IXème Congrès Mondial de l`AIDC

IXème Congrès Mondial de l’AIDC
LES DEFIS CONSTITUTIONNELS : GLOBAUX ET LOCAUX
Oslo, Norvège, 16-20 juin 2014
ATELIER N. 15 : « Les mutations et les transformations de la division des pouvoirs :
l’organisation constitutionnelle » ; Présidents : Bertrand Mathieu et Javier Garcia Roca
Marina Calamo Specchia
(Université de Bari Aldo Moro – Italie)
Le dépassement du principe de la séparation des pouvoirs
et l’osmose classificatoire des formes de gouvernement
Sommaire : 1. Les torsions des modèles. – 2. Régimes parlementaires qui se « présidentialisent ». – 3. Régimes
présidentiels qui se « parlementarisent ». – 4. Les régimes hybrides.
1. Les torsions des modèles
Avant tout, il faut partir d’une considération de fond : les démocraties contemporaines vivent actuellement plusieurs transformations des formes de gouvernement, qui passent souvent des formules originairement réglementées par les Constitutions à formules qui parfois la
pratique politiques met en œuvre concrètement.
Sur le plan de la théorie constitutionnelle, ces phénomènes mettent en exergue le profil dynamique des transitions constitutionnelles, qui se réalisent "dans " les systèmes juridiques :
on appelle " transitions constitutionnelles " le passage d’un régime autoritaire à un régime
démocratique ou d’une forme d’Etat à une autre, mais aussi les mutations des rapports entre
les institutions dans le domaine de la même forme d’Etat. Ce dernier type de transition se réalise " au cœur " d’une forme d’Etat et dérive, directement ou indirectement, par des changements, formels ou informels, de la forme de gouvernement : l’exemple plus éclatante est la
personnalisation du pouvoir exécutif dans le domaine du régime parlementaire, et cela, abstraction faite de la révision constitutionnelle des dispositions sur la forme de gouvernement.
Donc, dans les démocraties consolidées il est bien possible que se mettent en œuvre des
transformations constitutionnelles qui peuvent se traduire en transitions intrasystémiques :
cette notion "neutre " de transition constitutionnelle n’est pas liée à la transplantation des
principes de dérivation libérale dans les ordonnancement en cours d’évolution démocratique
(notion "classique " de transition constitutionnelle), mais elle est entendue comme un phénomène de caractère procédural et/ou dynamique qui favorise les évolutions et les hybridations des régimes dans une forme d’Etat donnée et de nature non autocratique. Les politiciens
ont souvent importé dans les systèmes parlementaires et présidentiels des mécanismes constitutionnels considérés jadis incompatibles avec la structure de l’Etat de destination : ces contaminations croisées fusionnent éléments de parlementarisme et éléments de présidentialisme, en produisant des systèmes à primauté parlementaire ou à primauté présidentielle
dans lesquels coexistent éléments typiques des deux formes de gouvernement classiques. Les
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formules parlementaires ou présidentielles en vigueur, offrent une perspective d’analyse
nouvelle sur "si" la culture politique modèle la structure constitutionnelle, ou " si " la structure constitutionnelle lie la culture politique ou, enfin, "si" sont vraies toutes les deux hypothèses. Cette torsion constitutionnelle s’est enrichie par le rôle de contre-pouvoir déroulé par
les Cours constitutionnelles surtout dans le domaine de la résolution des conflits des compétences entre les pouvoirs de l’Etat.
Cela met en évidence la tension à laquelle sont soumises les classifications traditionnelles
des formes de gouvernements, mettant en exergue une dimension du constitutionnalisme
dans laquelle les théories consolidées méritent d’être toujours explorée.
L'analyse des formes de gouvernement met en place la division traditionnelle entre le système parlementaire et le système présidentiel et ces deux systèmes sont basés sur des caractéristiques structurelles opposés et sur des expressions différentes du principe de la séparation des pouvoirs, en allant d'un minimum dans les formules du parlementarisme moniste à
un maximum dans les formules présidentielles et en passant par une large série de variantes,
telles quelles formules « à premier ministre », formules « semi-présidentielles », formules parlementaires dualistes et ainsi de suite.
A partir de sa théorisation, le principe de la séparation des pouvoirs a formé un puissant
rempart contre la résurgence autoritaire: il suppose que chaque pouvoir dans l'exercice de ses
attributions reste dans les limites institutionnelles établies, en général, par les textes constitutionnel.
La doctrine de la séparation des pouvoirs - et la théorie des contre-pouvoirs (freins et contrepoids) – a représenté l'idéal de l'organisation politique de la dix-septième et dix-huitième
siècle, plus précisément dans la période qui va de la Glorieuse Révolution (1688-1689) à Révolution française de 1789 (qui a consacré ce principe dans l'art. 16 de la Déclaration des
droits de l'homme et du citoyen, pour lequel «Toute la Société dans laquelle la garantie des
droits pas n'est assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution
»), en passant par l'Amérique du Nord (la séparation des pouvoirs a été réglementée pour la
première fois dans la Constitution de 1787)1.
Développé par John Locke pour justifier le compromis politique entre le Parlement et la
Couronne, dont les prérogatives ont été progressivement réduit à des fonctions constitutionnelles, la ratio de la doctrine de la séparation des pouvoirs en Europe, doit être conçu ab origine comme un rempart contre l'absolutisme royal2.
La construction théorique de la séparation des pouvoirs considère, à coté de la juxtaposition des deux centres de pouvoir politique réel et actif, un autre pouvoir - le pouvoir judiciaire
- qui ne se réfère pas à un centre autonome d'intérêts et, par conséquent, ne s'identifie pas
avec un corps politique, même si ce pouvoir exécute la tâche essentielle de garantir l’ordre juridique et, par conséquent, de protéger la société civile.
L'évolution historique, qui de l’Etat absolu, à travers la phase de la monarchie limitée, arrive à l'Etat constitutionnel, a vu la dépossession progressive des pouvoirs du monarque au
profit du peuple (ou plutôt, de la part du peuple représentées au Parlement).
Par conséquent, il n'y a plus de dualisme entre l'Etat (Exécutif) et la société (législatif), que
la théorie de la séparation des pouvoirs fondait sur le contraste institutionnel entre le monarque et le peuple et qui avaient fondement dans les principes de base des Constitutions
modernes et contemporaines, même s’il a été souvent vidé de la signification originale et ré-
E. Rotelli, Forme di governo delle democrazie nascenti (1689-1799), Bologna, il Mulino, 2005, passim.
K. Lœwenstein, The Balance between Legislative and Executive Power: A Study in Comparative Constitutional
Law, in The University Cicago Law Review, vol. 5, n. 4, 1938, pp.568-569.
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duit à la formule fonctionnelle de la séparation des pouvoirs3. En ce sens, la formule de la séparation "impossible" des pouvoirs laisse la place à une distinction fonctionnelle entre les organes de l'Etat4 et l'organisation des formes de gouvernement, parlementaire ou présidentiel,
expression d’un principe "balancé" de la séparation des pouvoirs, selon une formule nuancée
qui oriente les relations sociales et institutionnelles qui se posent dans le nouvel équilibre
constitutionnel: le principe de collaboration entre les pouvoirs représente le collant constitutif des démocraties constitutionnelles.
Ce principe directeur, flexible et dynamique, nous permet de soutenir que les systèmes parlementaires peuvent parfois fonctionner comme les systèmes présidentiels, en y intégrant
certaines caractéristiques, et vice-versa: la conformation actuelle du constitutionnalisme suggère que la dimension politique peut souvent dépasser la dimension juridiqueconstitutionnelle.
Il faut, toutefois, rappeler qu’il y a une théorie récente, focalisé sur le système constitutionnel britannique qui ne considère pas cette « migration » fonctionnelle, surtout en considérant
le renforcement du rôle du premier ministre, comme une expression de la présidentialisation
des régimes parlementaire mais come une personnalisation et centralisation institutionnelle
du premier ministre5, ce qui, a mon avis, tend à réduire la portée d’une évidente transition intrasystémique du régime constitutionnel, qui se joue sur le plan du balancement entre les
pouvoirs.
En fait, ce qui va être testé dans la thèse proposée est précisément le principe de la séparation des pouvoirs: weak separation (formules parlementaires) ou strong separation (formules
présidentiables) a toujours été la ligne de démarcation qui a traditionnellement décrit la différence dans la classification des régimes parlementaires et des régimes présidentiels.
2. Régimes parlementaires qui se « présidentialisent »
A partir de la définition de Giovanni Sartori, les systèmes parlementaires, en principe, sont
basés sur le partage du pouvoir entre le législatif et l'exécutif donnant lieu, au moins, à trois
versions: le "premier ministre" à l’anglais, dans lequel l’Exécutif prime sur le Parlement ; le
« gouvernement d’assemblée » à la française qui représente un détournement du régime parlementaire pur où la primauté est clairement de la chambre basse et qui rend presque imposM. Duverger, Institutions politiques et Droit constitutionnel, P.U.F., Paris, 1966, p. 151; M. Corsale, La certezza
del diritto, Milano, Giuffrè, 1970, p. 47; C. Rossano, La divisione dei poteri nell’attuale struttura dello stato di diritto
e sociale, in Studi in memoria di Domenico Pettiti, 1973, Milano, Giuffrè, pp. 1299-1301; V. Zangara, Studio sulla
separazione dei poteri, in Scritti giuridici in onore della Cedam, vol. II, Padova, Cedam, 1953, pp. 421ss.
4 «Comment douter alors que ce soit ce principe de l’indépendance juridique du Parlement et du Gouvernement
qui soit le principe essentiel et original, principe suprême et caractéristique du système constitutionnel de Montesquieu ? Alors que ce qu’on peut appeler le principe de la séparation de pouvoirs répond simplement au souci
d’assurer la légalité de l’exécution, alors qu’en les attribuant à des organes distincts, c’est-à-dire non identiques,
Montesquieu songeait uniquement à assurer le règne de la loi, d’une loi générale, en réalisant l’indépendance juridique du Parlement et du Gouvernement … Il faut donc renoncer, si on a le souci d’une terminologie exacte, à désigner le système de Montesquieu du nom de système de la séparation des pouvoirs. … Montesquieu …ne sépare pas
Parlement et Gouvernement ; l’indépendance qu’il leur confère est une indépendance, non de fait, mais purement
juridique» (C. Eisenmann, L’ «Esprit des Lois» et la séparation des pouvoirs, in Mèlanges R. Carré de Malberg, Lechtenstein, Topos Verlag AG Vaduz – Paris, Librairie Edouard Duchemin, 1977 (ed. originale Librairie du Recueil
Sirey (Societé anonyme), Paris, 1933,), pp. 190-192).
5 K. Dowding, The Prime Ministerialisation of the British Prime Minister, in Parliamentary Affairs, 2013, n. 66,
pp. 617 ss., R. Heffernan, There’s non need for the “-isation”: the Prime Minister is merely Prime Ministerial, in Parliamentary Affairs, n. 66, pp. 436ss.
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sible de gouverner (par exemple, III et IV République française), le « parlementarisme contrôlé par les partis », dans lequel la gouvernabilité du système est assurée par la présence des
partis dominants et structurés (avec une forte capacité performative du vote)6.
En plus de cette distinction il y a une autre, qui se concentre sur une variété des facteurs
(structurels, politiques, culturelles) d'analyse qui peuvent être combinés les uns avec les
autres, donnant lieu à des variations typologiques, qui à son tour, sans prétention exhaustive,
peuvent coexister: dualiste / moniste (sur laquelle distinction nous reviendrons plus tard
dans le cadre de l'application du principe de séparation des pouvoirs); rationalisée / non rationalisée; majoritaire / non-majoritaire.
La nature rationalisée de la forme parlementaire de gouvernement répond à des paramètres objectifs et formel et, dans une certaine mesure, d'intensité variable: les relations
entre l'Exécutif et le Parlement ne sont pas toutes codifiées par des dispositions constitutionnelles, bien que le degré minimum de codification est donnée par la constitutionnalisation du
principe de la responsabilité la politique du gouvernement au Parlement.
Le critère du caractère majoritaire ou non majoritaire de la forme parlementaire de gouvernement, au contraire, concerne directement le fonctionnement du système politique et dépend essentiellement du degré de l'impact de la structure du système des partis et du choix du
système électoral, dont le premier est le précipité politique et constitutionnel: en fait, nous ne
pouvons pas nier, dans une perspective dynamique de l'analyse des formes de gouvernement,
le lien étroit qui joint la structuration du système électoral, le système des partis et la configuration majoritaire ou moins de la forme parlementaire de gouvernement, dont dérive le degré
de stabilité institutionnelle7.
Dans les systèmes parlementaires, le principe de la séparation des pouvoirs est utilisé à la
fois dans sa forme la plus atténuée, produisant la dérivation génétique de l'Exécutif (Gouvernement collégial) par le Parlement, auquel le premier est lié par le rapport de confiance qui
engage la responsabilité politique de l’Exécutif, tant dans sa version forte, rappelant la nature
dualiste originale de régimes parlementaires: dans les Constitutions de la Seconde Guerre
mondiale, qui ont opté pour cette forme de gouvernement, la dialectique qui a guidé l'équilibre du pouvoir pendant toute la période libérale entre le corps exécutif (de la monarchie) et
le Parlement, s'est transformé en un rapport de forces interne au Parlement entre une majorité, qui produit / soutient le gouvernement et une minorité qui s'oppose consacrant le dépassement de la conception de la relation entre le pouvoir exécutif et le corps législatif fondée sur
une séparation réciproque.
Cela suggère de corriger l'affirmation que les systèmes parlementaires ne sont pas compatibles avec le principe de séparation des pouvoirs appliqué de manière rigide: cette considération se heurte, cependant, contre une première réflexion, à savoir qu'il existe une grande variété de systèmes parlementaires sous laquelle il y avait une séparation vigoureuse des pouvoirs.
Une variante typologique du système parlementaire, ce qui est utile dans le but de cette
analyse, c'est le Westminster parliamentary model du Royaume-Uni : en analogie au régime
présidentiel, il organise les pouvoirs institutionnels en trois branches, législatif, exécutif et judiciaire, mais la séparation est réalisée entre deux éléments essentiels de cette forme de gouvernement, la Couronne incorporant le système judiciaire, et le Parlement. Selon la théorie de
Edmund Burke, la séparation des pouvoirs entre la Couronne et le Parlement est une conséquence de la Glorieuse Révolution, prévue par l’Act of Settlement du 1701 qui établit définitiG. Sartori, Ingegneria costituzionale comparata, il Mulino, Bologna, 1995, p. 115.
Si veda il classico J.-C. Colliard, Le régimes parlementaires contemporains, Paris, Presses de Siences Po, 1978,
pp. 278ss.
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vement la suprématie de la démocratie parlementaire et autorise le Parlement à demander
compte de ses actions à la Couronne.
Pendant le XVIII siècle, ce principe était confirmé en trois occasions de la vie britannique
institutionnelle, la formation des actes parlementaires, la responsabilité ministérielle devant
le Parlement et l'autorité des tribunaux, dans lesquelles il y avait une séparation institutionnelle entre les deux corps souverain, la Couronne et le Parlement. Dans la première occasion,
un acte ne devient pas loi qu'avec le consentement de la Couronne et le Parlement, qui comprenait les deux chambres (cette caractéristique résiste aujourd’hui); dans la seconde, le gouvernement était le longa manus de la Couronne et exerçait les pouvoirs au nom et pour le
compte de la Couronne et le Parlement, en exigeant que les ministres soient membres de sa
majorité et qu'ils participaient aux séances parlementaires pour répondre sur les décisions et
actions prises en nom de la Couronne, exerçait la fonction de supervision de la Couronne; enfin, considérant la séparation entre Couronne-Parlement et Couronne-Cours, d'une part, les
tribunaux tiraient leur autorité de la Couronne et étaient des agents de la Couronne, et d'autre
part, le Parlement, étant capable de glisser les décisions judiciaires, pouvait contrôler les pouvoirs que la Couronne exerçait par ses juges8.
Actuellement, pour comprendre les glissements de la forme de gouvernement parlementaire britannique il faut analyser les changements dans le rôle du premier ministre au sein du
Cabinet: « présidentialisation » est le mot-clé dans les études sur la leadership des démocraties
contemporaines, y compris la Grande-Bretagne. La discussion sur la présidentialisation progressive de la forme de gouvernement britannique se concentre sur quelques points clés:
- L'impact significatif du leader sur les résultats des élections législatives;
- Le renforcement de la participation du Premier ministre à des sommets internationaux ;
- Une diminution de la participation du Premier ministre aux affaires parlementaires et aux
activités parlementaires de base, telles que le vote;
- L'importance croissante des stratégies extra-parlementaire du Premier ministre;
- La concentration de l’activité consultative et de contrôle au sein du Prime Minister’s Office et
l'affaiblissement du caractère collégial du gouvernement et la croissance correspondante des
contacts bilatéraux avec les ministres les plus importants;
- Une séparation claire entre le Premier ministre et le gouvernement, par rapport à la perception de l'opinion publique du processus de decision making;
- Un transfert progressif du processus de decision making des ministères au Prime Minister’s
Office.
La littérature internationale sur le présidentialisme, en tant que manifestation spécifique d'un changement dans les démocraties parlementaires, se concentre sur d'autres indicateurs qui, depuis le début des années quatre-vingt-dix, après le Mayor Cabinet, se sont produits dans le processus politique britannique avec une tendance croissante constante: il fait
allusion à l'augmentation significative de l'alternance des Ministres, à l'inclinaison des
groupes parlementaires de la majorité à se comporter indépendant de l'exécutif et à l'usage de
techniques de leadership plébiscitaire du chef du gouvernement, y comprise l'utilisation du
intra-party ballot sur des questions politiques-clés9.
Dans le système italien, au contraire, la configuration initiale de l'exécutif n'a laissé aucune
marge d’incertitude dans l'interprétation de la qualification de la forme de gouvernement:
l’Italie a représenté, pendant quarante ans et davantage, l'un des exemples les plus frappants
d'une forme parlementaire du gouvernement à pluripartisme extrême, caractérisé par l'instaA. Tomkins, Public Law, Clarendon Law Series, Oxford, Oxford University Press, 2003, pp. 47-54.
L. Helms, The presidentialisation of political leadership: British Notion and German observations, in The Political Quarterly, 2005, pp. 430ss.
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bilité des coalitions partisanes qui se coagulent au sein du Parlement au lendemain des élections en faisant l'objet de la migration interpartis des députés (c’est-à-dire, le phénomène notoire du soi-disant transformisme politique) et en produisant la crise de la gouvernabilité, qui
est le point le plus faible du système politique italien.
Si tel est le contexte historique et politique, la Constitution italienne de 1948 préfigure une
dynamique des relations institutionnelles (entre le Parlement, le gouvernement et le Président de la République) portée, d'une part, sur la rationalisation de la confiance parlementaire
(art. 94), et donc de la responsabilité politique gouvernement face à la majorité parlementaire, et de la dissolution confiée au Président de la République, à l'exception que dans les six
derniers mois de son mandat (article 88 de la Constitution) et, d'autre part, sur le rôle de pouvoir neutre et intermédiaire, joué par le chef d’État, tel que défini par Benjamin Constant dans
son Cours de Principes Politiques, bien qu’il se référait à la monarchie constitutionnelle.
À cet égard, par conséquent, l'expérience constitutionnelle italienne a toujours rappelé la
situation politique et la configuration du système de partis des deux derniers législatures de la
Troisième République (1932-1936 et 1936-1940) et la courte période de la quatrième République française.
Le gouvernement en Italie a été configuré en façon d’être à l’abri de possibles déviations
hégémoniques du Premier ministre. Le président du Conseil des ministres italien a joué un
rôle de gestion politique, freiné par le lien de la solidarité ministérielle (le soi-disant « principe de collégialité »): toutefois, le principe de collégialité n'a pas été conçu d'une manière rigide, en distinguant une position prééminente du Premier ministre au sein de l'équipe gouvernementale et la possibilité que même un seul ministre pourrait être touché par la motion
de censure (rappelez-vous le cas du ministre de la justice Mancuso, jugé dans un conflit des
compétences par l'arrêt de la Cour constitutionnelle n. 7/1996). Le Conseil des ministres était
constitué, par conséquent, en tant qu'organe où confluaient des délégations des parties et qui
a été le véritable moteur de la médiation politique entre les composantes de coalitions de partis, souvent éventuelles car elles étaient destinées à être de courte durée.
Ces dispositions constitutionnelles n'ont pas donné bonne prouve face à la dégénération du
tissu politique et ont donné naissance à un système parlementaire faible, dominé par les partis dans lesquels à la fin s'est concentrée le pouvoir de «faire et défaire» les gouvernements :
le pouvoir d’ouvrir la crise politique s’est donc transféré de l’institution parlementaire aux
partis, grâce à la loi électorale proportionnelle (en vigueur jusqu'en 1993, et apparemment
"ressuscités" par la loi 270 du 21 Décembre 2005, qui a adopté des solutions techniques si irrationnelle que la Cour constitutionnelle a déclaré inconstitutionnelle avec la décision n.
1/2014). Les partis ont progressivement remporté un rôle important au sein du Parlement,
en l'affaiblissant et en le réduisant à un simple lieu d'enregistrement des décisions politiques
prises à l'extérieur.
Le choix en 1993 à faveur d'un système électoral mixte à tendance majoritaire (voir les lois
no. 276 et 277 du 4 Août 1993, soi-disant Réforme "Mattarella") et puis en 2005 d’un système
(apparemment) proportionnel avec le prix de majorité (la précitée loi no. 270/2005) ont conduit à un glissement de la forme réelle du gouvernement à partir du modèle parlementaire
prévu par la Constitution10 jusqu’au un développement excessif de la figure du Premier ministre.
10 Comme l’a dit A. Torre: «per un giurista (e per un comparatista in particolare) il concetto di presidenzializzazione deve essere trattato con grande attenzione perché spesso si collega ad una prassi istituzionale che a volte si
distanzia dalla Costituzione formale» (A. Torre, The Queen and Her “President”. Una presidenzializzazione della
forma di governo parlamentare britannica?, in A. Digiovine, A. Mastromarino (a cura di), La presidenzializzazione
degli esecutivi nelle democrazie contemporanee, Torino, Giappichelli, 2007, p. 31).
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D'autre part, la transformation des relations entre les institutions italiennes fait partie de la
tendance à la présidentialisation de l'exécutif, qui existe actuellement dans certaines démocraties contemporaines, à savoir l’hégémonie progressive de la figure du chef du gouvernement dans une institution collégiale, qui implique une transformation dans un sens monocratique de la détermination et de la mise en œuvre des actions politiques, et qui, aujourd'hui,
constitue une menace supplémentaire pour la démocratie représentative11. Récemment, nous
avons une ultérieure confirme de la tendance à la hégémonie du rôle du chef de l’Etat en Italie : le Président de la République (Giorgio Napolitano), réélu pour la première fois dans
l’histoire constitutionnelle italienne, a nommé pour deux fois à partir de la fin de 2011 le chef
du gouvernement au-dehors du Parlement (Monti e Renzi, ce dernier n’a pas été élu et n’est
pas une figure technique comme Monti) et est intervenu plusieurs fois pour orienter les choix
politique du Parlement et du gouvernement sur le plan des reformes constitutionnelle et électorale, en débordant du rôle neutre qui la Constitution lui reconnaitre.
En fait, l'influence de la tendance à la présidentialisation de l'exécutif, qui est jouée maintenant dans certaines démocraties contemporaines, s'est avéré être l'élément central du projet
de réforme constitutionnelle proposé par le gouvernement et soutenu par la majorité de
centre-droit en 2004-2005 et rejeté par le référendum constitutionnel, les 25-26 Juin 2006:
certaines solutions proposées dans ce projet de réforme auraient entraîné un changement
dans la forme italienne du gouvernement, en la rapportant seulement partiellement au système semi-présidentiel français, qui continue à être caractérisée par un dualisme institutionnel intrinsèque, alors que le système italien, même dans le projet de révision, est resté ancré
au monisme parlementaire12. La configuration actuelle du système parlementaire italien, en
dépit du résultat du référendum de 2006, qui a exprimé la volonté du peuple d’assurer la continuité de la Constitution républicaine de 1948, assume progressivement une prévalence de
facto du Président du Conseil des Ministres qui bénéficie d'une légitimité populaire quasidirecte: il s'agit d'une forme de transition intrasystémique implicite, c'est à dire pas formalisée par une révision constitutionnelle, mais basée sur l'évolution de la parliamentary practice.
Cependant, beaucoup est la distance qui sépare cette forme de gouvernement, qui est toujours
ancré à une structure moniste, du semi-présidentialisme français, qui, même après la réforme
du 23 Juillet 2008, garde ses connotations dualistes.
Un autre élément de différenciation entre les systèmes parlementaires et les systèmes présidentielles est la durée de la législature.
Les systèmes parlementaires se caractérisent par la durée flexible de la législature qui dans
les systèmes présidentiels est, au contraire, à durée déterminée: cette flexibilité est étroitement liée à un autre élément caractéristique, la responsabilité gouvernementale, c’est-à-dire
l’existence d’un gouvernement soutenue par la relation de confiance avec une chambre ou
peut-être les deux chambres du Parlement .
A. Digiovine, Un modello di democrazia in linea con i tempi, in A. Digiovine, A. Mastromarino (a cura di), La
presidenzializzazione degli esecutivi …, cit.,, pp.1ss.; M. Volpi, Libertà e autorità. La classificazione delle forme di
Stato e delle forme di governo, Torino, Giappichelli, 2010, pp.135ss.
12 Le projet de révision de la Constitution italienne de 2005 (ddl.2544 -B) a fourni une configuration du rôle
décisionnel du Premier ministre italien porté sur l'investiture populaire de fait, qui a été fondée sur la qualité du
chef de la coalition politique gagnante, et répondait à une logique plébiscitaire et au rejet de la logique représentative, en l'absence de contrepouvoirs fortes, marqué par une faible responsabilisation politique des organes institutionnels. Le projet de révision constitutionnelle avait, parmi d’autres, l’objectif de formaliser un fait politique
qui, à la suite des deux réformes électorales de 1993 et 2005, il s'était établi au niveau de la pratique constitutionnelle, à savoir le fait que le Premier ministre italien était, comme le président de la République française pas
en régime de cohabitation (soi-disant semi-présidentialisme majoritaire), le leader de fait et de droit de la majorité parlementaire.
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Les régimes parlementaires sont caractérisés par une durée souple de la législature qui
dans les systèmes présidentiels a une durée déterminée: cette flexibilité est étroitement liée à
un autre élément caractéristique, le gouvernement responsable soutenue par la relation de
confiance avec une chambre ou même les deux chambres du Parlement. Quand un gouvernement décide de soumettre une question à un vote de confiance du Parlement, ce fait conduit à
deux hypothèses: le premier ministre doit démissionner ou le chef de l'Etat doit disposer la
dissolution du Parlement et convoquer de nouvelles élections, étant donné que le vote de censure a indiqué clairement que le chef du gouvernement n'est plus à la tête de la majorité parlementaire.
Les Constitutions de la Seconde Guerre mondiale ont presque généralement prévu une durée prédéterminée de la législature, tout en n'excluant pas, conformément à la pratique des
régimes parlementaires, une durée flexible de la législature en raison de facteurs endopathologique du système politique qu'ils prennent une forme concrète dans la motion de nonconfiance: ainsi la Roumanie, la Finlande, l'Estonie et la Suède prévoient une durée de la législature de quatre années et la possibilité d'élections anticipées à la suite de la dissolution du
Parlement pour refus de confiance; l'Espagne suive la même voie, en ajoutant, comme limite
supplémentaire, le délai d’une années entre une élection et l'autre.
Parmi celles Constitutions, une configuration particulière a la structure parlementaire allemand: ici le chef du gouvernement, le chancelier, est élu par la majorité du Bundestag, dont
le mandat est de quatre ans ; dans le cas d'un vote de non confiance envers le chancelier en
charge, le Bundestag élit avec une majorité absolue un nouveau chancelier et dans le cas où le
chancelier élu n’a pas eu qu'une majorité relative, il peut demander au Président la dissolution du Bundestag: le vote de censure constructive est un facteur important pour la stabilisation institutionnelle, parce qu’il réduit le risque d'élections anticipées et neutralise le facteur
typique du système parlementaire, à savoir la durée indéterminée des législatures.
Il ne faut pas négliger l'impact de la flexibilité du mandat sur le facteur politique, en ce sens
que la chute d'un gouvernement marque un changement dans les choix politiques et une réinterprétation du vote populaire ou un nouvel appel aux électeurs d'exprimer leur choix politique: sous ce profil, la durée de la plupart des gouvernements européens est régi par les acteurs politiques, qui peuvent choisir entre deux façons, l'élection et la soi-disant "remaniement". Comme l'a déjà noté W. Bagehot, au Royaume-Uni les élections anticipées peuvent être
contrôlés par le premier ministre, qui peut régler le calendrier de l'élection afin de maximiser
la possibilité de réélection du gouvernement en place ; au contraire, dans la Cinquième République française, le pouvoir de dissolution de l'Assemblée n'est pas du premier ministre, mais
du président, comme le souligne M. Duverger, et bien que les présidents ont utilisé ce pouvoir
pour conduire la crise en vue de produire des majorités favorables, en France, contrairement
à la Grande-Bretagne, la dissolution anticipée est l'exception et non la règle13; en Allemagne,
enfin, les élections anticipées sont rares, car certaines dispositions constitutionnelles, parmi
lesquelles figure la motion de confiance constructive, limitent le pouvoir de provoquer les
élections anticipées.
La diversité des règles régissant la chute des gouvernements dans la plupart des démocraties européennes répond à deux tendances du constitutionnalisme du XXe siècle. La transition
de la monarchie constitutionnelle aux Constitutions républicaines a progressivement limité le
pouvoir discrétionnaire des exécutifs de contrôler les modalités et les temps de leur vie: entre
la fin du XIXe siècle et le début du XXe siècle, les démocraties constitutionnelles monarchiques
ont été créés avec le transfert de pouvoirs souverains des monarques aux parlements et aux
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A. Smith, Election Timing, Cambridge, Cambridge University Press, 2004, pp. 11ss.
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gouvernements et tendaient à laisser un large pouvoir discrétionnaire au premier ministre
dans l'organisation de l'action et de la fin de l'exécutif, tandis que les plus récentes constitutions républicaines tendent à limiter le pouvoir discrétionnaire des gouvernements de mettre
fin à leur action à travers l'établissement des restrictions sur la capacité de déterminer les
élections anticipées et grâce à la participation de chefs d'État dans le processus de détermination de la fin anticipé de la législature.
Deuxièmement, avec la phase de transition démocratique des années quatre-vight-dix, les
régimes qui combinent l'élection directe du président avec une durée déterminée d'un premier ministre et un gouvernement politiquement responsable devant l'assemblée, sont devenus le modèle auquel se sont inspirées les nouvelles démocraties d'Europe centrale et orientale: ces Constitutions attribuent aux chefs d'État élus directement par le peuple le pouvoir de
dissoudre le parlement et le pouvoir de "révoquer" le Premier ministre et, par conséquent, de
déterminer la chute du gouvernement, en plus de prévoir l'établissement de la motion de nonconfiance de compétence parlementaire, ce qui rend évident le pouvoir d'influence dont jouit
l'institution présidentielle, afin de démissionner le gouvernement par rapport au rôle joué par
analogue l'institution (monarque, président de la République) dans les régimes parlementaires14.
Un autre élément de la contamination de la forme de gouvernement parlementaire est
donnée par la procédure de mise en accusation, ce qui est quelque chose de différent de la
motion de censure, bien qu'il semble manifester une orientation téléologique commun: avec le
vote de confiance, en fait, la relation politique qui lie le gouvernement au Parlement est en jeu
et, dans le cas d'une dissolution du Parlement et des nouvelles élections, le chef du gouvernement se présente aux élections à la tête de son parti; vice-versa le chef du gouvernement frappé par l'impeachment est hors de la scène politique s’agissant d’une procédure qui est un prélude à la mise en place d'une action judiciaire civile ou pénale.
L'institut de l’impeachment dans sa fonction originaire de contrôle développé dans la pratique parlementaire britannique, pour la complexité de la procédure, est tombée en désuétude
depuis le XVIIIe siècle à la suite de la stabilisation du rapport de confiance avec la consolidation du système parlementaire et, par conséquent, à l'affirmation des institutions de contrôle
de l'exécutif plus souple, telles quelles les requêtes et le vote de confiance. Aux États-Unis, cependant, ce schéma devient immédiatement une fonction de contrepoids institutionnel et de
contrôle de l'efficacité de l’action des agents publics (anticorruption), favorisé par une application plus rigide du principe de séparation des pouvoirs. Dans les colonies cette institution
était déjà bien connue et a été emprunté à la parliamentary practice britannique, étant souvent utilisé par le Parlement pour freiner indirectement le pouvoir de la Couronne d'intervenir dans les affaires intérieures des colonies.
Beaucoup de régimes parlementaires ont mis en place une procédure d'impeachment parallèle à la motion de censure: ainsi, la Constitution thaïlandaise prévoit, à côté de la motion
de censure, la possibilité pour le Sénat de déterminer la chute du chef du gouvernement à la
suite des faits et des actes inappropriés et abusifs et, à la suite de cette destitution, le Premier
ministre est interdit des fonctions publiques pendant cinq ans et peut être jugé à tout moment; disposition analogue figure dans la Constitution du Liban, alors que le Parlement de
Westminster, à partir du XIVe siècle, a utilisé la procédure d'empêchement du Premier ministre jugé par les ministres de la Couronne réunis en Star Chamber pour frapper les nombreux cas de détournement de l'argent public, jusqu'à ce que le Parlement, abandonnée la
P. Schleiter, E. Morgan-Jones, Constitutional Power and Competing Risks: Monarchs, Presidents, Prime Ministers, and the Termination of East and West European Cabinets, in The American Political Sciences Review, vol. 103,
n. 3, agosto 2009, pp. 496-497.
14
9
structure dualiste de la forme de gouvernement, a obtenu la possibilité de destituer un premier ministre par un vote de confiance, ce qui est la clé de voûte du principe de la responsabilité gouvernementale15.
Enfin, nous ne devons pas négliger l'interférence du chef de l'Etat dans le cœur de l’activité
parlementaire, le processus législatif, par une mesure que dans les systèmes présidentiels est
connu comme le droit de veto ou, dans la forme la plus atténuée, le pouvoir de renvoi: le droit
de veto est un véritable contre-pouvoir que donne le chef de l'Etat la possibilité de suspendre
la promulgation d'une loi, qui doit être approuvé de nouveau par des majorités spéciales, pour
assurer l'équilibre des dispositions constitutionnelles par l'exercice d'un arbitrage politique et
de la moral suasion.
Parmi les différentes formes de régimes de veto parlementaire16, les régimes parlementaires, contrairement à ceux présidentiels, prévoient principalement la forme du renvoie (par
exemple, l'Italie, la Belgique, Royaume-Uni), bien qu'il existe des formes d'hybridation entre
veto et renvoie, en particulier dans les expériences des démocraties constitutionnelles plus
récentes (Albanie, Grèce, Macédoine, République tchèque, Afrique du Sud, la Serbie, la Hongrie, l'Estonie, la Norvège).
3. Régimes présidentiels qui se « parlementarisent »
Les régimes présidentiels sont basés sur la célèbre formule selon laquelle l'action des institutions est réglée de telle sorte que certaines mesures ne peuvent être atteints sans la collaboration de plusieurs branches du pouvoir: l'approche pragmatique a également été abordée par
les décisions de la Cour suprême des États-Unis qui a reconnu que la Constitution américaine
n'exige pas une stricte séparation des pouvoirs, en affirmant que l'interprétation de la séparation des pouvoirs qui exige « three airtight departments of government » est désormais archaïque17. De cette façon, le concept américain de la séparation des pouvoirs permet au Législatif, à l’Exécutif et au Judiciaire de partager leur fonctions de nature dynamique: chaque
branche fonctionnera de façon indépendante, mais pas sans connexions.
Un premier exemple d'exception au principe de la séparation stricte des pouvoirs, pour laquelle le Président, en tant que chef de l'exécutif, exécute les lois approuvées par le Parlement,
est offert par le mécanisme du veto présidentiel à l’orientation politique du Congrès: cette
mesure d'interposition, qui s’exprime par la puissance de suspendre la promulgation d'une loi
en la soumettant à une nouvelle délibération parlementaire à la majorité qualifiée, démontre
que le Président occupe une place prépondérante dans le processus législatif et il est capable
d'atteindre une véritable orientation législative "présidentielle"18.
R. Albert, The Fusion of Parlamentarism and Presidenzialism, in The American Journal of Comparative law,
2009, n. 57, p. 556.
16 M. Maier, Le veto législatif du chef de l’état: etude de droit constitutionnel comparé, Genève, Mayot, 1947,
passim.
17 US Court, Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1, 121, 1976; Nixon v. Administrator of General Service, 433 U.S., 425,
433, 1977.
18 Divers du veto est le signing statement, une mesure de conditionnement de la politique législative par
l’exécution de la loi: “Fondati sul dovere di «take care that the laws be faithfully executed» (art. 2, sez. 3, Cost.), i signing statements presidenziali sono dichiarazioni formulate al momento della firma di una legge, ufficialmente registrate assieme all’atto legislativo. Nella maggior parte dei casi, le dichiarazioni presidenziali contengono riserve
di opportunità o dubbi di legittimità costituzionale sulla legge; in altri casi, si limitano a fornire indicazioni
all’amministrazione federale circa l’esatta interpretazione da dare a norme ambigue, o contengono istruzioni pratiche finalizzate all’applicazione delle norme in questione. Ma spesso lo statement prelude al rifiuto di applicazione
delle leggi da parte dell’amministrazione federale , alla sospensione dell’erogazione di finanziamenti pubblici stabi15
10
Le fait que le pouvoir d'opposer son veto est une fonction législative, même si «négative»,
est prouvé de la collocation constitutionnelle de la mesure: le veto est en effet prévu par l’art. I
portant sur le pouvoir législatif et non par l'art. II, qui énumère les pouvoirs présidentiels. De
cela, il est facile de déduire qu’avec l'exercice du pouvoir de veto le Président partage avec le
Congrès une part du processus législatif, en déterminant ensemble le contenu du projet de loi
par ses objections et en créant une synergie dialectique entre les deux pouvoirs.
On distingue deux types de droit de veto, le droit de veto constitutionnel et le droit de veto
politique: par le premier, le Président réalise le pouvoir d'exécuter fidèlement les lois et défendre la Constitution en bloquant un projet de loi sur la base de son inconstitutionnalité ou
de la violation des droits fondamentaux et des compétences constitutionnelles; par le second,
le Président exerce son droit de veto pas pour des raisons constitutionnelles, mais parce qu’il
désapprouve politiquement le contenu du projet de loi19. Cette différence marque également
l'évolution du rôle du président qui utilise le veto pas à cause de l'obligation de défendre la
Constitution, qu’il assume en prêtant serment le jour de son inauguration, mais pour poursuivre ses politiques législatives: le résultat pratique est que actuellement le président intervient sur le processus législatif, bien qu'il représente la personnification du pouvoir exécutif.
Bien que ce soit un pouvoir législatif "négative" parce qu'il n'était pas autorisé à adopter
des lois, le droit de veto présidentielle transforme sur le plan conceptuel le pouvoir législatif
de bicaméral à trois-caméral, étant le Président une troisième branche législative: cela est
rendu encore plus évident dans l'hypothèse du line-item veto ou veto partiel, un institut qui
permet au Président de s'opposer seulement à certaines parties du projet de loi et de le renvoyer au Parlement en proposant, selon certaines textes constitutionnels (Chili, Costa Rica,
Equateur, El Salvador, Mexique, Uruguay, Venezuela), des changements; dans ce cas, la loi sera
promulguée avec les pièces retirées ou, dans les cas où il est permis, modifiées.
Le line-item veto, utilisé aux Etats-Unis, a toutefois été déclarée inconstitutionnelle par la
Cour suprême: dans l'arrêt Clinton v. City of New York, la Cour Suprême a statué que la Presentment Clause qui règle la présentation du projet de loi ne prévoit pas expressément le veto
sélectif du Président et ce silence doit être interprété comme une interdiction à amender le
texte de la loi approuvée par le Congrès.
La décision de la Cour suprême n'a pas réduit la portée du rôle acquis par les présidents
américains et leur capacité à influencer l’orientation législative: aux potentialité d’interdiction
du droit de veto ont été rejoints d'autres instruments d'influence sur la législation, telles que
les négociations législatives avec les parties et avec le Congrès, qui impliquent les orientations
générales de la politique et soulignent le pouvoir de persuader qui est l'une des fonctions typiques des chefs d'Etat dans les expériences constitutionnelles contemporaines20, quelle que
soit la configuration de la forme parlementaire ou présidentiel.
Un deuxième exemple de l'osmose des pouvoirs dans le régime présidentiel américain est
donnée par la procédure d'impeachment, auquel sont soumis le Président et les fonctionnaires
pour «trahison, corruption ou autres crimes and misdemeanors» (art. II, sect. IV, Constitution
des États-Unis), une institution qui prévoit un processus complexe avec l'accusation portée
par la Chambre des Représentants et le jugement par le Sénat.
liti dal Congresso, o a interpretazioni del contenuto normativo che ne ridimensionano la portata rispetto alla volontà congressuale” (A. Buratti, Veti presidenziali…, cit., p. 149).
19 J. R. Broughton, Rethinking the Presidential Veto, in Harvard Journal on Legislation, 2005, pp. 91ss.; L. M.
Kelleher, Separation of Power and Delegations of Authority to Cancel Statutes in the Line Item Veto Act and the
Rules Enabling Act, in George Washington Law Review, 2000, pp. 409ss.; G. Tzebellis, Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parlamentaris, Multicamenralism and Multipartitism, in British Journal of Political Science,
vol. 25, n. 3, 1995, pp. 289ss.
20 A. Buratti, Veti presidenziali…, cit., pp.150-157.
11
Il y a deux raisons pour lesquelles l’impeachment est une exception au principe de la séparation des pouvoirs: le fait qui porte atteinte à l'indépendance de l'exécutif du pouvoir législatif, en soumettant la première procès au contrôle la de deuxième, et le fait que la procédure
d’impeachment donne au pouvoir législatif une fonction judiciaire et met en œuvre une sorte
d'osmose institutionnel parce que Chief Justice des États-Unis préside le procès d'impeachment21.
Un troisième rossignol du principe de séparation rigide des pouvoirs est donné, dans le régime présidentiel américain, par la figure du vice-président, qui a été nettement définie « a
walking-violation of the separation of power doctrine» 22, qui combine également les fonctions
de Président du Sénat: cette fusion institutionnelle particulière a des conséquences très importantes au cours de l'élection présidentielle, étant donné que le vice-président en qualité de
président du Sénat a l'obligation de vérifier les certificats et compter les votes électoraux (art.
II, sec 1 de la Constitution USA).
Sur la base de ces considérations, il semble que la dichotomie entre les régimes parlementaires et les régimes présidentiels, basé sur une configuration différente du principe de séparation des pouvoirs, n'est qu'apparente : si nous passons du niveau institutionnel au plan politique cette affirmation apparaît dans toute sa preuve.
En général, les régimes présidentiels sont classés selon le nombre de sièges parlementaires
obtenus par le parti présidentiel: à cet égard, la dichotomie principale est entre le unified government (gouvernement unifié) et le divided government (gouvernement divisé).
Le gouvernement divisé se produit lorsque différents partis politiques contrôlent l'Exécutif
et le Législatif ; dans cette situation politique n'est pas facile qu’on peut réaliser l'agenda politique, parce que le système présidentiel a prévu dans le cadre du processus législatif de nombreux obstacles. Le résultat est que, dans ce cas, le parti présidentiel gouverne seul et sa capacité à mettre en œuvre le programme dépendra de la puissance de l'exécutif de influencer le
processus législatif. Aux États-Unis, où le président n'a pas de pouvoir d'initiative législative,
le pouvoir de persuasion peut être exercé, comme nous l'avons vu, à travers le droit de veto,
alors que dans d'autres régimes présidentiels, notamment en Amérique latine, l'initiative législative est exercée aussi par la proposition de loi sur le budget, pouvoir réservé au Président.
En revanche, le gouvernement unifié représente un élément d'efficacité du système présidentiel et se réalise lorsque le parti présidentiel régit la majorité des sièges dans les deux
Chambres du Parlement: dans ce cas, le parti présidentiel, et donc le président, peut facilement conduire sa politique législative en synergie avec le Congrès sans affrontements institutionnels avec une faible utilisation de veto sur les lois23.
Cette situation ressemble à la rente dont bénéficie le chef d'un gouvernement majoritaire
dans un système parlementaire et affaiblit la vision traditionnelle de la Constitution américaine qui empêche au Président de poursuivre sa politique législative : en ce sens, les conditions régissant le gouvernement du Premier ministre et celle du président sont comparables
au pendule qui est suspendu sur la tête de l'Exécutif en lieu d’être positionné entre le Législatif et l'Exécutif. Pensez à l’administration Clinton qui est entrée en vigueur dans une période
21 J. Turley, Congress as Grand Jury: The Role of the House of Representatives in the Impeachment of an American President, , in George Washington Law Review, 1999, pp. 735ss.; M.E. Magill, The Real Separation in Separation
of Powers Law, in Virginia Law Review, 2000, pp. 1127ss.; P.R. Verkuil, The American Constitutional Tradition of
Shared and Separated Powers: Separation of Powers, the Rule of Law and the Idea of Independence, in William &
Mary Law Review, 1989, pp. 309ss.
22 R.D. Friedman, Some Modest Proposals on the Vice-Presidency, in Michigan Law Review, 1988, p. 1722.
23 D.J. Levinson, Empire-Building Government in Constitutional Law, Harvard Law Review, 2005, pp. 953ss.
12
de unified government, qui a terminé deux ans plus tard, et pendant cette période le président
Clinton a attendu un niveau très élevé de succès législatif 24.
Enfin, une mixité évidente de la forme de gouvernement présidentielle avec la forme de
gouvernement parlementaire est donnée par le recall e par le pouvoir de dissolution.
Institution similaire, à certains égards, au retrait / rejet anticipé du président du Reich, sur
proposition de du Reichstag et approuvée par référendum populaire, régie par. 43 de la Constitution de Weimar25, le recall est structuré selon un processus qui tend à transposer dans le
système présidentiel les effets de l'institution de confiance, à savoir la mise en jeu de la responsabilité politique de l'exécutif: la Constitution du Venezuela et de la Slovaquie qui prévoient que le Président peut être soumis à un recall avec un vote populaire après qu'il a passé
au moins la moitié de son mandat ; en plus ces Constitutions prévoient aussi l'institution de
mise en accusation, et la Constitution slovaque, avec le Pérou, même le pouvoir de dissolution.
La ligne de démarcation entre régimes présidentiels et régimes parlementaires n'est pas,
par conséquent, aussi clair que nous pensons26: les États introduisent souvent des signaux qui
dénotent la façon où ces systèmes sont de plus en plus réceptif des changements qui affectent
les institutions ou les formes de gouvernement dans leur ensemble.
4. Les regime hybrides
Un autre facteur clé de différenciation entre parlementarisme et présidentialisme est également donnée par les modalité de choix du chef de l'Etat27: l'élection directe des chefs d'Etat
typiques du régime présidentiel sera accompagnée par une organisation des pouvoirs basée
sur une stricte séparation des pouvoirs, tandis que l'absence d'élection directe du chef de
l'Etat dans les régimes parlementaires et la présence de formules indirectes de choix (ou à
double degré) nécessite une configuration différente des relations entre le pouvoir législatif et
le pouvoir exécutif sur la base d'une interaction mutuelle.
Selon cette approche théorique, les régimes constitutionnels appartiennent ou à la classe
parlementaire ou à la classe présidentielle, étant les deux classes caractérisés par des éléments opposés: nous sommes en présence de ce que Norberto Bobbio définie "couple dichotomique" dans laquelle un élément est définie comme l'inverse de l'autre28. En fait, dans le
couple parlementarismes / présidentialismes, le système présidentiel est généralement étudié comme une représentation des éléments du système parlementaire négatif: une logique
binaire de ce genre distingue deux régimes par leurs caractéristiques opposées qui excluent
tout chevauchement, le système présidentiel est défini comme l'ordre dans lequel le chef de
l'Exécutif est à la fois chef d'Etat et chef du gouvernement, les ministres ne font pas un gouvernement collégial, ne sont pas politiquement responsable devant le Parlement et ne peuvent pas assister aux séances du Parlement, l'Exécutif n'a ni le pouvoir d'initiative législative
ni le pouvoir de dissolution.
Raisonnant en ces termes, un autre facteur de distinction est donnée par la source de la légitimité des organes constitutionnels: dans le régime présidentiel le Législatif et l'Exécutif
sont élus directement, tandis que dans le système parlementaire, seule le premier a un manJ.W. Davis, The American Presidency. A new Perspective, New York, HarperCollins, 1987, p. 327ss.
C. Mortati, Le forme di governo. Lezioni, Padova, Cedam, 1973, p. 203.
26 J.J. Linz, Democrazia presidenziale o democrazia parlamentare: vi è differenza?, in J.J. Linz, A Valenzuela (a
cura di), Il fallimento del semipresidenzialismo, Bologna, il Mulino, 1995, pp. 90-91.
27 R. Moulin, Election présidentielle et classification des régimes, in Pouvoirs, n. 14, 1980, pp. 30ss.
28 N. Bobbio, Stato, governo, società. Frammenti di un dizionario politico, Torino, Einaudi, 1995, pp. 3-5.
24
25
13
dat démocratique directe, et à cet élément, il faut ajouter, cependant, la caractéristique de la
forme parlementaire classique de gouvernement, la responsabilité politique du gouvernement
devant le Parlement.
Ces deux dernières caractéristiques, qui semblent s’annuler l’un l'autre si nous suivons la
logique de la classification binaire, ont, au contraire, une synthèse complète dans la forme de
gouvernement de la Cinquième République française, justement définie par M. Duverger
comme "une combinaison du régime parlementaire et du régime présidentiel ", dans lequel
cohabitent l'élection directe du Président de la République et le rapport fiduciaire, à savoir
l'institutionnalisation de la responsabilité politique du gouvernement.
La double nature, ou l’ ambiguïté, de la forme du gouvernement français réside dans la
dualité de l'exécutif, qui a donné lieu, à certains moments, à une lecture différente du système
constitutionnel considéré flexible, ou à tendance parlementaire ou à tendance présidentielle:
ce qui se trouve précisément dans les articles 8, 9 et 20 de la Constitution, dont la lecture a
posé en évidence la présidentialisation de la forme de gouvernement, en plaçant le Président
de la République, qui jouit d'une présomption d'irresponsabilité politique et de responsabilité
pénale limitée en vertu de l'article. 68 de la Constitution, dans une position de suprématie à
l’intérieur du pouvoir exécutif, qu’il préside en vertu de l'article. 9 de la Constitution29.
En réalité, une ambiguïté de fond imprègne la Constitution de 1958: la Constitution "annoncée" par Debré dans le rapport au Conseil d'Etat du 28 Août 1958 montre un régime parlementaire, tandis que la Constitution "voulue" par le général de Gaulle, depuis le discours
Bayeux, montre un régime à primauté du chef de l'Etat, quel que soit le mécanisme de désignation. Une forme de gouvernement "à multiples virtualité", si bien définie par Leopoldo
Elia30.
De la "double âme" de la Cinquième République descendent les deux lectures de la Constitution, ou plutôt des articles 8 et 20, qui sont au cœur de cette forme de gouvernement.
La grande alternance complète, produisant une expérience de gouvernement majoritaire
qui évoque l’unified government nord-américaine, légitime la lecture présidentiel de la Constitution, favorise l'esprit gaulliste des institutions selon lequel l'art. 20 doit être interprété en ce
sens que le Gouvernement conduit la politique de la nation telle qu'elle est déterminée par le
président de la République, tandis que l'art. 8 lui permettra de "révoquer" implicitement le
Premier ministre, le forçant à se démissionner. La majorité présidentielle autorise le Président de la République, en vertu de sa légitimité confirmée par la majorité parlementaire, à lire
Le mélange des fonctions institutionnelles de chef d'Etat et de chef de l'Exécutif dans la figure du Président
de la République remonte à la phase constitutionnelle de la Troisième République, à savoir la loi du 31 Août
1871, également connu sous le nom Constitution Rivet, nommée d'après son promoteur: “art. 1- Le chef du pouvoir exécutif prendra le titre de président de la République française et continuera d'exercer, sous l'autorité de
l'Assemblée nationale, tant qu'elle n'aura pas terminé ses travaux, les fonctions qui lui ont été déléguées par décret
du 17 février 1871. – art. 2- a) Le président de la République promulgue les lois dès quelles lui sont transmises par le
président de l’Assemblée nationale.- b) Il assure et surveille l’exécution des lois. – c) Il réside au lieu où siège
l’Assemblée. – d) Il est entendu par l’Assemblée nationale toutes les fois qu’il le croit nécessaire et après avoir informé de son intention le président de l’Assemblée. – e) Il nomme et révoque les ministres. Le Conseil de ministres et les
ministres sont responsables devant l’Assemblée. – f) Chacun des actes du Président de la République doit être contresigné par un ministre. – art. 3.- Le président de la République est responsable devant l’Assemblée (P. Albertini, M.
Javet, P. Marchand, R. Moulin, Les institutions de la III République, coll. Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, Paris, La Documentation Française, 1987, p.5). L'originalité de ce texte qui établit les institutions provisoires de la Troisième République est d'introduire un dualisme parlementaire qui prévoit la responsabilité personnelle du Président en tant que chef du gouvernement (article 3) et collégiale des Ministres face à l'Assemblée
(article 2). Sur ce point, M. Calamo Specchia, Leggi costituzionali della III Repubblica di Francia, coll. Il Monitore
costituzionale, Macerata, Liberilibri, 2008, p. XXIX.
30 L. Elia, Governo (forme di), in Enciclopedia del Diritto, vol. XIX, Milano, Giuffrè, 1970, pp. 666.
29
14
en moyen large les compétences attribuées par la Constitution : permet, en effet, au chef de
l'Etat de cumuler les avantages du système parlementaire et ceux du système présidentiel. Du
premier dérive: une position officielle de l'irresponsabilité et le droit d'utiliser le Premier ministre et les ministres de la même manière que des instruments de sa politique (comme une
sorte de super conseil des conseillers). Du second dérive: la durée de son mandat, la capacité
de "faire obéir" par le premier ministre le Parlement, qui compris la même majorité, voit son
rôle réduit à une simple chambre d'enregistrement sur le plan normatif de la volonté du "président-législateur."
Le retour au système parlementaire est réalisé avec la cohabitation qui se réalise lorsque la
majorité présidentielle ne coïncide pas avec la majorité parlementaire et qui, sans violer la
lettre ou l'esprit de la Constitution gaulliste, aurait matérialisé une partie du potentiel inexploité : ce qui a permis une application plus correcte et intégrale de la Constitution même.
Seule la réalisation d'une relation de dualité importante entre le Président et le Premier ministre lui permettrait de revitaliser des règles, comme l'art. 20, jusque-là vidées de contenu,
donnant corps à la matrice virtuelle inhérente au système parlementaire, mais en réalité dans
un état quiescent, absorbé par la primauté présidentielle.
La tendance à transférer le lieu de la décision de la siège institutionnelle, le Parlement, à la
siège politique, le gouvernement, est une technique très diffusée au cours des deux dernières
législatures31, et qui a longtemps été utilisé aussi dans le système constitutionnel français32:
l'utilisation de la question de la confiance régie par l’art. 49, paragraphe 3, de la Constitution
comme un remède anti-obstructionniste ou comme un moyen de coaguler une majorité faible
ou partagée était une technique souvent employée par le gouvernement français pour faire
approuver des textes considérés comme essentiels pour réaliser le programme politique du
gouvernement (au cours de la onzième législature, entre 1988 et 1993, le recours à la question de confiance a été utilisé 39 fois). En France, la révision constitutionnelle de 2008 a restreint l'usage indiscriminé de la question de confiance, bien que après 1993, cette pratique a
été considérablement réduite (seulement 6 fois dans les quinze dernières années): le nouveau
texte de l'art. 49, paragraphe 3 a introduit une limitation, ne pouvant la question de confiance
être mise en place que sur un texte par session, à l'exception de la matière financière33.
La forme de gouvernement de la Vème République est un exemple des transitions intrasystémiques, en créant une forme idéale-typique de gouvernement dans laquelle cohabitent les
instituts et les institutions des deux formes de gouvernement, parlementaire et présidentielle : preuve en est, depuis 1962, l'évolution plus marquée vers le présidentialisme et, depuis
2008, le changement de route vers une rationalisation parlementaire et le renforcement des
institutions de garantie constitutionnelle (dans ce cas, le contrôle de la constitutionnalité des
lois a posteriori).
En particulier, envisageons l'utilisation de la question de la confiance et des décret lois tant par le gouvernement Prodi (XV législature), qui a essayé en vain de réassembler le majorité obtenue aux élections des 9-10
Avril 2006, tant par le gouvernement Berlusconi (XVI législature, en cours) qui, tout en s'appuyant sur une ample
majorité parlementaire, pendant environ six mois de son mandat a utilisé six fois la question de confiance au Parlement et a adopté décrets lois d'urgence pour plus de vingt fois: clair est la tendance à déplacer le lieu de la décision politique du Parlement au gouvernement, en coupant hors du circuit décisionnel l'opposition parlementaire, avec un évident détournement des principes de base de la démocratie représentative et du modèle constitutionnel parlementaire.
32 P. Avril, Des conventions à la révision de la Constitution, in Revue Française de droit constitutionnel, 2008 (n.
hors-série), pp. 51-52.
33
Paradoxalement, la loi constitutionnelle n. 2008-724 a éliminé l'un des points de contact entre le système
italien et le système français, c'est à dire l'utilisation de la question de confiance comme mesure antiobstructionniste par une rationalisation de cette dernière institution qui est la clé de voûte du régime parlementaire.
31
15
Bien que cette expérience, souvent cité (mais avec quelques réserves) à modèle qui a influencé certaines transitions constitutionnelles de l’Europe de l'Est (Pologne, Roumanie, Slovénie, Slovaquie, Lituanie, Moldavie), elle se présente comme un unicum, qui se diffère également de certaines formes de mixité de régimes de l'Europe occidentale (Autriche, Islande,
Portugal), dans lesquelles à une tendance initiale en sens présidentielle est suivie un affaiblissement du rôle du président: un exemple est le système constitutionnel autrichien, où la mise
en place d'un chef de l'Etat élu au suffrage universel remonte à la révision constitutionnelle de
1929, qui a été influencée par la Constitution de Weimar, en instituant l'élection populaire directe du Président et en fixant la durée du mandat pour six ans (renouvelable une fois), en
mentionnant aussi les trois périodes de cohabitation.
Les pouvoirs du Président de l'Autriche à la carte sont très importants et ils comprennent
la nomination et la révocation du gouvernement sans contreseing et le pouvoir de dissoudre
le Nationalrat : la responsabilité politique du gouvernement face à le Nationalrat est également mantenue et les rapports entre le pouvoir exécutif et législatif bientôt ont été canalisés
dans la tradition parlementaire ; les pouvoirs extraordinaires, conçus pour fonctionner dans
le cas de paralysie institutionnelle du Parlement, sont soumis à de sévères restrictions telles
que l'approbation d'une commission parlementaire. Il s'agit d'une réforme constitutionnelle
par sa nature hybride: elle tend sans doute à l'affirmation d'un système à deux vitesses qui
supplante le monisme inhérente à la Constitution de 1920, inspirée par Kelsen, mais qui en
fait, ne réalise jamais pleinement le renforcement du rôle du Président de la République , dont
le rôle sera neutralisé et ancré à un système ambigu de séparation des pouvoirs et forgé par le
principe parlementaire dominée par la logique des partis et par le système électoral proportionnel34.
Les réflexions menées jusqu'ici confirment l'hypothèse initiale: les formes de gouvernement des démocraties contemporaines sont une dimension dynamique du constitutionnalisme, influencées par les changements dans le système politique intra-constitutionnel et, à
son tour, structurées par les systèmes électoraux. Elles sont peu susceptibles d'être intégrés
dans les classifications traditionnelles de la doctrine constitutionnelle: les systèmes parlementaires et les systèmes présidentielles présentent un parallélisme fonctionnel beaucoup
plus sensible que la doctrine ne semble pas suggérer et, en particulier, la classification des
formes de gouvernement des démocraties constitutionnelles contemporaines (notamment
des pays émergents) n'est pas une question définitivement acquise.
Electa una via non datur recursus ad alteram? In medio stat virtus.
Marina CALAMO SPECCHIA
Professeur de Droit Constitutionnel Comparé
adresseE : [email protected]
Université de Bari (Italie)
Departement de Droit
1, Place C. Battisti – 70121 Bari
tél. /fax: +39(0)80 5717210
A. de Divellec, La neutralisation de la Présidence de la République en Autriche, in Revue française de science
politique, n. 6, 1996, pp. 938ss.
34
16