La clarification des règles de constitution des budgets annexes

DES CLARIFICATIONS RELATIVES A L’OBLIGATION DE CONSTITUER UN BUDGET ANNEXE
Dans le cadre de la réforme de la M14, le groupe de travail a d’abord porté sa réflexion sur les
voies de simplification pour les opérations retracées dans des budgets annexes et plus
particulièrement pour les opérations de stocks. La position de la Cour des comptes en la
matière, ainsi que les marges de manœuvres restreintes sur les comptes de stocks, n’ont pas
permis de dégager des simplifications sur ce point.
Les travaux ont alors porté sur la possibilité de réduire le nombre des budgets annexes
existants. Ils ont abouti au maintien de l’obligation de constituer des budgets annexes dans les
cas jusqu’ici définis par la loi et à un assouplissement de cette obligation en rendant
facultative l’individualisation des activités assujetties à la TVA, à l’exception de celle
d’aménagement et de lotissement. Ces nouvelles règles de constitution des budgets annexes
ont été étendues aux départements et aux services départementaux d’incendie et de secours
pour ce qui les concerne.
Par souci d’harmonisation des règles budgétaires et comptables entre les collectivités
territoriales et leurs établissements, la clarification des règles de constitution des budgets
annexes sera introduite en M71 à compter du 1er janvier 2008. Même si ces dispositions
concernent moins directement les régions, elles trouveront utilement à s’appliquer aux
établissements publics régionaux.
I. Une obligation d’existence d’un budget annexe dans des cas précis :
A droit constant, les marges de manœuvres existantes pour atteindre l’objectif de
simplification et de réduction des budgets annexes sont très restreintes.
La tenue d’un budget distinct ne peut être remise en cause pour le suivi des activités :
-
des régies SPIC ;
-
des services sociaux et médico-sociaux et les services d’aide ménagère à domicile
soumis à tarification (règle de financement) ;
-
des services publics administratifs gérés dans le cadre d’une régie à seule autonomie
financière sur décision de l’assemblée délibérante.
Les travaux du Groupe de travail M14 ont dès lors porté sur la recherche de pistes de
simplification dans deux domaines : les activités d’aménagement et celles assujetties à TVA.
II. Une possible réduction du nombre des budgets annexes des activités assujetties à
TVA, à considérer avec précaution
A. Les opérations d’activités assujetties à la TVA
Si les dispositions du CGI ont servi de base à l’obligation inscrite dans les instructions de
suivre les activités assujetties dans le cadre d’un budget annexe, il s’avère à l’analyse que
ces dernières ne s’appliquent pas à tous les services assujettis à TVA.
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En effet, le champ de l’article visé du CGI (qui prévoit que « chaque service couvert par
l’option doit faire l’objet, conformément au CGCT, d’une comptabilité distincte
s’inspirant du plan comptable général ») s’applique plus particulièrement aux SPIC qui
sont effectivement soumis aux règles d’individualisation de leurs opérations dans un
budget distinct.
En d’autres termes, les services et activités à caractère administratif assujettis à la TVA ne
sont pas visés par ces dispositions. La réglementation fiscale relative à l’obligation de
sectorisation n’impose pas non plus qu’il y ait deux comptabilités distinctes.
La tenue de deux ou de plusieurs comptabilités séparées n'est pas indispensable dès lors
que la comptabilité du redevable, complétée le cas échéant par des registres annexes, fait
apparaître distinctement les données comptables propres à chaque secteur de manière à
justifier les mentions portées sur les déclarations de chiffres d'affaires.
Dès lors, pour les activités assujetties à TVA, il a été décidé d’étendre la règle permettant
de suivre les activités assujettis à TVA dans le budget principal : les collectivités qui ne
souhaitent pas créer de budgets annexes devront néanmoins suivre ces opérations par
l’émission de séries distinctes de titres et de mandats hors taxes et les récapituler sur un
état joint au compte administratif (intérêt pour distinguer les opérations hors taxes des
opérations TTC confondu dans un même budget).
L’abandon du suivi des opérations dans un budget annexe doit s’accompagner, pour
la région ou l’établissement public régional, de l’assurance de disposer en interne,
des moyens nécessaires pour répondre aux obligations fiscales : registres annexes des
données permettant d’établir et de justifier chaque déclaration (acquisitions, cessions
montant des opérations imposées, non imposées.
Cette précision est importante afin que la collectivité ne s’expose pas, par
méconnaissance, à des difficultés au regard du droit fiscal.
B. Les opérations d’aménagement
Les opérations d’aménagement ont pour objet de produire des terrains à bâtir pour
organiser l’espace urbain et de les répartir entre activités économiques, logements et
équipements publics.
Dans le cadre de ces opérations, la région ou l’établissement public régional acquiert les
terrains, les divise, les viabilise et les commercialise.
Le suivi de ces opérations dans le cadre d’un budget annexe répond aux souhaits de
la Cour des comptes, d’une part, de ne pas bouleverser l’économie du budget des
collectivités du fait de ces opérations et, d’autre part, d’individualiser les risques
financiers propres celles-ci.
Compte tenu de cette demande de la juridiction financière, la description de ces opérations
dans un budget annexe et via une comptabilité de stocks ne pouvait être remise en cause.
En outre, des dispositions fiscales spécifiques imposent que chaque opération de
d’aménagement de zone fasse l’objet d’un secteur distinct pour l’application des droits à
déduction et d’une déclaration de TVA distincte.
Cela étant, la tenue de deux ou de plusieurs comptabilités séparées n'est pas indispensable,
comme il a été indiqué précédemment au A).
Par mesure de simplification, il a donc été retenu de laisser la possibilité de retracer
l’ensemble de ces opérations dans un seul budget annexe (dans un souci de réduire le
nombre de budgets annexes).
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Là encore, l’abandon du suivi des opérations dans un budget annexe doit
s’accompagner, pour la région ou l’établissement public qui lui est rattaché, de
l’assurance de disposer en interne, des moyens nécessaires pour répondre aux
obligations fiscales.
III. Impact sur les textes et le plan de comptes M71
A. Les textes impactés
Arrêté pris en fin d’année 2007 modifiant l’Instruction budgétaire et comptable provisoire
M71 :
- Tome II, Titre Ier, Chapitre 1 « Généralités ».
B. Les modifications du plan de comptes M71 au 1er janvier 2008
Sans objet.
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