Transfert de compétences "Marché de l`emploi", une opportunité?

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Service Public Fédéral Finances - Belgique

Bulletin de documentation  73ème année, n° 2, 2ème trimestre 2013
Transfert de compétences « Marché de l’emploi »,
une opportunité ?
Luc SIMAR
Conseil économique et social de Wallonie (*)
(*) Luc Simar, Secrétaire général adjoint du Conseil économique et social de Wallonie, membre
de la section Fiscalité et Parafiscalité du Conseil supérieur des Finances. L’auteur s’exprime
à titre personnel.
47
Bulletin de Documentation 
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73ème année, n° 2, 2ème trimestre 2013
Transfert de compétences « Marché de l’emploi », une opportunité?
Table des matières
Introduction
51
1
52
2
3
Le marché de l’emploi avant la sixième réforme de l’Etat
1.1 La politique de l’emploi
52
1.2 Les politiques d’emploi en Belgique
53
1.2.1
Les entités fédérées
53
1.2.2
L’Etat fédéral
56
1.3 Le marché de l’emploi en Belgique
58
Les transferts de compétences « Marché de l’emploi »
2.1 Le contrôle de la disponibilité
64
2.2 Les mesures axées sur les groupes cibles 65
2.3 Les services de proximité
67
2.4 La formation
69
2.5 Le placement et autres
70
2.6 Les éléments figurant dans l’annexe budgétaire 70
Le financement des compétences « Marché de l’emploi »
3.1 Le financement au moment du transfert
4
64
71
71
3.1.1
La répartition verticale
72
3.1.2
Le mécanisme de solidarité
72
3.1.3
Le mécanisme de transition
73
3.2 Le financement au cours du temps
75
3.3 Plus de responsabilisation ?
76
Conclusion
78
49
50
5
Acronymes 80
6
Bibliographie
81
Introduction
L’accord institutionnel pour la sixième réforme de l’Etat prévoit le transfert
d’un certain nombre de compétences liées au marché du travail. Il ne s’agit
pas du premier transfert vers les entités fédérées de politiques liées à l’emploi.
Dès 1980, les Régions ont reçu la compétence pour le placement des chômeurs.
Les nouvelles matières dont l’accord prévoit le transfert représentent, sur le
plan budgétaire l’équivalent des dépenses actuelles des entités fédérées pour
l’emploi et la formation. La sixième réforme de l’état représente un doublement
de leur capacité d’action dans cette matière. Sont principalement concernés,
les groupes cibles, les services de proximité et les plans emploi. Ces nouveaux
leviers d’action devraient permettre aux Régions de mener des politiques
plus en phase avec les besoins qu’elles rencontrent, notamment en matière de
groupes cibles.
Couplée à la révision du financement des Régions, qui prévoit le partage
entre le niveau fédéral et les Régions de l’impôt des personnes physiques,
l’accroissement des compétences en matière de marché de l’emploi peut
engendrer une responsabilisation accrue dans le chef des Régions, dans
la mesure où le succès des politiques d’emploi devrait se traduire par une
croissance des revenus imposables, qui sont principalement constitués des
revenus professionnels. Cependant, l’accord institutionnel prévoit un transfert partiel (90 %) des moyens, une clé de répartition différente de celle des
utilisations actuelles des mesures, et une évolution inférieure à la croissance
économique. Il en résulte qu’à terme, les entités peuvent enregistrer un gain ou
une perte budgétaire pour les compétences transférées. Ceux-ci dépendront des
paramètres définitivement retenus et de l’évolution des dépenses relatives aux
compétences transférées.
Dans un premier temps, cet article présente une typologie des politiques
de l’emploi en lien avec le niveau de pouvoir qui les exerce. S’ensuit une
description de la situation en matière d’emploi et de formation en Belgique et
dans ses Régions. La deuxième partie de la contribution présente le contenu
de la sixième réforme de l’Etat en matière de marché du travail. Ensuite, le
financement relatif à ces compétences au moment du transfert et son évolution,
sont explicités et estimés, sur base du contenu de l’accord institutionnel et
d’hypothèses complémentaires. Les premiers résultats donnent quelques
indications, à interpréter prudemment compte tenu du fait que l’accord comporte
quelques imprécisions et que les paramètres définitifs ne seront définitivement
arrêtés que lors du transfert effectif des dispositifs. Enfin, quelques enjeux sont
soulignés, en guise de conclusion, en particulier pour la Wallonie et Bruxelles.
51
1
Le marché de l’emploi avant la s ixième réforme
de l’Etat
1.1
La politique de l’emploi
La notion de politique de l’emploi peut recouvrir de nombreuses actions
publiques, qui ont un effet sur l’emploi, comme les commandes publiques,
les services sociaux, les conditions d’octroi des allocations de chômage, les
réductions de cotisations sociales, la fiscalité, la réglementation du travail.
Plus largement, la politique monétaire, budgétaire ont également un impact
important sur l’emploi. Le niveau d’éducation d’une population influence la
productivité, la compétitivité d’une Région. La politique de l’emploi recouvre
un ensemble de mesures et dispositifs qui visent à soutenir la création ou le
maintien d’emplois. La politique de l’emploi s’appuie sur les causes identifiées
du chômage.
Pendant de longues années, les politiques d’emploi étaient orientées vers la
création de postes de travail, par une croissance économique plus forte ou une
croissance économique plus riche en emplois. L’accent a porté sur le soutien
à la demande de travail. Les dispositifs mis en place ont tantôt consisté en
réduction du coût du travail pour favoriser la compétitivité des entreprises
ou en éléments contribuant à la relance de l’activité et de l’emploi, au travers
d’emplois subsidiés dans le secteur public ou non marchand, la redistribution
du travail, …
Depuis la deuxième moitié des années ’90, les explications du chômage ont
évolué vers une combinaison de facteurs touchant à la demande de travail de
la part des entreprises, à l’offre de travail des populations et aux modalités
de rencontres entre l’offre et la demande de travail, en lien avec les modèles
d’appariement développés notamment par M. Pissarides et repris par les
institutions internationales comme l’ocde et la Commission européenne.
Trois conditions sont nécessaires pour un retour à l’emploi: une offre d’emploi
disponible, que cette offre corresponde au profil d’un candidat à l’emploi et
que le candidat accepte l’offre. Des instruments de politiques d’emploi se sont
développés pour réduire les inadéquations en matière de qualifications, pour
favoriser la mobilité professionnelle. Des actions publiques ont également été
entreprises pour rendre le travail plus attractif, en examinant l’architecture des
prélèvements et des transferts sociaux. Par rapport au passé, le changement est
plus radical du côté de l’offre de travail, où durant la fin des années ’70 et les
années ’80, le retrait du marché du travail a été encouragé.
Les incitants sont les outils les plus utilisés dans cette perspective et de manière
croissante. La régulation est également utilisée en appui de ces politiques.
52
Le tableau 1 présente à titre illustratif quelques exemples d’instruments
développés en Belgique mais aussi dans d’autres pays pour répondre aux
besoins de la politique de l’emploi.
Tableau 1: Typologie d’actions liées à la politique de l’emploi
1. Des actions qui visent à augmenter
le nombre de postes de travail potentiels (entreprises/ employeurs)
Réductions du coût du travail
(cotisations sociales employeurs,
précompte professionnel)
Aides à la création d’emplois publics
ou privés (APE-titres services, …)
Aides à l’autocréation d’emploi
1.2
2. Des actions qui visent à mieux se
faire rencontrer les offres d’emploi et
les travailleurs potentiels
3. Des actions qui visent à augmenter
le nombre de travailleurs potentiels
Intermédiation par (e.a.) les
services publics de l’emploi
Lutte contre les pièges à l’emploi
(bonus emploi)
Formation-éducation
Contrôle des chômeurs
(emploi convenable, …)
Insertion
Mobilité géographique
Dégressivité des allocations de chômage
Accompagnement individuel
Augmentation du salaire
net/minimum
Groupes cibles (Activation
des allocations et réductions
de cotisations sociales)
Recul de l’âge du retrait
de la vie active
Les politiques d’emploi en Belgique
Les compétences en matière d’emploi sont exercées en partie par les entités
fédérées et en partie par l’Etat fédéral. Celui-ci est compétent pour le droit du
travail et la sécurité sociale.
1.2.1 Les entités fédérées
La Loi spéciale du 8 août 1980 (1), y inclus les modifications successives, indique
les compétences régionales en ce qui concerne la politique de l’emploi.
Il s’agit tout d’abord du placement des travailleurs, c’est-à-dire les services
privés et publics qui interviennent pour suivre et accompagner les chômeurs
dans leurs recherches d’emploi. Par extension, le placement touche également à
l’agrément des entreprises de travail intérimaire et au service public de travail
intérimaire (initialement T Service intérim, créé par l’onem).
Les Régions sont également compétentes pour les programmes de remise au
travail des demandeurs d’emploi inoccupés, à l’exclusion des programmes de
remise au travail dans les administrations et services de l’autorité fédérale ou
1
Article 6, §1, IX.
53
placés sous sa tutelle et à l’exclusion des conventions visées dans la section 5
du chapitre II de l’arrêté royal n° 25 du 24 mars 1982 créant un programme de
promotion de l’emploi dans le secteur non marchand.
Il est prévu dans la loi que pour chaque demandeur d’emploi inoccupé, placé,
dans le cadre d’un contrat de travail, dans un programme de remise au travail,
l’autorité fédérale octroie une intervention financière dont le montant fixé par
arrêté royal délibéré en Conseil des Ministres correspond à une indemnité de
chômage.
Les programmes de remise au travail se réfèrent à différents dispositifs de remise
au travail des chômeurs qui ont évolué dans le temps (chômeurs mis au travail,
troisième circuit de travail, fbie, prime, agents contractuels subventionnés,
aides à la promotion de l’emploi). Les actions des Régions en cette matière
sont soutenues par l’Etat fédéral qui intervient en principe à concurrence d’un
montant correspondant à l’allocation de chômage et impose que le travailleur
soit occupé dans le cadre d’un contrat de travail. En outre, les cotisations de
sécurité sociale dues sur les rémunérations de ces travailleurs connaissent un
régime particulier nettement plus favorable que le régime général. L’intervention
fédérale, en pratique, est devenue une dotation fixe, sans lien avec l’allocation
de chômage ou le nombre de personnes remises au travail et réparties entre les
Régions sur base d’une clé « ad hoc ».
Les Régions sont également compétentes pour l’application des normes
concernant l’occupation des travailleurs étrangers. La surveillance du respect
de ces normes relève de l’autorité fédérale. La constatation des infractions peut
également être faite par des agents dûment habilités à cette fin par les Régions. Concernant l’occupation des travailleurs étrangers, les Régions jouent un rôle
administratif, en fonction d’une législation qui reste fédérale. Elles ont une
marge de manœuvre dans les situations où la législation lie l’octroi du permis
de travail à la constatation d’une pénurie sur le marché de l’emploi.
La Loi spéciale précise également, en lien avec l’assurance chômage qu’: « Une
concertation associant les Gouvernements concernés et l’autorité fédérale concernée a
lieu pour l’échange d’informations entre les services de formation, de chômage et de
placement, ainsi que les initiatives concernant les programmes de remise au travail des
demandeurs d’emploi non occupés »(2).
Parmi les matières culturelles ou personnalisables, de compétence initiale des
Communautés, la loi spéciale reprend (3) notamment la formation postscolaire et
parascolaire, la promotion sociale, la reconversion et le recyclage professionnels,
à l’exception des règles relatives à l’intervention dans les dépenses inhérentes
54
2
Article 6, 3 bis 1°.
3
Article 4, 12° et 16°, article 5 §1er, 4°.
à la sélection, la formation professionnelle et la réinstallation du personnel
recruté par un employeur en vue de la création d’une entreprise, de l’extension
ou de la reconversion de son entreprise. La formation professionnelle a été attribuée aux Communautés, à l’exception
de celle liée à la création, l’extension ou la reconversion d’entreprises qui est
de compétence régionale. Dans les faits, l’organisation institutionnelle de la
formation a évolué, suite notamment à la possibilité pour la Communauté
française de transférer l’exercice de ses compétences à la Région wallonne
d’une part et à la cocof de l’autre. En Wallonie de langue française, la formation
professionnelle a été regroupée avec le placement pour ce qui concerne les
demandeurs d’emploi, principalement sous l’égide du Forem. La Communauté
germanophone exerce les compétences régionales de l’emploi et de la formation
sur son territoire au travers de l’adg. En Flandre, le vdab regroupe également la
formation professionnelle et le placement. A Bruxelles par contre, le lien entre
formation professionnelle et placement n’a pu être renoué. Le vdab y assure
la formation professionnelle néerlandophone, Bruxelles-Formation, dépendant
de la cocof, assure la formation professionnelle francophone, tandis qu’Actiris
est l’organisme régional de placement.
Les Communautés sont également compétentes pour la politique des handicapés,
en ce compris la formation, la reconversion et le recyclage professionnels des
handicapés, à l’exception:
a.
des règles et du financement des allocations aux handicapés en ce compris
les dossiers individuels;
b.
des règles relatives à l’intervention financière pour la mise au travail
de travailleurs handicapés, octroyée aux employeurs occupant des
handicapés.
La politique de formation, reconversion et recyclage des personnes handicapées
a connu des évolutions à l’intérieur des entités fédérées et entre celles-ci.
L’administration flamande de l’emploi et le vdab sont compétents pour la
Flandre et Bruxelles. En Wallonie, le volet emploi est inclus dans l’approche
sociale destinée aux personnes handicapées, sous la responsabilité de l’awiph.
Pour les Bruxellois francophones, Bruxelles Formation et phare favorisent la
formation et l’emploi des personnes handicapées. L’agence dpb est compétente
pour la Communauté germanophone.
Les comparaisons interrégionales des budgets sont devenues des exercices
complexes et dont l’interprétation doit être prudente. Des études menées par
les fundp, il ressort que les dépenses en matière d’emploi et de formation,
localisées par Région, représentent une part plus importante des budgets
des entités fédérées à Bruxelles et en Wallonie qu’en Flandre. De même, les
dépenses par habitant dans ces domaines y sont plus importantes, car elles
55
sont probablement plus en lien avec la situation de chômage, qui nécessite des
dépenses d
’accompagnement, de formation, d’insertion.
Tableau 2: Comparaison des dépenses emploi et formation en 2011 (millions €)
Emploi
Formation
Emploi et formation
Idem €/habitant
Flandre
Wallonie
Bruxelles
Total
1100,4
854,7
274,1
2229,2
209,5
295,7
48,1
553,3
1309,9
1150,4
322,2
2782,5
208
327
290
255
Source: FUNDP-CERPE
Les dépenses budgétées par les entités fédérées pour l’emploi et la formation
étaient de 2,782 milliards € en 2011. Les compétences liées au marché de
l’emploi à transférer par l’accord institutionnel de 2012 représentent un montant
supérieur (environ 3,9 milliards €), ce qui implique plus qu’un doublement du
volet d’action des entités fédérées en matière d’emploi, sachant que les plans
emploi (ape et acs) se retrouvent, dès avant le transfert, en partie dans les
dépenses des Régions.
1.2.2 L’Etat fédéral
L’Etat fédéral intervient également pour la politique de l’emploi. L’assurance
chômage joue un rôle important en la matière, notamment au travers des
conditions d’octroi et du niveau des allocations. L’onem a mis en place
différentes actions en matière d’insertion, comme les dispenses des obligations
des demandeurs d’emploi pour permettre aux chômeurs de suivre des études
ou une formation. Des systèmes d’activation des allocations ont été développés.
Il s’agit de subsides salariaux payés dans certains cas au chômeur qui trouve du
travail et dans d’autres cas à son employeur. Les agences locales pour l’emploi
et les titres-services ont été créés pour développer les services de proximité.
Les réductions de cotisations sociales constituent un volet important de
la politique fédérale de l’emploi. Elles concernent du côté des cotisations
patronales, la réduction structurelle qui comprend un volet bas salaires et hauts
salaires, les réductions groupes cibles et les réductions au bénéfice de secteurs
spécifiques (recherche, dragage, accueil des enfants, artistes). Une réduction
des cotisations personnelles vise à augmenter le revenu net des personnes ayant
un faible salaire. L’ensemble des réductions de cotisations représentaient près
de 5,8 milliards € en 2011, dont 70 % pour la réduction structurelle.
56
Tableau 3. Les réductions de cotisations sociales (millions €)
Réduction structurelle
Réduction groupes cibles
Réduction secteurs spécifiques
Réduction cotisations personnelles
Total
2010
2011
(% en 2011)
4.048,4
4.127,6
71%
814,6
869,5
15%
51,6
55,5
1%
707,7
739,5
13%
5.622,3
5.792,1
100%
Source: ONSS
Des mesures fiscales ont été prises ces dernières années par l’Etat fédéral pour
réduire le coût salarial de manière générale ou ciblée sur le travail de nuit, en
équipe, la recherche,… Les employeurs concernés ne sont pas tenus au versement
de l’entièreté du précompte professionnel retenu sur les rémunérations de leurs
travailleurs. Les dispenses de versement du précompte professionnel ont été de
2,7 milliards € en 2011. En 2005, elles représentaient moins de 200 millions €.
Tableau 4: Les dispenses de versement du précompte professionnel (millions €)
2010
2011
(% en 2011)
Réduction structurelle
890,4
934,9
34%
Rémunération des chercheurs
528,6
560,2
21%
Prime d’équipe ou travail de nuit
920,8
978,8
36%
Heures supplémentaires
114,6
122,8
4,5%
Secteurs (marine, pêche, …)
65,9
70,3
2,5%
Sportifs
44,3
50,8
2%
2.564,6
2.717,8
100%
Total
Source: Inventaire des dépenses fiscales, SED-SPF Finances
Le droit du travail est également un élément de la politique de l’emploi. Il influe
sur la qualité de l’emploi, en matière de santé et sécurité, sur son coût lorsque
notamment sont modifiées la durée du travail ou la protection des travailleurs
contre le licenciement. Le droit du travail comporte l’organisation des
commissions paritaires et les conventions collectives de travail qui continuent à
être réglées par un cadre fédéral même si certaines sous commissions paritaires
sont en lien avec les compétences des entités fédérées. La formation des salaires
fait également partie des instruments de la politique de l’emploi. Celle-ci, outre
les conventions individuelles et d’entreprises, est du ressort de l’Etat fédéral au
travers de la norme salariale et des commissions paritaires.
57
Tableau 5. Les outils de la politique de l’emploi avant la 6ième réforme de l’Etat
1. Des politiques qui visent
à augmenter la demande
(entreprises/ employeurs)
Entités fédérées
Aides à la création d
’emplois
publics ou privés
à mieux se faire rencontrer emploi potentiel et
demandeurs d’emploi
à augmenter l’offre (les
demandeurs d’emploi,
travailleurs potentiels)
Formation-éducation
Insertion
Acompagnement
individualisé
Etat fédéral
Réductions du coût du
travail (cotisations sociales
employeurs, précompte
professionnel)
Groupes cibles
Norme salariale
Titres-services
1.3
Lutte contre les pièges à
l’emploi (bonus emploi, crédit
d’impôt, salaire minimum)
Dégressivité des allocations
de chômage
Recul de l’âge du retrait
de la vie active
Le marché de l’emploi en Belgique
L’Union européenne, au travers de la stratégie Europe 2020 qui succède à celle
de Lisbonne, a défini 5 objectifs principaux en matière d’emploi, d’innovation,
d’éducation, d’inclusion sociale et d’énergie. Pour ce qui concerne l’emploi, il
s’agit d’atteindre, en 2020, un taux d’emploi de 75 % par rapport à la population
âgée de 20 à 64 ans. Les personnes ayant un emploi sont, selon la définition
statistique retenue, toutes celles qui ont effectué un travail d’une durée d’une
heure au moins contre rémunération ou en vue d’un bénéfice, ainsi que
celles qui ne travaillaient pas mais occupaient un emploi dont elles étaient
temporairement absentes.
L’objectif est ambitieux en période d’augmentation de la population d’âge actif
comme c’est le cas actuellement en Belgique. Des emplois, en nombre, doivent
être créés rien que pour maintenir le taux d’emploi. Pour la Wallonie et Bruxelles,
atteindre l’objectif retenu par la Belgique (73,2 %) représente, à population d’âge
actif constant, la création nette respectivement de 230.000 et de 105.000 emplois
d’ici 2020.
Le niveau du taux d’emploi et son évolution sont assez différents entre les entités
belges. Le taux d’emploi pour la Belgique a augmenté entre 2003 et 2008. Il s’est
maintenu durant la crise jusque 2011. L’écart avec la moyenne européenne s’est
réduit en fin de période parce que le taux européen a diminué depuis 2008 sous
l’effet de la crise.
58
Graphique 1: Evolution du taux d’emploi en Belgique et dans les Régions (20-64 ans)
75
70
65
60
55
50
2000
2001
2002
2003
UE 27
2004
2005
Belgique
2006
Bruxelles
2007
2008
Flandre
2009
2010
2011
Wallonie
Source: Eurostat
La Flandre connaît un taux d’emploi proche de l’objectif européen et relativement
stable depuis 2007. Le taux d’emploi wallon est nettement plus faible que le
taux d’emploi belge. Il a progressé entre 2004 et 2008, pour se stabiliser ensuite.
Parmi les Régions belges, c’est à Bruxelles que le taux d’emploi est le plus faible.
L’évolution du taux d’emploi est aussi plus irrégulière dans cette Région et la
tendance est à la baisse depuis la crise de 2008.
Si la Wallonie et Bruxelles ont un taux d’emploi relativement faible, la situation
de l’emploi intérieur de ces Régions est différente. De nombreux emplois
sont localisés à Bruxelles, mais les résidents de Bruxelles ont un faible accès à
l’emploi. En Wallonie, l’emploi intérieur de la Région est relativement faible par
rapport à la population régionale. Les navettes vers Bruxelles et les régions
voisines permettent à plus de résidents wallons d’avoir un emploi qu’il n’y en
a dans leur Région.
Tableau 6: Emploi intérieur et emploi des résidents (nombre de personnes-2010)
Emploi intérieur
En %
Résidents
en emploi
En %
% de la
population de
20 à 64 ans
Flandre
2.598.383
57,9%
2.753.986
61,4%
57,5%
Wallonie
1.210.653
27,0%
1.324.295
29.5%
32,1%
Bruxelles
679.441
15,1%
410.421
9,1%
10,4%
Belgique
4.491.308
100%
4.488.702
100%
100%
Source: ICN, DGSIE
59
Les situations entre Régions sont également différentes en ce qui concerne le
taux d’emploi des groupes cibles. Les différences globales se retrouvent entre
les groupes ; mais avec des écarts plus marquées (personnes de 20 à 29 ans)
ou au contraire des situations plutôt proches (taux d’emploi des hautement
qualifiés, des personnes de 55 à 64 ans).
Des éléments communs se retrouvent dans chaque Région comme un taux
d’emploi plus élevé de 10 à 12 % pour les hommes que pour les femmes, un
taux d’emploi qui augmente avec les qualifications des personnes, qui est plus
important dans la tranche d’âge 30 à 54 ans. Le taux d’emploi des personnes de
nationalité extra européenne est plus faible de 20 à 30 % par rapport aux Belges.
Tableau 7: Taux d’emploi dans les Régions en 2011 (20 à 64 ans, sauf mention contraire)
Flandre
Wallonie
Bruxelles
Belgique
Total
71,8%
62,2%
58,2%
67,3%
Hommes
77,0%
68,7%
64,1%
73,0%
Femmes
66,4%
55,8%
52,5%
61,5%
Peu qualifiés
52,0%
43,1%
39,6%
47,3%
Moyennement qualifiés
74,0%
62,9%
52,9%
68,9%
Hautement qualifiés
83,8%
80,8%
77,0%
82,0%
20 à 29 ans
67,1%
54,6%
46,7%
60,5%
30 à 54 ans
85,2%
74,5%
66,5%
79,8%
55 à 64 ans
38,9%
36,9%
45,0%
38,7%
Belges
72,7%
63,4%
59,8%
68,7%
Autres pays UE
68,5%
58,9%
68,1%
65,1%
Pays hors UE
46,3%
33,8%
36,0%
39,6%
Source: CSE-DGSIE
Tableau 8: Evolution du taux d’emploi dans les Régions 2000-2011
Flandre
Wallonie
Bruxelles
Belgique
Total (20 à 64 ans)- 2011
71,8%
62,2%
58,2%
67,3%
Total (20 à 64 ans)- 2000
69,4%
61,1%
59,7%
65,8%
Femmes (20 à 64 ans)- 2011
66,4%
55,8%
52,5%
61,5%
Femmes (20 à 64 ans)- 2000
59,3%
50,8%
53,2%
56,0%
Peu qualifiés (15 à 64 ans)- 2011
42,0%
35,1%
32,9%
38,4%
Peu qualifiés (15 à 64 ans)- 2000
45,9%
40,3%
37,1%
43,2%
20 à 29 ans-2011
67,1%
54,6%
46,7%
60,5%
20 à 29 ans-2000
73,5%
58,0%
50,9%
66,0%
55 à 64 ans-2011
38,9%
36,9%
45,0%
38,7%
55 à 64 ans-2000
25,6%
25,5%
34,5%
26,3%
Source: CSE-DGSIE
60
En comparant les informations statistiques des années 2000 et 2011, on peut
déceler des évolutions significatives, qui résultent à la fois d’évolutions
démographiques, économiques, d’éducation et probablement des politiques de
l’emploi menées durant les années 2000. Les groupes cibles privilégiés par les
politiques de l’emploi ont été les jeunes, les personnes peu qualifiées, celles de
plus de 50 ans, ainsi que les chômeurs de longue durée.
Le taux d’emploi des femmes a augmenté de manière significative en Belgique,
à l’exception de Bruxelles où la part de femmes de 20 à 64 ans à l’emploi a
diminué entre 2000 et 2011.Le taux d’emploi des personnes peu qualifiées,
c’est-à-dire ayant au maximum un diplôme du secondaire inférieur, a diminué
dans les trois Régions. Le taux d’emploi des personnes ayant de 20 à 29 ans a
également diminué de 5,5 % en Belgique, cette diminution pouvant être liée à
un allongement de la durée des études mais aussi aux difficultés d’insertion sur
le marché de l’emploi.
La part d’étudiants a augmenté de 3,5 % dans cette population entre 2000 et
2011. La part des personnes de cette tranche d’âge au chômage est restée quasi
constante (8,7 %); mais la proportion d’inactifs non étudiants a augmenté de
près de 2 % à 9,7 %. Entre 2000 et 2011, la population totale de 20 à 29 ans a
augmenté d’environ 48.000 unités. Le graphique 2 illustre que le nombre de
personnes à l’emploi dans cette catégorie a diminué de 43.200, que le nombre
d’étudiants a augmenté de 57.400, le nombre de chômeurs de 4.300, le nombre
d’inactifs de 29.400.
Graphique 2: Population de 20 à 29 ans en regard de l’activité (2000 et 2011)
1.000.000
900.000
800.000
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
Emploi
Chômage
2000
Etude
Inactivité
2011
Source : DGSIE, calculs propres
61
Le taux d’emploi des personnes âgées de 55 à 64 ans a augmenté de manière
importante dans les 3 Régions, avec un niveau plus élevé à Bruxelles, même si
l’écart avec l’objectif européen (50 %) reste substantiel.
L’évolution défavorable du taux d’emploi des personnes peu qualifiées,
c’est-à-dire disposant au maximum de l’enseignement secondaire inférieur ou
du premier degré reflète à la fois une réduction forte d’emplois occupés par ces
personnes en Wallonie et en Flandre mais probablement aussi un glissement
vers l’inactivité de tranches d’âges ayant eu une éducation moins longue. Tant
en Flandre qu’en Wallonie, le nombre de chômeurs peu qualifiés au sens de
l’enquête sur les forces de travail, a diminué entre 2000 et 2011. A Bruxelles par
contre, ce nombre a augmenté.
Tableau 9: Emploi et chômage des peu qualifiés (2000-2011)
Flandre
Wallonie
Bruxelles
Belgique
Emploi - 2011
511.602
295.633
91.408
898.642
Emploi - 2000
747.597
399.725
95.538
1.242.860
Chômage - 2011
47.581
57.679
39.408
144.668
Chômage - 2000
54.214
71.881
28.093
154.188
Source: DGSIE
En matière de formation professionnelle, le taux de participation des travailleurs
est inférieur en Belgique par rapport à la moyenne européenne, en particulier
en Wallonie. Pour les chômeurs, le taux de participation belge est proche de
la moyenne européenne, malgré un taux nettement inférieur en Wallonie. Les
taux de participation à la formation à Bruxelles sont au-dessus de la moyenne
européenne, tant pour les travailleurs que pour les chômeurs.
Tableau 10: Taux de participation à la formation au cours du mois de référence (2011)
Flandre
Wallonie
Bruxelles
Belgique
UE27
Travailleurs
7,9%
5,3%
10,3%
7,4%
9,5%
Chômeurs
10,6%
6,3%
10,5%
8,9%
9,1%
Source: DGSIE
La Belgique se caractérise par une politique de l’emploi importante en termes
budgétaires, tant pour les mesures dites actives, c’est-à-dire celles qui favorisent
l’accompagnement, la formation, l’insertion, la création d’emplois que pour
celles dites passives, c’est-à-dire les formes d’indemnisation des personnes
sans emploi. Les politiques du marché du travail sont déjà exercées pour
partie par l’Etat fédéral et pour partie par les entités fédérées, celles-ci étant
particulièrement centrées sur la formation et l’insertion professionnelle, le
placement, la création directe d’emplois.
62
Les situations régionales sont très différentes en ce qui concerne le niveau du taux
d’emploi, en regard de l’objectif européen. Le faible taux d’emploi à Bruxelles
s’accompagne d’un emploi intérieur important. Celui-ci est relativement moins
présent en Wallonie.
Les différences globales de taux d’emploi se retrouvent au sein des groupes plus
fragiles sur le marché du travail. Par contre, les évolutions des taux d’emploi de
ces groupes cibles ont été relativement comparables entre Régions entre 2000 et
2011.
63
2
Les transferts de compétences « Marché de l’emploi »
L’accord institutionnel pour la sixième réforme de l’Etat prévoit le transfert
d’un certain nombre de compétences liées au marché du travail dont l’ampleur
budgétaire est d’un peu plus de 4,3 milliards € pour 2011.
En préambule, l’accord institutionnel indique: « Les règles relevant du droit du
travail et de la sécurité sociale restent fédérales de même que les dispositifs de
concertation sociale ainsi que la politique salariale (4) ».
2.1
Le contrôle de la disponibilité
Un assuré social qui bénéficie d’allocations de chômage doit respecter certaines
obligations: être inscrit comme demandeur d’emploi, être disponible pour le
marché de l’emploi,…
Le contrôle des demandeurs d’emploi, une fois le droit aux allocations reconnu,
recouvre plusieurs aspects:
▸▸
le contrôle administratif (croisement des données de sécurité sociale,
situation familiale,…) opéré par l’onem uniquement ;
▸▸
le contrôle de la disponibilité passive se réfère à l’attitude du chômeur
vis-à-vis d’une offre réelle ou potentielle (refus ou abandon d’emploi
convenable, refus ou abandon de formation, …), il se fait en partie sur
base des transmissions de données entre les organismes régionaux et
l’onem ;
▸▸
le contrôle de la disponibilité active est lié à l’obligation du chômeur
de chercher par lui-même un emploi, il a fait l’objet d’un accord de
coopération, en cours de renégociation, prévoyant l’accompagnement, le
suivi actifs des chômeurs, un volet transmission de données entre les
organismes régionaux et l’onem.
Lorsque des éléments indiquent que l’assuré social ne respecte pas ses
obligations, il est convoqué et auditionné par l’onem. Ensuite, une décision
motivée est prise: classement sans suite, avertissement, exclusion totale ou
partielle du droit aux allocations de chômage, pour une durée déterminée ou
indéterminée. Les sanctions sont uniquement prises par l’onem.
4
64
Accord institutionnel pour la sixième réforme de l’Etat, page 29.
L’accord institutionnel prévoit:
▸▸
« Les Régions reçoivent la pleine compétence de décision et d’exécution en matière
de contrôle de la disponibilité active et passive et d’imposition de sanctions des
chômeurs y relatives.
▸▸
Maintien au Fédéral du cadre normatif en ce qui concerne la réglementation en
matière d’emploi convenable, de recherche active d’un emploi, de contrôle administratif et de sanctions.
▸▸
Les Régions ont la possibilité de déléguer le pouvoir de sanction à l’autorité
fédérale (onem) contre rémunération.
▸▸
Sur la base de directives européennes, des accords de coopération seront conclus
fixant des objectifs communs relatifs à l’intensité de l’accompagnement des chômeurs.
▸▸
Dispenses au critère de disponibilité pour reprendre des études ou pour suivre une
formation professionnelle: les Régions déterminent de manière autonome quelles
études et formations professionnelles un chômeur indemnisé peut reprendre
en conservant ses allocations et quel type de chômeur peut bénéficier de cette
mesure. La détermination du type de chômeur bénéficiaire par les Régions se fera
après avis conforme du Fédéral. Une enveloppe fédérale sera définie par Région.
Les Régions sont financièrement responsables en cas de dépassement de l’enveloppe fixée ».
Une réorganisation de la structure de gestion de l’onem est annoncée avec la
participation de chaque Région, en la personne d’un représentant du service
régional pour l’emploi, aux réunions du Comité de Gestion de l’onem
2.2
Les mesures axées sur les groupes cibles
L’accord institutionnel envisage le transfert aux Régions des politiques
concernant les groupes-cibles. Celles-ci s’exercent au travers de deux
instruments: les réductions de cotisations sociales patronales et l’activation des
allocations de chômage. Les réductions structurelles des charges onss ainsi que
la dispense de versement du précompte professionnel restent une compétence
fédérale.
Les réductions de cotisations patronales «groupes cibles» concernent
essentiellement les travailleurs âgés, les jeunes travailleurs, les personnes sans
emploi (demandeurs d’emploi de longue durée, programme de transition
professionnelle, économie sociale d’insertion ou sine, travailleurs licenciés suite
à une restructuration). L’employeur qui engage un travailleur faisant partie d’un
des groupes-cibles ou maintient à l’emploi des travailleurs âgés, bénéficie d’une
65
réduction de cotisations sociales. Les premiers engagements et la réorganisation
du temps de travail figurent actuellement dans ce type de réductions mais ne
font pas l’objet d’un transfert aux Régions.
Tableau 11. Réductions de cotisations ONSS « groupes cibles », utilisation sur base du lieu de
travail
Budget accord
institutionnel
millions €
Utilisation
Flandre
Utilisation
Wallonie
Utilisation
Bruxelles
Travailleurs âgés
338,0
60,2%
23,0%
16,7%
Jeunes travailleurs
105,0
Jeunes peu scolarisés
40,0
63,4%
27,0%
9,6%
Chercheur d’emploi de longue durée
155,0
35,2%
49,4%
15,4%
Restructuration
10,9
74,0%
19,1%
6,9%
PTP
12,8
31,7%
49,7%
18,6%
SINE
25,6
58,1%
35,6%
6,3%
Total
687,3
54,3%
31,4%
14,3%
Sources: accord institutionnel, ONSS, calculs propres
Les mesures d’activation des allocations de chômage, au nombre de 9, recouvrent
différentes formes d’intervention de l’onem (maintien des allocations de
chômage, prise en charge d’une partie du salaire net sous forme d’allocation
de travail, allocation forfaitaire mensuelle complémentaire aux revenus,…),
permettant aux chômeurs d’accéder au marché du travail ou de poursuivre
une formation. La synthèse budgétaire des transferts reprend les mesures
d’activation ciblées sur les jeunes chômeurs, sur les chômeurs âgés, sur les
chômeurs de longue durée et les compléments de garde d’enfants, ainsi que,
partiellement, les mesures d’activation ciblées sur la formation professionnelle,
pour un montant total de 541,4 millions €.
D’autres mesures d’activation ne sont pas reprises dans les politiques transférées,
comme les mesures ciblées sur les chômeurs qui s’engagent à l’étranger, sur
l’encouragement de chômeurs à s’installer comme indépendant ou encore sur
les chômeurs reprenant des études.
Par ailleurs, l’accord institutionnel prévoit un mécanisme de responsabilisation
adapté pour les dispenses au critère de disponibilité sur le marché du travail,
afin de reprendre des études ou suivre une formation professionnelle. Les
Régions pourront déterminer de manière autonome quelles études et formations
professionnelles un chômeur indemnisé peut reprendre en conservant le bénéfice
de ses allocations et, après avis conforme du fédéral, quel type de chômeur peut
bénéficier de cette mesure. Une enveloppe fédérale sera définie par Région,
les Régions étant financièrement responsables en cas de dépassement de cette
enveloppe.
66
Pour les réductions de cotisations sociales «groupes cibles» et l’activation des
allocations de chômage transférée, les Régions reçoivent la pleine autonomie
pour ce qui est de l’utilisation des budgets. Les Régions pourront modifier les
publics, les montants ou les durées des aides, dépasser les budgets transférés en
finançant la différence avec leurs moyens propres. Elles pourraient décider, le cas
échéant, d’affecter le budget transféré à d’autres mesures en lien avec l’emploi. La
gestion administrative et technique restera assurée par les organismes fédéraux
de la sécurité sociale, l’onss en ce qui concerne les réductions de cotisations et
l’onem en ce qui concerne l’activation des allocations de chômage.
L’autorité fédérale n’instaurera plus de nouveaux «groupes cibles» après le
transfert mais conservera une latitude de décision sur les mesures relatives au
coût salarial qui demeurent de sa compétence.
2.3
Les services de proximité
L’accord institutionnel prévoit la régionalisation des titres-services, y compris
les dépenses fiscales qui y sont liées, en maintenant les aspects liés au droit du
travail au fédéral. Il indique aussi que la compétence en matière d’Agences
Locales pour l’Emploi (ale) relèvera de l’autonomie des Régions. Si celles-ci
décident de maintenir un dispositif ale, le fédéral continuera à prendre en charge
le financement des allocations de chômage des prestataires, limité au nombre
de bénéficiaires actuel par Région. Le système s’appliquera aux chômeurs de
longue durée et à ceux qui sont très éloignés du marché de l’emploi.
Le dispositif «titres-services» a été institué par la loi du 20 juillet 2001 relative
au développement de services et d’emplois de proximité, avec pour objectifs
la fourniture aux particuliers d’une offre de services à un prix abordable, la
création de nouveaux emplois et la lutte contre le travail au noir. Les activités
autorisées sont l’aide à domicile de nature ménagère, ainsi que certaines
activités hors du domicile du particulier (courses ménagères, repassage et aide
aux déplacements). Ces services de proximité sont effectués par des travailleurs
embauchés chez des prestataires agréés par les services publics. Grâce au
financement public, l’utilisateur ne paie qu’une contribution limitée pour les
services qui lui sont rendus.
Ce dispositif était au départ géré par les Régions, avec un encadrement fédéral
jusqu’en janvier 2004. Il a connu une croissance rapide et continue dans les trois
Régions du pays, lorsque sa gestion a été reprise par le fédéral.
Fin décembre 2011, on compte 2.754 entreprises titres-services agréées en
Belgique. En 2011, 830.804 utilisateurs ont fait appel aux prestataires, 108.663.965
titres-services ont été achetés, plus de 100.000 personnes ont travaillé dans ce
67
secteur. Le nombre d’heures effectivement prestées correspond à plus de 35.000
emplois équivalents temps plein. En forte croissance depuis son lancement, le
dispositif continue à progresser, même si les taux de croissance se réduisent.
Ainsi, entre 2010 et 2011, le nombre de titres-services achetés a augmenté de
11,8 % et le nombre d’utilisateurs de 9 %.
Les Agences locales pour l’Emploi (5) sont des asbl instituées par une commune
ou ou groupement de communes, en collaboration avec l’onem. Ces associations
sont composées paritairement, d’une part, de membres designés par le conseil
communal ou les conseils communaux, suivant la proportion entre la majorité
et la minorité, et d’autre part, de membres représentant les organisations qui
siègent au Conseil national du Travail. Elles ont connu un développement
important entre 1995 et 2003. Pour les personnes qui prestent les services, il
s’agit de travailler un certain nombre d’heures en cumulant la rémunération
ale (6) avec l’allocation de chômage.
Les services prestés sont variables en fonction des catégories d’utilisateurs et
des décisions des ale. Les catégories d’utilisateurs potentiels sont les personnes
physiques, les autorités locales, les asbl, les établissements d’enseignement, le
secteur de l’agriculture et de l’horticulture.
Pour les personnes physiques, les services prestés peuvent couvrir les petits
travaux d’entretien et de réparation au domicile de l’utilisateur, la garde et les
soins apportés aux animaux domestiques en l’absence des propriétaires, l’aide
au petit entretien du jardin, l’aide à la garde ou à l’accompagnement d’enfants, de
personnes malades, âgées ou handicapées, l’aide pour accomplir des formalités
administratives et l’aide à domicile de nature ménagère, limitée depuis 2004 au
profit des titres-services.
Le nombre de travailleurs actifs dans les ale est en diminution d’environ
10 % par an depuis le développement des titres-services. On est passé de plus
de 40.000 personnes concernées en 2003 à moins de 20.000 en 2011. L’accord
institutionnel permet le maintien des activités ale, mais pas leur développement.
Si une Région décide de transformer ou de supprimer le dispositif ale, elle
doit supporter elle même cette transformation sur le plan budgétaire. Les
prestataires qui ne trouveraient pas un emploi resteraient chômeurs mais perdraient le complément apporté par ces activités.
68
5
Site d’informations: www.cheque-ale-onem.be .
6
4,1 euros nets par heure prestée.
2.4
La formation
La formation professionnelle est déjà une compétence des entités fédérées.
L’accord institutionnel prévoit le transfert de quelques outils supplémentaires
en lien avec la formation.
L’accord prévoit la régionalisation du congé-éducation payé (cep) en précisant
qu’en la matière «les Régions devront conclure un accord de coopération avec les
Communautés pour l’organisation et la reconnaissance des formations».
Le cep est un droit reconnu aux travailleurs du secteur privé engagés à temps
plein et à certains travailleurs occupés à temps partiel, leur permettant de
s’absenter du travail pour suivre certaines formations avec maintien de leur
rémunération normale, le cas échéant. S’agissant d’un droit, si le travailleur et
la formation remplissent les conditions fixées par la loi, l’employeur est tenu de
donner suite à la demande. Il peut obtenir a posteriori un remboursement partiel
de la rémunération correspondante, sur base d’un montant horaire forfaitaire.
En 2008-2009, en Belgique, plus de 76.000 travailleurs et 10.000 entreprises ont
bénéficié du cep, pour un budget global de 86,5 millions €.
Deux éléments touchant à la formation en alternance sont transférés aux entités
fédérées. Une communautarisation de l’apprentissage industriel est prévue
par l’accord institutionnel. Par le contrat d’apprentissage industriel, le patron
s’engage à former l’apprenti en vue de l’exercice d’une profession choisie,
l’apprenti s’engage à apprendre la pratique de la profession et à suivre les cours
nécessaires à sa formation. L’apprentissage industriel peut concerner toutes
les professions exercées par des travailleurs salariés. Il est organisé secteur par
secteur par les commissions paritaires qui proposent les professions concernées.
Il est complémentaire par rapport à l’apprentissage auprès des indépendants et
des petites entreprises qui a été communautarisé dès les premières réformes
institutionnelles.
Le bonus de démarrage et de stage pour les stagiaires issus de l’enseignement
en alternance est transféré aux Régions. D’application depuis le 1er septembre
2006, les bonus de stage (tutorat) et de démarrage font partie d’un ensemble
de mesures introduites par le biais du Pacte des générations (2005) en vue de
soutenir l’insertion dans l’emploi des jeunes. Le bonus de démarrage vise à
encourager les jeunes soumis à l’obligation scolaire à temps partiel à trouver un
stage, le poursuivre et le terminer tandis que le bonus de stage vise à soutenir
et augmenter l’offre de stages des employeurs. En 2010, en Belgique, plus de
10.960 primes bonus de stage ont été versées aux employeurs et 9.300 primes
bonus de démarrage ont été octroyées aux jeunes en formation pour un montant
total de 10,8 millions €.
69
Le Fonds de l’expérience professionnelle est une initiative fédérale visant à
maintenir plus longtemps actifs sur le marché du travail les travailleurs âgés
en améliorant les possibilités de travail, la qualité des conditions de travail
ou l’organisation du travail. L’accord institutionnel prévoit son transfert aux
Régions. Les moyens financiers du Fonds (5 millions €) sont utilisés pour soutenir
des actions qui ont trait à la promotion des possibilités d’emploi des travailleurs
âgés, à la qualité des conditions de travail des travailleurs âgés, à l’organisation
du travail des travailleurs âgés. Les actions sont menées directement auprès
des entreprises mais aussi en collaboration avec les secteurs professionnels. Les
subventions octroyées aux entreprises concernent principalement, au-delà des
analyses, la formation et l’adaptation des postes de travail.
2.5
Le placement et autres
D’autre matières sont transférées principalement aux Régions mais ne peuvent
être détaillées ici: les programmes d’accompagnement visant à réinsérer les
bénéficiaires du droit à l’intégration sociale dans les cpas (art. 60 et 61), le
reclassement (remboursement des frais aux entreprises et sanctions en cas
d’absence de reclassement), l’interruption de carrière dans le secteur public
non fédéral, la migration économique, l’économie sociale, les conventions de
premier emploi (projets globaux), le travail intérimaire dans son volet secteur
public et trajet de mise au travail.
2.6
Les éléments figurant dans l’annexe budgétaire
La synthèse budgétaire des transferts de compétences comporte trois éléments
non explicités dans le chapitre « Marché de l’emploi » de l’accord institutionnel.
Il s’agit des « Plans emplois », pour un montant de 1.018,2 millions €, comprenant
les droits de tirage et les réductions de cotisations liés aux programmes de
remise au travail de chômeurs sous l’acronyme acs. Ces montants concernent
les programmes de remise au travail des demandeurs d’emploi inoccupés, qui
sont déjà de la compétence des Régions.
La synthèse budgétaire reprend également des réductions de cotisations
sociales pour des « secteurs spécifiques » pour montant de 33,1 millions
€ touchant au secteur du dragage et du remorquage (4,4 millions €), les gens de
maisons (0,2 million €) les accueillants d’enfants (14,2 millions €) et les artistes
(14,3 millions €).
Les moyens afférents à la dispense partielle de versement du précompte
professionnel batelerie et remorquage figurent également dans la synthèse
budgétaire de l’accord institutionnel, pour un montant de 54,3 millions €.
70
3
Le financement des compétences « Marché de
l’emploi »
L’accord institutionnel prévoit que l’enveloppe «Marché de l’emploi»
(4,326 milliards d’euros) constituera une dotation versée par le fédéral aux
Régions. La dotation ne reprendra cependant que 90 % des moyens relatifs aux
compétences transférés en la matière. Elle évoluera selon l’inflation et 70 % de
la croissance réelle nationale. La référence au taux de 70 % utilisé pour la liaison
des moyens à la croissance économique a pour objectif de compenser l’élasticité
supérieure à 1 des recettes de l’impôt des personnes physiques (ipp) par rapport
au produit intérieur brut (pib). A législation constante, les Régions devraient
bénéficier d’une évolution plus rapide de leurs recettes issues directement de
l’impôt des personnes physiques. Le critère de répartition entre les Régions de
la nouvelle dotation « Marché de l’emploi » est basé sur la part régionale de
l’ipp maintenu au niveau fédéral. Les 10 % non inclus dans la dotation « Marché
de l’emploi » entrent en ligne compte pour l’établissement du mécanisme de
transition propre à chaque Région.
Si le vote des lois permettant la mise en œuvre de l’accord institutionnel est
annoncé pour 2013, la date de mise en œuvre effective des nouvelles compétences
ne semble pas arrêtée. Le premier janvier 2014 ou 2015 sont le plus souvent
cités. La manière d’actualiser les montants figurant dans l’accord institutionnel,
qui datent de 2011 pour la plupart, n’est pas encore définitivement fixée.
Depuis lors, l’inflation a fait augmenter certains montants, l’utilisation des
titres-services a continué de croître. Le gouvernement fédéral a pris des mesures
réduisant certains montants, comme en matière d’activation, la fin du dispositif
d’activation « win-win ». Des changements ont été décidés en ce qui concerne
les réductions de cotisations sociales « groupes cibles ». Les montants utilisés
dans cette section sont, sauf mention contraire, ceux figurant dans l’accord
institutionnel. Ils sont accompagnés d’hypothèses complémentaires nécessaires
pour établir les répartitions régionales et les projections. Les premiers résultats
donnent quelques indications, à interpréter prudemment, compte tenu des
incertitudes qui persistent sur certains paramètres et leurs évolutions.
Pour les Régions, les transferts en matière du marché du travail représentent
environ un doublement de leurs leviers d’action sur cette compétence par
rapport à la situation actuelle.
3.1
Le financement au moment du transfert
Selon les Régions, le financement lié aux transferts de compétences « Marché de
l’emploi » peut revêtir de une à trois composantes. La première est commune
aux trois Régions et est verticale, de l’État fédéral vers les Régions. La deuxième
71
est une partie de l’intervention de solidarité dont le montant de base comprend
les politiques transférées aux Régions par la 6ème réforme de l’Etat. Elle concerne,
dans l’état actuel des recettes d’impôt des personnes physiques par habitant,
la Wallonie et la Région de Bruxelles-capitale. La troisième composante est le
mécanisme de transition, qui garantit que, l’année de départ de la nouvelle
loi spéciale de financement, aucune entité ne soit gagnante ni perdante. Ce
mécanisme peut concerner chaque Région mais tient compte de l’ensemble des
modifications apportées à la loi spéciale de financement concernant chaque
Région et pas uniquement du volet « Marché de l’emploi ».
3.1.1 La répartition verticale
Le montant transféré du fédéral aux Régions sera de 90 % des montants
consacrés par le fédéral aux compétences visées, soit 3.893,49 millions €(7) sur
base des chiffres de l’accord institutionnel. Ce montant est ensuite réparti
entre les Régions en fonction de la clé ipp. Sous l’hypothèse que la part de
chaque région dans l’ipp resté fédéral(8) ne soit pas modifiée, dans un premier
temps, par l’autonomie fiscale, la dotation de la Flandre serait d’environ 2.450
millions €, celle de la Wallonie de 1.110 millions € et celle de Bruxelles de près
de 330 millions €.
Tableau 12: Répartition de la dotation marché de l’emploi
Part dans l’IPP (%)
Transfert marché de l’emploi (millions €)
Fédéral
Flandre
Wallonie
Bruxelles
100%
63,03%
28,52%
8,45%
3.893,49
2.454,07
1.110,42
329,0
Sources : calculs propres, Accord sur la sixième réforme de l’Etat, DGSIE
3.1.2 Le mécanisme de solidarité
Un mécanisme de solidarité est prévu pour les Régions dont la quote-part
dans l’impôt des personnes physiques est plus faible que la quote-part de
la population. Le facteur de compensation de l’écart est fixé dans l’accord
institutionnel à 80 %. Le montant de base utilisé pour le calcul du mécanisme de
solidarité (20.083 millions €) comprend notamment les dotations aux Régions
réparties selon un une clé fiscale, dont les compétences « Marché de l’emploi ».
Sur base de la population par Région début 2011, l’intervention de solidarité
attribuable au financement des compétences « Marché de l’emploi » serait de
55,1 millions pour Bruxelles et 114,4 millions pour la Wallonie.
72
7
3.893,49 = 0,9% * 4.326,1.
8
L’accord institutionnel accroît l’autonomie fiscale des Régions, au travers notamment du
transfert de dépenses fiscales à l’IPP. Si l’utilisation de celles-ci diffère sensiblement entre
Régions, cela peut avoir un impact sur la part de chaque Région dans l’IPP qui restera
fédéral, avant le calcul des additionnels régionaux et la prise en compte des réductions
d’impôts régionalisées.
Tableau 13: Estimation du mécanisme de solidarité lié à la dotation marché de l’emploi
Flandre
Wallonie
Bruxelles
Part dans l’IPP (%)
63,03%
28,52%
8,45%
Part dans la population (*)
57,59%
32,19%
10,22%
Ecart (part population-part IPP)
-5,44%
3,67%
1,77%
Facteur de solidarité (80%)
0
2,94%
1,42%
Mécanisme de solidarité « Marché de l’emploi » (millions €)
0
114,41
55,09
Source: calculs propres, Accord sur la sixième réforme de l’Etat, DGSIE
(*) Chiffres de population au 1° janvier 2011, DGSIE, SPF-Economie.
3.1.3 Le mécanisme de transition
Le mécanisme de transition vise à ce que chaque entité ne soit ni gagnante, ni
perdante, lors de la mise en œuvre de la sixième réforme institutionnelle. Le
mécanisme de transition se calcule entité par entité, en englobant la plupart des
modifications apportées au financement de chaque entité fédérée. Sont exclus
du calcul du mécanisme, le juste financement des institutions Bruxelloises et le
mécanisme de responsabilisation pension.
Il s’agit ici d’estimer la contribution des compétences emploi au mécanisme
de transition potentiel de chaque Région. Pour réaliser cette estimation, il est
nécessaire de connaître la répartition actuelle entre les Régions des dépenses
fédérales qui feront l’objet d’un transfert. Cette répartition permettra d’évaluer
si une Région risque d’obtenir plus ou moins de moyens que les dépenses
concernées « toutes choses restant égales ».
Les critères de localisation peuvent avoir un impact important sur le résultat obtenu par chaque Région. L’accord institutionnel lui-même est relativement imprécis à ce sujet. Le tableau 14 reprend une estimation pour laquelle
les réductions de cotisations sociales groupes cibles et secteurs spécifiques
sont localisées au lieu de travail. Les autres postes sont localisés en fonction
du critère du domicile du travailleur concerné ou des utilisateurs pour ce qui
concerne pour les titres-services. Pour certains postes, moins conséquents sur
le plan budgétaire, et regroupés dans « Autres », c’est la clé population qui est
appliquée.
L’estimation de l’utilisation par Région des dispositifs « marché de l’emploi »
indique que les utilisations à Bruxelles et en Wallonie dépassent la part de
ces Régions dans la population belge. D’autres estimations (voir Algoed K. et
Denil F.) sont relativement proches mais donnent une part plus importante à
Bruxelles (12,9 %) et une moindre part à la Flandre (52 %). La différence pourrait
provenir de la non prise en compte des droits de tirage « plans emplois » dans
cette étude.
73
Tableau 14. Estimation de l’utilisation par Région des dispositifs « Marché de l’emploi »
Budget accord
institutionnel
millions €
Réductions de cotisations ONSS groupes cibles
Utilisation
Flandre
Utilisation
Wallonie
Utilisation
Bruxelles
687,3
54,3%
31,4%
14,3%
33,1
64,0%
16,2%
19,8%
541,4
40,9%
49,0%
10,1%
1.018,2
43,0%
47,5%
9,5%
- volet cotisations ONSS
291,5
23,4%
61,1%
15,6%
- volet cotisation ONSS-APL
240,9
44,7%
50,1%
5,2%
- volet droits de tirage
485,8
53,9%
38,1%
8,02%
54,3
100,0%
0,0%
0,0%
138,7
37,6%
39,0%
23,4%
Congé éducation payé
83,9
69,1%
14,0%
16,9%
Interruption de carrière
161,0
66,8%
29,3%
3,9%
1.444,0
61,0%
27,45%
11,55%
19,3
57,0%
33,0%
10,0%
145,0
57,6%
32,2%
10,2%
4.326,1
2.300,1
1.533,0
493,0
53,2%
35,4%
11,4%
Réductions de cotisations ONSS
secteurs spécifiques
Activation des allocations de chômage ONEM
Plans emplois (ACS ONSS et ONSSAPL = APE pour la Wallonie)
Dispense de versement Précompte
prof. (remorquage et batellerie)
Activation CPAS (art 60 §7 et 61)
Titres-services (part sécurité sociale)
1° paquet économie sociale
Autres (ALE, Contrôle disponibilité,
bonus stage, premiers emplois, outplacement, bonus jeunes, fonds de l’expérience
professionnelle), clé population
Total
Sources: calculs propres, Accord sur la sixième réforme de l’Etat, ONSS, ONEM, SPP-intégration sociale, CESRBc)
La contribution des compétences « marché de l’emploi » au mécanisme de
transition de chaque Région peut être estimée en prenant en compte la répartition
verticale, le mécanisme de solidarité et l’utilisation actuelle des différentes
mesures. Pour ces calculs, une part du nouveau mécanisme de solidarité
est imputée à la compétence « marché du travail », puisque son montant est
comptabilisé dans le montant servant de base au calcul de l’intervention de
solidarité. Ce choix méthodologique a pour effet, pour la Wallonie et Bruxelles,
de réduire la contribution des compétences « marché de l’emploi » dans le
mécanisme de transition et d’augmenter la composante modification du
mécanisme de solidarité.
Tableau 15: Mécanisme de transition estimation de la composante marché de l’emploi (millions €)
Flandre
Wallonie
2.454,1
1.110,4
329
0
114,4
55,1
Financement emploi (c)= (a)+ (b)
2.454,1
1.224,8
384,1
Utilisation des dispositifs transférés (d)
2.300,1
1.533,0
493
-154
308,2
108,9
-6,7%
20,1%
22,1%
Dotation marché de l’emploi (a)
Mécanisme de solidarité marché de l’emploi (b)
Mécanisme de transition marché de l’emploi (e)=(d)-(c)
Mécanisme de transition marché de l ’emploi
en % de l’utilisation (f)= (e)/(d)
Source : calculs propres.
74
Bruxelles
L’écart est sensible, pour la Wallonie et Bruxelles entre l’utilisation des mesures
transférées et le financement prévu dans l’accord institutionnel. Ce qui conduit
à une composante du mécanisme de transition liée au marché de l’emploi
de plus de 300 millions € pour la Wallonie et de plus de 100 millions € pour
Bruxelles, soit environ 20 % des utilisations actuelles. A l’inverse, la dotation
destinée à la Flandre serait plus élevée que l’utilisation actuelle, même en tenant
compte du facteur de réduction de 10 %, ce qui conduit à un montant négatif
de 154 millions € à intégrer dans le calcul du mécanisme de transition de cette
Région. Une variation de 1 % dans l’utilisation des dispositifs transférés pour
une Région se traduit par un montant de 43 millions en plus ou en moins dans
la composante « marché de l’emploi » du mécanisme de transition. Si la part de
Bruxelles était de 12,4 % au lieu de 11,4 %, la composante « marché de l’emploi »
du mécanisme de transition serait de 152,2 millions € au lieu de 108,9 millions €.
3.2
Le financement au cours du temps
L’accord institutionnel prévoit des évolutions différentes par type de
financement. La dotation « marché de l’emploi » devrait être indexée à l’inflation
et liée à 70 % de la croissance économique réelle. Le montant servant de base
au mécanisme de solidarité évoluera lui en fonction de l’inflation et de 100 %
de la croissance économique réelle. Le mécanisme de transition restera fixe, non
indexé, non lié à la croissance pendant les 10 premières années, puis le montant
sera réduit d’un dixième chaque année pour disparaître au bout de 20 ans.
Tableau 16: Evolution de la dotation emploi
Dotation marché du travail
Mécanisme de solidarité
Mécanisme de transition
t+1 à t+10
t+11 à t+20
Inflation
Inflation
+70% de la croissance réelle
Inflation
Inflation
Fixe
-1/10 par an
Sur une période de 20 ans, l’accord institutionnel envisage, pour les compétences
marché de l’emploi, le passage à un financement en fonction de la capacité
fiscale avec prise en compte de la solidarité. Le mécanisme de transition permet
aux Régions qui utilisent plus les dispositifs à savoir Bruxelles et la Wallonie,
d’amortir le choc et de préparer la transition.
Pour les trois Régions, en reprenant les hypothèses économiques (croissance
et inflation) de l’annexe de l’accord institutionnel, le financement « marché de
l’emploi » évolue moins rapidement que le pib. La liaison partielle au pib de
la dotation « marché de l’emploi » serait compensée par l’élasticité de l’impôt
des personnes physiques, supérieure à l’unité. Cependant, sur longue période,
75
l’élasticité de l’impôt des personnes physiques tend plutôt vers l’unité, en raison
de réformes fiscales qui sont mises en place. Une élasticité supérieure à un
signifie une augmentation de l’imposition sur le travail, ce qui peut contrecarrer
les politiques d’emplois. L’affectation d’un éventuel bonus provenant de cette
élasticité ne serait pas automatiquement attribuable à ces compétences, vu que
l’autonomie fiscale étendue porte sur une part du financement des compétences
actuelles des régions. Pour ces raisons, l’effet de l’élasticité n’a pas été pris en
compte dans ces calculs.
Les profils d’évolution de la dotation « marché de l’emploi » pour Bruxelles
et la Wallonie sont relativement semblables, avec un décrochage important
par rapport à l’évolution du pib liée à l’importance relative du mécanisme de
transition, qui devrait peser sur le financement lié aux compétences marché
du travail, en particulier entre la 11ème et la 20ème année de mise en œuvre de la
future loi spéciale de financement.
Graphique 3. Estimation de l’évolution du financement « marché du travail » (année 1= 100)
220
200
180
160
140
120
100
1
PIB
2
3
4
5
6
7
8
Marché de l'emploi Wallonie
9
10
11
12
13
14
Marché de l'emploi Bruxelles
15
16
17
18
19
20
21
Marché de l'emploi Flandre
Scources : Accord institutionnel, calculs propres.
3.3
Plus de responsabilisation ?
Lors de phases antérieures des négociations institutionnelles, il avait été
question d’un mécanisme de responsabilisation lié aux compétences marché
de l’emploi. Même si un mécanisme explicite n’est pas repris dans l’accord
institutionnel, plusieurs éléments poussent les Régions à mener des politiques
d’emploi efficaces.
76
L’autonomie fiscale va lier l’évolution d’une partie importante des recettes
régionales à celle de l’impôt des personnes physiques. Les politiques de l’emploi
influencent l’emploi mais aussi les revenus imposables et in fine les recettes
régionales.
Si une Région connaît une augmentation plus rapide de l’ipp resté fédéral que
les autres, elle verra sa dotation fédérale marché du travail augmenter. La
réduction du mécanisme de solidarité ne sera plus équivalente, vu la disparition
de « l’effet pervers » prêté à l’actuelle intervention de solidarité.
Pour les Régions qui bénéficient d’un mécanisme de transition, à savoir Bruxelles
et la Wallonie, la réduction programmée des montants conduira à s’interroger
sur les politiques d’emploi menées et à privilégier celles dont l’effet sur l’emploi
est le plus significatif. A terme, ce sont 20 % des moyens liés aux nouvelles
compétences « marché de l’emploi » qui sont concernés.
Plusieurs dispositifs transférés ont pour effet d’internaliser au sein de chaque
entité fédérée le coût de mesures qu’elles prennent, comme par exemple les
interruptions de carrière dans la fonction publique sous leur tutelle, les
dispenses de disponibilité des personnes sans emploi pour suivre des études
ou formation, les programmes de remise au travail et en particulier le volet
cotisations sociales de ce dispositif.
77
4
Conclusion
Les compétences étendues des entités fédérées en matière d’emploi s’inscrivent
en grande partie dans les lignes directrices européennes pour l’emploi,
notamment celles qui visent à développer une main d’œuvre qualifiée, en mesure
de répondre aux besoins du marché du travail, à promouvoir l’éducation et la
formation tout au long de la vie, à améliorer la qualité des systèmes d’éducation
et de formation, à les rendre plus performants à tous les niveaux, à promouvoir
l’inclusion sociale et lutter contre la pauvreté.
La sixième réforme de l’Etat clarifie la répartition des rôles entre le pouvoir
fédéral et les entités fédérées dans plusieurs matières, comme le contrôle de la
disponibilité des chômeurs, la formation, l’insertion dans l’emploi, les services
de proximité, les publics cibles ou secteurs spécifiques pour les Communautés
et Régions. L’Etat fédéral reste compétent pour l’indemnisation du chômage,
les mesures générales de réductions des cotisations sociales ou de dispenses de
versement de précompte professionnel, le droit du travail et la sécurité sociale.
Des éléments de responsabilisation à l’égard des Régions sont développés de
manière globale au travers de l’autonomie fiscale ou plus spécifiquement pour
certains dispositifs comme les interruptions de carrière dans le secteur public
non fédéral.
Pour la Wallonie et Bruxelles, les contraintes budgétaires seront telles que
des choix devront être posés concernant l’utilisation des moyens «marché de
l’emploi». En effet, l’utilisation actuelle des mesures transférées au bénéfice de
ces Régions est globalement plus élevée que le financement qui va résulter du
transfert. L’écart est au minimum de 20 %. Il serait compensé dans un premier
temps par le mécanisme de transition, qui disparaît progressivement à partir
de la 10ème année. Une analyse de l’articulation avec l’ensemble des mesures
régionales existantes s’impose, notamment dans une optique de rationalisation.
Il s’agit aussi d’évaluer les mesures transférées par la sixième réforme de l’Etat,
pour privilégier celles qui sont les plus efficaces.
Les politiques de l’emploi menées jusqu’à présent en Wallonie ainsi qu’à
Bruxelles concernent surtout la création directe d’emplois dans les secteurs
publics ou non marchands, au travers des programmes ape et acs, la formation,
l’insertion au travers des services publics de l’emploi et de la formation (Forem,
Actiris, Bruxelles Formation, l’Ifapme) et leurs partenaires ainsi que l’économie
sociale d’insertion. Les politiques d’emploi à l’attention du secteur privé
marchand sont jusqu’à présent restées modestes dans ces Régions.
Dotées d’une autonomie nouvelle pour les mesures groupes cibles, les
Régions pourront privilégier ceux qui correspondent le mieux à la situation
particulière de leur marché du travail. La question du facteur de rattachement,
utilisé pour l’octroi des réductions de cotisations sociales «groupes cibles», à
78
savoir probablement le lieu de travail, ou pour l’activation des allocations de
chômage, à savoir probablement le domicile de la personne, demanderont
une concertation entre Régions et une bonne circulation de l’information. Le
transfert aux entités fédérées comporte le risque d’engendrer une certaine
complexité administrative, qui pourrait être ressentie plus vivement là où la
mobilité interrégionale est importante, en particulier dans et à proximité de la
Région bruxelloise.
Comme d’autres matières dont le transfert est prévu par la sixième réforme
de l’Etat, le volet « marché de l’emploi » est actuellement organisé avec une
implication forte des interlocuteurs sociaux, que ce soit au travers du comité
de gestion de l’onem, des accords interprofessionnels, du Conseil national du
Travail ou de commissions d’avis plus spécialisées. Le transfert aux entités
fédérées d’instruments importants comme les mesures à l’égard des groupes
cibles nécessitera le redéploiement d’une coordination et d’une concertation
entre les entités fédérées et avec l’Etat fédéral, tant au niveau des interlocuteurs
sociaux qu’au niveau politique (9).
9
Ces préoccupations ont fait l’objet, en janvier 2013, d’une déclaration commune des Conseils économiques et sociaux des entités fédérées.
79
5
80
Acronymes
ACS Agents Contractuels Subventionnés
ACTIRIS
Office Régional Bruxellois de l’Emploi.
ADG
Arbeitsamt der Deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens
ALE
Agence Locale pour l’Emploi
AWIPH
Agence Wallonne pour l’Intégration des Personnes Handicapées
APE
Aides à la Promotion de l’Emploi
CEP
Congé Education Payé
COCOF
Commission Communautaire Française
CPAS
Centre Public d’Action Sociale
CSE
Conseil Supérieur de l’Emploi
DGSIE
Direction générale Statistique et Information économique
DPB
Dienststelle für Personen mit Behinderung
EUROSTAT
Office statistique de l‘Union européenne
FOREM
Office wallon de la Formation professionnelle et de l’Emploi
FUNDP
Facultés Universitaires Notre Dame de la Paix, Université de
Namur
ICN
Institut des Comptes Nationaux
IPP
Impôt des Personnes Physiques
OCDE
Organisation de Coopération et de Développement Économiques
ONEM
Office National de l’Emploi
ONSS
Office National de Sécurité Sociale
ONSSAPL
Office National de Sécurité Sociale des Administrations
Provinciales et locales
PHARE
Personne Handicapée Autonomie Recherchée
PIB
Produit Intérieur Brut
PTP
Programme de Transition Professionnelle
SINE
Economie d’Insertion sociale
VDAB
Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding
6
Bibliographie
Accord institutionnel pour la sixième réforme de l’Etat, Un Etat fédéral plus efficace
et des entités plus autonomes, le 11 octobre 2011, http://www.lachambre.be.

Algoed K. et Denil F., 2012, Fiscal Federalism in Belgium on the Last Decade,
in The Return of the Deficit, Public Finance in Belgium over 2000-2010, De
Callataÿ, E. & Thys-Clément, F., Eds (Leuven University Press).
B. Bayenet, 2012, Les derniers accords institutionnels belges sur la 6ème réforme
de l’Etat et le financement des Communautés et des Régions, http://www.iev.be/
P. Bisciari, L. Van Meensel, 2012, La réforme de la loi de financement des
communautés et régions, Revue économique, BNB, juin 2012, 65-86.
CESRBc-CESW-SERV-WSR, 2013, Déclaration commune, Transferts de
compétences: Principes généraux adoptés par les Conseils économiques et
sociaux des entités fédérées.
Conseil Economique et Social de Wallonie (CESW), Regards sur la Wallonie:
Edition 2012.
Conseil Supérieur de l’Emploi, rapport 2012.
Conter B., 2012, La stratégie européenne pour l’emploi: de l’enthousiasme à
l’effacement, CRISP.
E. Hermans, V. Schmitz, B. Scorneau, A. de Streel et R. Deschamps, 2011,
Comparaisons interrégionale et intercommunautaire des budgets de dépenses
2011 des entités fédérées, FUNDP-CERPE, Working Papers n°60-2011/09.
L’Horty Y. (2006) Les nouvelles politiques de l’emploi, Editions La Découverte,
Paris.
P. Palsterman, 2007, Régionaliser la politique de l’emploi?, Courrier
hebdomadaire du CRISP, n°1958-1959.
P. Palsterman, 2012, Les aspects sociaux de l’accord de réformes institutionnelles
du 11 octobre 2011, Courrier hebdomadaire du CRISP, n°2127-2128, 2012.
81
82