La competición global por el talento

Síntesis
NOVIEMBRE 2009
ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS
La competición global
por el talento
¿Por qué la
movilidad de talento
es importante para
la innovación?
¿Qué países
atraen a personas
altamente
calificadas?
¿Cuál es el impacto
de la movilidad
internacional?
¿Cómo atraer
y retener a
trabajadores
altamente calificados
en ciencia y
tecnología?
¿Cómo debería ser
la futura política
de movilidad?
¿Hacia dónde
vamos?
Para más
información
Referencias
complementarias
Dónde contactarnos
© OCDE 2009
Introducción
Una sociedad basada en el conocimiento se apoya en la fuerza laboral altamente
calificada no sólo para los sectores de alta tecnología e investigación sino también
cada vez más para todos los sectores de la economía y de la sociedad. La creciente
intensidad del conocimiento implica que todos los países tengan una gran
necesidad de trabajadores altamente calificados que sean capaces de acceder,
entender y utilizar el conocimiento para el desarrollo tecnológico y económico. La
competencia global por este talento crece día con día.
La movilidad laboral internacional no es un fenómeno nuevo; las personas siempre
se han movido a otros países e históricamente la difusión de las tecnologías se debe
en gran parte a la movilidad humana. Sin embargo, recientemente el movimiento
de personas ha aumentado como actividad económica y se ha hecho más
globalizado. Junto con el crecimiento sostenido en la inversión extranjera directa,
en el comercio y en la internacionalización de la investigación y el desarrollo (I+D),
la movilidad de los recursos humanos para la ciencia y la tecnología (RHCT) se
ha convertido en un aspecto central de la globalización. La migración de talento
juega un papel importante en la conformación de la fuerza laboral calificada en los
países miembros de la OCDE y la mayoría de éstos cuentan con el beneficio de la
migración altamente calificada.
Varios factores contribuyen al flujo de recursos humanos para la ciencia y la
tecnología (RHCT). Además de incentivos económicos, como oportunidades
para una mejor remuneración y desarrollo de carrera, y acceso a mejores fondos
para la investigación, la movilidad de talento también busca infraestructura
de investigación de alta calidad, la oportunidad de trabajar con mayor y más
libertad de debate. Las políticas de investigación, ética y propiedad intelectual
también influyen en su elección. Menos susceptibles de políticas gubernamentales
potenciales, pero también importantes, son los lazos familiares o personales
que atraen a personas altamente calificadas a determinados lugares. Ante estos
factores, la competencia por talento está dando forma a iniciativas de políticas de
innovación en los países de la OCDE. Esta Síntesis echa un vistazo a la competencia
por talento de los RHCT y sus implicaciones para la política gubernamental. n
Síntesis
¿Por qué la
movilidad de talento
es importante para
la innovación?
LA COMPETICIÓN GLOBAL POR EL TALENTO
La movilidad no es sólo una respuesta a la demanda de trabajadores profesionales.
Su importancia para la innovación radica en su contribución para crear y difundir
el conocimiento. Una vez que se encuentran en otro país, las personas transmiten
su conocimiento y habilidades. En el lugar de trabajo, el conocimiento se transmite
a colegas, especialmente aquéllos en contacto cercano. El conocimiento también
se difunde a las personas y las organizaciones de la localidad, contribuyendo así
al surgimiento de actividades económicas. La movilidad de talento también actúa
como un complemento vital para la transferencia de conocimiento mediante flujos
de bienes y de capital a través de las fronteras.
En los países expulsores de fuerza laboral, el trabajo sobre los efectos de la
emigración se ha enfocado frecuentemente en las remesas de emigrantes y en la
fuga de cerebros, con particular énfasis en el impacto de los países en desarrollo.
Para esos países, la principal preocupación en relación con la fuga de cerebros se
centra en la pérdida de la productividad laboral y su producción asociada, en el
costo de capacitar trabajadores que luego emigran, y en el impacto potencial en el
necesario desarrollo institucional y en el cambio estructural. Sin embargo, estas
preocupaciones deben aquilatarse ante la pregunta de si esas personas habrían
podido encontrar un trabajo productivo en su país.
La emigración de trabajadores calificados, tales como investigadores y científicos,
puede ser beneficiosa para crear y difundir el conocimiento en su país de origen.
En particular, las posibilidades de emigración pueden impulsar el desarrollo de
habilidades. Además, cuando individuos capacitados se mueven a economías
más grandes y “densas”, pueden beneficiar al país expulsor obteniendo “mejor”
conocimiento del que habrían podido obtener en su país, acumulando capital
humano más rápido y mejorando su productividad, y por tanto incrementando el
flujo potencial de conocimiento en su lugar de origen. Esto puede aumentar el nivel
global de conocimiento.
“La circulación de cerebros” puede estimular la transferencia del conocimiento a
países expulsores. Ésta podría entenderse como el retorno de migrantes calificados
a su lugar de origen después de un periodo en el extranjero o de un patrón de
migración temporal y circular entre su país y el foráneo. Profesionistas difunden
el conocimiento adquirido en sus países de origen y mantienen redes de tal forma
que facilitan la continuidad del intercambio del conocimiento. Para sacarle el mayor
provecho a la circulación de cerebros, el país de origen necesita tener la suficiente
capacidad de asimilación, así como la capacidad de reincorporar en el mercado
laboral al talento que retorna, a un nivel que sea apropiado de acuerdo con sus
conocimientos y habilidades.
La existencia de una diáspora (es decir, un grupo de nacionales que viven en
el extranjero) incrementa la transferencia de conocimiento. El conjunto de
trabajadores calificados en ciencia y tecnología puede actuar como un conducto
de conocimiento y de información al país. Tanto los vínculos sociales como otros
factores incrementan la posibilidad de que el conocimiento regrese al país de
origen. En algunas economías emergentes, las redes de connacionales juegan un
papel fundamental en el desarrollo de capacidades en ciencia y tecnología.
En conjunto, estos efectos sugieren que el flujo de conocimiento asociado con la
emigración de investigadores y científicos puede beneficiar a los países expulsores.
La movilidad de investigadores, por consiguiente, no es necesariamente un juego de
suma cero en el cual los países receptores ganan y los países expulsores pierden. n
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Síntesis
¿Qué países
atraen a personas
altamente
calificadas?
LA COMPETICIÓN GLOBAL POR EL TALENTO
La mayoría de los países de la OCDE son beneficiarios netos de la movilidad
internacional de los RHCT, con afluencias que exceden las salidas. Estados Unidos,
Canadá, Australia y Francia, en particular, han experimentado fuertemente una
afluencia neta positiva de educación terciaria de emigrantes.
Sin embargo, un panorama más detallado revela que, en términos relativos,
Nueva Zelanda e Irlanda han experimentado muchas salidas (más del 15%) de su
población altamente calificada hacia otros países de la OCDE, mientras que Estados
Unidos, España y Japón han visto a menos del 5% de su población calificada salir al
extranjero. En términos absolutos, Reino Unido y Alemania son los países con las
mayores cifras de expatriados altamente calificados, mientras que Luxemburgo,
Noruega y la República Eslovaca tienen las cifras más bajas. Para algunos países, el
intercambio de flujos dentro de la OCDE se suma sustancialmente a la existencia de
individuos altamente calificados: en Australia, Irlanda, Luxemburgo, Nueva Zelanda
y Suiza, emigrantes altamente calificados de otros países a la OCDE equivalen
a más del 15% de la población nativa de los calificados. Para otros países de la
OCDE, emigrantes de países no miembros de la Organización juegan un papel más
importante, por ejemplo, exceden significativamente a los emigrantes de los países
de la OCDE en Canadá, Francia, Portugal y Estados Unidos. Las principales fuentes
de emigración de países no miembros de la OCDE son los países asiáticos, liderados
por China, India y Filipinas.
Los estudiantes cada vez se inclinan más por salir al extranjero. Los países de
la OCDE se benefician de la afluencia de estudiantes y becarios; otros beneficios
también ocurren cuando estudiantes nacionales que estudian en el extranjero
ganan conocimiento y experiencia en otro país. El número de estos matriculados
fuera de sus países de nacimiento ha aumentado bruscamente desde 1995
(Gráfico 1). La mayoría se inscriben en los países de la OCDE, especialmente
Australia, Francia, Alemania, Reino Unido y Estados Unidos. Dos tercios del total
de los estudiantes extranjeros son de países no miembros de la OCDE. China e
India son las fuentes más grandes, seguidas por Marruecos y Malasia. Países no
miembros, como China y Sudáfrica, también están atrayendo cada vez más a
estudiantes extranjeros.
Los flujos de emigrantes que regresan se suman al panorama de movilidad. La
información de varios países muestra que muchos migrantes “permanentes” o de
Gráfico 1.
NÚMERO DE ESTUDIANTES
INSCRITOS FUERA DE
SU PAÍS, 1975-2005
Millones
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
Fuente: OCDE (2007b), p. 303.
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Síntesis
LA COMPETICIÓN GLOBAL POR EL TALENTO
largo plazo tienden a regresar a su país de origen. Los índices de regreso parecen
ser más altos para trabajadores calificados y para aquéllos de países con una mayor
cultura, economía y distancia geográfica respecto del país anfitrión. Esta tendencia
es consistente con el concepto de un mercado laboral globalizado en el cual la
movilidad de trabajadores calificados se ve afectada por los cambios relativos en
las condiciones del mercado laboral. La decisión de regresar está impulsada en
gran medida por el estilo de vida, las consideraciones familiares y la disponibilidad
de oportunidades de trabajo atractivas en el país emisor. Para los estudiantes, las
consideraciones son similares en cuanto a las percepciones del mercado laboral
y el ajuste e integración en el país anfitrión, y los lazos familiares. Los índices de
retorno difieren entre las distintas materias y los países de origen, un claro ejemplo
de esto se muestra en la información proporcionada por Estados Unidos, donde
estudiantes de informática e ingeniería eléctrica, así como estudiantes de India y
China, tuvieron menos probabilidades de regresar a sus países al término de sus
estudios, a diferencia de estudiantes en otras áreas y de otros países. n
¿Cuál es el impacto
de la movilidad
internacional?
La evidencia cuantitativa en el impacto de los patrones de movilidad no es de fácil
obtención. Muchas variables y factores influyen en los resultados de la ciencia y
la tecnología y son difíciles de explicar. No obstante, utilizando la información
disponible podemos elaborar una imagen y establecer vínculos entre la movilidad y
la ciencia en general, y los resultados de innovación.
El mercado laboral altamente calificado se está volviendo cada vez más
internacional; tanto la industria privada como la academia buscan personal
extranjero por sus conocimientos o habilidades específicas, sus habilidades en el
idioma y su conocimiento en el mercado extranjero. En algunos países, el personal
académico que se contrata del exterior es ahora un elemento significativo de las
universidades y existe evidencia de que su movilidad se asocia con su rendimiento
de alta calidad (Gráfico 2). La movilidad podría llevar a mejores relaciones
Gráfico 2.
PARTICIPACIÓN DE
INVESTIGADORES
ALTAMENTE CITADOS
CON EXPERIENCIA EN
INVESTIGACIÓN FUERA
DE SU PAÍS
Por país de instituciones
actuales
%
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
s
do
a
ci
ni
an
Es
ta
do
sU
Fr
n
pó
Ja
Un
o
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Su
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0
Nota: Basada en una muestra de 494 investigadores altamente citados de la base de datos del Instituto
para la Información Científica (IIC) (1985-2004).
Fuente: Evidence (2005), p. 25.
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Síntesis
LA COMPETICIÓN GLOBAL POR EL TALENTO
internacionales y mejor colaboración en la investigación, así como a la reducción de
restricciones locales en el trabajo de investigación.
Los vínculos existentes entre la movilidad y la innovación son poco claros, aunque
la evidencia sugiere que los inmigrantes contribuyen fuertemente en las solicitudes
de patentes y en la creación de empresas de tecnología. La información de Estados
Unidos, por ejemplo, muestra que la proporción de las solicitudes de patentes
archivadas en la oficina de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual
en Estados Unidos, la cual nombra a nacionales extranjeros como inventores o
coinventores, aumentó de un 7.6% a más del 25% entre 1998 y 2006. En términos
generales, la participación mundial de patentes que involucran a la coinvención
internacional aumentó de un 4% (en 1991-1993) a un 7% (en 2001-2003) con
economías pequeñas y menos desarrolladas particularmente activas.
El aumento de movilidad de los RHCT es paralelo a un aumento en la investigación
coordinada. Por ejemplo, de 1995 a 2004 las publicaciones de Finlandia en conjunto
con investigadores de otros países de la UE se incrementaron en un 85%. Patrones
específicos de colaboración pueden ser influenciados por una capacidad relativa
de los países en diversos campos de investigación, así como por la proximidad
geográfica, un idioma común y los vínculos institucionales. La evidencia de Estados
Unidos apunta a los vínculos entre el número de doctorados recibidos por los
estudiantes extranjeros en este país y el número de artículos internacionales en los
que han sido coautores y que involucran a Estados Unidos y a los países de origen
de los estudiantes.
En el contexto más amplio de investigación y desarrollo (I+D) y de actividad
de innovación, muchos países, incluidas recientes economías emergentes, han
mejorado en mucho durante la última década su habilidad de explotación,
investigación e innovación. Éste es un factor que ayuda a cambiar la distribución
geográfica, la intensidad de investigación y la actividad científica. Las crecientes
sumas gastadas en I+D en los países no miembros de la OCDE y en sus recursos
de capital humano, junto con las crecientes actividades internacionalizadas de
empresas de tecnología, sugieren que las oportunidades de movilidad para los
RHCT continuarán creciendo; esto, entonces, es el trasfondo para las políticas de
movilidad. n
¿Cómo atraer
y retener a
trabajadores
altamente calificados
en ciencia y
tecnología?
Los países adoptan diferentes enfoques para atraer y retener personal calificado en
ciencia y tecnología. La mayoría de los países de la OCDE ven como algo importante
el retener y atraer talento de los RCHT y contar con políticas que promuevan y
ayuden a la movilidad. Éstas van desde incentivos económicos hasta la promoción
de afluencias y la ayuda orientada a la inmigración, los procedimientos para
reconocer las titulaciones extranjeras, el apoyo social y cultural, y el apoyo para
la investigación en el extranjero. Cada una de esas políticas emplea una serie
de mecanismos que incluyen becas, becas de investigación, subsidios, trámites
sencillos, acuerdos institucionales y centros de servicio. Algunos países se
concentran en unos cuantos mecanismos de políticas, mientras que otros ofrecen
“algo para todos”.
Sólo contados países tienen una estrategia explícita de movilidad. Para aquellos
en los que las políticas no son parte de dicha estrategia, existe un mayor riesgo de
incoherencia entre las políticas de afluencias, de salidas y de diáspora. Idealmente,
las políticas de movilidad deberían ser parte de una estrategia más amplia que
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Síntesis
LA COMPETICIÓN GLOBAL POR EL TALENTO
contribuya a los objetivos del país en cuanto a ciencia, tecnología e innovación, y
que establezca los fundamentos para la intervención en cuestiones de movilidad.
Pocos países tienen estrategias específicas para mantener contacto con su diáspora,
aunque muchos emplean incentivos económicos para motivar a su gente a regresar.
Habitualmente existe más ayuda para las afluencias de investigadores y otros RHCT
que para las salidas, tal vez porque los países consideran adecuada la movilidad
exterior o porque estén renuentes a promoverla.
Por lo general, las políticas nacionales se dirigen a la misma población, con poca
orientación hacia intereses nacionales de ciencia y tecnología. Debido a que muchos
países ofrecen ayuda de movilidad a diferencia de la migración permanente, los
investigadores pueden usar estas políticas para trabajar en diferentes países. Es
difícil saber si la similitud de políticas de movilidad representa un movimiento
hacia la mejor práctica, ya que pocas políticas han sido evaluadas.
En la mayoría de los casos, las políticas nacionales no aplican restricciones
en su país de origen (movilidad interior) o de destino (movilidad exterior). Sin
embargo, podría surgir una tendencia geográfica como resultado de las decisiones
individuales (es decir, que ellos podrían estar más conscientes en cuanto a las
oportunidades cerca de casa o preferir moverse a distancias cortas) o como
resultado de la eficacia de los enfoques de mercadeo de los países.
A un nivel institucional, la información proporcionada por algunos países sugiere
que la ayuda para la movilidad más común está relacionada con el apoyo en
el idioma, la vivienda, las visas, el seguro y asuntos similares. Las políticas de
intercambio de estudiantes también son populares, como las becas para viajes
de investigación en el extranjero. Las políticas y programas que se ofrecen a un
nivel institucional complementan a aquellas que se ofrecen a un nivel nacional,
particularmente enfocadas en gran medida a la provisión de información y en la
asistencia social y cultural. Las iniciativas institucionales de movilidad tienden
a proveer apoyo para visitas de corta estancia, que están disponibles con menor
frecuencia a nivel nacional. n
¿Cómo debería ser
la futura política
de movilidad?
Los países de la OCDE ya tienen a su disposición una amplia selección de
instrumentos de política para promover la movilidad de talento. Pero ¿cuál es la
función de la política de movilidad internacional en el futuro?
Un primer paso clave en el diseño de futuras políticas de movilidad es identificar
una base lógica de intervención y establecer objetivos claros. Los obstáculos para
la movilidad comúnmente citados por formuladores de políticas y académicos
son las barreras legales y administrativas, la falta de fondos, asuntos personales
y el idioma. La pregunta es: ¿cuáles son los obstáculos que se derivan de las fallas
de mercado que los gobiernos pueden corregir a través de la política? Esto no es
fácil de responder, y no existe un acuerdo general, incluso dentro de los países, en
cuanto al origen de los obstáculos para la movilidad. Los formuladores de políticas
también deben considerar la manera en que los obstáculos pueden cambiar a futuro
y en qué medida los asuntos son propios de los RHCT, y que, por tanto, garantizan
un enfoque específico.
Pocas políticas han sido evaluadas, por lo que es difícil señalar las mejores prácticas.
Sin embargo, se pueden aprender algunas lecciones de la evaluación del material
proporcionado por los países, en respuesta a un cuestionario de la OCDE, incluida
la importancia de fijar niveles de financiación y la duración de programas para la
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población en cuestión (a la que se dirige). Algunos puntos interesantes surgieron
con respecto a los objetivos personales de los beneficiarios en contraste con
los objetivos del programa, y en particular, si los objetivos a largo plazo de los
programas se lograrán, dado el caso que estos objetivos y los personales difirieran.
La evaluación material puso de manifiesto la importancia de una buena recopilación
de datos, desde el principio, para permitir una evaluación de la eficiencia y de la
eficacia de un programa. Más trabajo sobre evaluación sería muy útil. n
¿Hacia dónde
vamos?
Dadas las diferencias entre países, no es posible determinar una “fórmula” para
saber qué es lo que los gobiernos deben hacer de más, lo que deben hacer de
menos y lo que debe permanecer igual. Sin embargo, una vía prometedora es
la eliminación de obstáculos a corto plazo y la movilidad circular de los RHCT.
Periodos más cortos en el extranjero podrían evitar algunos de los obstáculos que
actualmente dificultan la movilidad, y darían apoyo a los flujos de conocimiento
asociados con la circulación de cerebros y de personas.
Además, la coherencia de políticas es importante, no sólo para las políticas
de movilidad, sino también para garantizar que el más amplio entorno de la
innovación y de la actividad científica sea sólido y encaje con otras prioridades de
política de gobierno, tales como el desarrollo y la ayuda. En particular, el simple
incremento en el aumento de personas que se desplazan no es suficiente para
impulsar la innovación, sino que también debe funcionar en un sistema que les
permita utilizar, crear y difundir el conocimiento. La coherencia es un reto; sin
embargo, el tener objetivos claros y una buena comprensión de los impactos
de la política pueden ayudar a los formuladores de éstas a progresar en este
ámbito, especialmente en términos de creación de políticas de movilidad que son
beneficiosas tanto para países desarrollados como en desarrollo.
A pesar de que en los últimos años se han visto importantes esfuerzos para
mejorar la información en cuanto a las reservas internacionales y a los flujos de
trabajadores altamente calificados, las dificultades persisten. Es necesario seguir
trabajando para que los países comprendan mejor los patrones y cambios en las
reservas y en el flujo de científicos, ingenieros e investigadores, y en la más amplia
categoría de los altamente calificados. Una mejor recopilación de datos también
podría permitir una exploración más minuciosa en cuanto a la movilidad entre
sectores, así como dentro del sector privado.
Por último, un mensaje importante es que la competencia global por el talento
es cada vez mayor. Muchos países de la OCDE y una variedad creciente de las
economías de los países no miembros tienen por objeto atraer al mismo grupo de
investigadores y científicos altamente calificados. Basarse en gran medida en las
corrientes internacionales y en las políticas de movilidad para llenar las lagunas
existentes o futuras en el suministro de los RHCT puede, por tanto, suponer riesgos.
La política también tendrá que centrarse en abordar las deficiencias en políticas
nacionales que puedan limitar el suministro de los RHCT. n
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Las Síntesis de la OCDE están disponibles en la página web de la OCDE:
www.oecd.org/publications/policybriefs
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Referencias
complementarias
OECD (2008), The Global Competition for Talent: Mobility of the Highly Skilled.
OECD (2008), Open Innovation in Global Networks.
OECD (2008), The Internationalisation of Business R&D: Evidence, Impacts and
Implications.
OECD (2008), A Profile of Immigrant Population in the 21st Century: Data from
OECD Countries.
OECD (2007a), OECD Science, Technology and Industry Scoreboard 2007:
Innovation and Performance in the Global Economy, OECD, París.
OECD (2007b), Education at a Glance 2007, OECD, París.
Evidence (2007), “Patterns of international collaboration for the UK and leading
partners: Summary report”, informe asignado por la Oficina de Ciencia e
Innovación del Reino Unido, Evidence: Jonathan Adams, Karen Gurney y Stuart
Marshall, junio, Leeds.
Regets, M. (2007), “Research issues in the international migration of highly skilled
workers: A perspective with data from the United States’, document de trabajo
SRS 07-203 de la Fundación Nacional de la Ciencia, junio.
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