Valorisation des transferts de ZAC/ZAE

Les modalités de valorisation et de mise en œuvre des transferts
d’opérations d’aménagement (ZAC/ZAE)
MAI 2006
L’
aménagement d’une zone, ZAC (Zone d’Aménagement Concerté) ou ZAE (Zone d’activité
économique), répond à des spécificités de taille en comparaison des opérations d’investissement
classiques des collectivités locales, tant en termes juridiques (fonctionnement des contrats
d’aménagement : mandat et concession d’aménagement) que comptables, financiers et fiscaux
(comptabilité de stock, impact sur la section de fonctionnement, activité dans le champ de la TVA,
logique de pluriannualité des dépenses et recettes…).
En conséquence, le transfert des ZAC et ZAE se pose également quelque peu en marge de la
problématique générale du transfert de compétences.
Le processus décisionnel et l’approche financière sont en effet particulières, notamment parce que
c’est avant tout la notion de valorisation de biens, et qui plus est de biens du domaine privé des
communes, qui s’impose dans cette problématique de transfert de la compétence d’aménagement des
ZAC et des ZAE.
Il reste que, concernant les ZAE, c’est également (et parfois uniquement) leur gestion qui est en jeu
dans la valorisation de leur transfert ; la logique de transfert de charges, plus connue des collectivités
locales, prend alors également toute son importance.
Il s’agit ainsi pour les collectivités locales de bien prendre la mesure des particularités de ces transferts
afin d’en estimer au plus juste la valorisation financière, mais également pour le groupement d’en
maîtriser les enjeux de fonctionnement afin d’assumer au mieux sa nouvelle compétence après le
transfert.
Note réalisée par Christelle Dupont et Amélie Figeac,
Groupe FCL
Suivi ADCF : Philippe Schmit
Assemblée des communautés de France 191, rue Saint-Honoré 75001 Paris T/ 01 55 04 89 00 F/ 01 55 04 89 01
[email protected] - www.intercommunalites.com
◆ Sommaire ◆
APPROCHE DES TRANSFERTS DE ZAC / ZAE
3
A. Rappel du cadre général des transferts de compétence
3
B. La problématique spécifique du transfert des ZAC et ZAE
3
C. Le processus décisionnel
5
VALORISATION DES TRANSFERTS DE ZAC/ZAE
7
A. Les modalités patrimoniales de transfert
7
B. La valorisation du transfert de charges
10
MODALITES ET MISE EN ŒUVRE DES TRANSFERTS
12
A. Les modalités juridiques
12
B. Les aspects financiers et fiscaux
12
C. Les aspects organisationnels
13
ADCF – « Transfert ZAC et ZAE »
2
mai 2006
◆ Approche des transferts de ZAC/ZAE ◆
A.Rappel du cadre général des transferts de compétences
Le transfert des compétences entraîne le transfert des biens, équipements et services publics attachés à celles-ci.
Le droit commun de la mise en œuvre des transferts de compétences est appuyé sur les trois principes suivants :
- la mise à disposition du groupement, à titre gratuit, des biens meubles et immeubles communaux
concernés avec cependant la possibilité pour celui-ci d’acquérir en pleine propriété les biens n’appartenant
pas au domaine public ;
- la substitution de la communauté à la commune dans tous les droits et obligations découlant des contrats
(quelle qu’en soit la nature et la qualification) que la commune a pu conclure pour l’aménagement,
l’entretien et la conservation des biens considérés ainsi que pour le fonctionnement des services ;
- la valorisation financière des transferts de compétence via un transfert de charges retenues sur l’attribution
de compensation versée aux communes dans le cas d’un régime de TPU.
B.La problématique spécifique du transfert des ZAC et ZAE
Le contour respectif des compétences ZAC et ZAE
La ZAC, Zone d’Aménagement Concerté, est une procédure administrative encadrant l’aménagement d’une
zone ; elle permet aux personnes publiques de créer des terrains à bâtir (pour la mise en oeuvre de programmes
de logements, de bureaux, de commerces ou d’activités) tout en réalisant conjointement (et en faisant financer
par les constructeurs) des équipements publics d’infrastructure et de superstructure rendus nécessaires par
l’urbanisation de cette zone.
La notion de zone d’activité économique ne repose en revanche sur aucune définition légale. Il n’existe pas de
périmètre objectif pour une ZAE, sauf à ce que son périmètre recouvre parfaitement celui d’une opération
d’aménagement faisant l’objet d’une procédure d’aménagement, en l’occurrence une ZAC (ou un lotissement).
Ainsi, une ZAE peut certes être le fruit d’un aménagement volontaire et global du foncier par la collectivité
locale mais elle est le plus souvent constituée d’un groupe de parcelles privées indépendantes les unes des
autres. La cohérence d’ensemble d’une telle ZAE, qu’on peut appeler spontanée, trouve alors sa légitimité dans
la gestion et l’entretien de la zone par les collectivités locales et non dans des règles spécifiques d’aménagement
puisque ce sont les règles du POS-PLU en vigueur qui s’appliquent. Les collectivités locales n’ont ainsi pas
vocation à être propriétaire de foncier cessible sur ces ZAE (contrairement aux ZAC et ZAE qu’elles ont
initiées) ; en revanche les voiries et autres espaces publics de ces ZAE spontanées intègrent en général leur
patrimoine.
Le périmètre respectif des compétences ZAC et ZAE découle directement de cette distinction de taille. La
compétence ZAE, attachée au développement économique, recouvre en effet à la fois la création et
l’aménagement mais aussi l’entretien et la gestion, alors que la compétence ZAC, liée à la compétence
aménagement, ne recoupe que la création et la réalisation puisque cette procédure encadre l’aménagement d’une
zone mais en aucun cas son entretien et sa gestion.
L’entretien et la gestion des ZAC et ZAE
L’entretien de la voirie et des espaces verts des ZAE communautaires est automatiquement mis à la charge de la
communauté, indépendamment du transfert des compétences voirie et espaces verts.
En revanche, la compétence ZAC n’entraîne pas compétence en terme de gestion et d’entretien des espaces
publics de la ZAC. Si les collectivités souhaitent que l’intervention sur les voiries et espaces verts d’une zone
aménagée en ZAC soit transférée au groupement, il faut transférer cette zone, en parallèle de la compétence
aménagement au titre de la compétence activité économique si la ZAC ne comporte que des activités
économiques ou au titre des compétences voirie et espaces verts.
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La notion d’aménagement de zones
Cette notion d’aménagement concerne les ZAC et les seules ZAE initiées par les collectivités locales. Pour
les ZAE dites spontanées, seules les composantes entretien et gestion sont prises en compte dans la
valorisation des transferts.
L’aménagement de zones présente deux spécificités majeures ayant des répercussions directes sur l’approche de
la valorisation de leur transfert.
Les biens relatifs aux ZAC et ZAE en cours d’aménagement par les collectivités sont des biens en devenir qui
répondent à la notion de stock et non à la logique d’immobilisation puisque les terrains concernés entrent
provisoirement dans le patrimoine de la collectivité afin d’être viabilisés puis revendus à des constructeurs. En
termes comptables, l’aménagement d’une zone est d’ailleurs suivi via le système bien spécifique de la
comptabilité de stock (dans un budget annexe aménagement en M14).
Ainsi, alors que la valeur d’une immobilisation repose sur sa valeur comptable (brute ou nette) ou vénale (prix
de marché), la valeur d’un stock de terrains doit tenir compte du résultat prévisionnel final et global du bilan
d’aménagement de la zone (ensemble des dépenses et recettes prévisionnelles à terminaison).
La seconde particularité de l’aménagement de zones est qu’il peut être réalisé soit :
- en régie par les services de la collectivité avec, éventuellement, l’intervention d’un tiers opérateur dans le
cadre d’un mandat de travaux et/ou d’un mandat de commercialisation ;
- en concession d’aménagement, contrat ouvert depuis la loi du 20 juillet 2005 indifféremment aux aménageurs
privés et publics ou semi-publics (SEM).
Deux préalables au transfert : recenser les ZAE et ZAC et définir l’intérêt
communautaire (méthodologie et limites)
Le recensement des zones
Le recensement des ZAE pose un problème particulier puisque, contrairement à la zone d’aménagement
concerté (ZAC), la notion de ZAE ne possède pas d’assise juridique. Un des tous premiers travaux en matière de
transfert des ZAE consiste donc à délimiter sur un plan cadastral le contour des ZAE identifiées puis à recenser
précisément les parcelles appartenant aux communes au sein de ce périmètre, le cas échéant. Il s’accompagnera
d’une qualification des zones (nature des activités, superficie, état de réalisation, procédures d’urbanisme en
cours, etc.).
Cette démarche est à lancer le plus tôt possible dès le démarrage des réflexions sur le transferts des ZAE car
c’est un travail de longue haleine, souvent sous-estimé par les collectivités, aux implications politiques lourdes :
le recensement permettra de déboucher sur une définition acceptée par tous de la notion de ZAE, et donc à terme
de l’intérêt communautaire.
La définition de l’intérêt communautaire
Au regard du principe de spécialité, une ligne de partage stricte entre les compétences des communes et celles
du groupement doit être définie.
En matière de ZAC et de ZAE c’est l’intérêt communautaire qui définit cette ligne de partage (hormis pour la
compétence ZAE en communauté urbaine qui est entièrement communautaire).
Ni la loi du 12 juillet 1999 ni les circulaires d’application qui ont suivi jusqu’à présent ne définissent
précisément la méthodologie de détermination et le contenu de l’intérêt communautaire. La circulaire du 23
novembre 2005 (NOR/INT/B/05/00105/C) est cependant venue confirmer plusieurs réponses ministérielles
apportées sur le sujet, recommandant l’utilisation de critères objectifs plutôt qu’une liste de zones. Elle précise
notamment que ces critères peuvent être de nature financière (seuils) ou reposer sur des éléments physiques
(superficie) voire géographiques (sous réserve d’une définition précise de la localisation retenue) ou encore
d’ordre qualitatif sous réserve d’un énoncé objectif et précis (la fréquentation par exemple). Elle cite des critères
pouvant être retenus plus spécifiquement pour les ZAE : superficie minimale, nombre minimal d’emplois, zones
à cheval sur plusieurs communes, présence de certaines activités, accessibilité, etc et pour les ZAC : référence à
un type de programme (activité, logements), caractéristiques stratégiques (capacité d’extension, situation
géographique), taille, superficie, nombre de logements, type de logements, etc.
Dans les faits, il peut être difficile de faire correspondre des critères objectifs à une situation urbaine et
économique donnée. L’alternative, confirmée par le ministre délégué aux collectivités locales dans la circulaire
du 23 novembre 2005, consiste alors à transférer l’ensemble des ZAC ou ZAE existantes, voire à lister au cas
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4
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par cas les zones d’intérêt communautaire : “Toutefois, lorsque l’emploi de critères de ce type ne permet pas de
délimiter avec suffisamment de précision la frontière entre les compétences des communes et celles de l’EPCI,
le recours à une liste reste possible”. Quelle que soit l’approche retenue, elle devra reposer sur une approche
stratégique du tissu économique local et du développement urbain communautaire.
C. Le processus décisionnel
La définition de l’intérêt communautaire
L’intérêt communautaire est défini par délibérations concordantes des conseils municipaux des communes
membres se prononçant dans les conditions requises pour leur création pour les communautés de communes et
par le conseil communautaire à la majorité qualifiée des deux tiers pour les communauté d’agglomération et
pour les communautés urbaines.
La loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 a instauré un délai de deux ans après
l’entrée en vigueur de l’arrêté prononçant le transfert de compétences pour que soit défini l’intérêt
communautaire. Les communautés, existant à la date de promulgation de la loi du 13 août 2004 et qui n’auraient
pas défini l’intérêt communautaire, disposaient d’un délai d’un an pour le faire ; celui-ci a été repoussé d’un an
par l’article 18 de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique n°2005-781 du 13
juillet 2005. Ce délai expirera donc pour la plupart des communautés le 18 août 2006.
A défaut, l’intégralité de la compétence sera transférée à la communauté ce qui signifie que les communes ne
pourront plus intervenir dans le champ de cette dernière. La circulaire du 23 novembre 2005 cite en l’occurrence
en exemple le cas d’une communauté qui n’aurait pas défini l’intérêt communautaire : “ A titre d’exemple, une
communauté d’agglomération qui n’aurait pas précisé la nature des zones d’activité présentant un intérêt
communautaire […] dans les délais qui lui sont impartis deviendra compétente pour créer, aménager entretenir
et gérer l’ensemble des zones d’activité situées sur son territoire. ” Il en est évidemment de même pour les
communautés de communes.
Dès lors qu’il est défini, la communauté se substitue aux communes pour la mise en oeuvre de la compétence
ZAC ou ZAE ainsi délimitée. Cette substitution a lieu dès l’entrée en vigueur de la ou des délibérations
définissant l’intérêt communautaire. Les communes ne peuvent plus, à partir de cette date, légalement intervenir
sur les opérations considérées, que les modalités patrimoniales et financières de transfert aient été définies ou
non.
Les modalités financières et patrimoniales de transfert
Les modalités financières et patrimoniales de transfert des ZAC et ZAE sont définies par les conseils
municipaux à la majorité qualifiée (cf. article L 5211-17 et L 5211-5 du CGCT).
La première jurisprudence Montpellier, qui s’appliquait au cas particulier d’une transformation d’un district en
communauté d’agglomération, avait retenu que « les communes membres d’une communauté ne [peuvent] lui
transférer ces compétences sans que leurs conseils municipaux et le conseil de la communauté aient délibéré
[…] non seulement sur le principe du transfert de ces compétences, mais également sur les conditions
financières et patrimoniales du transfert des biens immobiliers nécessaires à leur exercice (…). »
La seconde jurisprudence Montpellier1, qui concerne cette fois une extension de périmètre de la communauté
d’agglomération, revient sur cette première interprétation. Les juges ont en effet retenu que « les conditions
financières et patrimoniales du transfert des biens immobiliers nécessaires à l’exercice par une communauté
d’agglomération des compétences en matière de ZAE et de ZAC ne peuvent être décidées qu’après l’adoption
par le conseil de la communauté […] d’une délibération choisissant, parmi ces zones, celles auxquelles est
reconnu un intérêt communautaire ».
Cette analyse a été systématiquement reprise dans deux autres décisions, l’une concomitante et l’autre
ultérieure : jurisprudence Toulon Provence Méditerranée du 18 décembre 2002 et jurisprudence Grand Avignon
du 10 octobre 2003. Elle est confirmée dans la circulaire du 15 septembre 2004 relative aux nouvelles
1
CE 18 décembre 2002.
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dispositions concernant l’intercommunalité introduites par la loi « liberté et responsabilités locales » du 13 août
2004.
Il apparaît donc que les délibérations sur les modalités financières et patrimoniales de transfert doivent
désormais être postérieures à la définition de l’intérêt communautaire2.
Ni les textes légaux ni la jurisprudence n’apportent cependant de précisions en termes de délais. Il convient
toutefois de souligner qu’au regard du principe de spécialité, il ne peut être question pour la commune de rester
propriétaire de biens impliqués dans un processus d’aménagement relevant de la communauté d’agglomération.
Il convient donc selon nous de procéder le plus rapidement possible au transfert des biens après la définition de
l’intérêt communautaire, en particulier pour les zones en cours de réalisation.
Le transfert des charges dans le processus décisionnel
En matière de transfert de charge, le processus décisionnel est décomposé en deux temps :
1/ La commission locale chargée d'évaluer les transferts de charges rend ses conclusions l'année de
l'adoption de la taxe professionnelle unique par la communauté et lors de chaque transfert de charges ultérieur.
2/ La charge nette est ensuite déterminée à la date de leur transfert par délibérations concordantes de la
majorité qualifiée prévue pour la création des communes membres, prises sur rapport de la commission (le
conseil communautaire peut aussi être amené à se prononcer sur l’évaluation proposée de la charge nette
transférée via le vote de l’attribution de compensation statuant à l’unanimité dans le cas où les modalités de
calcul s’écartent du cadre posé par la loi).
La pratique, qui jusqu’ici n’a été contredite ni par la jurisprudence ni par des textes infralégaux, montre que le
travail de la commission peut être préalable, concomitant ou postérieur à la définition de l’intérêt
communautaire. Comme pour les biens, il est logique que la commission ne rende son rapport qu’après la
définition de l’intérêt communautaire. La cohérence entre la liste des zones transférées et l’évaluation des
charges transférées est ainsi assurée. La seule contrainte est budgétaire : le montant définitif de l’attribution de
compensation doit être fixé avant la fin de l’année du transfert ; il permet de régulariser le montant provisoire
défini en début d’année (date limite du 15 février). Le travail de la commission doit donc s’achever au milieu du
quatrième trimestre au plus tard afin que les conseils municipaux puissent délibérer avant la fin de l’année.
Dans tous les cas, les travaux préalables à la définition de ces modalités de transferts (recensement des terrains
et valorisation) doivent être initiés entre 3 et 9 mois avant la date prévue pour la définition de l’intérêt
communautaire. S’esquisse alors une chronologie type :
- travaux préparatoires sur les modalités de transfert des ZAC et ZAE et sur l’évaluation de la charge nette
transférée,
- définition de l’intérêt communautaire,
- définition des modalités de transfert des biens,
- transfert des biens,
- adoption du rapport relatif à la charge nette transférée par la commission locale d’évaluation des charges,
- délibérations des communes sur cette charge nette transférée.
2
C’était déjà le cas dans la pratique mais le risque contentieux afférent a désormais disparu.
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◆ Valorisation des transferts de ZAC/ZAE ◆
La valorisation du transfert des ZAC et des ZAE recoupe deux composantes : le transfert de biens et le transfert
de charges.
Le transfert aux communautés des biens appartenant aux communes dans le périmètre des ZAC et ZAE présente
une spécificité dans le sens où il peut s’agir de biens du domaine privé des communes (terrains ayant vocation à
être revendus à des tiers constructeurs après viabilisation). Ceci explique que les textes législatifs s’intéressent
plus spécifiquement aux modalités patrimoniales des transferts de ZAC et ZAE.
Cependant, il existe de nombreuses ZAE spontanées qui ne font pas l’objet d’une démarche
d’aménagement initiées par les communes et au sein desquelles les communes ne sont pas propriétaires de
biens. Le transfert de ces ZAE n’implique ainsi pas de transfert de biens et de valorisation patrimoniale
mais plutôt un potentiel transfert de charges relatives à l’entretien et à la gestion des ZAE le cas échéant.
A. Les modalités patrimoniales de transfert
Ces modalités s’appliquent uniquement aux transferts des ZAC et des seules ZAE initiées par les
communes.
Distinction entre domaine public et domaine privé des communes
Le code général des collectivités territoriales précise le devenir des biens liés à l’exercice des compétences
transférées. Les articles L 1321-1 (sur le principe de mise à disposition), L 1321-2 (sur le caractère gratuit de
cette mise à disposition), L 1321-3 (sur le cas des biens désaffectés) et L 5211-5 / L 5211-17 (sur le cas des
biens en ZAE ou en ZAC) peuvent ainsi être résumés au travers des grands principes suivants :
1. Tous les biens appartenant aux communes et nécessaires à l’exercice des compétences transférées sont a
priori mis à disposition de la communauté. Cette mise à disposition a lieu à titre gratuit.
2. Les biens appartenant au domaine public des communes sont inaliénables et imprescriptibles. Ils ne
peuvent être cédés en pleine propriété et sont donc mis à disposition à titre gratuit et donnent lieu au
calcul d’une charge nette qui viendra en déduction de l’attribution de compensation versée aux
communes.
3. Les biens appartenant au domaine privé des communes peuvent, d’une manière générale, être transférés
en pleine propriété. Cette cession s’effectue normalement sur la base de leur valeur vénale. La décision
relative à l’opportunité d’acquérir relève de la communauté.
4. Les biens appartenant au domaine privé des communes et situés en ZAC ou ZAE ont vocation à être
transférés en pleine propriété à la communauté dans la mesure où il s’agit de biens destinés à être
revendus à des tiers. La méthode de valorisation des biens des communes situés en ZAC ou ZAE n’est
par contre pas définie a priori par le CGCT ; libre champ est laissé aux communes et aux communautés,
sachant que l’avis des domaines devra être sollicité mais que les élus peuvent s’en écarter. Ces modalités
sont définies par délibérations concordantes de l'organe délibérant communautaire et des conseils
municipaux des communes membres se prononçant dans les conditions de majorité qualifiée requise
pour la création de l'établissement.
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Le schéma suivant illustre ces dispositions.
Synthèse des dispositions applicables selon la domanialité des biens
Terrains ou
équipements
Domaine public
Domaine privé
En ZAC/ZAE
Hors ZAC/ZAE
Déterm ination
de l'opportunité
d'acquérir en
pleine propriété
Mise à disposition
à titre gratuit
Acquisition en
pleine propriété
Mise à disposition
à titre gratuit
Acquisition en
pleine propriété
Déterm ination
des m odalités
financières et
patrim oniales
de transfert
La nature des transferts : risque, contrats et/ou biens
Selon l’état d’avancement des opérations et leur mode de réalisation, le transfert de ZAC ou de ZAE peut se
traduire par :
- le transfert de terrains cessibles, à aménager, en cours d’aménagement ou viabilisés et en attente de
commercialisation ;
- le transfert d’un contrat d’aménagement, convention de mandat ou concession d’aménagement.
Nature et problématiques posées par le transfert des ZAC/ZAE
ZAC/ZAE
Avancement de la
ZAC/ZAE
En projet
Mode de réalisation
de la ZAC/ZAE
S'il y a des
réserves
foncières
Biens et/ou contrats
transférés
Engagements
financiers transférés
En cours
Achevée
En régie
communale
En concession
d'aménagement avec
participation de la
collectivité locale
(ex-CPA)
En concession
d'aménagement sans
participation de la
collectivité locale
(ex-convention privée)
S'il reste des
terrains
cessibles
Transfert
de biens
Transfert
de biens
Transfert du contrat
Transfert du contrat
Transfert de
biens
+
+
+
Transfert
d'un déficit
futur
Transfert
d'un déficit
Transfert d'un déficit
Dans tous les cas, il est nécessaire de se poser la question de la valorisation du transfert, y compris en l’absence
de transferts physiques de biens. Il s’agit d’éviter ici que le mode de réalisation (régie ou concession) ne crée
des distorsions entre les communes.
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Les modalités financières : les grands principes
Le préalable méthodologique consiste à distinguer la valorisation des réserves foncières et des terrains aménagés
de celle des terrains en cours d’aménagement. Dans le premier cas, il est en effet possible de déterminer la
valeur des terrains en tant que telle. Il peut s’agir soit de la valeur comptable (pour les terrains nus), de la valeur
vénale (pour les terrains aménagés) ou de l’euro symbolique. Dans le second cas, il n’est pas possible de
terminer en tant que telle la valeur de chacun des terrains pris isolément dans la mesure où les travaux réalisés
ou restant à réaliser ne peuvent être affectés à un terrain en particulier. Il faut donc raisonner en termes de bilan.
Terrains nus
Terrains
Terrains aménagés
(restant à céder après l’achèvement
de l’aménagement de la zone)
Valeur comptable
(= prix historique)
Ou euro symbolique
Pas de valorisation intrinsèque des
terrains
=> approche par le bilan
Valeur vénale
(= prix de marché)
Ou euro symbolique
Dans tous les cas, il convient de noter qu’à partir du moment où il y a valorisation, la logique veut qu’il n’y ait
pas de reprise des emprunts afférents à ces terrains. Dans le cas contraire, le montant du capital restant dû devra
venir en déduction de la valorisation.
La valorisation des terrains en cours d’aménagement
La méthodologie proposée repose sur :
-
Un postulat : le partage du « risque aménagement » entres les communes et la communauté au prorata
de l’avancement de l’opération à la date du transfert. Si l’opération est équilibrée, le transfert doit être
neutre pour les communes comme pour la communauté d’agglomération. Par contre, si l’opération
dégage un résultat positif ou négatif, se pose la question de la prise en charge de ce résultat sachant
qu’en matière d’aménagement le rythme de prise en charge du déficit ne suit pas a priori celui de
l’opération.
-
Une méthode : la régularisation du passé par le calcul de la part de résultat qui peut être rattachée au
passé.
Le résultat en fin d’opération sera donc réparti entre les communes et la communauté en fonction de l’état
d’avancement de l’opération au moment du transfert. Ainsi, une opération en voie d’achèvement et largement
bénéficiaire profitera avant tout à la commune qui l’aura portée, tandis qu’une même opération en démarrage
profitera avant tout à la communauté. La mécanique est la même en cas de déficit (ce qui est plus courant).
Cette approche demande de raisonner à l’échelle de l’opération d’aménagement dans sa globalité, en établissant
un bilan prévisionnel à la date du transfert. Ce bilan comprend un résumé, par poste, des dépenses (acquisitions
foncières, études, travaux, frais divers) et des recettes (cessions de charges foncières, subventions,
participations, autres) réalisées à la date du transfert. Il comprend également, pour chacun des postes, une
estimation des dépenses et des recettes restant à réaliser jusqu’à l’achèvement de l’opération. Ce bilan ne prend
pas en compte les moyens de financement affectés à l’opération (avances, emprunts).
De ce bilan prévisionnel, on déduira :
- le solde réalisé à la date du transfert,
- le pourcentage d’avancement des recettes, qui indique l’état d’avancement de l’opération.
À partir de ce pourcentage, il est alors possible de calculer le solde théorique de l’opération à la date du
transfert, en multipliant le solde en fin d’opération par le pourcentage d’avancement de l’opération.
Le rachat de l’opération en cours se fera sur la base de la différence entre le solde théorique et le solde réalisé.
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Exemple de valorisation
Reste à
réaliser
70
45
25
Bilan
prévisionnel
100
90
10
a
b
axb
30%
10
3
Solde réalisé
c
-15
Valorisation
(axb)-c
18
Réalisé
Recettes
Dépenses
Solde
30
45
-15
Taux d'avancement
Solde prévisionnel
Solde théorique
Cette méthode permet :
- une juste répartition entre les communes et la communauté du résultat des opérations d’aménagement
en cours, et donc un traitement le plus équitable possible du transfert des opérations en cours,
- une vision d’ensemble des transferts qui seront effectués des communes à la communauté, et donc des
engagements financiers à venir pour la communauté, par la consolidation des bilans d’aménagement.
Elle concerne indifféremment les opérations réalisées en régie ou par voie de concession d’aménagement. Dans
ce dernier cas, la commune n’est pas propriétaire des terrains à commercialiser, il n’y a donc pas lieu de
valoriser le transfert autrement qu’au travers du transfert des charges. Il nous paraît cependant souhaitable de
valoriser alors financièrement le transfert de risque, afin de ne pas introduire de distorsion entre les communes
selon les modes de réalisation choisis. Le risque se concrétise à travers la prise en charge de tout ou partie du
déficit prévisionnel final de l’opération, et donc des subventions d’équilibre versées et restant à verser. Il peut
exister d’autres flux financiers entre la commune et l’aménageur à prendre en compte également dans la
valorisation au cas par cas (cession de foncier, rachat d’équipements publics, etc.).
Notons enfin que, s’agissant d’opérations d’aménagement déficitaires, il est possible de prendre en compte la
date du passage à la taxe professionnelle unique pour définir la ligne de partage du déficit entre commune et
communauté.
B. La valorisation du transfert de charges
Le transfert de charges relatives à l’entretien et à la gestion des ZAE
Le transfert des ZAE spontanées, au sein desquelles les communes ne disposent pas de foncier cessible mais
uniquement d’espaces publics qu’elles ont récupérés en gestion, comme celui de ZAE achevées, relève de la
problématique classique du transfert de charges.
Les charges relatives à l’entretien de ces ZAE sont estimées puis retenues sur l’attribution de compensation
versée aux communes dans le cas d’un régime de TPU.
Cette charge nette transférée prend en compte l’ensemble des charges et ressources relatives à la compétence
transférée. Pour les espaces publics transférés, celle-ci couvre le coût de réalisation, de renouvellement et
d’entretien du bien ainsi que les charges financières afférentes et les charges liées aux activités annexes du
biens. Ce coût moyen annualisé n’est parfois pas aisé à déterminer par les communes ; des ratios communs
peuvent alors être utilisés.
ADCF – « Transfert ZAC et ZAE »
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Le transfert de charges relatives à l’aménagement des ZAC et des ZAE initiées par
les communes
L’intégration d’une logique de transfert de charges liées à l’aménagement (et non pas à la gestion) des ZAC ou
des ZAE initiées par les communes, en sus de la valorisation du transfert de biens peut se légitimer dans certains
cas bien spécifiques.
La méthode de valorisation patrimoniale des transferts de ZAC et des ZAE initiées par les communes décrite
précédemment permet en effet de régulariser le passé avant le transfert de l’opération considérée à la
communauté. Elle ne pose cependant pas la question du financement par la communauté de sa politique
d’aménagement et des ressources qui lui sont transférées pour ce faire (notamment pour le financement des
futures zones).
Une première approche consiste à considérer que l’aménagement se finance sur le long terme par le retour fiscal
généré par les opérations. Cette approche trouve sa légitimité en matière de zones d’activités (la communauté
bénéficie de la TPU) et de transferts isolés d’opérations. Dans ce cas, il n’y a pas de charge nette transférée.
La seconde approche appréhende l’aménagement comme une compétence générant une charge récurrente, dont
un coût net moyen annuel peut être déterminé : le déficit moyen annualisé ou coût d’équipement moyen ne
pouvant être mis à la charge des acquéreurs des lots.
Dans cette optique, en sus de la régularisation précédemment décrite, on cherchera à identifier un montant de
charge moyenne représentée par ces opérations dans les comptes des communes. Cette méthode permet une
meilleure approche de la neutralité en général recherchée lors des transferts, via le transfert aux communautés
de moyens financiers pour assumer l’aménagement des nouvelles zones à créer.
Le calcul de ce coût moyen suppose d’établir une moyenne des imputations constatées dans les comptes des
communes sur une durée suffisamment longue pour lisser les écarts annuels constatés en matière
d’aménagement.
Cette méthode a vocation à s’appliquer quel que soit le mode de réalisation des opérations. On prendra en
compte selon les cas, soit le montant de la participation d’équilibre (opérations aménagée via une concession
d’aménagement), soit le montant du virement interne (entre le budget principal et le budget annexe en régie).
Cette méthode, qui n’a vocation à s’appliquer que dans des cas bien spécifiques, présente en outre une limite
quant à la capacité financière des communes à supporter ad vitam aeternam cette charge.
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◆ Modalités de mise en œuvre des transferts ◆
A. Les modalités juridiques :
Les modalités de reprise des contrats
Le transfert de compétence entraîne la substitution de la communauté aux communes dans toutes leurs
délibérations, tous leurs actes et dans tous les contrats avec poursuite de leur exécution dans leurs conditions
antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties.
La commune est seulement tenue d’informer son cocontractant du transfert du contrat à la communauté.
Dans le cas des contrats de mandats ou de concessions d’aménagement signés avec un aménageur pour
l’aménagement de ZAE ou de ZAE notamment, la communauté devient de fait le nouveau cocontractant de
l’aménageur dès transfert des ZAC ou ZAE concernées. Les parties peuvent décider de valider ce changement
de cocontractant par un avenant au contrat mais ceci n’est en aucun cas obligatoire.
Les délibérations
En matière de transfert de ZAC ou de ZAE, les communes et/ou le conseil communautaire doivent délibérer :
1/ sur l’intérêt communautaire (articles L5214-16 pour les communautés de communes, L 5216-5 pour les
communautés d’agglomération et L5215-20 pour les communautés urbaines du CGCT) ;
2/ sur les modalités financières et patrimoniales de transfert des biens (article L 1522-5 et L 1522-17 du
CGCT) ;
3/ sur le montant de la charge nette transférée (article 1609 nonies C IV et V du CGI).
La consultation du service des Domaines
La consultation du service des Domaines est obligatoire, tant pour la communauté (pour toutes les acquisitions
supérieures à 75.000 euros) que pour la commune (exception faite des communes de moins de 2.000 habitants).
Les délibérations sont prises au vu de l’avis des Domaines. Les collectivités peuvent passer outre cet avis par
délibération motivée de leur assemblée délibérante. Cette décision sera de toute façon soumise au contrôle de
légalité du préfet qui vérifiera qu’il n’y a pas erreur manifeste d’appréciation.
L’établissement des actes de cessions
Les actes peuvent être établis sous forme notariée ou administrative. Les coûts relatifs à l’établissement des
actes notariés sont souvent omis par les collectivités lors des négociations. Ils peuvent se révéler conséquents.
B. Les aspects financiers et fiscaux
Le règlement financier des transferts
Le règlement financier des transferts prend soit la forme d’un rachat de terrains dans le cas d’opérations
réalisées en régie, soit la forme d’une soulte rattachée à une convention de transfert réglant les modalités
financières et patrimoniales de transfert de l’opération considérée (régularisation par la commune de sa
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participation due à l’opération, devenir des avances éventuelles, etc.) dans le cas d’une opération réalisée par
voie de concession.
Le traitement fiscal du rachat du stock de terrains
En cas de rachat de foncier, et en application de l’article 1042 A du Code général des impôts relatif au transfert
de compétences, les cessions sont exonérées du droit d'enregistrement, de la taxe de publicité foncière et du
droit de timbre.
En application du 1042 du même code, à visée plus générale, elles peuvent par ailleurs être exonérées du
paiement de la TVA. Les communautés peuvent toutefois, dans le cadre d’une négociation avec les communes,
renoncer à cette exonération afin de ne pas remettre en cause les droits à déduction de la collectivité cédante3.
Cette analyse est à faire au cas par cas et sera fonction du montant des dépenses taxées effectuées par la
commune l’année du transfert.
Dans ce dernier cas, et pour éviter un problème ponctuel de trésorerie (cf. la TVA payée par la communauté sur
l’achat des terrains peut être déduite, il ne s’agit pas d’une charge définitive), il pourra être envisagé de se
rapprocher des services fiscaux pour envisager la dispense de taxation applicable en cas de transmission d’une
universalité de biens (Instructions 3 A-6-06 du 20 mars 2006 et 3D-2-02 du 17 mai 2002).
La participation à l’équilibre de la concession d’aménagement
Le montage financier de l’opération et les modalités de la participation de la collectivité à l’équilibre financier
du bilan doivent faire l’objet d’une analyse détaillée au moment du transfert au regard des compétences
respectives des communes et de la communauté.
Si l’apport en numéraire comme moyen n’est pas remis en cause par le transfert de l’opération, il n’en est pas
nécessairement de même du rachat d’équipements publics qui ouvre droit au FCTVA (cf. article L1615-11 du
Code général des collectivités territoriales) mais ne peut être réalisé que par la collectivité compétente. Il
convient donc de considérer avec un soin tout particulier cette question afin de ne pas créer de distorsions
fiscales du fait du transfert de compétences.
C. Les aspects organisationnels
La compétence aménagement est une compétence qui mobilise à la fois les services de l’urbanisme opérationnel
et les services financiers des collectivités, que les ZAC ou ZAE soient réalisées en régie (avec ou sans mandat)
ou en concession d’aménagement.
Dans le cas spécifique de la régie, il s’agit en effet de suivre au jour le jour les marchés des maîtres d’œuvre et
entreprises en charge de la viabilisation du foncier ainsi que la commercialisation (recherche des constructeurs
acquéreurs, préparation et signature de la promesse de vente puis de l’acte authentique de vente) des terrains
aménagés.
Ce suivi est forcément physique et financier avec une implication à un moment donné des services financiers.
Ces derniers sont plus ou moins présents selon le mode d’organisation de la collectivité locale ; certains services
de l’urbanisme intègrent directement en leur sein une personne chargée du suivi financier, elle-même en relation
directe avec les services financiers de la collectivité.
Le suivi des opérations d’aménagement en régie est à la fois un suivi comptable par le biais du budget annexe
(obligatoirement ouvert pour suivre les opérations de stock au vu des dispositions de la M14). Un suivi extracomptable est cependant nécessaire car le budget annexe aménagement est difficilement lisible à cause des
écritures complexes de stocks et parce qu’il ne donne pas une vision pluriannuelle de la ou des opérations qui
est pourtant une notion capitale en aménagement. Des tableaux de bord, appuyés sur les bilans d’opérations
3
Il convient de noter que l’EPCI prend alors l’engagement de construire sous 5 ans (TVA immobilière appliquée au marchand de bien) mais que ce délai
pourra faire l’objet d’une prorogation d’un an renouvelable au titre de l’article 1594-0 G du Code général des impôts.
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suivis par les services de l’urbanisme, peuvent ainsi permettre de répondre à cette nécessité de suivi d’autant
plus importante pour les groupements nouvellement compétents en matière d’aménagement et de
développement économique.
Lorsque l’opération est aménagée par un tiers par le biais d’une concession d’aménagement (ex- conventions
publiques d’aménagement), l’implication des services du groupement est considérablement réduite. Pour autant,
la collectivité cocontractante de l’aménageur se doit de jouer pleinement son rôle de partenaire ; elle doit ainsi
être en mesure de suivre les réalisations de l’aménageur, notamment par le biais de l’analyse des CRACL
(Comptes-rendus annuels à la collectivité locale), document de synthèse sur l’avancement physique et financier
des opérations que les concessionnaires ont l’obligation de remettre au titre de l’article L300-5 du Code de
l’urbanisme. Des tableaux de bords peuvent aussi être mis en place par le groupement, notamment s’il mène en
parallèle des opérations en régie et d’autres en concession.
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