Quelques notions essentielles sur les principes et les

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QUELQUES NOTIONS ESSENTIELLES SUR LES PRINCIPES
ET LES MODALITÉS DE L’ACTION ADMINISTRATIVE
Catherine VALLEE
Attachée principale d'administration scolaire et universitaire (APASU),
Université de Poitiers
Janvier 2006
Les règles de communication, et plus précisément de rédaction administrative, trouvent leurs fondements dans
la spécificité même de l’action de l’administration, c’est-à-dire dans la manifestation de l'exercice du service
public et de la recherche de l’intérêt général.
Si les détenteurs d’une compétence de service public peuvent se voir conférer une autorité que l’on qualifiera
d’exorbitante par rapport au droit privé (ex.: possibilité de fixer unilatéralement des tarifs, sans appel à la
concurrence pour certains établissements publics), il n’en demeure pas moins, en revanche, que les
administrateurs de service public seront tenus de se conformer à certaines règles spécifiquement liées aux
droits des citoyens tels qu’ils découlent directement de la constitution.
I – Le droit de chacun au service public
et l’égalité de tous devant son fonctionnement
Essai de définition du service public
Encore faut-il définir ce qu’il y a lieu d’entendre par service public :
a) au sens organique
Un service public sera entendu comme une "administration", un service organisé, un ensemble d’agents
affectés à une même mission. Exemples :
- service public de l’éducation,
- service public de la santé,
- service public de l’équipement.
b) au sens matériel
Un service public désigne une activité d’intérêt général, une mission d’utilité publique. Il existe notamment une
importante jurisprudence sur la notion de "mission de service public".
On s’accorde, en principe, à reconnaître que pour qu’il y ait mission de service public, il faut le cumul de deux
éléments : un but et des moyens de service public.
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II – Les principes fondamentaux du service public
a) Le principe d’égalité
Le principe d'égalité devant le service public se traduit par l’égalité d’accès et de traitement (égalité des droits et
des obligations que le service public peut générer).
b) Le principe de continuité
La jurisprudence a posé comme un principe que "le service public fonctionne de façon continue et sans heurt".
c) Le principe d’adaptation
Il implique qu’en raison de la poursuite permanente de l’intérêt général, le service public soit évolutif dans le
temps et dans l’espace et s'adapte aux mutations économiques et sociales mais aussi à la volonté du
législateur.
Ce sont ces principes qui peuvent autoriser, le cas échéant, un administré à déposer un recours devant la
juridiction administrative, en annulation ou en réparation d’une décision qu’il estime illégale ou abusive.
Cela implique pour l’administration, qu’il s’agisse des services de l’État ou des collectivités locales (ainsi que
des établissements publics exerçant des prérogatives de service public), un certain nombre d’obligations en
matière de transparence de son action et de respect des droits des administrés.
III – Les obligations de l’administration
dans ses rapports avec les usagers
a) L'obligation de justifier ses décisions
L'administration a l'obligation de justifier ses décisions par des arguments de droit et de fait (ce qu’on appelle "la
motivation des actes administratifs") et d’indiquer à l’administré les voies de recours dont il dispose.
b) L'obligation d’accorder à l’administré le droit d’accès aux documents
administratifs
L'administration a également l'obligation d'accorder à l'administré le droit d'accès aux documents administratifs,
droit qui s’exerce sans conditions s’agissant d’un document non nominatif, et réservé aux personnes
concernées par l’acte, s’agissant d’un document nominatif.
Ces obligations ont été posées et rappelées par différents textes de lois dont des extraits sont présentés dans
les pages suivantes :
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loi du 17 juillet 1978 sur le droit d’accès aux documents administratifs ;
loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes ;
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loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 (parue au journal officiel du 13 avril) : cette loi a notamment
reprécisé et confirmé ces obligations dans le cadre des "droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations" ;
loi du 3 janvier 2001 habilitant le gouvernement à mettre en œuvre certaines dispositions du
droit communautaire ;
loi du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit.
Seules les indications des titres, chapitres et articles ont été rapportées, avec leur contenu
essentiel.
Par ailleurs, voici quelques adresses utiles en la matière :
- Commission d’accès aux documents administratifs : www.cada.fr/ ;
- Site légifrance : www.legifrance.gouv.fr/ ;
- Délégation aux usagers et aux simplifications administratives (structure du ministère de la
fonction publique) :http://www.dusa.gouv.fr/.
IV – Notions sur les recours
a) Les recours administratifs
Comme leur nom l’indique, ils s’exercent directement auprès des services qui ont pris la décision contestée. Il
en existe deux :
-
le recours gracieux s’adresse directement auprès du signataire de la décision et consiste à
demander à cette autorité de revenir sur sa décision et donc de la modifier (ex.: demande de
modification d’un refus de congé auprès du responsable qui l’a refusé) ;
-
le recours hiérarchique est déposé auprès de l’autorité hiérarchique placée immédiatement
au-dessus de l’autorité n° 1, pour lui demander d’annuler la décision de son subordonné.
b) les recours contentieux
Ces recours s’exercent, comme leur nom l’indique, devant les institutions contentieuses, c’est-à-dire les
tribunaux administratifs, lorsque les recours administratifs (ou amiables) ont échoué.
L’organisation de la justice administrative est la suivante :
-
en première instance, le Tribunal Administratif ;
en cas d’appel, la Cour Administrative d’Appel ;
en dernier ressort, le Conseil d’État.
Ces recours sont de deux sortes, selon l’objet de la demande :
-
-
si le but de la démarche est l’annulation d’une décision, ce recours sera appelé "recours pour
excès de pouvoir" ou "recours en annulation", et il est possible en cas d’incompétence de
l’autorité signataire, ou de violation de la loi ; ou encore de vice de forme, etc. ;
si le but de la démarche est la recherche de dommages et intérêts, le recours sera appelé
"recours de pleine juridiction".
Il existe également des recours moins fréquents, car plus souvent réservés à l’usage de l’administration ellemême :
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le recours en interprétation et en appréciation de la légalité, qui vise à expliciter un acte
obscur;
le contentieux de la répression, qui s’exerce contre des personnes en cas de contravention de
grande voirie, ou d’atteintes au domaine public.
NB : Contrairement à une opinion trop répandue et malgré la formulation, le "recours au médiateur" n’est pas
une voie de recours au sens pur, mais une procédure de médiation pour l’amélioration de la mise en œuvre
d’une décision, entre l’administration et l’administré.
V – Quelques textes de référence
a) Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978
Portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses
dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.
http://www.legifrance.gouv.fr/texteconsolide/PPEAV.htm
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er
Art. 1 : garantie du droit d'accès aux documents administratifs ;
Art. 2 : article remplacé ultérieurement ;
Art. 3 : droit de toute personne de connaître les informations contenues dans un document
administratif dont les conclusions lui sont opposées ;
Art. 4 : article remplacé ultérieurement ;
Art. 5 : institution et missions de la "commission d'accès aux documents administratifs" ;
Art. 6 : article remplacé ultérieurement ;
Art. 7 : dispositions relatives au refus de communication d'un document administratif ;
Art. 8 : subordination de l'opposabilité d'une décision individuelle à sa notification à l'intéressé ;
Art. 9 : énumération des documents administratifs comportant une interprétation du droit positif
devant faire l'objet d'une publication régulière aux archives publiques ;
Art. 10 : interdiction d'utiliser à des fins commerciales les documents administratifs
communiqués ;
Art. 12 et 13 : compatibilité des dispositions des articles susmentionnés avec celles de l'art. L.
121-19 du code des communes, recodifié à l'art. L. 2121-26 du code général des collectivités
territoriales.
b) Loi n° 79-587 du 11 juillet 1979
Relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le
public.
http://www.legifrance.gouv.fr/texteconsolide/PPEBO.htm
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-
er
Art. 1 : motivation des décisions administratives individuelles défavorables ;
Art. 2 : motivation des décisions administratives individuelles dérogeant aux règles générales
fixées par la loi ou le règlement ;
Art. 3 : contenu de la motivation ;
Art. 4 : validité des décisions non motivées pour cause d'urgence ;
Art. 5 : validité des décisions implicites intervenues dans les cas où les décisions explicites
auraient dû être motivées.
Art. 6 : obligation de motivation, par les organismes de sécurité sociale, des décisions
individuelles refusant un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui
remplissent les conditions légales pour l'obtenir ;
Art. 7 : modalités d'application de la présente loi ;
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er
Art. 8 : garantie du droit d'accès aux documents administratifs - remplace le 1 alinéa de l'art.
er
1 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ;
Art. 10 : notification au demandeur du refus de communication d'un document - modifie l'art. 7
de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ;
Art. 11 : entrée en vigueur de la présente loi.
c) Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000
Relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
http://www.legifrance.gouv.fr/texteconsolide/PPEDQ.htm
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er
Art. 1 : Définition des autorités administratives au sens de la présente loi ;
Art. 2 : obligation d'organiser un accès simple aux règles de droit applicables aux citoyens ;
Art. 7 (1° et 2°) : suppression de la notion de document administratif à caractère nominatif et
er
définition de la notion de document administratif - modifie l'art. 1 de la loi n° 78-753 du 17
juillet 1978 ;
Art. 7 (3°) : obligation de communication du document administratif par l'autorité administrative
saisie - remplace l'art. 2 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ;
Art. 7 (4°) : modalités d'exercice de l'accès aux documents administratifs (consultation ou
copie) - remplace l'art. 4 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ;
Art. 7 (5°) : attributions de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) modifie l'art. 5 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ;
Art. 18 : définition de la demande adressée à une autorité administrative ;
Art. 19 : obligation, sous réserves, pour l'ensemble des autorités administratives, de délivrer
un accusé de réception aux auteurs des demandes qui leur sont adressées ;
Art. 20 : transmission d'une demande reçue par une autorité administrative incompétente à
l'autorité administrative compétente ;
Art. 21 : décision implicite de rejet d'une demande quand l'autorité administrative garde le
silence pendant plus de deux mois ;
Art. 22 : le silence gardé pendant plus de deux mois sur une demande formulée à une autorité
administrative peut valoir décision d'acceptation dans certains cas prévus par décrets en
Conseil d'État ;
Art. 23 : définition des cas où des décisions implicites d'acceptation peuvent être retirées par
l'autorité administrative pour illégalité ;
Art. 24 : observations de l'intéressé, préalables à la prise d'une décision individuelle par
l'administration ;
Art. 25 : institution d'une procédure contradictoire en cas de reversement de prestations
sociales indûment perçues ;
Art. 27 à 30 : cadre juridique des maisons des services publics qui peuvent être créées par
une convention ou sous la forme d'un groupement d'intérêt public - modifie l'art. 29-1 de la loi
n° 95-115 du 4 février 1995 et le IV de l'art. 30 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 ;
Art. 41 : application de certaines dispositions de la présente loi en Nouvelle-Calédonie, en
Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et à Mayotte ;
Art. 42 : entrée en vigueur des art. 18 à 24 de la présente loi ;
Art. 43 : entrée en vigueur de l'art. 16 de la présente loi.
d) Loi n° 2001-1 du 3 janvier 2001
Portant habilitation du gouvernement à transposer par ordonnances des directives communautaires, et
à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire.
http://www.legifrance.gouv.fr/texteconsolide/PPEDV.htm
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er
Art. 1 (I, 6°) : autorisation, pour le gouvernement, de transposer la directive 90/313/CEE du 7
juin 1990 relative à la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement (la
transposition a été effectuée à l'art. L. 124-1 du code de l'environnement) ;
Art. 6 (a, 1°) : délais pour prendre les ordonnances et déposer les projets de loi de ratification.
e) Loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003
Habilitant le gouvernement à simplifier le droit.
http://www.legifrance.gouv.fr/texteconsolide/PPEEO.htm
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er
Art. 1 : création, missions et composition du "conseil d'orientation de la simplification
administrative" ;
Art. 2 : habilitation du gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de simplification
générales intéressant les usagers (simplification des démarches, réduction des délais,
réorganisation des commissions administratives et réduction du nombre des instances
consultatives) ;
Art. 3 : habilitation du gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions visant à
assurer la gratuité de l'accès des justiciables à la justice administrative ;
Art. 8 : habilitation du gouvernement à procéder par ordonnance à la suppression de la
procédure d'affirmation de certains procès-verbaux ;
Art. 9 : habilitation du gouvernement à prendre par ordonnance toutes mesures pour simplifier
les procédures administratives en matière de travaux publics d'aménagement ;
Art. 35 : fixation des délais dans lesquels les ordonnances doivent être prises ;
Art. 37 : rapport annuel du gouvernement au parlement sur les mesures de simplification.
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