativo)
via Lomellini 15/18
I - 16126 Genova
Italy
Tel: +39 10 2770635
Fax: +39 10 2770504
Roque Amaro Rogério
I.S.C.T.E.
Ave. das Forcas Armadas
P - 1600 Lisboa
Portugal
Tel: +351 1 790 3008
Fax: +351 1 790 3008
43
Schümer-Strucksberg Monica
Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr
Wuerttembergische Strasse 6
D -10702 Berlin
Germany
Tel: +49 30 9012 7588
Fax: +49 30 9012 3189
Smith Lesley
Department of the Environment, Transport and the Regions
Social Research Division
Eland House, Bressender Place
UK - London SW1P 3EB
England
Tel: +44 171 890 3000
Fax: +44 171 276 5963
Stewart Murray
Director, The Cities Centre
University of the West of England
Frenchay Campus, Coldharbour Lane
UK - Bristol BS16 1QY
England
Tel: +44 117 965 6261
Fax: +44 117 976 3950
email: [email protected]
Stoer Stephen
Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação
Universidade do Porto
Rua do Campo Alegre 1055
P - 4150 Porto
Portugal
Tel: +351 2 607 9700
Fax: +351 2 607 9727
email: [email protected]
Theochari Christina
Representative of EF Committee of Experts
Department of the Environment
30, Ventouri Str.
GR - 15561 Cholargos - Athens
Greece
Tel: +30 1 8837319/6540017
Fax: +30 1 8839271/6540017
email: [email protected]
Torchio Giuseppe
Committee of the Regions
Sindaco Di Spineda
Via Roma 106
I - 26030 Spineda
Italy
Tel: +39 376 93071
Fax: +39 376 93369
44
Tosi Antonio
D.I.P. Scienze Del Territorio Politecnico
Via Bonardi 3
I - 20133 Milano
Italy
Tel: +39 2 2399 5417
Fax: +39 2 2399 5435
Tsyboula Sylvie
ESAN Honorary Chair
18 rue Jacquemont
F - 75017 Paris
France
Tel: +33 1 4228 1583
Fax: +33 1 4228 1583
email: [email protected]
Verborgh Eric
Deputy Director
European Foundation for the Improvement
of Living and Working Conditions
Wyattville Road
Loughlinstown
Co. Dublin
Ireland
Tel: +353 1 2043100
Fax: +353 1 2826456
email: [email protected]
Vereecken Léopold
European Anti Poverty Network
56, rue de la Prévoyance
B -1000 Bruxelles
Belgium
Tel: +32 2 511 2503
Fax: +32 2 511 8831
email: [email protected]
Vickers Marion
Northside Partnership
Coolock Development Centre
Bunratty Drive, Coolock
Dublin 17
Ireland
Tel: +353 1 8485630
Fax: +353 1 8485661
Walker David
The Guardian
119 Farringdon Road
UK - London EC1R 3ER
England
Tel: +44 171 278 2332
Fax: +44 171 837 2114
email: [email protected]
45
Walsh Jim
Combat Poverty Agency
Bridgewater Centre
Conyngham Road
Islandbridge
Dublin 8
Ireland
Tel: +353 1 6706746
Fax: +353 1 6706760
email: [email protected]
Weck Sabine
ILS
(Research Institute for Regional & Urban Development of the Federal
State of Northrhine-Westphalia)
Königswall 38-40
D - 44137 Dortmund
Germany
Tel: +49 231 9056 335
Fax: +49 231 9056 198
email: [email protected]
Williams Gareth
ECOTEC Research & Consulting Ltd.
Priestly House
28-34 Albert Street
UK - Birmingham B4 7UP
England
Tel: +44 121 616 1010
Fax: +44 121 616 3699
email: [email protected]
European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions
Social Cohesion Unit
Robert Anderson
Wendy O’Conghaile
Research Manager
Research Manager
Teresa Renehan
Information Liaison Officer
Aoife Caomhanach
Cathy Cooney
Rachel Duffy
Secretary
Temporary Secretary
Temporary Secretary
46
NOTES
1.
OCDE, Intégrer les quartiers en difficulté, 1998, p. 11.
2.
OCDE, Intégrer les quartiers en difficulté, 1998, p. 44.
3.
Center on Budget and Policy Priorities, “Poverty Rate Fails to Decline as Income Growth in 1996 Favors
the Affluent”, Communiqué de presse, Washington DC, 14 octobre 1997, page 1.
4.
M. Parkinson “The Social and Economic Significance of Improving Distressed Urban Areas”,
communication présentée à la conférence organisée par l’OCDE et la Fondation européenne pour
l’amélioratoin des conditions de vie et de travail sous le titre “Partenariats, participation, investissements
et innovation -- Relever les défis des quartiers en difficulté”, Dublin, Irlande juin 1998, page 3.
5.
Claudia Colton, “Comprehensive Approaches to Distressed Neighborhoods in the United States :
Restoring Communities within the Context of the Metropolis” communication à la conférence intitulée
“Partenariats, participation, investissements et innovation -- Relever les défis des quartiers en difficulté”.
Dublin, Irlande, juin 1998, page 7.
6.
Ibid. p. 8.
7.
Michael Geddes, Partenariat local : une stratégie réussie pour la cohésion sociale ? Dublin : Fondation
européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail, Luxembourg, OPEC, 1998, p. 15.
8.
Parkinson, page 9.
9.
Gabriel Chanan, Local Community Involvement A Guide to Good Practice, Dublin, Fondation européenne
pour l’amélioration des conditions de vie et de travail, à paraître.
10 .
M. Geddes, p. 103.
11 .
The Local Employment and Entrepreneurship Program of the OECD’s Territorial Development Service.
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